西方公共行政的新視野

西方公共行政的新視野西方公共行政的新視野從70年代末開始，西方各國出現(xiàn)了公共行政改革的浪潮，如重塑政府運(yùn)動、再造政府運(yùn)動、新公共管理運(yùn)動等;推動西方公共行政改革的因素，除了丹尼爾?貝爾所預(yù)言的“后工業(yè)社會”的到來和各國政府普遍面臨的危機(jī)之外,政治學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等前沿理論出現(xiàn)了相互融合、滲透，相得益彰的局面。影響較大的如公共選擇理論、產(chǎn)權(quán)理論、新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)（組織經(jīng)濟(jì)學(xué)）、博弈論等；與此同時，熱情洋溢的“真正創(chuàng)新的思想家”戴維?奧斯本和特德?蓋布勒以及熱衷于締造“數(shù)字神經(jīng)系統(tǒng)”的比爾?蓋茨等大膽地預(yù)測了關(guān)于公共行政改革和未來政府的構(gòu)想。這些理性的思維和大膽的構(gòu)想相結(jié)合，為公共行政的科學(xué)性和前瞻性提供了全新的視野。一、關(guān)于西方公共行政的理性思維自科學(xué)管理之父弗里德里克?泰勒開創(chuàng)科學(xué)管理理論以來，西方公共行政一直注重吸取相關(guān)理論和社科成果的養(yǎng)分，相對重要的如公共選擇問題、科斯定理、組織經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的公益物品使用方案等，很值得我們深入地進(jìn)行研究。（一）公共選擇問題的探討公共選擇，簡而言之是通過非市場的方式解決與社會成員相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會問題。公共選擇問題的本質(zhì)是對各種公益物品的供給做出決策，一般以社會福利的最大化為目標(biāo)。因此，在探討公共選擇的方式以前，首先就要涉及公共選擇的理論參照系：福利經(jīng)濟(jì)學(xué)。由庇古、馬歇爾等人發(fā)展起來的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)最早建立在“基數(shù)效用論”的基礎(chǔ)上，而現(xiàn)今廣為應(yīng)用的福利標(biāo)準(zhǔn)是“帕累托最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)”或“帕累托原則”，即設(shè)存在A、B兩種經(jīng)濟(jì)狀況，若從B轉(zhuǎn)變?yōu)锳,使至少一人獲益，而其他人都至少沒有受什么損失，則A好于B,作由B到A的改進(jìn)，能夠?qū)е律鐣＠脑鲞M(jìn)。作為檢驗(yàn)、判斷備選方案優(yōu)劣與否最能普遍適用和所含價值判斷最少的標(biāo)準(zhǔn)，帕累托原則被普遍接受，但同時，我們還是不得不承認(rèn)：帕累托原則本身仍是一種以“個人主義”為基礎(chǔ)的價值判斷，它暗含著社會偏好秩序必須建立在個人偏好基礎(chǔ)之上的規(guī)則，因此只要有一人蒙受損失，我們便不能說一項改革符合帕累托最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)，并且，它似乎只能告訴人們“餡餅”增大（效率提高）是好事，而無法告訴人們?nèi)绾畏峙浜驮俜峙湟粡埣榷ù笮〉摹梆W餅”。因此，帕累托原則本身又是一個限制性很強(qiáng)而在福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中普遍應(yīng)用的判斷標(biāo)準(zhǔn)，這就勢必給以福利經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論參照系的公共選擇問題帶來了隱含的相關(guān)弱勢。接下來，讓我們進(jìn)一步探討公共選擇的方式和面臨的問題。現(xiàn)實(shí)中常見的公共選擇方式有：1.獨(dú)裁或集權(quán)方式。因?yàn)槌绦蚝唵味杀咀畹?，但往往在很大程度上偏離公共利益的要求。2.“直接民主”方式。即對每項關(guān)系到公眾利益的政府行為都通過公民投票決定，這在制度預(yù)設(shè)上保證了公民表達(dá)個人偏好的權(quán)力，但卻又無法避免“合乎理性的無知”：因一個人的選票無足輕重而且收集信息消耗個人成本導(dǎo)致個人“理性”地保持“無知”狀態(tài)、“選民冷淡”和“倒霉的少數(shù)”等問題。3.代議制方式。減少了“直接民主”方式的投票成本，但又可能出現(xiàn)議員或政府官員為了個人的私利在競選中采取“最多選票原則”和當(dāng)選后追求私利的問題。然而，不論公共選擇采取何種方式，其決策的結(jié)果幾乎都要由公共部門來執(zhí)行。因此，公共選擇理論在理性的個人都追求個人效用最大化的核心論點(diǎn)基礎(chǔ)上，對公共選擇中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了思考：如何妥善地處理私欲與公共利益的矛盾？如何應(yīng)對阿羅提出的在每個人的偏好排序基礎(chǔ)上進(jìn)行的“社會排序”與民主社會中被普遍接受的、合理的道德準(zhǔn)則互不相容的“不可能定理”？似乎公共選擇問題和公共選擇理論在提供給我們理性的全新視野的同時，也留給了我們尚待開發(fā)的無限空間。（二）科斯定理及其批判科斯定理的提出對于與公共行政緊密關(guān)聯(lián)的產(chǎn)權(quán)、外部效應(yīng)、資源配置等一系列環(huán)節(jié)產(chǎn)生了革命性的影響?？扑苟ɡ砜梢院唵蔚乇硎鰹椋涸谕耆偁帡l件下，如果不存在交易費(fèi)用和收入效應(yīng)，那么，無論產(chǎn)權(quán)如何分配，在產(chǎn)生外部效應(yīng)和受外部效應(yīng)影響的私人之間所達(dá)成的自愿協(xié)議，將導(dǎo)致同樣的資源配置和產(chǎn)出組合。也就是說，只要產(chǎn)權(quán)是明確的，私人之間的交易活動不存在交易成本，則私人之間達(dá)成的契約同樣可以解決外部效應(yīng)所引起的問題,實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。結(jié)合案例分析，假設(shè)一條河流旁有一鋼鐵廠和漁業(yè)公司，那么，鋼鐵廠向河流中排污必然產(chǎn)生外部效應(yīng)，影響漁業(yè)公司的利潤；傳統(tǒng)的理論認(rèn)為只能采用政府干預(yù)辦法，實(shí)行對鋼鐵廠的稅收、罰款、制定排污標(biāo)準(zhǔn)和對漁業(yè)公司補(bǔ)貼等做法。而科斯則認(rèn)為如果鋼鐵廠和漁業(yè)公司各自獨(dú)立，兩者就能像私人一樣在市場上進(jìn)行自愿交易，此時會有兩種情況：當(dāng)鋼鐵廠擁有對河流排污的權(quán)利而大量生產(chǎn)時，鋼鐵廠減少一些產(chǎn)量損失很小而漁業(yè)公司則收益很大，那么，漁業(yè)公司就會支付鋼鐵廠的少量損失而獲得較大的收益，此時，雙方的收益都增加，實(shí)現(xiàn)了帕累托最優(yōu)；反之，當(dāng)漁業(yè)公司擁有河流不受污染的權(quán)利而獲利頗豐時，漁業(yè)公司減少一些產(chǎn)量損失很小而鋼鐵廠則收益很大,那么鋼鐵廠就會支付漁業(yè)公司的少量損失而獲得較大的收益，同樣實(shí)現(xiàn)了帕累托最優(yōu)。并且，會產(chǎn)生一個企業(yè)將另一個企業(yè)收購收實(shí)現(xiàn)合并的動機(jī)，而且這種交易通過市場方式也非常簡單。如果兩家企業(yè)合并，在作生產(chǎn)決策時，兩個企業(yè)的生產(chǎn)和利潤就會放在一起考慮，外部效應(yīng)就可以直接被內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)總利潤最大化?？扑苟ɡ淼奶岢?，實(shí)質(zhì)上將外部效應(yīng)商品化，并通過市場方式實(shí)現(xiàn)內(nèi)化，從而否定了傳統(tǒng)的政府干預(yù)的必然性。但科斯定理在被廣泛應(yīng)用的同時，也遭到了嚴(yán)厲的批判。首先，科斯定理的假設(shè)過于苛刻，如假定被分析的企業(yè)之間是不完全競爭的，而除此之外的領(lǐng)域又是完全競爭的均衡狀態(tài)；對于受害者的合法補(bǔ)救是有效、可行的等。其次,交易成本的存在阻礙著外部效應(yīng)市場的建成，因?yàn)槠髽I(yè)之間很難精確地計算出誰受多大的影響、蒙受多大的損失、應(yīng)該索取多大的補(bǔ)償金，甚至外部效應(yīng)的受害者可能多得無法明確。再者，科斯定理作為實(shí)質(zhì)性的命題又可能推導(dǎo)出極端的變體：既然資源配置和最終產(chǎn)出可以不受產(chǎn)權(quán)的影響，那么我們?yōu)楹尾荒芨鶕?jù)需要隨意地改變產(chǎn)權(quán)狀況呢?在對于科斯定理的爭議方興未艾的同時，對于政府干預(yù)是否必要的問題有了初步的定論：政府干預(yù)的條件在于它消除外部效應(yīng)所需的管理成本不僅小于私人之間的交易成本,而且足以被政府干預(yù)之后獲得的社會收益抵銷。就此而言，科斯定理對于西方公共行政的貢獻(xiàn)有兩點(diǎn)是可以肯定的：指出了政府干預(yù)同樣具有成本和政府干預(yù)的條件。（三）政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的公益物品使用模式政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角集中體現(xiàn)了相關(guān)前沿理論綜合運(yùn)用的特色，美國印第安納大學(xué)政治理論與政策分析研究所所長文森特?奧斯特羅姆高屋建領(lǐng)地概括出了政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的四種公益物品使用模式：個體選擇模式、官僚制模式、自主治理的公共企業(yè)模式和多元組織模式，并且剖析了每種模式的成立要件、動作機(jī)制、失效的危機(jī)和替代性選擇。模式一：個體選擇模式個體選擇模式允許個體自由地為自己作出決定來追求自己的利益，使得個體在涉及公共物品時就會以個體最優(yōu)的策略消費(fèi)公共物品，使自己的成本最低而凈收益最大化。因此，在公共場合理性個體沒有積極性承擔(dān)應(yīng)然的成本，也不考慮對他人強(qiáng)加的社會成本。具體表現(xiàn)為：（1）盡可能多地占有公共資源，不考慮實(shí)際需求和對他人的后果；（2）積極隱藏關(guān)于意愿和需求的信息，當(dāng)“免費(fèi)搭車者”；（3）如果采取自愿的行動限制需求，理性個體則會采用“拒不合作”的策略；（4）如果存在競爭機(jī)制，社會成本又將提高,以致給用戶社群產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)損失。當(dāng)個體選擇模式的制度弊端日益暴露時，官僚制模式的優(yōu)越就更加凸現(xiàn)出來。模式二：官僚制模式官僚制模式是替代個體選擇模式的決策安排，它能夠運(yùn)用政府權(quán)力進(jìn)行核心指導(dǎo)和控制，從而有能力開發(fā)和管理公共資源，減少個體選擇的成本，利用有效的懲罰來阻止拒不合作策略等導(dǎo)致的公共災(zāi)難，控制外部效應(yīng)，并且能夠在權(quán)限管轄范圍內(nèi)使交易成本和決策成本最小化。但是官僚制模式本身也存有制度失效的危機(jī)。其根源性的弊端一方面源于官僚制組織中的“經(jīng)濟(jì)人”效應(yīng)。另一方面根源于官僚制組織中隱含的限度悖論。官僚制模式的等級結(jié)構(gòu)中層級數(shù)量和下屬數(shù)量的增加，都會導(dǎo)致信息和控制的減弱甚至喪失；因此，官僚組織的綜合規(guī)模有著嚴(yán)格的限度，官僚制組織控制幅度的概念中也隱含著控制的實(shí)質(zhì)性的限度。從而使處于大規(guī)模官僚制組織內(nèi)的個人和集團(tuán)傾向于尋找機(jī)會獲得附加收入，而自利動機(jī)引發(fā)的公共管理目標(biāo)置換和處罰的風(fēng)險規(guī)避又導(dǎo)致了官僚組織的功能失調(diào)。最終在實(shí)際上偏離了威爾遜的行政范式和韋伯官僚制理論高效、廉潔的標(biāo)的。此時，如果滿足以下三個條件，我們就能夠期待運(yùn)用自主治理的公共企業(yè)模式：（1）公共企業(yè)直接向有關(guān)的利益社群負(fù)責(zé)，并為其行動；（2）提供公共物品的費(fèi)用按社區(qū)成員的受益大小，或者根據(jù)某種公平分配的可比性原則收取;（3）公用設(shè)施的使用是有條件的，這些條件由有關(guān)人員為了達(dá)到提高共同福利的目的而合理制定。模式三：自主治理的公共企業(yè)模式自主治理的公共企業(yè)模式是用于彌補(bǔ)官僚制模式出現(xiàn)的：對用戶多樣化的需求和偏好變得冷漠和不加區(qū)別；對預(yù)定的受益者征收越來越高的費(fèi)用；無法根據(jù)需求分配供給等制度性弊端。自主治理的公共企業(yè)模式能夠把決策安排內(nèi)化，并與社區(qū)利益相結(jié)合；該模式以外部成本（期望個體承擔(dān)的費(fèi)用，當(dāng)決策背離愿望時仍承擔(dān)其付款的義務(wù)）和決策成本（決策方付出的資源、時間、努力和機(jī)會）為指標(biāo)。外部成本和決策成本的互動機(jī)制為：當(dāng)任何成員能夠?yàn)榱苏w利益而采取行動時，所預(yù)期的外部成本最大，決策支出最??；當(dāng)參與決策的成員增加時，外部成本降低而決策支出增加；當(dāng)采取集體行動之前要求所有成員都同意，則外部成本為最小，而決策支出最大。這樣就作出了三種情況下的決策規(guī)則：（1）當(dāng)外部成本與決策支出大致對稱時，簡單多數(shù)的投票是決策規(guī)則的理性選擇；（2）當(dāng)所期望的外部成本遠(yuǎn)大于所期望的決策成本時，超常多數(shù)是決策規(guī)則的理性選擇；（3）當(dāng)決策成本遠(yuǎn)大于外部成本時，在要求快速反應(yīng)的情況下授權(quán)某一個體決策就是理性選擇。但是，發(fā)展自主治理的公共企業(yè)可能仍不能徹底解決公共物品的問題，因?yàn)椋汗财髽I(yè)可能對其范圍之外的其他人產(chǎn)生外部效應(yīng)；公共財產(chǎn)由于具有聯(lián)合使用和各種可能使用方式相互依存的特性，因而有多種形式和規(guī)模；以及發(fā)生沖突時，需要成立處理矛盾和尋找解決辦法的機(jī)構(gòu),并阻止公共事物的悲劇在同樣的條件下再次發(fā)生。此時便要借助于多元組織模式。模式四：多元組織模式多元組織模式的理論源于曼瑟爾-奧爾森等政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為大量公共物品和服務(wù)的問題有許多不同的外形和規(guī)模，它們可以利用美國政治體制內(nèi)在的交疊管理和權(quán)威分散得到最好的解決。多元組織模式的理論中還隱含著“看不見的手”在公共領(lǐng)域能夠像在私人部門那樣運(yùn)作這一命題，林德布洛姆、麥基恩、比什、托克維爾等都論證過這一命題，其觀點(diǎn)是論價、協(xié)商和競爭性對抗能夠運(yùn)用于互有影響的各種公共企業(yè)的行為中。在此理論基礎(chǔ)上，多元組織模式一般構(gòu)建四個層次的組織；第一層次起小規(guī)模生產(chǎn)者和零售者的作用，向用戶社群直接提供公共物品和服務(wù)；第二層次起中間生產(chǎn)者和總銷售者的作用，為第一層次機(jī)構(gòu)的運(yùn)作起補(bǔ)充作用；第三、第四層次成為大規(guī)模的生產(chǎn)者，對大規(guī)模的公共領(lǐng)域提供補(bǔ)充性的服務(wù)。最后需要強(qiáng)調(diào)的是，以上四種公益物品的使用模式?jīng)]有任何一種單一的形式適合于所有情形，任何模式都會產(chǎn)生有限范圍的積極作用和負(fù)面影響。奧斯特羅姆認(rèn)為模式選擇和組織安排時應(yīng)分析相關(guān)的五個基本因素：（1）具有一定共識的公眾群體，為決策背景；（2）自利的個體在特定組織安排下的策略；（3）特定的機(jī)構(gòu)設(shè)置；（4）特定的事件；⑸預(yù)期的結(jié)果。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角最優(yōu)選擇的標(biāo)準(zhǔn)卻是唯一的：可能導(dǎo)致制度缺陷或制度失敗的那部分成本最小化的選擇。二、關(guān)于西方公共行政的大膽構(gòu)想在影響西方公共行政的理性思維謹(jǐn)慎地求證、檢驗(yàn)、爭執(zhí)的同時，熱情洋溢的未來學(xué)家、改革家、商界巨子都大膽地對公共行政的改革和未來的政府提出了構(gòu)想，有些想法在理論上被認(rèn)為是片面的或在現(xiàn)今還遙遙無期，但其體現(xiàn)出來的閃光點(diǎn)卻很值得留意。在此簡要地介紹其中最具代表性的兩種構(gòu)想。（一）企業(yè)精神如何改革公營部門奧斯本和蓋布勒提出了用企業(yè)精神改革政府的十項原則：1.起催化劑作用的政府：掌舵而不是劃槳。企業(yè)化的政府應(yīng)該把政策制定（掌舵）與服務(wù)（劃槳）分開，讓高層管理者集中精力進(jìn)行決策和指導(dǎo)，實(shí)際操作由另外的員工來做。2.社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)。奧斯本和蓋布勒認(rèn)為應(yīng)該對社區(qū)進(jìn)行授權(quán)，最終通過參與式民主給公民授權(quán)。3.競爭性政府：把競爭機(jī)制注入到提供服務(wù)中去。競爭能帶來種種好處：提高效率、投入少產(chǎn)出多，迫使公營部門對顧客需求作出反應(yīng)，鼓勵革新等。4.有使命感的政府：改變照章辦事的組織。有使命感的組織應(yīng)該放手讓其雇員以他們所能找到的最有效的方法去實(shí)現(xiàn)組織的使命；為此，需要改變以往的思維定勢，建立有使命感的預(yù)算制度、人事制度和組織。5講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款。為此，需要讓業(yè)績測定發(fā)揮作用，按業(yè)績付酬，進(jìn)行鼓勵和作預(yù)算。6.受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要。政府應(yīng)通過多種途徑聆聽顧客的呼聲，把受機(jī)構(gòu)驅(qū)使的政府轉(zhuǎn)變?yōu)槭茴櫩万?qū)使的政府。7.有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)。要使管理者成為企業(yè)家，以收費(fèi)來籌款，為回報而投資，把利潤轉(zhuǎn)給公眾使用。8.有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療。傳統(tǒng)的官僚政府專注于與問題作斗爭，一直要等到問題變?yōu)槲C(jī),才進(jìn)行治療，缺乏預(yù)防的對策。9.分權(quán)的政府：從等級制轉(zhuǎn)到參與和協(xié)作。奧斯本和蓋布勒認(rèn)為分權(quán)的機(jī)構(gòu)比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更加靈活、有效率、更具創(chuàng)新精神等優(yōu)點(diǎn)，因此可以通過參與管理，分散公共機(jī)構(gòu)的權(quán)力和建立協(xié)作的組織等方式分權(quán)。10.以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進(jìn)行變革。政府可以重新規(guī)范市場，使市場運(yùn)轉(zhuǎn)起來，并把以市場為導(dǎo)向的思想應(yīng)用到政府的管理工作中去，在競爭、責(zé)任承擔(dān)等方面體現(xiàn)市場原則。同時又要加強(qiáng)社區(qū)的力量,使市場和社區(qū)的力量處于平衡狀態(tài)。（二）網(wǎng)絡(luò)化政府的憧憬熱衷于建立“數(shù)字神經(jīng)系統(tǒng)”的比爾?蓋茨提出了網(wǎng)絡(luò)化政府的遠(yuǎn)景規(guī)劃:.用數(shù)字出版取代紙張流通。比爾?蓋茨提出了“無紙辦公室”的構(gòu)想，認(rèn)為政府應(yīng)該用數(shù)字信息流通取代紙張，使印刷文件成為例外而不是常規(guī)。這樣，不僅能節(jié)約政府開支：美國政府每年可節(jié)省10億美元的印刷費(fèi)用，而且便于更正、減少錯誤；如佛羅里達(dá)州在網(wǎng)上公布政府雇員的電話號碼、郵寄地址和辦公樓地點(diǎn)，每年節(jié)省的印刷和散發(fā)成本為萬元，而且消除了人事變動所引起的30的錯誤率。.賦于政府平易近人的形象。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)使政府能為公眾提供一個單獨(dú)的接觸點(diǎn)，例如，可以把政府的各種相關(guān)的服務(wù)組織起來，使公民能快速找到所需要的信息；澳大利亞的維多利亞州政府使用了MAXI在線系統(tǒng)，該系統(tǒng)由公民是否到達(dá)法定年齡、結(jié)婚、搬家等“終身大事”組成，公民只需按要求輸入這些信息，網(wǎng)絡(luò)自動更新公民在政府機(jī)關(guān)的記錄，使“公民只需明白自己想做什么，而不必知道不同機(jī)關(guān)的地點(diǎn)和程序:.使每位公民都擁有機(jī)會。政府可以設(shè)立像銀行自動取款機(jī)那樣的電子信息亭，保證每位公民都能平等地參與政府的活動。政府可以把有關(guān)部門召集在一起，開發(fā)一個單一的處理一切業(yè)務(wù)的系統(tǒng)，如愛爾蘭政府使用的AOST系統(tǒng)，AOST信息亭能處理公用事業(yè)費(fèi)的交款、頒發(fā)護(hù)照、頒發(fā)車輛執(zhí)照、支付津貼費(fèi)、提供存款和投資計劃等，每個信息亭都是一個微型市政廳，能承接六七個部門的工作；用于