我國的雙重國籍問題研究 邊防管理專業(yè)

頁共10頁一、我國雙重國籍問題表現(xiàn)（一）雙重國籍問題的界定國籍是指一國公民屬于該國的法律資格，體現(xiàn)了公民與國家之間的法律聯(lián)系。國籍既是公民對其國家承擔責任的根據(jù)，也是國家對其進行外交保護的依據(jù)。雙重國籍是指一個人同時擁有兩個國家國籍的一種法律狀態(tài)。由于在國際上沒有形成也不可能形成統(tǒng)一的國籍規(guī)定，因此各國根據(jù)本國國情實行不同的國籍制度，這就導致了國家之間確定國籍的方式不同，有的國家采用血統(tǒng)主義原則，有的國家采用出生地主義原則，兩國在確定國籍的方式上存在沖突。從而不可避免地出現(xiàn)了雙重國籍問題。根據(jù)我國現(xiàn)行《國籍法》，我國不承認我國公民具有雙重國籍，定居在外國且自愿加入到外國國籍的中國公民自動喪失中國國籍，實行單一國籍政策。（二）我國雙重國籍問題的表現(xiàn)1.我國海外華人存在事實上的雙重國籍華人是指加入了外國國籍并且放棄中國國籍的人。華僑是指長期定居在國外，持有中國護照，在國外擁有永久居留權的人。我們要弄清楚兩者的概念，華人和華僑性質(zhì)截然不同，華僑仍保留中國國籍，屬于中國公民。根據(jù)我國現(xiàn)行《國籍法》，我國不承認雙重國籍，定居在外國且自愿加入外國國籍的中國公民，即自動喪失中國國籍，屬于外國人。但是，在現(xiàn)實情況中，一些定居國外并且申請加入外國國籍的公民，例如海外華人，一方面他們并不會主動去相關部門申請注銷中國國籍，另一方面他們還會隱瞞自己真實的國籍情況，隱瞞自己加入外國國籍的事實，以同時享受兩個國家的福利待遇。在這種情況下，法律的作用變得微乎其微，雙重國籍很難被發(fā)現(xiàn)。第一，在子女國籍歸屬問題上，如果我國公民和該國是采用血統(tǒng)主義的外國公民婚后所生的子女會涉及到雙重國籍。第二，如果我國公民在自動申請或加入外國國籍后沒有到相關部門主動注銷我國國籍，也會產(chǎn)生雙重國籍的問題。第三，假如我國公民因為一些特殊原因被迫加入居住地所在國國籍，那么該公民就同時擁有了外國國籍和中國國籍，按照我國《國籍法》的國籍唯一性原則，該公民應該自動喪失了中國國籍，但是考慮到是被迫加入外國國籍，出于保護本國公民的利益，我國還是承認該公民的中國國籍，此時，也不可避免地產(chǎn)生了雙重國籍的問題。上述提到的我國現(xiàn)存的雙重國籍現(xiàn)象，憑借我國現(xiàn)行的《國籍法》是無法解決的，我國盡管不承認雙重國籍，但這并不能改變我國目前大量雙重國籍現(xiàn)象存在的事實。在我國，很多海外華人在已經(jīng)取得外國國籍的情況下，仍使用中國護照出入境，享受著我國給予國內(nèi)公民的各種待遇，并且，只要新的國籍加入國不要求退出原國籍，這種情況就會不斷增加，造成對我國國籍管理工作和我國公民權益的雙重侵害。2.我國非法持有外國護照的公民存在事實上的雙重國籍護照是一個國家的公民出入本國國境和到外國旅行或居留時，由本國發(fā)給的一種證明該公民國籍和身份的合法證件。胡寶芳.百年前護照長啥樣[J].中國收藏,2013(8):120-120.胡寶芳.百年前護照長啥樣[J].中國收藏,2013(8):120-120.二、學界以及實務部門的爭鳴和立場（一）學界的爭鳴1.承認雙重國籍該觀點認為，隨著我國國情以及國際局勢的不斷變化，我國的國籍政策也應該有所改變，應開放雙重國籍。自1980年《國籍法》頒布至今，國籍問題變成了社會的熱點問題，尤其是各委員和代表們對于開放雙重國籍的提案也逐年增加。在2003年，葉佩英、陳鐸等12名全國政協(xié)委員提出了《關于撤銷“不承認中國公民具有雙重國籍”規(guī)定的建議》。2005年民建中央在兩會上建議：應修改《國籍法》，承認雙重國籍。同時也提出，如果立即修改《國籍法》有困難，可以借鑒港澳地區(qū)，對于華人國籍問題靈活處理，比如借鑒針對港澳臺同胞的《回鄉(xiāng)證》制度，給外籍華人頒發(fā)《外籍華人回鄉(xiāng)證》，也可以借鑒香港，給加入外國國籍的居民頒發(fā)《中國公民(海外)護照》作為返鄉(xiāng)‘旅行證件’”2005年全國政協(xié)提案資料，2007年2月5日。參見/07/0225/15/386IUF5F000127AV.html/2017-12-19訪問。。2010年，吉林市僑聯(lián)主席、全國政協(xié)委員朱世增在全國政協(xié)大會上建議，有條件地承認雙重國籍有利于吸引高素質(zhì)人才，為我國經(jīng)濟發(fā)展、社會進步提供人才保障。在2011年的全國兩會上，全國人大代表朱永新建議，在雙重國籍還未出臺的背景下，應建立特殊人才護照制度，以人才護照替代大部分國籍政策的職能。在2011年3月在政協(xié)十一屆四次會議上，全國政協(xié)外事委員會副主任韓方明提出設立“海外公民證”和“海外華裔卡”來吸引海外華人人才的提案。高子平：西方學者視野中的中國海外人才回流，載《國際關系研究》2013年第2期。在2012年兩會期間，全國政協(xié)委員、華東師范大學博導葉建農(nóng)提出，雙重國籍逐漸地成為了沒人管的的“潛規(guī)則”現(xiàn)象，鉆了法律的空子。解決這一問題，要么將“雙重國籍”合法化，要么就拿起法律的武器消滅這種現(xiàn)象，有法必依，違法必究。2005年全國政協(xié)提案資料，2007年2月5日。參見/07/0225/15/386IUF5F000127AV.html/2017-12-19訪問。高子平：西方學者視野中的中國海外人才回流，載《國際關系研究》2013年第2期。“十一屆全國人大議案建議摘報”，全國人大常委會2012年文件。內(nèi)部資料，不得轉(zhuǎn)引。不承認雙重國籍該觀點認為，我國現(xiàn)行《國籍法》確立的單一國籍原則經(jīng)過了40年的實踐檢驗，是正確且符合我國國情的，不應承認雙重國籍，應堅持單一國籍政策。《國籍法》的頒布不僅解決了當時我國和東南亞各國的國籍沖突問題，還改善了我國的周邊環(huán)境，與周邊各國建立起了良好的國家關系。同時，單一國籍原則也消除了我國和其他國家在國籍管理方面產(chǎn)生沖突的可能性。盡管越來越多的國家開始放開雙重國籍，承認或者默認雙重國籍的存在，但世界上的大多數(shù)國家還是秉持著單一國籍的原則。原因很簡單，承認雙重國籍不可避免地會帶來國籍沖突。面對國籍沖突，不同的國家采取的方法也不同，目前最普遍為大多數(shù)國家認可的方法就是以當事人住所所在地國的國籍優(yōu)先或者按國籍取得的先后來確定或者以與當事人聯(lián)系最密切的國家為國籍國。當國籍沖突涉及到司法管轄權時，這種沖突就變得更加復雜和尖銳。國籍沖突不僅僅是一個國家的內(nèi)部事務，還影響著國家間的關系。為了維護良好的國際關系，營造良好的國際環(huán)境，從20世紀30年代起，國際社會就在減少國籍沖突方面做了很多工作，在國際公約中也明確規(guī)定了“一人一國籍”的原則，我國現(xiàn)行《國籍法》中規(guī)定的單一國籍原則符合國際社會處理國籍沖突的基本精神。從維護國家利益的角度出發(fā)，我國應堅持單一國籍原則，不承認雙重國籍。任何國家的制度和政策都是以國家的根本利益為出發(fā)點和落腳點的，做出任何決定都秉持國家利益大于一切的原則，我國也不例外。不承認雙重國籍政策是我國從國情和國際形勢出發(fā)作出的正確決策，我國是人口大國，也是最大的發(fā)展中國家，堅持單一國籍政策有力地維護了我國周邊環(huán)境的安全穩(wěn)定，增進了與鄰國的友好關系，與周邊國家建立起了良好的國家關系。此外，確立單一國籍原則與我國的根本利益也是一致的，近幾年來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，美國等西方大國一直堅持著“中國威脅論”，不斷抹黑、唱衰中國，不承認雙重國籍，堅持單一國籍原則，有利于我國的和平穩(wěn)定發(fā)展。如果我國放開雙重國籍，必然會引起東南亞國家的猜忌和懷疑，不利于我國周邊環(huán)境的穩(wěn)定。近些年來媒體頻繁曝出貪腐官員攜贓款潛逃境外的新聞，究其根因還是我國國籍和出入境方面管理的不力。很多貪腐官員都持有另一國家的簽證或護照，他們擁有的雙重國籍身份已經(jīng)成為他們逃避法律制裁的一種手段，因此，在我國反腐敗斗爭中，因公或因私護照的使用變得非常敏感，對于國籍問題的處理也變得更加謹慎，這也是我國反腐工作中的新趨勢。目前，我國階層分化加劇、貧富差距嚴重，社會階層固化，社會人群態(tài)勢并不呈橄欖型分布，國內(nèi)民生問題、公平問題亟待解決，如果承認了海外華人的雙重國籍，那么海外華人就會利用雙國籍身份在國內(nèi)外都享有一定的福利待遇，這些人本就是經(jīng)濟水平較高的一個群體，他們在社會資源的分配上已經(jīng)較普通公民有一定優(yōu)勢了，承認他們的雙重國籍必定會招致國內(nèi)民眾的強烈反對，激化社會矛盾，我國任何制度政策實施的根基都在于群眾，因此，我國在國籍政策上還應堅持單一國籍政策。（二）行政機關在執(zhí)法實務中的把握在實際工作中，公安部門無法及時準確地掌握出境人員的國籍變化情況。由于世界各國關于入籍的法律法規(guī)不同，很多中國人申請了外國國籍，但沒有放棄中國國籍，對于這些人我國的國籍管理部門很難了解所有情況，所以存在很多人既有中國護照也有外國護照的現(xiàn)象，甚至還保留中國身份證。他們本質(zhì)上是雙重國籍，也就是所謂的隱性雙重國籍。公安部對于我國現(xiàn)存的雙重國籍的實際情況并不完全了解，因為國籍法上規(guī)定“定居在外國的中國公民，自愿加入或取得外國國籍的，即自動喪失中國國籍”，但是那些申請加入外籍的人有很少一部分會自動去有關部門申請退出中國國籍，大多是繼續(xù)到駐外使領館申請護照延期，使領館也很難核實他們的身份，對此，公安部也沒有什么強制措施。在過去，外交部曾與一些國家進行協(xié)商，要求提供入籍華人的身份信息，但外國都以保護本國公民為由拒絕了。目前我們的方法是將所有入境的外籍華人的資料輸入資料庫進行比對核查，發(fā)現(xiàn)有國內(nèi)戶籍的，立即開始國籍審查，并且要求當事人立即到戶籍所在地注銷戶口。只有取得戶籍注銷證明，才能辦理中國簽證延期。但很多人在被審查國籍后仍然不銷戶，在簽證有效期內(nèi)就出境，所以仍然保持著雙重國籍。目前國內(nèi)還沒有統(tǒng)一的出入境管理信息系統(tǒng)，現(xiàn)有的很多系統(tǒng)都是由公安、外交等不同部門建立的。由于各部門之間信息共享有一定困難，這就為隱性雙重國籍的運作留下了空間。從華人群體對雙重國籍的要求可以看出，他們想要的是在出入境時能有一些便利。我國公安部門的意見是在不承認不改變雙重國籍基本原則的基礎上，在出入境政策方面出臺一些規(guī)定，作為對現(xiàn)行國籍法的補充。今后，公安部門還將繼續(xù)吸收華人群體提出的好的意見和建議，在不與我國現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸的前提下，加快對《國籍法》的調(diào)整和調(diào)研。我國產(chǎn)生雙重國籍問題的原因（一）立法原因站在立法角度，當前，我國《國籍法》雖然在施行當中，但在法條中如何具體實施并沒有詳細的規(guī)定。我國現(xiàn)行《國籍法》于1980年頒布，距今施行已有40年。隨著社會的發(fā)展，大大小小的國籍問題不斷顯露出來，其中以雙重國籍問題最為突出。我國《國籍法》第三條規(guī)定我國不承認雙重國籍，在第四條中同時規(guī)定父母雙方或者一方為中國公民，且出生在中國，具有中國國籍。把這兩條規(guī)定結合起來看我們可以得出一個推論，如果父母一方為中國人，另一方為外國人且該國國籍取得采用血統(tǒng)主義原則，兩人所生子女出生在中國，那么，該子女就會擁有雙重國籍。我國《國籍法》第5條規(guī)定：“父母雙方或一方為中國公民，本人出生在外國，具有中國國籍；但父母雙方或一方為中國公民并定居在外國，本人出生時即具有外國國籍的，不具有中國國籍”。參見《中華人民共和國國籍法》第5條。但是，我國《國籍法》并沒有對“定居”和“具有外國國籍”做出詳細的解釋和規(guī)定，這也導致了雙重國籍現(xiàn)象的產(chǎn)生。我國《國籍法》第9條明確規(guī)定：“定居外國的中國公民，自愿加入或取得外國國籍的，即自動喪失中國國籍”。這一條款的漏洞體現(xiàn)在如果我國自愿加入或取得外國國籍的公民不主動去有關部門注銷中國國籍或者刻意隱瞞自己加入他國國籍的事實，“自動喪失中國國籍”這一規(guī)定就會喪失其該有的法律約束力。如此一來，由于各國國籍取得認定的方式各不相同，雖然我國現(xiàn)行《國籍法》明確規(guī)定不承認中國公民具有雙重國籍，參見《中華人民共和國國籍法》第5條。（二）執(zhí)法原因站在執(zhí)法角度，我國在對國籍進行管理的過程中涉及到很多行政管理部門，比如公安部及地方公安機關、外交部，除此之外，還有出入境管理部門在出入境證件檢驗時對其核查。我國《國籍法》中第15條明確規(guī)定:在國內(nèi)可以受理國籍申請的機關為申請人所在地的市、縣公安局，在國外可以受理國籍申請的機關為中國領事機關和外交代表機關。參見《中華人民共和國國籍法》第15條。參見《中華人民共和國國籍法》第15條。四、處理我國雙重國籍問題的基本方向及對策（一）修改完善《國籍法》我國《國籍法》于1980年頒布實施，在過去的40年里《國籍法》對于我國國籍管理方面的工作有著突出貢獻，但是現(xiàn)行《國籍法》也存在著和當今社會不太協(xié)調(diào)的地方。在現(xiàn)行《國籍法》中規(guī)定了“父母雙方或一方為中國公民，本人出生在中國具有中國國籍”，參見《中華人民共和國國籍法》第4條。我國采用血統(tǒng)主義為主和出生地結合的國籍認定原則，如果父母一方是中國人，另一方是所在國家采用血統(tǒng)主義的外國人，子女在中國出生，那么所生子女出生時就已經(jīng)具有了雙重國籍。除此之外，我國現(xiàn)行國籍法還規(guī)定“定居外國的中國公民，自愿加入或取得外國國籍的，即自動喪失中國國籍”，參見《中華人民共和國國籍法》第9條。這里的自動喪失只是法條中規(guī)定的，至于有沒有真正喪失參見《中華人民共和國國籍法》第4條。參見《中華人民共和國國籍法》第9條。（二）加強完善國籍信息管理體系我國應繼續(xù)堅持單一國籍原則，通過加強完善國籍信息管理體系這一措施來緩解我國的雙重國籍問題。首先，應建立并完善我國公民國籍信息庫。造成雙重國籍問題出現(xiàn)的原因除了我國現(xiàn)行《國籍法》本身存在的漏洞外，最主要的原因還是申請加入外國國籍的公民取得外國國籍后不主動到有關部門注銷中國國籍，而我國國籍管理部門又是處于被動的行政管理的狀態(tài)，只要我國公民不主動去有關部門報告自己已經(jīng)加入他國國籍的情況，我國的國籍管理部門就難以發(fā)現(xiàn)這一事實，很難及時接收我國公民已經(jīng)加入外國國籍的相關信息。針對上述問題，我們要加強我國的國籍管理，整合我國國籍管理部門、出入境邊防檢查機關、各級公安機關、我國駐外領事館等的所有數(shù)據(jù)信息，建立起統(tǒng)一完整的我國公民國籍信息庫，從而實現(xiàn)對我國公民國籍的有效管理。其次，要建立完善與他國的國籍信息共享平臺。國籍問題不僅僅是我國的內(nèi)政問題，涉及國籍沖突甚至司法主權沖突時，還會關系到與他國國家間的關系。所以在解決我國雙重國籍問題時，除了要加強國內(nèi)國籍管理工作外，還要加強與他國的交流合作，這一點主要針對我國公民加入其他國家國籍時瞞報不報的情況，在與他國的國籍信息共享平臺建立后，即使我國公民沒有去有關部門主動申報已經(jīng)加入他國國籍的事實，我國的國籍管理部門也能夠獲取到相關信息，那么我國現(xiàn)行《國籍法》規(guī)定的自動喪失政策也就可以順利地實施。（三）為外籍華人提供便利措施2004年8月，公安部會同外交部發(fā)布施行《外國人在中國永久居留審批管理辦法》，標志著中國“綠卡”制度的正式實施。進一步推動了中國“綠卡”審批管理工作的法制化、制度化、規(guī)范化。2017年4月，公安部印發(fā)《外國人永久居留證件便利化改革方案》，標志著外國人永久居留證件便利化改革正式啟動。2017年5月，公安部宣布，從6月16日開始，對已獲準取得中國永久居留身份的外國人，發(fā)放2017版外國人永久居留身份證。這些措施對于吸引外資和優(yōu)秀人才、促進我國經(jīng)濟發(fā)展具有積極作用。隨著經(jīng)濟全球化不斷深化，世界各國之間的交往越來越密切，我國改革開放也不斷深入，順應世界發(fā)展趨勢，積極融入到世界發(fā)展的大潮中。然而，隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，與其他國家的競爭越來越大。綜合國力的競爭歸根結底還是人才的競爭。在《外國人在中國永久居留審批管理辦法》頒布實行的前10年，只有7356位外國人獲得了在華永久居留權。在2016年，公安部共批準了1576名外國人在華永久居留，與上一年度相比，增長了163%。由此可以得知，我國對申請永久居留權的申請條件設置的較為嚴格。從《外國人在中國永久居留審批管理辦法》中外國人申請中國綠卡的條件可以看出，在審批管理辦法中沒有區(qū)分外籍華人和外國人，中國在他們申請綠卡時一視同仁。然而，外籍華人不同于普通外國人。外籍華人在本質(zhì)上與中國血脈相連，對中國有更加深厚真摯的感情，也更愿意為祖國的發(fā)展做出貢獻。因此，在綠卡的申請上，有必要對兩者作出區(qū)分，可以適當降低綠卡申請的門檻。在降低外籍華人申請綠卡的要求時，可以采取以下幾點措施：第一，縮短外籍華人申請中國綠卡的周期；第二，延長外籍華人簽證及居留期限；第三，對于在國內(nèi)留學的外籍華人，可以允許他們畢業(yè)留在中國工作時直接辦理就業(yè)手續(xù)和工作簽證。通過以上幾種方式，吸引外籍華人回國，為我國的發(fā)展注入力量。新時期外籍華人要求中國政府開放雙重國籍，這不僅是表面上要求獲得中國國籍，最根本的還是希望可以通過中國的國籍身份獲得我國的國民待遇。目前，中國對獲得“綠卡”的外籍華人給予“國民待遇”?！皣翊觥笔侵鳈鄧医o予本國國民的基本待遇，其內(nèi)容涵蓋方方面面。在政治權利方面，比如選舉權和被選舉權，這是一個國家的根本利益，我國不應該也不能允許其擁有。但在一些涉及個人切身利益的領域，比如醫(yī)療保險、教育資源等，我們可以給予外籍華人“國民待遇”。2012年中國政府在出臺了《外國人在中國永久居留享有相關待遇的辦法》，其中規(guī)定持有外國人在中國永久居留許可的外籍人員，原則上與中國公民平等，享有相應的權利和義務，但法律、法規(guī)不能享有的政治權利和特定的權利和義務除外。但另一方面，中國人口數(shù)量龐大，人口壓力已經(jīng)很大，開放“綠卡”雖然存在現(xiàn)實需求，但是也要控制。在不能頒發(fā)給外籍華人“綠卡”的條件下，想要吸引外籍華人回國工作生活，可以通過“特殊待遇”來實現(xiàn)。比如，在外籍華人未能獲得綠卡時，可以簡化他們在出入境時的手續(xù)、給其子女就學等生活問題提供便利。只要讓外籍華人享受到了他們認為應該享受的待遇，就能減少他們要求開放雙重國籍的意愿，這在一定程度上也能解決雙重國籍問題。參考文獻[1]任會會.中國雙重國籍問題研究[D].外交學院,2010.[2]吳宜桐.雙重國籍制度研究[D].華東政法大學,2012.[3]葉鵬飛.移民利益、國家利益與雙重國籍——關于中國雙重國籍問題的分析[J].法制與社會,2010(08):51-52.[4]閔劍.我國海外華人雙重國籍的理性思考[J].信陽師范學院學報(哲學社會科學版),2008(01):43-46.[5]黃一辰.中國國籍法相關問題研究[D].華東政法學院,2006.[6]宋錫祥.論中國《國籍法》的發(fā)展與完善——兼論港澳居民的國籍問題[J].政治與法律,2008(01):73-80.[7]商李蕾.雙重國籍在中國——淺談中國的雙重國籍問題的解決[J].