土地一級(jí)開發(fā)整理的收益模式初探

精選優(yōu)質(zhì)文檔-----傾情為你奉上精選優(yōu)質(zhì)文檔-----傾情為你奉上專心---專注---專業(yè)專心---專注---專業(yè)精選優(yōu)質(zhì)文檔-----傾情為你奉上專心---專注---專業(yè)土地一級(jí)開發(fā)整理的收益模式初探密集的宏觀調(diào)控使得房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)進(jìn)入了低迷狀態(tài)，但土地一級(jí)開發(fā)卻絲毫未感受到寒意?！百u地”的巨大盈利空間，促使著房地產(chǎn)企業(yè)紛紛開始轉(zhuǎn)型做“土地一級(jí)開發(fā)商”?！鑫模悍秸虒W(xué)院李明旭資源集團(tuán)石生榮目前，全國(guó)有多家房地產(chǎn)企業(yè)在探索土地一級(jí)開發(fā)可持續(xù)的經(jīng)營(yíng)模式。其中，以云南城投（.SH）、中天城投（.SZ）等房地產(chǎn)A股上市企業(yè)所代表的“企業(yè)與政府的收益分成模式”，被房地產(chǎn)企業(yè)在土地一級(jí)開發(fā)時(shí)所采用。土地一級(jí)開發(fā)收益分成的盈利模式非常清晰，即通過將“生地”變?yōu)椤笆斓亍?，待土地通過招拍掛出讓后，房地產(chǎn)再按照與政府的分成比例，獲得屬于自己的那部分土地出讓增值收益。在這種模式中，政府與負(fù)責(zé)土地一級(jí)開發(fā)的房地產(chǎn)企業(yè)結(jié)成了緊密的利益共同體，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)也成為了政府實(shí)實(shí)在在的收益。在本文中，筆者就將對(duì)這一模式的運(yùn)作特點(diǎn)和所蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)，提出粗淺的看法。一、土地一級(jí)開發(fā)的流程與分工土地一級(jí)開發(fā)，即由政府委托企業(yè)按照城市規(guī)劃功能、豎向標(biāo)高和市政地下基礎(chǔ)設(shè)施配套指標(biāo)等要求，對(duì)一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市國(guó)有土地（毛地）或鄉(xiāng)村集體土地（生地）進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設(shè)條件（熟地），再進(jìn)行有償出讓或轉(zhuǎn)讓的過程。鑒于土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目涉及的審批手續(xù)繁雜、需要接觸的審批部門眾多的情況，房地產(chǎn)企業(yè)通過與政府收益分成的模式進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)，一個(gè)很重要的好處便是：地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)可以各自發(fā)揮自己的“比較優(yōu)勢(shì)”——政府負(fù)責(zé)保證如規(guī)劃手續(xù)、一級(jí)開發(fā)立項(xiàng)、征地手續(xù)、項(xiàng)目驗(yàn)收等行政審批工作的通過，而企業(yè)則可從事建設(shè)資金的籌措與投入、建設(shè)工程的組織與實(shí)施、土地招商的組織等自己更為擅長(zhǎng)的工作。二、土地一級(jí)開發(fā)收益分成模式的運(yùn)作要點(diǎn)（一）土地一級(jí)開發(fā)的兩條收益途徑土地整理的收益模式通常有兩條途徑：一種途徑是，通過土地公開交易市場(chǎng)出讓土地，收益部分按照約定取得。另一種途徑是，開發(fā)商與政府共同約定出讓土地的限制性條件，在招拍掛中確保自己順利取得二級(jí)開發(fā)權(quán)。開發(fā)商通過上市公司的股票配售或信托融資，上交土地出讓金，獲取土地使用證。后期的開發(fā)或以開發(fā)項(xiàng)目為標(biāo)的，從銀行獲取項(xiàng)目融資貸款進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)；或采取土地分塊合作開發(fā)的模式，進(jìn)行資金的快速回收。（二）共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司房地產(chǎn)企業(yè)往往通過設(shè)立項(xiàng)目公司來進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目的操作。在收益分成模式中，有些項(xiàng)目公司會(huì)選擇由房地產(chǎn)企業(yè)、政府部門（或政府的投融資平臺(tái)）共同出資設(shè)立（其中的一些項(xiàng)目公司還會(huì)有第三方出資，如與政府關(guān)系較為密切的民營(yíng)企業(yè)等，以做到利益共享、也能為項(xiàng)目的審批提供方便），負(fù)責(zé)對(duì)土地的一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，包括開發(fā)資金的融資、參與土地運(yùn)營(yíng)的策劃、市政配套設(shè)施的建設(shè)，以及配合政府部門進(jìn)行拆遷補(bǔ)償、土地二級(jí)市場(chǎng)潛在受讓人的招商等工作。一般來講，房地產(chǎn)企業(yè)會(huì)持有項(xiàng)目公司的大部分股權(quán)，并能相應(yīng)獲得董事會(huì)的掌控權(quán)和主要高管的提名權(quán)。通過共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司，房地產(chǎn)企業(yè)與地方政府利益的第一層捆綁關(guān)系就建立起來了——政府作為項(xiàng)目公司的股東之一，有權(quán)按股權(quán)比例享有由土地增值收益轉(zhuǎn)化而來的項(xiàng)目公司分紅。（三）土地一級(jí)開發(fā)凈收益的分成一般來講，“土地一級(jí)開發(fā)凈收益”被定義為，“國(guó)有土地使用權(quán)出讓價(jià)款”減去“土地一級(jí)開發(fā)成本”，再減去“政府提取的各項(xiàng)費(fèi)用”。其中，土地一級(jí)開發(fā)成本通常由項(xiàng)目前期費(fèi)用、征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用、工程建設(shè)其他費(fèi)用（如監(jiān)理費(fèi)、工程設(shè)計(jì)費(fèi)、管理費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用等）、相關(guān)稅費(fèi)等構(gòu)成。按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)提取的各項(xiàng)基金、規(guī)費(fèi)，主要包括土地收益基金、失地農(nóng)民保障金等。項(xiàng)目公司與政府之間的土地一級(jí)開發(fā)凈收益分成比例的約定，無疑是一級(jí)開發(fā)合同當(dāng)中最為關(guān)鍵的條款。按筆者所查閱的數(shù)個(gè)土地收益分成的案例來看，項(xiàng)目公司往往要占到凈收益的“大頭”。以中天城投（.SZ）和云南城投（.SH）為例。中天城投下屬全資子公司華潤(rùn)貴陽對(duì)貴陽市漁安、安井片區(qū)9.53平方公里土地進(jìn)行一級(jí)開發(fā)，貴陽云巖區(qū)政府承諾：用土地出讓收益以及片區(qū)城市建設(shè)配套費(fèi)，支付一級(jí)開發(fā)投資成本；投資成本支付完成之后的剩余部分，云巖區(qū)政府與華潤(rùn)貴陽按照3：7的比例進(jìn)行分成[1]。2007年底，云南城投和昆明市土地礦產(chǎn)儲(chǔ)備管理辦公室簽訂《環(huán)湖東路沿線土地一級(jí)開發(fā)委托合同》，獲取了昆明市4.18萬畝范圍的土地一級(jí)開發(fā)權(quán)。合同顯示，所述土地一級(jí)開發(fā)的期限自2008年5月30日至2013年5月30日，云南城投與昆明市政府對(duì)一級(jí)開發(fā)范圍內(nèi)的土地出讓純收益實(shí)行5、5分成，即扣除全部土地一級(jí)開發(fā)總成本及國(guó)家有關(guān)政策提取各項(xiàng)基金，云南城投可獲得土地出讓純收益的50%[2]。分配比例的設(shè)置通常與土地一級(jí)開發(fā)的難度大小有關(guān)，一些拆遷難度比較大，或者是地理位置相對(duì)較偏的地塊，土地一級(jí)開發(fā)商的分成通常要高一些。項(xiàng)目公司在拿到按比例分配的一級(jí)開發(fā)凈收益后，在扣除經(jīng)營(yíng)成本等費(fèi)用、提取法定公積金等程序后，公司股東可對(duì)剩余的稅后利潤(rùn)進(jìn)行分紅。通過土地一級(jí)開發(fā)凈收益的分成設(shè)置，房地產(chǎn)企業(yè)以及地方政府的利益捆綁關(guān)系被深化了一層。與房地產(chǎn)二級(jí)開發(fā)的項(xiàng)目相比，房地產(chǎn)企業(yè)在土地一級(jí)開發(fā)的利益分配上與地方政府走得更近了，有了地方政府的政策支持，一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。（四）土地一級(jí)開發(fā)保底收益的設(shè)置在一些土地一級(jí)開發(fā)的收益分成案例中，房地產(chǎn)企業(yè)甚至還能得到一些地方政府的保底收益承諾。在上述云南城投在昆明的土地一級(jí)開發(fā)案例中，另設(shè)有保底條款，規(guī)定若云南城投所提取的收益不足全部土地的一級(jí)開發(fā)總成本的5%時(shí)，昆明市政府將保證向公司另行支付差價(jià)款，以確保云南城投的收益不低于合同項(xiàng)下的全部土地一級(jí)開發(fā)總成本的5%。而漳州發(fā)展（.SZ）則更是與地方政府達(dá)成了固定回報(bào)加上收益分成的方式，從事土地一級(jí)開發(fā)，從而確保了較高的投資回報(bào)和相小的投資風(fēng)險(xiǎn)。2009年，它在漳州當(dāng)?shù)啬孟铝?64畝土地的一級(jí)開發(fā)權(quán)，在與漳州市龍文區(qū)政府與當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)開發(fā)中心三方共同簽訂的《漳華路龍文段配套開發(fā)用地（A地塊）一級(jí)開發(fā)合作協(xié)議書》中，三方約定：公司投入土地一級(jí)開發(fā)資金每年將獲得12%的固定收益，此外，公司還將獲得地塊掛牌出讓凈收益的18%[3]。此外，在一些一級(jí)開發(fā)委托合同中，房地產(chǎn)企業(yè)會(huì)通過與政府約定土地“招拍掛”的單位成交底價(jià)，來實(shí)現(xiàn)最低收入的底線。房地產(chǎn)企業(yè)也會(huì)與地方政府約定，對(duì)投入資金規(guī)模進(jìn)行限制——如鎖定土地一級(jí)開發(fā)的平均單位成本，要求超出部分由地方政府承擔(dān)。在上述漳州發(fā)展的土地一級(jí)開發(fā)案例中，合作協(xié)議書約定：每畝土地開發(fā)成本不高于32萬元，若實(shí)際成本高于上述額度，由漳州市龍文區(qū)政府及當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)開發(fā)中心負(fù)責(zé)所有超額成本。（五）參與土地規(guī)劃的設(shè)計(jì)工作在土地一級(jí)開發(fā)的收益分成模式中，土地一級(jí)開發(fā)商事實(shí)上成為了土地設(shè)計(jì)的一個(gè)“準(zhǔn)規(guī)劃部門”；開發(fā)商可利用規(guī)劃的設(shè)計(jì)和改變，來使得土地規(guī)劃對(duì)己方從事一級(jí)開發(fā)更有利，甚至為今后的土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)打下基礎(chǔ)。在符合城市總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，開發(fā)商往往能夠參與到地方政府所進(jìn)行的概念規(guī)劃設(shè)計(jì)中；同時(shí)，房地產(chǎn)企業(yè)通常也能協(xié)助政府編制該區(qū)域的控制性詳細(xì)規(guī)劃及各類專項(xiàng)規(guī)劃，這為開發(fā)商獲取二級(jí)開發(fā)權(quán)方面提供了更多的先機(jī)。因?yàn)殚_發(fā)商用二級(jí)開發(fā)的整體思路和方案在一級(jí)開發(fā)階段，可以更好地從概念規(guī)劃階段就能夠得到政府的認(rèn)可，并在規(guī)劃條件和各地塊價(jià)值安排方面得到有效的貫徹。此外，為了保證土地出讓收益的實(shí)現(xiàn)，在一級(jí)開發(fā)委托合同中，一些房地產(chǎn)企業(yè)也會(huì)與政府約定，在可出讓經(jīng)營(yíng)性用地中，商住用地的最低比例。（六）參與政府的土地“招牌掛”工作土地一級(jí)開發(fā)的普遍模式是，房地產(chǎn)企業(yè)將土地平整完畢后，交由當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門掛牌出讓。雖然土地一級(jí)開發(fā)商自身并不能準(zhǔn)確把握土地出讓的時(shí)間，但卻可以通過合同條款的約定，大致與政府部門約定每年落實(shí)到本項(xiàng)目的土地出讓指標(biāo)，從而把握土地供應(yīng)的節(jié)奏。在一些土地一級(jí)開發(fā)的案例中，房地產(chǎn)企業(yè)還約定可與政府協(xié)商確定項(xiàng)目土地入市交易價(jià)格，并與政府協(xié)商確定土地交易條件和交易方式。通過對(duì)土地出讓規(guī)模、推出時(shí)間，以及交易底價(jià)等因素施加影響，房地產(chǎn)企業(yè)可在某種程度上做到隨行就市，將土地收益保持在合適的區(qū)間內(nèi)。（七）土地一二級(jí)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)的優(yōu)勢(shì)土地一級(jí)開發(fā)商參與自家地塊的競(jìng)拍有兩個(gè)明顯的優(yōu)勢(shì)，一是由于房地產(chǎn)企業(yè)在土地一級(jí)開發(fā)階段已和政府部門有過一些互動(dòng)，因而對(duì)競(jìng)拍地塊的價(jià)值和前景了然于心；二是在同等價(jià)位的情況下，由于拍賣價(jià)款當(dāng)中的一部分將作為土地一級(jí)開發(fā)收益進(jìn)入房地產(chǎn)企業(yè)，因而土地一級(jí)開發(fā)商參與拍賣的成本相對(duì)于其他公司更低[4]。在這種情況下，房地產(chǎn)企業(yè)可以在獲得一級(jí)開發(fā)階段收益的同時(shí)，獲取相對(duì)低成本的土地，既保證了企業(yè)未來的可持續(xù)發(fā)展，也保證了可以獲取土地在未來升值給企業(yè)帶來的二級(jí)開發(fā)的優(yōu)厚收益。由于房地產(chǎn)行業(yè)明顯受制于政策的因素，因此大型的房地產(chǎn)開發(fā)商往往將一級(jí)土地整理與二級(jí)開發(fā)相結(jié)合，以獲得整理收益的最大化。當(dāng)然，不排除遇到對(duì)地塊志在必得的公司不計(jì)成本的與土地一級(jí)開發(fā)商抬價(jià)，這個(gè)時(shí)候，當(dāng)競(jìng)拍價(jià)達(dá)到一定金額時(shí)土地一級(jí)開發(fā)商便會(huì)理智地放棄繼續(xù)競(jìng)拍，因?yàn)榕馁u成交價(jià)已非常高，僅是從土地一級(jí)開發(fā)的收益分成上，土地一級(jí)開發(fā)商也已可獲利不菲?！比?、所蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)：（一）政策風(fēng)險(xiǎn)相比較二級(jí)市場(chǎng)土地“招拍掛”和房地產(chǎn)開發(fā)的政策規(guī)定，土地一級(jí)開發(fā)的政策并不明晰，諸多操作很不規(guī)范，而且各地政府的政策和操作流程也各不相同，造成一定的信息瓶頸和操作上的不確定性。隨著土地管理制度的改革和發(fā)展，國(guó)家對(duì)土地一級(jí)開發(fā)的政策將越來越完善，在政策完善過程中，存在對(duì)現(xiàn)有土地一級(jí)開發(fā)模式進(jìn)一步完善或調(diào)整的可能與風(fēng)險(xiǎn)。在《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國(guó)辦發(fā)[2006]100號(hào)）中，國(guó)務(wù)院規(guī)定，“從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國(guó)庫，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的‘收支兩條線’?！痹谪?cái)政部發(fā)布的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》（財(cái)綜[2006]68號(hào)）中，規(guī)定：“任何地區(qū)、部門和單位都不得以‘招商引資’、‘舊城改造’、‘國(guó)有企業(yè)改制’等各種名義減免土地出讓收入，實(shí)行‘零地價(jià)’，甚至‘負(fù)地價(jià)’，或者以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后返、補(bǔ)貼等形式變相減免土地出讓收入?！痹?009年12月財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓收支管理的通知》（財(cái)綜[2009]74號(hào)）中規(guī)定，“確保土地出讓收入及時(shí)入庫。土地出讓收入原則上采取就地直接繳庫方式，商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)把收繳的土地出讓收入及時(shí)足額劃轉(zhuǎn)地方國(guó)庫。”鑒于上述土地出讓收入全額繳納地方國(guó)庫的規(guī)定，本文所述的土地一級(jí)開發(fā)收益分成模式的合規(guī)性是需要進(jìn)一步明晰的。企業(yè)在一級(jí)開發(fā)階段的利潤(rùn)分成以何種形式回到企業(yè)，也就成為了目前一級(jí)開發(fā)模式中的關(guān)鍵點(diǎn)。各地政府一般都把握“誰投資誰受益”的原則，以各種方式將收益按照承諾分配給企業(yè)。也許是出于規(guī)避以上規(guī)定的考慮，在由上海城投公司實(shí)施綜合一級(jí)開發(fā)的上海新江灣城案例中，上海城投與地方政府約定，土地出讓收入按7：3分配，具體執(zhí)行則選擇以“土地出讓收入中的30%跟政府簽訂土地出讓合同，70%跟上海城投簽訂土地一級(jí)開發(fā)補(bǔ)償合同”的方式操作[5]。（二）融資風(fēng)險(xiǎn)土地一級(jí)開發(fā)的資金投入密集度高、投資規(guī)模大。前述云南城投環(huán)湖東路進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)及建設(shè)的預(yù)計(jì)總成本達(dá)到了32.35億元。這些巨額融資，往往來源于房地產(chǎn)項(xiàng)目公司的股本融資或債券、債務(wù)融資。雖然大部分土地一級(jí)開發(fā)均采取分期滾動(dòng)開發(fā)模式，使得后續(xù)資金投入可以由前期項(xiàng)目的現(xiàn)金流入來補(bǔ)充，但即使是為啟動(dòng)項(xiàng)目的第一期投入，動(dòng)輒已往往達(dá)到十?dāng)?shù)億資金的規(guī)模，資金需求的壓力可見一斑。如果遇到政府融資窗口、行業(yè)新規(guī)定等不利變化，資金籌集周期不確定的風(fēng)險(xiǎn)就將凸顯出來。可以說，減少融資風(fēng)險(xiǎn)、保證融資渠道的暢通，是土地一級(jí)開發(fā)成功的關(guān)鍵。（三）政府行為的風(fēng)險(xiǎn)在土地一級(jí)開發(fā)的參與方中，地方政府的強(qiáng)勢(shì)地位是毋庸置疑的。雖然房地產(chǎn)企業(yè)已通過收益分成等多種渠道將雙方利益緊密捆綁，但仍不能消除地方政府強(qiáng)硬違約發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。以綿世股份（.SZ）為例進(jìn)行說明。綿世股份參股35％的公司中新綿世從2007年起，在成都郊縣郫縣犀浦鎮(zhèn)龍梓萬片區(qū)從事舊城改造的土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目[6]。2010年3月綿世股份發(fā)表公告稱，“鑒于郫縣城市整體規(guī)劃和開發(fā)進(jìn)程等的調(diào)整，該項(xiàng)目的合作方郫縣土地儲(chǔ)備中心及其政府土地主管部門與中新綿世公司協(xié)商，在保證土地開發(fā)方中新綿世利益的前提下，對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行提前終止和結(jié)算，由郫縣土地儲(chǔ)備中心對(duì)中新綿世已投入開發(fā)成本進(jìn)行補(bǔ)償、并同時(shí)給予中新綿世合理的投資收益補(bǔ)償?！彪m然獲得了一定的投資收益補(bǔ)償，但地方政府提前終止的通知，使得中新綿世在該項(xiàng)目上未來持續(xù)的盈利化為泡影，不得不將“該項(xiàng)目及相關(guān)工作轉(zhuǎn)移給郫縣土地儲(chǔ)備中心指定的第三方”。而截止這個(gè)公告發(fā)布之時(shí)，該項(xiàng)目尚未有土地上市拍賣。（四）可持續(xù)性的風(fēng)險(xiǎn)2007年底出臺(tái)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》規(guī)定，土地儲(chǔ)備工作的具體實(shí)施，將由政府下屬事業(yè)單位土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)完成；各地土地儲(chǔ)備中心同時(shí)被授予向銀行貸款的權(quán)力，貸款時(shí)需要向銀行抵押土地使用權(quán)證。以《土地儲(chǔ)備管理辦法》為分水嶺，北京乃至全國(guó)土地儲(chǔ)備模式發(fā)生了重大改變。以北京為例。在2008年之前，北京的土地一級(jí)開發(fā)流行的是企業(yè)主導(dǎo)型模式，即通過授權(quán)或招標(biāo)方式選擇開發(fā)企業(yè)實(shí)施一級(jí)開發(fā)，招標(biāo)底價(jià)包括土地儲(chǔ)備開發(fā)的預(yù)計(jì)總成本和利潤(rùn)，利潤(rùn)率不高于預(yù)計(jì)成本的8％。但《土地儲(chǔ)備管理辦法》賦予了各地土地儲(chǔ)備中心向銀行獲得土地儲(chǔ)備貸款的權(quán)力。2007年之后，北京市主要采取“市、區(qū)聯(lián)合儲(chǔ)備”的模式，商業(yè)銀行土地儲(chǔ)備貸款對(duì)象即土地儲(chǔ)備主體是北京市國(guó)土資源局下屬的北京市土地儲(chǔ)備整理中心，各區(qū)設(shè)有分中心，土地儲(chǔ)備工作由市和區(qū)聯(lián)合開展。區(qū)土地儲(chǔ)備整理中心獲得信貸資金后，作為事業(yè)單位無法直接進(jìn)行一級(jí)土地開發(fā)工作，一般均須成立一家融資平臺(tái)公司專門負(fù)責(zé)相關(guān)土地一級(jí)開發(fā)。平臺(tái)公司將生地變?yōu)槭斓兀憧赏ㄟ^“招拍掛”方式將土地投入市場(chǎng)，拍賣所得收入直屬市財(cái)政[7]。在這一融資模式中，商業(yè)銀行發(fā)放的土地儲(chǔ)備貸款往往只是政府土地一級(jí)開發(fā)進(jìn)行貸款融資的冰山一角，因政府還可以通過平臺(tái)公司獲得大量的銀行貸款?？梢哉f，目前的政策在大方向上是確保政府能壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，不太鼓勵(lì)企業(yè)參與到土地一級(jí)開發(fā)的過程中來。從2009年開始，包括北京、海南等省市都有意強(qiáng)化了政府收編土地一級(jí)開發(fā)權(quán)，使一般企業(yè)無法介入。因而，企業(yè)通過與政府收益分成而獲得土地一級(jí)開發(fā)的超額收益的機(jī)會(huì)，實(shí)際上是越來越少了。（五）征地、拆遷工作的風(fēng)險(xiǎn)土地對(duì)涉地單位、個(gè)人的重要性不言而喻。相關(guān)單位、個(gè)人對(duì)征地、拆遷及安置方案的利益訴求不盡相同，存在因方案設(shè)計(jì)不合理、或方案溝通程度不足，導(dǎo)致征地、拆遷周期不確定的風(fēng)險(xiǎn)。（六）市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)于二級(jí)開發(fā)，土地一級(jí)開發(fā)的周期一般較長(zhǎng)。由于宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、樓市調(diào)控政策的變化，往往會(huì)對(duì)土地市場(chǎng)景氣程度有一定影響，從而可能引發(fā)土地分期和滾動(dòng)開發(fā)的周期不完全確定、土地上市能否成交的風(fēng)險(xiǎn)。四、總結(jié)盡管仍然存在著種種風(fēng)險(xiǎn)，但與房地產(chǎn)二級(jí)開發(fā)相比，土地一級(jí)開發(fā)的分成收益模式往往收益率更高，并能通過與地方政府利益的捆綁，獲得多項(xiàng)政策支持，從而大幅降低一級(jí)開發(fā)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。因而，在擁有相關(guān)政府資源的前提下，選擇土地一級(jí)開發(fā)的收益分成模式，一般會(huì)給房地產(chǎn)企業(yè)帶來較強(qiáng)的盈利能力，A股市場(chǎng)上的綿世股份、云南城投等公司都是其中的典型代表。土地一級(jí)開發(fā)模式簡(jiǎn)析與基礎(chǔ)協(xié)議條款設(shè)計(jì)2010-12-23國(guó)土資源部發(fā)文要求在全國(guó)范圍內(nèi)推行以招標(biāo)、拍賣、掛牌形式進(jìn)行土地公開交易，同時(shí)推行土地整理儲(chǔ)備制度以來，市場(chǎng)產(chǎn)生了對(duì)于土地一級(jí)開發(fā)的需求。各地方政府通過制度的建立與實(shí)施初步構(gòu)建土地一級(jí)開發(fā)板塊的設(shè)想已在探討與嘗試之中，土地一級(jí)開發(fā)逐步從無序競(jìng)爭(zhēng)逐漸轉(zhuǎn)向規(guī)范化、體系化運(yùn)作，本文就目前常見的土地一級(jí)開發(fā)模式與實(shí)踐中的出現(xiàn)的法律問題作以探討。一、土地一級(jí)開發(fā)的含義所謂土地一級(jí)開發(fā)，是指政府委托土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，按照土地利用總體規(guī)劃、城市發(fā)展總體規(guī)劃、年度土地開發(fā)計(jì)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃等政府審定的規(guī)劃性文件，對(duì)確定的存量國(guó)有土地、擬征用和農(nóng)轉(zhuǎn)用土地，統(tǒng)一組織進(jìn)行征地、農(nóng)轉(zhuǎn)用、拆遷和市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行為。筆者認(rèn)為，成熟的土地一級(jí)開發(fā)體系應(yīng)具備如下基本要件：1、具備適格的開發(fā)主體，土地一級(jí)開發(fā)商應(yīng)具有一定土地開發(fā)經(jīng)驗(yàn)并擁有政府認(rèn)可的土地一級(jí)開發(fā)資質(zhì)，擁有充足的開發(fā)資金依法有效存續(xù)的法人或社會(huì)團(tuán)體；2、待開發(fā)土地符合政府審定的土地總體規(guī)劃與利用要求，不存在任何權(quán)屬糾紛；3、土地一級(jí)開發(fā)制度（包括但不限于法律、法規(guī)、政策規(guī)章規(guī)定）的建立與土地一級(jí)開發(fā)資金監(jiān)控體系的形成；4、社會(huì)資本的長(zhǎng)效吸納機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)制的建立與完善。二、土地一級(jí)開發(fā)基本模式1、政府主導(dǎo)型開發(fā)模式所謂政府主導(dǎo)型開發(fā)，是指政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)投入資金并指定土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)以土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名義統(tǒng)一組織進(jìn)行征地、農(nóng)轉(zhuǎn)用、拆遷和市政道路等具體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行為。此模式中，政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)提供土地一級(jí)開發(fā)資金。開發(fā)資金來源通常為銀行貸款或政府土地開發(fā)專項(xiàng)資金。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在銀行設(shè)立專項(xiàng)帳戶，依照經(jīng)其審核的開發(fā)企業(yè)用款計(jì)劃與施工進(jìn)度向開發(fā)企業(yè)指定銀行賬戶支付開發(fā)資金。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)一般委托銀行對(duì)于整個(gè)付款過程進(jìn)行監(jiān)管，土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)需要向土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)提供詳細(xì)的開發(fā)進(jìn)度和用款計(jì)劃，每次用款均需要經(jīng)監(jiān)管銀行認(rèn)可后方可支取。這種操作方式中，一級(jí)開發(fā)企業(yè)無需負(fù)責(zé)開發(fā)資金的籌措，但是，開發(fā)的整個(gè)過程及用款均處于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與放款銀行的嚴(yán)格監(jiān)管之下，且其開發(fā)收益一般固定為開發(fā)成本的一定比例。實(shí)踐中，采取如此模式進(jìn)行操作，將不可避免的產(chǎn)生如下問題：政府作為土地一級(jí)開發(fā)主體有悖政府基本職能，無形擴(kuò)大了政府的公權(quán)力在市場(chǎng)交易中的影響力。政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)(如土地儲(chǔ)備中心)作為契約關(guān)系主體從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有悖于政府的市場(chǎng)管理職能，不具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體所擁有的獨(dú)立的民事責(zé)任能力，相反，作為市場(chǎng)的管理者與法律、法規(guī)的執(zhí)行及市場(chǎng)宏觀規(guī)則的制定者，參與到具體的市場(chǎng)運(yùn)作之中，勢(shì)必引起不同利益主體間的沖突，不利于規(guī)則的適用。政府獨(dú)立參與土地一級(jí)開發(fā)亦不利于土地市場(chǎng)建立規(guī)范有效的監(jiān)管機(jī)制，致使土地一級(jí)開發(fā)市場(chǎng)存在不可修復(fù)的制度缺陷。目前，政府主導(dǎo)型的開發(fā)模式僅適用于國(guó)家投資的重點(diǎn)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及少數(shù)歷史遺留項(xiàng)目中。2、政府指導(dǎo)型開發(fā)模式所謂政府指導(dǎo)型開發(fā)，是指政府通過公開競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的方式選定土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)，要求開發(fā)企業(yè)依照政府出具的城市總體規(guī)劃、地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃要點(diǎn)以土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)或自己的名義統(tǒng)一組織進(jìn)行征地、農(nóng)轉(zhuǎn)用、拆遷和市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并自行承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用的行為。實(shí)踐中，通常采取如下兩種方式進(jìn)行：1、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與一級(jí)開發(fā)企業(yè)簽署委托協(xié)議，由一級(jí)開發(fā)企業(yè)以儲(chǔ)備中心的名義進(jìn)行征地、拆遷、安置、補(bǔ)償、市政設(shè)施建設(shè)、組織市政工程竣工驗(yàn)收一系列工作。2、由土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)以其自身名義實(shí)施上述一級(jí)開發(fā)工作，并由其自行承擔(dān)這一過程當(dāng)中的法律責(zé)任，最終負(fù)責(zé)將經(jīng)一級(jí)開發(fā)完畢的土地移交給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。就雙方的利潤(rùn)分配，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將開發(fā)企業(yè)移交的土地組織公開上市后，一級(jí)開發(fā)企業(yè)通過參與土地的招標(biāo)、拍賣或掛牌，以低廉價(jià)格獲取土地收益作為投資補(bǔ)償，亦可從第三方競(jìng)買價(jià)款當(dāng)中獲得開發(fā)資金及收益。若競(jìng)買價(jià)款小于地價(jià)款與開發(fā)成本之和，則競(jìng)買價(jià)款扣除土地整備成本價(jià)后的余額付給土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)；若競(jìng)買價(jià)款大于地價(jià)款與開發(fā)成本之和的，則競(jìng)買價(jià)款扣除土地整備成本價(jià)及開發(fā)成本后的余額由一級(jí)開發(fā)企業(yè)與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)按照一定比例分配。一般而言，由于土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)承擔(dān)了較大的風(fēng)險(xiǎn)，如果有余額分配，其分配比例一般較為可觀。此模式對(duì)政府而言可有效的運(yùn)用社會(huì)資源，調(diào)度社會(huì)資金參與一級(jí)土地開發(fā)，提高了土地開發(fā)效率，因開發(fā)資金來源于企業(yè)，政府監(jiān)管干預(yù)較少，使一級(jí)土地開發(fā)企業(yè)在開發(fā)中擁有更大的自主權(quán)與決策權(quán)。但實(shí)踐中，社會(huì)資本的參與并未有效降低土地開發(fā)成本，也易在土地二級(jí)市場(chǎng)上形成關(guān)聯(lián)交易。契約關(guān)系雙方基于誠(chéng)信、趨同利益完成一級(jí)土地市場(chǎng)的開發(fā)，其中，社會(huì)資本的單方輸出使其勢(shì)必要求政府明確資本收益原則、方式與風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，政府或委托機(jī)構(gòu)作為既得利益方，通過申報(bào)開發(fā)手續(xù)，參與拆遷、市政道路建設(shè)、市政管線的鋪設(shè)與土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)形成利益關(guān)系，土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)在土地公開交易前已經(jīng)具備了其他開發(fā)企業(yè)所不具備的特有優(yōu)勢(shì)，政府或委托機(jī)構(gòu)與土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)通過土地既得利益與預(yù)期利益的交換實(shí)現(xiàn)所謂的“共贏局面”，但這勢(shì)必將沖擊土地二級(jí)市場(chǎng)公開、公平、公正交易的既定規(guī)范，紊亂交易秩序。3、聯(lián)合開發(fā)聯(lián)合開發(fā)是指在實(shí)踐中土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)借助信托公司、銀行、投資公司等資金支持，在政府授權(quán)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下進(jìn)行合作，共同按照既定的規(guī)劃文件要求，統(tǒng)一組織進(jìn)行征地、農(nóng)轉(zhuǎn)用、拆遷和市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并共同承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用的行為。通過這種合作，達(dá)到資源共享，而這種資源共享對(duì)于每一參與者和區(qū)域開發(fā)都能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值最大化的目標(biāo)。聯(lián)合開發(fā)的實(shí)質(zhì)是公共部門與私營(yíng)部門資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，其表現(xiàn)形式是通過各個(gè)部門的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的分擔(dān)。但該模式亦相應(yīng)地涉及到一些其他問題，如規(guī)劃實(shí)現(xiàn)、土地價(jià)值最大化、利潤(rùn)分配、長(zhǎng)期利益分配、長(zhǎng)期發(fā)展、彈性空間和如何監(jiān)督的問題，同時(shí)也面臨著政策與市場(chǎng)需求變化不確定性的影響，上述問題的解決有待相關(guān)配套制度的完善及政府公權(quán)力介入時(shí)間、方式的確定，同時(shí)，聯(lián)合開發(fā)應(yīng)明確各方融資與擔(dān)保責(zé)任，保證各方在聯(lián)合開發(fā)中的利益均衡。三、土地一級(jí)開發(fā)合作協(xié)議中的基本條款1、鑒于條款明確可供開發(fā)土地所獲得的各類政府許可、證明（應(yīng)與招標(biāo)公告所公示內(nèi)容一致）及土地的基本資料（如控制性詳細(xì)規(guī)劃，紅線圖）和市政資料（如市政管線鋪設(shè)路徑、接口），一級(jí)開發(fā)土地取得方式、開發(fā)主體與合作開發(fā)的基本原則。該條款應(yīng)為雙方合作的前提條件。2、工程進(jìn)度條款征地、拆遷、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段（如場(chǎng)地道路、電力、上下水、天然氣、通訊）的手續(xù)申報(bào)與施工進(jìn)度、款項(xiàng)支付時(shí)間、方式，拆遷補(bǔ)償費(fèi)的支付及其除外事項(xiàng)。工程款項(xiàng)的支付應(yīng)通過資金監(jiān)管方支付以保證?？顚Ｓ谩?、款項(xiàng)支付與資金監(jiān)管條款通過銀