地方隱性債務(wù)分析課件

論文題目：中國地方財政隱性風險

地方政府學(xué)單松

地方隱性債務(wù)分析課件1?文章作者：馬俊（JUNMA)

中山大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)、教育

部“長江學(xué)者”特聘教授

中山大學(xué)中國公共管理研究中心主任?專著編著：《西方公共行政學(xué)理論前沿》《國家治理與公共

預(yù)算》《中國公共預(yù)算改革：理性化與民主》?文章來源：AJPA(AustralianJournalofPublicAdministration)?文章作者：馬俊（JUNMA)2【摘要】公共債務(wù)以及與之相關(guān)的財政風險已成為全球關(guān)注的問題。本文主要考察了中國政府的財政風險，尤其是地方政府層面的財政風險。在當前中國政府間關(guān)系體制下，地方政府無權(quán)借貸以及為任何借貸活動提供擔保。然而，幾乎所有的地方政府都卷入了主要以或有負債形式存在的地方債務(wù)活動中。雖然在未來一段時間里，中國地方政府不會出現(xiàn)嚴重債務(wù)危機，但是其存在著一定程度的隱性債務(wù)風險。因此在當前中國深化改革的過程中，建議改革政府間關(guān)系以及授予地方政府借貸權(quán)限，使地方政府的債務(wù)融資受制于透明的債務(wù)市場。

【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù)

或有債務(wù)

隱性財政風險

【摘要】公共債務(wù)以及與之相關(guān)的財政風險已成為全球關(guān)注的問題。3地方政府債務(wù)：

是指地方機關(guān)事業(yè)單位及其他地方政府部門為保障基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)、提供公益性服務(wù)而直接借入的債務(wù)和地方政府機關(guān)提供擔保形成的債務(wù)。2009年財政部在登記地方政府性債務(wù)的報表中,對地方政府債務(wù)給予了新的分類:(1)政府負有直接償債責任的債務(wù)。(2)政府負有擔保責任的債務(wù)。

(3)政府負有兜底責任的債務(wù)。地方政府債務(wù)：4政府或有負債：由過去事項形成的可能義務(wù)，其存在須通過未來不確定事項的發(fā)生或不發(fā)生予以證實；或者由過去事項形成的現(xiàn)時義務(wù)，但由于履行該義務(wù)不確定會導(dǎo)致資源的流出或該義務(wù)的金額不能可靠計量而未被確認。從我國財政體制的現(xiàn)金收付制原則角度而言，政府或有負債是在現(xiàn)行財政體制下未被納入正常的財政預(yù)算內(nèi)，而當某一特定事件發(fā)生后會導(dǎo)致支付缺口，并由政府承擔一部分最后的償還責任，從而有可能對政府財政構(gòu)成壓力和風險的預(yù)算外債務(wù)。財政風險：是指財政發(fā)展過程中，受外部或內(nèi)部因素影響，而導(dǎo)致的地方政府正常履職出現(xiàn)問題的可能性。地方隱性債務(wù)分析課件5一．地方政府債務(wù)發(fā)展及基本概況（一）法律法規(guī)對地方政府借債及融資的有關(guān)規(guī)定（1）《中華人民共和國預(yù)算法》第二十條明文規(guī)定，地方各級

政府預(yù)算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；第二十八條規(guī)定，除法律和國務(wù)院文件另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

（2）《中華人民共和國擔保法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政府及其所屬部門、機構(gòu)和主要依靠財政撥款的經(jīng)費補助事業(yè)單位，均不得以財政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。一．地方政府債務(wù)發(fā)展及基本概況6（二）地方政府債務(wù)發(fā)展狀況1997年亞洲金融危機后,通貨緊縮、消費不足、經(jīng)濟低迷使得地方金融機構(gòu)的風險日益暴露,為維護金融與社會秩序的穩(wěn)定,地方政府不得不承擔其支付缺口（這一時期地方政府的債務(wù)還表現(xiàn)在大量的拖欠款項,如糧食虧損掛賬、拖欠公務(wù)員和教師工資、拖欠養(yǎng)老金等）。1998——2005

我國實行積極財政政策期間,中央政府發(fā)行的9900億元長期建設(shè)國債中約1/3轉(zhuǎn)貸給地方政府使用。

（二）地方政府債務(wù)發(fā)展狀況72008年底

我國為應(yīng)對全球金融危機出臺了4萬億元的經(jīng)濟刺激計劃,其中的70%即28200億元要由地方政府籌集,再加上地方的配套資金以及地方政府的自行投資,地方政府的資金缺口非常大,這樣以國債轉(zhuǎn)貸、發(fā)行城投債、地方政府融資平臺貸款等形式出現(xiàn)的地方政府債務(wù)規(guī)模出現(xiàn)了超常規(guī)增長。2011年3—5月

國家審計署對全國地方政府性債務(wù)進行了全面審計,此次審計的范圍是所有涉及債務(wù)的25590個政府部門和機構(gòu)、6576個融資平臺公司、42603個經(jīng)費補助事業(yè)單位、2420個公用事業(yè)單位、9038個其他單位、373805個項目,共1873683筆債務(wù)。2008年底8審計結(jié)果顯示,截至2010年年底,全國地方政府性債務(wù)余額為107174.91億元,其中政府負有償還責任的債務(wù)67109.51億元,占債務(wù)總額的62.62%;政府負有擔保責任的或有債務(wù)23369.742億元,占21.80%;政府可能承擔一定求助責任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元,占15.58%2010年底全國地方性政府債務(wù)規(guī)模及構(gòu)成2010年底全國地方性政府債務(wù)規(guī)模及構(gòu)成9全國政府性債務(wù)規(guī)模情況表全國政府性債務(wù)規(guī)模情況表10TheRatioofDebtOutstandingtoGDP:DirectandExplicitLiabilities

TheRatioofDeficittoGDPTheRatioofDebtOutstanding11三．地方政府參與地方債務(wù)融資

（1）被動參與

隨著以放權(quán)讓利為特征的的漸進式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發(fā)展目標的行政和經(jīng)濟實體，由原來的徹底服從于中央政府的分支機構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦稀白载撚潯钡墓仓黧w。

地方政府的“公共主體性”客觀上要求它在經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展、社會治安的維護、以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實等方面需要一定的資金支持，而中央賦予地方的“財權(quán)”與“事權(quán)”的并非對成，加上地方政府可以利用的資源非常有限以及法律上對地方政府債務(wù)約束，不得已地方政府各職能部門自覺不自覺地、公開或隱蔽地、直接或間接地以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借大量債務(wù)。三．地方政府參與地方債務(wù)融資12

（2）被動參與

①為地方企業(yè)（主要是地方國有企業(yè)）及企事業(yè)單位提供隱

性擔保

②

地方政府向公共服務(wù)部門提供直接的或間接的借貸擔保

③成立地方國有投資公司（GOIC），建立地方投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債券及向政策銀行和商業(yè)銀行借貸（

1990上海成立“上海城市建設(shè)投資公司”）

13但由于近些年來

，地方債務(wù)出現(xiàn)了一些未能償還及面臨違約的情況下

，金融機構(gòu)開始對此產(chǎn)生警惕。要求地方政府提供明確的擔保才予以借貸

。但由于近些年來，地方債務(wù)出現(xiàn)了一些未能償還及面臨違約的情況14（3）地方政府債券試點2008-2009年為刺激經(jīng)濟發(fā)展，地方政府通過地方融資平臺借貸7.38萬億元較2008年增長了70.4%，發(fā)行企業(yè)債券2000億元。為改變地方融資平臺發(fā)行企業(yè)債券的狀況，中央開始摸索實行地方政府債券試點。2009年

財政部推出了“中央代理發(fā)行地方債”

經(jīng)國務(wù)院批準同意，以省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市政府為發(fā)行和償還主體，由財政部代理發(fā)行并代辦還本付息和支付發(fā)行費的地方政府債券。（3）地方政府債券試點152012中央政府選擇四個地方政府試點地方債券上海市/浙江省/廣東省/深圳市2013+江蘇/山東省

+北京/青島/寧夏/江西201216三．地方財政風險的幾大表現(xiàn)方面（1）基于地方政府在債券市場發(fā)行債券受限，地方政府的債務(wù)收入主要來自銀行貸款，債務(wù)融資渠道單一，且貸款期限一般相對較短，且主要用于了周期較長的投資項目，還債壓力巨大。三．地方財政風險的幾大表現(xiàn)方面（1）基于地方政府在債券市場發(fā)17（2）地方政府缺乏相應(yīng)的債務(wù)管理機制及能力，且地方政府借貸主體不規(guī)范，主要是地方公共部門自行借貸，但地方財政部門卻充當債務(wù)人。松散的借貸行為既不利于債務(wù)管理，也不利于財政風險控制，且容易導(dǎo)致公共部門中出現(xiàn)財政機會主義（FiscalOpportunism）。（2）地方政府缺乏相應(yīng)的債務(wù)管理機制及能力，且地方政府借貸主18

（3）債務(wù)收入的低效率配置及錯配，未能有效合理使用債務(wù)收入，將大量債務(wù)收入投入資本市場、房地產(chǎn)市場、高能耗高污染產(chǎn)業(yè)以及一些產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)，地方融資平臺違規(guī)借貸融資、非法貸款、蓄意提高貸款額度。

（4）地方財政實行現(xiàn)金收付制度，或有債務(wù)不能有效估算且納入地方預(yù)算系統(tǒng)，以及地方債務(wù)系統(tǒng)透明度極低，不能接受有效監(jiān)督。

19

（3）債務(wù)收入的低效率配置及錯配，未能有效合理使用債務(wù)收入，將大量債務(wù)收入投入資本市場、房地產(chǎn)市場、高能耗高污染產(chǎn)業(yè)以及一些產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)，地方融資平臺違規(guī)借貸融資、非法貸款、蓄意提高貸款額度。

（4）地方財政實行現(xiàn)金收付制度，或有債務(wù)不能有效估算且納入地方預(yù)算系統(tǒng)，以及地方債務(wù)系統(tǒng)透明度極低，不能接受有效監(jiān)督。

20(5)地方政府資產(chǎn)的可變現(xiàn)程度低。

根據(jù)2012年發(fā)表的《中國國家資產(chǎn)負債表研究》，估算了2010年中國地方政府資產(chǎn)負債情況。一個主要結(jié)論是，地方政府有很多的資產(chǎn)，但絕大部分是非金融資產(chǎn)，占到了80%多。有較好變現(xiàn)能力的金融資產(chǎn)的比重只有百分之十幾。這說明，一旦地方政府出現(xiàn)償債困難的話，它通過變現(xiàn)資產(chǎn)來償債的能力有限。因此，一些地方政府雖然整個資產(chǎn)負債表上顯示有很大的凈資產(chǎn)，但也可承擔著很大的償債風險。地方隱性債務(wù)分析課件21

核心建議：（1）當下需要改革政府間關(guān)系，并且需要對地方政府借貸發(fā)債

進行合理授權(quán)。

①

或有負債

直接債務(wù)

地方融資平臺發(fā)

行的企業(yè)債券

市政債券

將地方政府投融資公司在債券市場發(fā)行的城投債(企業(yè)債、中期票據(jù)、短融券等)轉(zhuǎn)化成中國版本的“市政債券”

②

選擇是擴大地方債的范圍

核心建議：22

促使地方政府的債務(wù)受制于債務(wù)市場，并且建立有效的債務(wù)管理機制及改善地方政府債務(wù)透明度，提高地方政府在債務(wù)市場中的競爭力。（2）借鑒經(jīng)合組織國家經(jīng)驗，在各層級政府建立債務(wù)控制系統(tǒng)及相應(yīng)控制政策，且納入到相應(yīng)的預(yù)算管理當中。

選擇允許發(fā)債的地方政府的若干主要指標/因素可以包括：債務(wù)余額占財政收入(包括轉(zhuǎn)移支付）的比例、還本付息占財政收入的比例、地方政府凈金融資產(chǎn)、財政透明度（資產(chǎn)負債表，或有負債的披露等）、財政可持續(xù)性（中長期財政與債務(wù)預(yù)測）、違約記錄等。

促使地方政府的債務(wù)受制于債務(wù)市場，并且建立23（3）立法規(guī)定地方債的上限和用途

預(yù)算法（或未來的地方財政法）應(yīng)規(guī)定地方政府債的上限和用途，規(guī)定地方政府發(fā)債所籌得的資金必須用于資本性項目，不得用于經(jīng)常性支出。地方政府的經(jīng)常性預(yù)算必須平衡。地方人大也應(yīng)該立法，將本級政府債務(wù)控制在某些償債指標之內(nèi)（比如直接債務(wù)余額占財政總收入比重或直接債務(wù)余額占GDP比重的上限，直接債務(wù)加或有債務(wù)余額占財政總收入比重的上限等）。

（3）立法規(guī)定地方債的上限和用途24（4）建立地方人大對地方債的約束機制

所有市政債的發(fā)行計劃，都必須通過地方人大的預(yù)算批準。地方政府必須對地方人大、公眾和資本市場公開詳細的財政收支、資產(chǎn)負債表、償債能力指標的信息。

要求地方政府公布資產(chǎn)負債表與或有負債，對其進行審計。所有發(fā)債的地方政府都必須公布資產(chǎn)負債表，以及或有負債。由中央審計部門負責對地方政府公布的財政收支、資產(chǎn)負債表和償債能力數(shù)據(jù)的真實性進行審計并公布結(jié)果。

（4）建立地方人大對地方債的約束機制25總結(jié)

一個政府只有維持健康的經(jīng)濟活動（GDP）及由此創(chuàng)造健康的財政收入，才能保持對債務(wù)的支付能力。

對于現(xiàn)代政府來說，借債并對債務(wù)進行有效的管理，已是國家治理重要的組成部分。一個負債累累的政府不是好的政府，一個不借債的政府同樣也不是一個會治理的政府。實際上，對于公共設(shè)施的資本性支出來說，以債務(wù)融資來提供所需資金其實是最公平的方式。然而，有了債務(wù)就應(yīng)有債務(wù)管理。若說治國即理財，這個理財必然包括“理債”?？傊?，有債務(wù)并不可怕。可怕的是，一個政府有了債務(wù)，卻沒有債務(wù)管理，或者債務(wù)管理水平不高。［而這恰恰是中國當前存在的問題。

總結(jié)26相關(guān)資料參考：①馬雪彬：地方政府融資平臺中的或有負債與財政風險②李中義：地方政府債務(wù)現(xiàn)狀、成因與管控③馬

駿：中國公共預(yù)算面臨的最大挑戰(zhàn)：財政可持續(xù)

以市政債制度硬化地方政府預(yù)算約束

建立以市政債為主體的地方政府融資體系

地方舉債的改革路徑④王

蓓：地方財政風險表現(xiàn)形式及化解對策研究⑤戶灃楠：淺析我國地方政府債務(wù)風險及防范

相關(guān)資料參考：27

謝謝—Thanks!

地方隱性債務(wù)分析課件28地方隱性債務(wù)分析課件292009年財政部在登記地方政府性債務(wù)的報表中,對地方政府債務(wù)給予了新的分類:(1)政府負有直接償債責任的債務(wù)。包括地方政府債券;上級財政轉(zhuǎn)貸(外債轉(zhuǎn)貸、國債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、其他財政轉(zhuǎn)貸)債務(wù)中,投人無收益的公益性(基礎(chǔ)性)項目全部以財政性資金作為償債資金來源的債務(wù);政府部門和機構(gòu)拖欠單位與個人的債務(wù);經(jīng)費補助事業(yè)單位舉借的已由財政性資金直接償還的債務(wù);融資平臺舉借的已明確由財政性資金直接償還的債務(wù)。2009年財政部在登記地方政府性債務(wù)的報表中,對地30(2)政府負有擔保責任的債務(wù)。

包括上級財政轉(zhuǎn)貸(外債轉(zhuǎn)貸、國債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、其他財政轉(zhuǎn)貸)中,投人有收益的競爭性項目的債務(wù);政府擔保的融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位的直接債務(wù);扣除已明確由財政性資金直接償還的債務(wù)。地方隱性債務(wù)分析課件31(3)政府負有兜底責任的債務(wù)。

包括經(jīng)費補助事業(yè)單位(高校、醫(yī)院等)為公益性(基礎(chǔ)性)項目建設(shè)(供水、供熱、供氣、污水處理、垃圾處理等)舉借的債務(wù);融資平臺公司為公益性(基礎(chǔ)性)項目建設(shè)舉借的債務(wù);這些都是政府未確信承擔直接還款責任,也未提供擔保的債務(wù)(不含上級財政轉(zhuǎn)貸債務(wù))。經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、融資平臺公司為公益性(基礎(chǔ)性)項目建設(shè)提供擔保形成的債務(wù)(不包括已作為被擔保人直接債務(wù)反映的債務(wù))(3)政府負有兜底責任的債務(wù)。32筆者建議:應(yīng)該建立一個以市政債市場為基礎(chǔ)的，有自我約束（風險控制）機制的地方政府債務(wù)融資體制。這個新體制有如下好處:(1)有更好的透明度，即將許多隱形負債（如平臺債）轉(zhuǎn)化為公開的政府直接負債，因而容易在早期識別和化解風險，避免風險擴大和從地方向全國轉(zhuǎn)移；(2)有自我約束機制，即對風險較大的地方政府，債券市場會以較高的乃至懲罰性的利率抑制其融資能力，甚至完全切斷其融資的渠道；筆者建議:應(yīng)該建立一個以市政債市場為基礎(chǔ)的，有自我約束（風33(3)投資者有足夠的分散度（來自于銀行、保險、基金、其他機構(gòu)、外資、個人等），不會過度集中于銀行體系，因此降低了系統(tǒng)性風險；

(4)通過提高中央政府不“買單”（或“不完全買單”）的可信度，降低道德風險，減少地方政府因上級政府的“隱性擔?！倍^度借債的沖動，同時減少投資人因為“隱性擔保”而低估風險、過度投資的傾向；地方隱性債務(wù)分析課件34論文題目：中國地方財政隱性風險

地方政府學(xué)單松

地方隱性債務(wù)分析課件35?文章作者：馬俊（JUNMA)

中山大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)、教育

部“長江學(xué)者”特聘教授

中山大學(xué)中國公共管理研究中心主任?專著編著：《西方公共行政學(xué)理論前沿》《國家治理與公共

預(yù)算》《中國公共預(yù)算改革：理性化與民主》?文章來源：AJPA(AustralianJournalofPublicAdministration)?文章作者：馬?。↗UNMA)36【摘要】公共債務(wù)以及與之相關(guān)的財政風險已成為全球關(guān)注的問題。本文主要考察了中國政府的財政風險，尤其是地方政府層面的財政風險。在當前中國政府間關(guān)系體制下，地方政府無權(quán)借貸以及為任何借貸活動提供擔保。然而，幾乎所有的地方政府都卷入了主要以或有負債形式存在的地方債務(wù)活動中。雖然在未來一段時間里，中國地方政府不會出現(xiàn)嚴重債務(wù)危機，但是其存在著一定程度的隱性債務(wù)風險。因此在當前中國深化改革的過程中，建議改革政府間關(guān)系以及授予地方政府借貸權(quán)限，使地方政府的債務(wù)融資受制于透明的債務(wù)市場。

【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù)

或有債務(wù)

隱性財政風險

【摘要】公共債務(wù)以及與之相關(guān)的財政風險已成為全球關(guān)注的問題。37地方政府債務(wù)：

是指地方機關(guān)事業(yè)單位及其他地方政府部門為保障基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)、提供公益性服務(wù)而直接借入的債務(wù)和地方政府機關(guān)提供擔保形成的債務(wù)。2009年財政部在登記地方政府性債務(wù)的報表中,對地方政府債務(wù)給予了新的分類:(1)政府負有直接償債責任的債務(wù)。(2)政府負有擔保責任的債務(wù)。

(3)政府負有兜底責任的債務(wù)。地方政府債務(wù)：38政府或有負債：由過去事項形成的可能義務(wù)，其存在須通過未來不確定事項的發(fā)生或不發(fā)生予以證實；或者由過去事項形成的現(xiàn)時義務(wù)，但由于履行該義務(wù)不確定會導(dǎo)致資源的流出或該義務(wù)的金額不能可靠計量而未被確認。從我國財政體制的現(xiàn)金收付制原則角度而言，政府或有負債是在現(xiàn)行財政體制下未被納入正常的財政預(yù)算內(nèi)，而當某一特定事件發(fā)生后會導(dǎo)致支付缺口，并由政府承擔一部分最后的償還責任，從而有可能對政府財政構(gòu)成壓力和風險的預(yù)算外債務(wù)。財政風險：是指財政發(fā)展過程中，受外部或內(nèi)部因素影響，而導(dǎo)致的地方政府正常履職出現(xiàn)問題的可能性。地方隱性債務(wù)分析課件39一．地方政府債務(wù)發(fā)展及基本概況（一）法律法規(guī)對地方政府借債及融資的有關(guān)規(guī)定（1）《中華人民共和國預(yù)算法》第二十條明文規(guī)定，地方各級

政府預(yù)算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；第二十八條規(guī)定，除法律和國務(wù)院文件另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

（2）《中華人民共和國擔保法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政府及其所屬部門、機構(gòu)和主要依靠財政撥款的經(jīng)費補助事業(yè)單位，均不得以財政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。一．地方政府債務(wù)發(fā)展及基本概況40（二）地方政府債務(wù)發(fā)展狀況1997年亞洲金融危機后,通貨緊縮、消費不足、經(jīng)濟低迷使得地方金融機構(gòu)的風險日益暴露,為維護金融與社會秩序的穩(wěn)定,地方政府不得不承擔其支付缺口（這一時期地方政府的債務(wù)還表現(xiàn)在大量的拖欠款項,如糧食虧損掛賬、拖欠公務(wù)員和教師工資、拖欠養(yǎng)老金等）。1998——2005

我國實行積極財政政策期間,中央政府發(fā)行的9900億元長期建設(shè)國債中約1/3轉(zhuǎn)貸給地方政府使用。

（二）地方政府債務(wù)發(fā)展狀況412008年底

我國為應(yīng)對全球金融危機出臺了4萬億元的經(jīng)濟刺激計劃,其中的70%即28200億元要由地方政府籌集,再加上地方的配套資金以及地方政府的自行投資,地方政府的資金缺口非常大,這樣以國債轉(zhuǎn)貸、發(fā)行城投債、地方政府融資平臺貸款等形式出現(xiàn)的地方政府債務(wù)規(guī)模出現(xiàn)了超常規(guī)增長。2011年3—5月

國家審計署對全國地方政府性債務(wù)進行了全面審計,此次審計的范圍是所有涉及債務(wù)的25590個政府部門和機構(gòu)、6576個融資平臺公司、42603個經(jīng)費補助事業(yè)單位、2420個公用事業(yè)單位、9038個其他單位、373805個項目,共1873683筆債務(wù)。2008年底42審計結(jié)果顯示,截至2010年年底,全國地方政府性債務(wù)余額為107174.91億元,其中政府負有償還責任的債務(wù)67109.51億元,占債務(wù)總額的62.62%;政府負有擔保責任的或有債務(wù)23369.742億元,占21.80%;政府可能承擔一定求助責任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元,占15.58%2010年底全國地方性政府債務(wù)規(guī)模及構(gòu)成2010年底全國地方性政府債務(wù)規(guī)模及構(gòu)成43全國政府性債務(wù)規(guī)模情況表全國政府性債務(wù)規(guī)模情況表44TheRatioofDebtOutstandingtoGDP:DirectandExplicitLiabilities

TheRatioofDeficittoGDPTheRatioofDebtOutstanding45三．地方政府參與地方債務(wù)融資

（1）被動參與

隨著以放權(quán)讓利為特征的的漸進式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發(fā)展目標的行政和經(jīng)濟實體，由原來的徹底服從于中央政府的分支機構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦稀白载撚潯钡墓仓黧w。

地方政府的“公共主體性”客觀上要求它在經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展、社會治安的維護、以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實等方面需要一定的資金支持，而中央賦予地方的“財權(quán)”與“事權(quán)”的并非對成，加上地方政府可以利用的資源非常有限以及法律上對地方政府債務(wù)約束，不得已地方政府各職能部門自覺不自覺地、公開或隱蔽地、直接或間接地以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借大量債務(wù)。三．地方政府參與地方債務(wù)融資46

（2）被動參與

①為地方企業(yè)（主要是地方國有企業(yè)）及企事業(yè)單位提供隱

性擔保

②

地方政府向公共服務(wù)部門提供直接的或間接的借貸擔保

③成立地方國有投資公司（GOIC），建立地方投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債券及向政策銀行和商業(yè)銀行借貸（

1990上海成立“上海城市建設(shè)投資公司”）

47但由于近些年來

，地方債務(wù)出現(xiàn)了一些未能償還及面臨違約的情況下

，金融機構(gòu)開始對此產(chǎn)生警惕。要求地方政府提供明確的擔保才予以借貸

。但由于近些年來，地方債務(wù)出現(xiàn)了一些未能償還及面臨違約的情況48（3）地方政府債券試點2008-2009年為刺激經(jīng)濟發(fā)展，地方政府通過地方融資平臺借貸7.38萬億元較2008年增長了70.4%，發(fā)行企業(yè)債券2000億元。為改變地方融資平臺發(fā)行企業(yè)債券的狀況，中央開始摸索實行地方政府債券試點。2009年

財政部推出了“中央代理發(fā)行地方債”

經(jīng)國務(wù)院批準同意，以省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市政府為發(fā)行和償還主體，由財政部代理發(fā)行并代辦還本付息和支付發(fā)行費的地方政府債券。（3）地方政府債券試點492012中央政府選擇四個地方政府試點地方債券上海市/浙江省/廣東省/深圳市2013+江蘇/山東省

+北京/青島/寧夏/江西201250三．地方財政風險的幾大表現(xiàn)方面（1）基于地方政府在債券市場發(fā)行債券受限，地方政府的債務(wù)收入主要來自銀行貸款，債務(wù)融資渠道單一，且貸款期限一般相對較短，且主要用于了周期較長的投資項目，還債壓力巨大。三．地方財政風險的幾大表現(xiàn)方面（1）基于地方政府在債券市場發(fā)51（2）地方政府缺乏相應(yīng)的債務(wù)管理機制及能力，且地方政府借貸主體不規(guī)范，主要是地方公共部門自行借貸，但地方財政部門卻充當債務(wù)人。松散的借貸行為既不利于債務(wù)管理，也不利于財政風險控制，且容易導(dǎo)致公共部門中出現(xiàn)財政機會主義（FiscalOpportunism）。（2）地方政府缺乏相應(yīng)的債務(wù)管理機制及能力，且地方政府借貸主52

（3）債務(wù)收入的低效率配置及錯配，未能有效合理使用債務(wù)收入，將大量債務(wù)收入投入資本市場、房地產(chǎn)市場、高能耗高污染產(chǎn)業(yè)以及一些產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)，地方融資平臺違規(guī)借貸融資、非法貸款、蓄意提高貸款額度。

（4）地方財政實行現(xiàn)金收付制度，或有債務(wù)不能有效估算且納入地方預(yù)算系統(tǒng)，以及地方債務(wù)系統(tǒng)透明度極低，不能接受有效監(jiān)督。

53

（3）債務(wù)收入的低效率配置及錯配，未能有效合理使用債務(wù)收入，將大量債務(wù)收入投入資本市場、房地產(chǎn)市場、高能耗高污染產(chǎn)業(yè)以及一些產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)，地方融資平臺違規(guī)借貸融資、非法貸款、蓄意提高貸款額度。

（4）地方財政實行現(xiàn)金收付制度，或有債務(wù)不能有效估算且納入地方預(yù)算系統(tǒng)，以及地方債務(wù)系統(tǒng)透明度極低，不能接受有效監(jiān)督。

54(5)地方政府資產(chǎn)的可變現(xiàn)程度低。

根據(jù)2012年發(fā)表的《中國國家資產(chǎn)負債表研究》，估算了2010年中國地方政府資產(chǎn)負債情況。一個主要結(jié)論是，地方政府有很多的資產(chǎn)，但絕大部分是非金融資產(chǎn)，占到了80%多。有較好變現(xiàn)能力的金融資產(chǎn)的比重只有百分之十幾。這說明，一旦地方政府出現(xiàn)償債困難的話，它通過變現(xiàn)資產(chǎn)來償債的能力有限。因此，一些地方政府雖然整個資產(chǎn)負債表上顯示有很大的凈資產(chǎn)，但也可承擔著很大的償債風險。地方隱性債務(wù)分析課件55

核心建議：（1）當下需要改革政府間關(guān)系，并且需要對地方政府借貸發(fā)債

進行合理授權(quán)。

①

或有負債

直接債務(wù)

地方融資平臺發(fā)

行的企業(yè)債券

市政債券

將地方政府投融資公司在債券市場發(fā)行的城投債(企業(yè)債、中期票據(jù)、短融券等)轉(zhuǎn)化成中國版本的“市政債券”

②

選擇是擴大地方債的范圍

核心建議：56

促使地方政府的債務(wù)受制于債務(wù)市場，并且建立有效的債務(wù)管理機制及改善地方政府債務(wù)透明度，提高地方政府在債務(wù)市場中的競爭力。（2）借鑒經(jīng)合組織國家經(jīng)驗，在各層級政府建立債務(wù)控制系統(tǒng)及相應(yīng)控制政策，且納入到相應(yīng)的預(yù)算管理當中。

選擇允許發(fā)債的地方政府的若干主要指標/因素可以包括：債務(wù)余額占財政收入(包括轉(zhuǎn)移支付）的比例、還本付息占財政收入的比例、地方政府凈金融資產(chǎn)、財政透明度（資產(chǎn)負債表，或有負債的披露等）、財政可持續(xù)性（中長期財政與債務(wù)預(yù)測）、違約記錄等。

促使地方政府的債務(wù)受制于債務(wù)市場，并且建立57（3）立法規(guī)定地方債的上限和用途

預(yù)算法（或未來的地方財政法）應(yīng)規(guī)定地方政府債的上限和用途，規(guī)定地方政府發(fā)債所籌得的資金必須用于資本性項目，不得用于經(jīng)常性支出。地方政府的經(jīng)常性預(yù)算必須平衡。地方人大也應(yīng)該立法，將本級政府債務(wù)控制在某些償債指標之內(nèi)（比如直接債務(wù)余額占財政總收入比重或直接債務(wù)余額占GDP比重的上限，直接債務(wù)加或有債務(wù)余額占財政總收入比重的上限等）。

（3）立法規(guī)定地方債的上限和用途58（4）建立地方人大對地方債的約束機制

所有市政債的發(fā)行計劃，都必須通過地方人大的預(yù)算批準。地方政府必須對地方人大、公眾和資本市場公開詳細的財政收支、資產(chǎn)負債表、償債能力指標的信息。

要求地方政府公布資產(chǎn)負債表與或有負債，對其進行審計。所有發(fā)債的地方政府都必須公布資產(chǎn)負債表，以及或有負債。由中央審計部門負責對地方政府公布的財政收支、資產(chǎn)負債表和償債能力數(shù)據(jù)的真實性進行審計并公布結(jié)果。

（4）建立地方人大對地方債的約束機制59總結(jié)

一個政府只有維持健康的經(jīng)濟活動（GDP）及由此創(chuàng)造健康的財政收入，才能保持對債務(wù)的支付能力。

對于現(xiàn)代政府來說，借債并對債務(wù)進行有效的管理，已是國家治理重要的組成部分。一個負債累累的政府不是好的政府，一個不借債的政府同樣也不是一個會治理的政府。實際上，對于公共設(shè)施的資本性支出來說，以債務(wù)融資來提供所需資金其實是最公平的方式。然而，有了債務(wù)就應(yīng)有債務(wù)管理。若說治國即理財，這個理財必然包括“理債”?？傊?，有債務(wù)并不可怕?？膳碌氖?，一個政府有了債務(wù)，卻沒有債務(wù)管理，或者債務(wù)管理水平不高。［而這恰恰是中國當前存在的問題。

總結(jié)60相關(guān)資料參考：