土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的困境與出路探析

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(quán)抵押，還有不少是在地方政府政策支持中的金融機構(gòu)與農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押行為。因此，基于農(nóng)民意愿強烈，立法應對開禁土地承包經(jīng)營權(quán)抵押問題作出積極回應。四、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的突圍路徑開禁土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的困境如圍墻，如何突圍？這就要首先清楚困擾土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度開展的“圍墻”有哪些，再找出相關(guān)路徑逐一突圍。這些圍墻有前文所述的法律禁止規(guī)定和相關(guān)配套制度的不足。1.完善土地承包經(jīng)營權(quán)抵押主體界定在司法解釋或法律允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押后，有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押法律關(guān)系的具體內(nèi)容可如下設計：第一，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押關(guān)系主體：土地承包經(jīng)營權(quán)抵押人既包括以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的“四荒”土地的承包經(jīng)營人，又包括以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)人。上述抵押人既可以是個人也可以是其他組織或法人（例如：農(nóng)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)公司）。{6}其抵押權(quán)人可以為個人、公司、農(nóng)業(yè)合作社或者金融機構(gòu)，只要不違反擔保法有關(guān)抵押權(quán)人資格就行。當然具體界定問題可根據(jù)各地抵押模式的不同而不同。2.完善土地承包經(jīng)營權(quán)客體內(nèi)容土地承包經(jīng)營權(quán)抵押法律關(guān)系的客體是土地承包經(jīng)營權(quán)，這是毫無疑問的。只是，對于該土地上附著物是否也屬于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押法律關(guān)系的客體的問題，我國立法并沒有明確規(guī)定。筆者認為，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押法律關(guān)系的客體僅包括土地承包經(jīng)營權(quán)。用土地的使用權(quán)抵押時并不必然導致林木等附著物同時抵押，反之亦然。理由如下：第一，結(jié)合我國《農(nóng)村土地承包糾紛案件司法解釋》第22條和《關(guān)于使用中華人民共和國擔保法若干問題的解釋》第52條規(guī)定，可以看出立法傾向于主張附著物和土地承包權(quán)（土地使用權(quán)）為兩種獨立的權(quán)利客體。第二，《森林法》及《森林法實施條例》將林地使用權(quán)與林木的所有權(quán)規(guī)定為兩種獨立的林權(quán)，而家庭承包經(jīng)營權(quán)是土地使用權(quán)，有一部分還是以家庭承包方式取得的林地使用權(quán)，所以性質(zhì)差異不大，也不妨礙承認土地承包經(jīng)營權(quán)和附著物為獨立的客體。當然當事人也可約定土地承包經(jīng)營權(quán)和土地附著物一并抵押。當然當事人可以約定將該土地承包經(jīng)營權(quán)和土地附著物一并抵押。上述所強調(diào)的是在沒有約定一并抵押情況下，土地承包經(jīng)營權(quán)和該土地附著物是不能同時視為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押法律關(guān)系的客體。此外，為了保障農(nóng)村社會穩(wěn)定，限制農(nóng)戶抵押土地承包經(jīng)營權(quán)的數(shù)量以保證農(nóng)民依靠剩余的土地保障其基本生活，是較妥當?shù)淖龇ā?.完善土地承包經(jīng)營權(quán)抵押法律關(guān)系的內(nèi)容（1）賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押人優(yōu)先承租權(quán)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押法律關(guān)系的內(nèi)容就是抵押人和抵押權(quán)人的權(quán)利義務關(guān)系。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的設立，要平衡法律關(guān)系主體的權(quán)利義務關(guān)系。有關(guān)其權(quán)利義務關(guān)系主要還是參照《擔保法》、《物權(quán)法》、《土地承包法》等法律法規(guī)規(guī)定。值得注意的是，未來立法時可以考慮賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押人優(yōu)先承租權(quán)。即到期不能履行債務，在同等條件下，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押人有優(yōu)先承租權(quán)，租種該土地。之所以建議賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押人優(yōu)先承租權(quán)，是為了取得更好的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押實現(xiàn)時的社會效果。（2）完善土地承包經(jīng)營權(quán)處置方式到期不能履行或不履行債務時，就會發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)。對于其實現(xiàn)方式，可概括為以下方式：第一，根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，一般抵押權(quán)的實現(xiàn)方式有協(xié)議已抵押財產(chǎn)折價和拍賣、變賣抵押財產(chǎn)等三種。第二，而對于抵押權(quán)人是本集體經(jīng)濟組織的個人、法人、其他組織的，可以約定在不能履行債務時直接取得該抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)。第三，當事人也可以約定，在債務人不能履行債務時，抵押權(quán)人以轉(zhuǎn)包、出租方式行使該土地承包經(jīng)營權(quán)，并就此收取資金，直到抵消掉所欠債務數(shù)額為止。第四，也可像前文所述，可以約定賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押人優(yōu)先承租權(quán)，讓抵押人自己經(jīng)營土地并用其收益還之前的債務，直到還清就能取回原來的土地承包經(jīng)營權(quán)。總之，對于土地承包經(jīng)營權(quán)處置的約定，要遵守不改變土地農(nóng)村集體所有性質(zhì)，不改變（下轉(zhuǎn)第74頁）（上接第66頁）該土地的農(nóng)業(yè)用途，不違反公序良俗原則。筆者認為，在短期內(nèi)可以先出臺相關(guān)司法解釋承認土地承包經(jīng)營權(quán)抵押有效，以緩一時之需。即可將《土地承包法》第三十二條的“或者其他方式流轉(zhuǎn)”解釋為包括抵押這一流轉(zhuǎn)方式，或者將《物權(quán)法》第128條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”的“等方式流轉(zhuǎn)”解釋為包括抵押。而長遠之計，還是得逐漸完善相關(guān)法律。第一，取消或者修改《民法通則》關(guān)于土地不得轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。因為該規(guī)定與其他法律有關(guān)土地可流轉(zhuǎn)規(guī)定相沖突。第二，統(tǒng)一協(xié)調(diào)《土地承包法》、《擔保法》和《物權(quán)法》關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的規(guī)定。4.完善相關(guān)配套制度（1）出臺相關(guān)政策支持農(nóng)民抵押土地承包經(jīng)營權(quán)，往往涉及金融機構(gòu)辦理抵押業(yè)務。金融機構(gòu)抵押貸款業(yè)務要遵循合法性、效益性、安全性、流動性等原則。而受法律障礙和配套制度的不足，使得金融機構(gòu)從事土地承包經(jīng)營權(quán)的積極性不高。我們看到允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的試點都有政策支持。所以筆者建議，充分發(fā)揮政府在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款融資中的作用，出臺相關(guān)政策支持，調(diào)動金融機構(gòu)辦理土地承包經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務的積極性。對此，有學者建議出臺《農(nóng)業(yè)地產(chǎn)抵押銀行法》，通過成立政策性農(nóng)地抵押金融機構(gòu)來辦理農(nóng)地抵押業(yè)務，也可以是制訂相關(guān)財政與貨幣支持政策以引導商業(yè)性金融機構(gòu)辦理農(nóng)地抵押業(yè)務。{7}此外，地方政府也可以對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的具體流程作出規(guī)范性指導，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)抵押市場。（2）完善土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記制度筆者認為，土地承包經(jīng)營權(quán)登記應采取登記生效主義（登記會發(fā)生物權(quán)變動的效力）。因為從經(jīng)濟學角度，產(chǎn)權(quán)明晰對資源配置效率起到重要作用。權(quán)利歸屬的明確，也屬產(chǎn)權(quán)明晰的重要部分，有利于土地承包經(jīng)營權(quán)的順利流轉(zhuǎn)；從法學角度，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記生效主義，即未來立法應表述為“以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的，應該辦理抵押登記，抵押權(quán)自登記時設立”這樣規(guī)定能增強物權(quán)的公示性，便于查看土地權(quán)利，防止抵押糾紛，保證抵押活動的順利進行。又因為《物權(quán)法》第127條第二款規(guī)定了“