國土資源執(zhí)法監(jiān)察實務(wù)課件

國土資源執(zhí)法監(jiān)察實務(wù)

陳建農(nóng)

二〇一〇年二月國土資源執(zhí)法監(jiān)察實務(wù)

陳建農(nóng)

一、國土資源執(zhí)法監(jiān)察（一）土地監(jiān)督檢查的概念：所謂土地監(jiān)督檢查，是指地方各級人民政府和國土資源部門按照法定程序和方式，依法對本行政區(qū)域內(nèi)土地管理法律、法規(guī)的執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，開展違法預(yù)防，并對違法者實施法律制裁的活動。加強對土地利用中發(fā)生的違法行為的監(jiān)督檢查，是強化土地管理的實際措施。土地管理法第六章專門作了規(guī)定。安徽省土地監(jiān)察條例對土地違法的預(yù)防、查處、相應(yīng)的措施、執(zhí)法機構(gòu)、工作程序等作了規(guī)定。一、國土資源執(zhí)法監(jiān)察包含以下幾層涵義：1、土地監(jiān)督檢查的主體是代表國家行使土地管理職權(quán)的地方各級政府和縣級以上人民政府土地行政主管部門以及市、縣土地行政主管部門。2、土地監(jiān)督檢查的對象不僅包括土地管理的相對人，即一切與土地發(fā)生法律關(guān)系的單位或者個人，而且還包括享有土地征用和建設(shè)用地審批權(quán)的地方各級人民政府，這市土地監(jiān)督檢查的重要特征之一。3、土地監(jiān)督檢查的內(nèi)容是以預(yù)防違法并對違法者實施法律懲處為手段，對土地管理法律、法規(guī)和執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查。4、土地監(jiān)督檢查的目的是實現(xiàn)保障和保護資源的統(tǒng)一，化解雙保矛盾，提高國土資源對經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的保障能力。監(jiān)督檢查與執(zhí)法監(jiān)察。包含以下幾層涵義：（二）防治土地違法的政策、措施各級政府及國土資源管理部門面臨著保障經(jīng)濟、保護耕地的雙重壓力。必須采取積極有效的措施，強化土地調(diào)控，強化執(zhí)法監(jiān)察，堅守紅線保障發(fā)展，構(gòu)建保障科學(xué)發(fā)展新機制，探索一條節(jié)約集約利用土地的科學(xué)發(fā)展新路，實現(xiàn)雙保雙贏。1、國土資源執(zhí)法監(jiān)察的基本制度：預(yù)防制度，查處制度，聯(lián)動協(xié)作制度，移送制度。目前，我國土地執(zhí)法監(jiān)察是圍繞四條線展開的：執(zhí)法監(jiān)察督查督辦，國家土地督察，衛(wèi)片動態(tài)監(jiān)測，專項治理。（二）防治土地違法的政策、措施（三）關(guān)于例行督察的幾個問題例行督察，是國家土地總督察履行督察職責(zé)的一種新手段。2008年，國家土地督察各分局都開展了這項工作。國家土地督察南京局于2008年對我省蚌埠、2009年對安慶市開展了例行督察。第一，什么是例行督察。例行督察這一提法首見于2008年5月4日《國家土地總督察公告（第1號）》中，將例行督察作為對土地違法違規(guī)問題的督察重點工作提出來，指出將“以市級行政區(qū)為單位開展土地利用與管理例行督察工作試點，總結(jié)各地典型經(jīng)驗，及時發(fā)現(xiàn)糾正土地利用和管理中存在的問題?！笨梢哉f例行督察，就是國家土地督察局利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測技術(shù)，對管轄范圍內(nèi)的市級行政單位年度內(nèi)土地利用與管理的總體情況進行檢查，提出督察意見，并將檢查情況及整改情況上報給國家土地總督察的一項制度。（三）關(guān)于例行督察的幾個問題第二，例行督察的內(nèi)容和特點。督察的內(nèi)容包括土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行與變更情況、土地利用年度計劃執(zhí)行、土地的征收征用情況、土地供應(yīng)、征占耕地的占補平衡情況、開展執(zhí)法監(jiān)察包括案件查處等情況。重點是對衛(wèi)星遙感監(jiān)測出的新增建設(shè)用地進行逐宗核實，包括對各級政府和有關(guān)部門在用地批準(zhǔn)與上報、土地供應(yīng)、登記發(fā)證及違法用地查處等執(zhí)行法律法規(guī)政策情況進行審查。例行督察工作的特點主要有：1、例行督察主體的層級高。2、例行督察的對象是各級政府。3、例行督察的范圍廣泛。4、例行督察的結(jié)果對一個地方經(jīng)濟社會發(fā)展有較大的影響。第二，例行督察的內(nèi)容和特點。（四）關(guān)于衛(wèi)片執(zhí)法檢查需要把握的問題為充分發(fā)揮衛(wèi)片執(zhí)法檢查在發(fā)現(xiàn)和查處土地違法行為上的重要作用，有效遏制土地違法違規(guī)行為，國土資源部從2000年首次利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測開展土地執(zhí)法檢查。即將開展的衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作將第一次實現(xiàn)全國全覆蓋（除港、澳、臺地區(qū)）。1、衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作特性一是時效性。二是公開性。2、問責(zé)制（15號令）使衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作發(fā)生質(zhì)的變化。3、關(guān)于衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作規(guī)范化問題。4、衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作常見主要問題（四）關(guān)于衛(wèi)片執(zhí)法檢查需要把握的問題（五）國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作新思路。今后一個時期國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作思路：樹立三個理念、打造兩個平臺、實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)移、加強一個聯(lián)動、構(gòu)建一個機制。樹立三個理念：服務(wù)科學(xué)發(fā)展的理念；公平正義的執(zhí)法理念；提高執(zhí)法效能的理念。打造兩個平臺：打造對國土資源違法行為早發(fā)現(xiàn)、早制止、早報告的信息平臺；打造各級政府與相關(guān)部門、公檢法及國土資源管理部門共同監(jiān)管的平臺。實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)移：執(zhí)法監(jiān)察工作關(guān)口前移；執(zhí)法監(jiān)察工作重心下移。加強一個聯(lián)動：國土資源管理部門與政府、紀(jì)檢監(jiān)察、公檢法司法機關(guān)通過建立聯(lián)席會議、信息通報、聯(lián)合辦案等，制止、查處、預(yù)防土地違法。構(gòu)建一個機制：建立以共同責(zé)任機制為核心的、以地方政府為主體、各相關(guān)部門聯(lián)動、配合協(xié)作的執(zhí)法監(jiān)察新機制。（五）國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作新思路。今后一個時期國土資源執(zhí)法監(jiān)二、土地違法與法律責(zé)任1、土地違法的概念、特征土地違法行為是指違法土地管理法律法規(guī)的規(guī)定或者作出土地管理法律法規(guī)所禁止的行為，依照法律應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任的行為。特征：一是違反土地管理法律法規(guī)的行為，即違法性。這是土地違法的形式特征。注意：由于調(diào)整土地關(guān)系的法律政策的變化而發(fā)生的情事變更問題。二是侵犯了土地管理法律制度和土地管理法律關(guān)系，即具有社會危害性。這是土地違法的本質(zhì)特征。三是應(yīng)當(dāng)受到行政處罰，即具有受懲罰性。行政處罰、刑罰、民事制裁、黨紀(jì)政紀(jì)追究。二、土地違法與法律責(zé)任土地違法法定原則：凡一切違法和犯罪行為，均應(yīng)由法律作出明確的禁止規(guī)定；對管理人而言：法未授權(quán)皆禁止，法有授權(quán)皆可行；對相對人而言：法未明禁皆自由，法有禁懲皆禁止。法律責(zé)任：指違反法律規(guī)定的后果。有三個特點：違法法定，責(zé)任法定，追究法定。法律責(zé)任分為：民事法律責(zé)任，行政法律責(zé)任，刑事法律責(zé)任。土地違法法定原則：2、土地違法的表現(xiàn)形式近年來，我省土地違法呈上升趨勢：主要表現(xiàn)在：地方政府違法用地問題無法遏制；侵占土地、補償不到位、拆遷安置標(biāo)準(zhǔn)過低等問題，難以解決；農(nóng)民建房用地的需求，難以滿足，缺少硬措施。2009年度，我省發(fā)生土地違法5517件，81972.3畝，同比上升了303%、402%。2、土地違法的表現(xiàn)形式產(chǎn)生的原因是多方面的，主要動因是政府需求與農(nóng)民需求的變化。關(guān)鍵是制度與體制上的問題，在執(zhí)法與守法上，法律不能落實到位。3、土地違規(guī)違法對社會造成了極大的危害國土資源執(zhí)法監(jiān)察實務(wù)課件三、土地違法行為的認定和處罰按土地管理法和房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，禁止性規(guī)定有41條，涉及土地違法行為法律責(zé)任的法條有33條，列舉了50多種土地違法行為。按照應(yīng)追究的法律責(zé)任，我們一般把這50多種土地違法行為歸納為19大類。對這19大類土地違法行為，法律都明確了應(yīng)負的法律責(zé)任。另外，《刑法》規(guī)定，非法低價出讓國有土地使用權(quán)的，要追究刑事責(zé)任。土地違法行為實際上有20大類。三、土地違法行為的認定和處罰（一）五種瀆職侵權(quán)性質(zhì)土地違法行為

1、非法批地行為《土地管理法》44、45條規(guī)定了用地審批制度（三級）、批準(zhǔn)（兩級）制度，城市房地產(chǎn)法第10條、11條、39條規(guī)定了土地出讓的批準(zhǔn)權(quán)限，依據(jù)土地管理法第78條，城市房地產(chǎn)法66條，以下五種屬于非法批地行為：一是無批準(zhǔn)權(quán)而非法批準(zhǔn)征占、使用土地。例如，法律沒有賦予省級以下政府批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地權(quán)，而這些政府批地了，即是非法批地。現(xiàn)在一些地方不辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，同意企業(yè)用租賃的方式用地，就屬于非法批準(zhǔn)用地。另外，法律沒有賦予單個人批地權(quán)，即使是再高的領(lǐng)導(dǎo)，也無權(quán)一個人批地，假如批了，即是非法批地。二是超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)征占土地。如，省級政府批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田和批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田以外耕地面積越過35公頃、其他土地超過70公頃，就屬于超越批準(zhǔn)期限批地。還有拆分批地：為了規(guī)避法律，搞拆分審批，一個批文耕地卡在35公頃以下，一天發(fā)幾個甚至幾十個批文，是典型的化整為零批地。三是違反土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途批準(zhǔn)占地。例如將農(nóng)用地批做工業(yè)用地、工業(yè)用地批做商業(yè)用地，都是違反土地利用總體規(guī)劃批地。四是非法批準(zhǔn)出讓或者非法出讓土地使用權(quán)用于房地產(chǎn)開發(fā)。城市房地產(chǎn)管理法規(guī)定，出讓土地使用權(quán)用于房地產(chǎn)開發(fā)，有兩道必經(jīng)手續(xù)：①須根據(jù)省級以上政府下達的控制指標(biāo)擬定年度出讓土地使用權(quán)總面積方案，按照國務(wù)院規(guī)定，報國務(wù)院或者省級政府批準(zhǔn)；②出讓的每幅地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣政府土地管理部門會同城市規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)管理部門共同擬定方案，按照國務(wù)院規(guī)定，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的政府批準(zhǔn)后，由市、縣政府土地管理部門實施。不按上述規(guī)定批準(zhǔn)出讓和未經(jīng)批準(zhǔn)出讓土地使用權(quán)的，屬非法行為。經(jīng)營性用地出讓不搞招拍掛，也是非法批準(zhǔn)出讓或者非法出讓土地。最高人民法院明確規(guī)定，開發(fā)區(qū)管委會作為出讓方與受讓方訂立土地使用權(quán)出讓合同是無效的，屬于非法出讓土地。五是違反法定程序批準(zhǔn)占地。如建設(shè)占用林地的，要先經(jīng)林業(yè)主管部門同意，未經(jīng)林業(yè)主管部門同意就批準(zhǔn)占地，就是違反法定程序批地。批準(zhǔn)集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收，要進行“兩公告”，不公告，就是違法。（一）五種瀆職侵權(quán)性質(zhì)土地違法行為

1、非法批地行為另外，未批先用問題。2007年9月，國土資源部在全國開展了土地執(zhí)法百日行動中對三類違法違規(guī)問題進行清理。2009年監(jiān)察部與國土資源部開展了未批即用問題的清理。法律責(zé)任。根據(jù)法律，處罰方式有以下幾種：①行政處分。非法批地行為行政上是一種瀆職行為，要承擔(dān)行政法律責(zé)任，主要是對非法批地的直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予行政處分。②行政賠償。因非法批地而使使用土地的當(dāng)事人在退還土地時遭受損失的，可以依法申請行政賠償。③刑事責(zé)任。當(dāng)非法批準(zhǔn)征用、占用土地情節(jié)嚴(yán)重，觸犯《刑法》第410條，構(gòu)成非法批準(zhǔn)征占土地罪時，要依照《刑法》的有關(guān)規(guī)定，承擔(dān)有期徒刑或者拘役的刑罰處罰。另外，在無法認定有徇私舞弊行為的情況下，應(yīng)按《刑法》第397條，以濫用職權(quán)治罪。非法批地與非法占地區(qū)別。另外，未批先用問題。2007年9月，國土資源部在全國開展了土2、非法低價出讓國有土地使用權(quán)行為

我國法律明確規(guī)定，國家對協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)采取最低限價；國土資源部出臺的《全國工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)》（2007年7月1日實施），明確了工業(yè)用地出讓不得低于公布的最低價標(biāo)準(zhǔn)，以防止各地競相壓價出讓土地，增加土地出讓工作的透明度，便于上級政府對下級政府出讓行為的監(jiān)督，便于使用者和投資者了解不同行業(yè)的地價優(yōu)惠幅度，確定合理的投資方向；同時，也是為了防止在土地使用權(quán)出讓過程中搞權(quán)錢交易，發(fā)生腐敗現(xiàn)象。非法低價出讓國有土地使用權(quán)主要發(fā)生在國有土地協(xié)議出讓的過程中。認定這類違法行為的標(biāo)準(zhǔn)，是看出讓地塊的出讓價是否低于當(dāng)?shù)卮_定的出讓最低限價。一些地方出讓土地搞出讓金減免、返還，還有的搞所謂的獎勵，也屬于非法低價出讓國有土地使用權(quán)。國務(wù)院《決定》（28號文件）特別規(guī)定禁止非法壓低地價招商。法律責(zé)任。根據(jù)刑法和15號令的規(guī)定，處罰方式有兩種：①追究刑事責(zé)任。情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國家和集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑。另外，在無法認定有徇私舞弊行為的情況下，應(yīng)按《刑法》第397條，以濫用職權(quán)治罪。②給予行政處分。中紀(jì)委、監(jiān)察部和國土資源部出臺了一系列“關(guān)于經(jīng)營性土地招牌掛出讓的規(guī)定”，這是一條“高壓線”。2005年2月，中紀(jì)委監(jiān)察部印發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)違反規(guī)定干預(yù)和插手建設(shè)工程招投標(biāo)、經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營等市場經(jīng)濟活動，為個人和親友謀取私利的處理規(guī)定》，明確了六種行為必須給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。2、非法低價出讓國有土地使用權(quán)行為

我國法律明確規(guī)定，國家對3、侵占、挪用征地費用和其他有關(guān)費用行為土地管理法第79條作了規(guī)定。常見的有3種情況：一是上級主管部門憑借隸屬關(guān)系，采用“提成”的辦法占用，實為截留。二是其他單位憑借業(yè)務(wù)關(guān)系占用。三是個人非法侵占、挪用。治理整頓中發(fā)現(xiàn)的拖欠和所謂的“幾十年付清”，應(yīng)該說是一種違法行為，因為法律有規(guī)定，征地費的付清期限，最長不能超過3個月。法律責(zé)任。處罰方式有以下幾種：①刑事責(zé)任。非法侵占、挪用征地費的行為，觸犯《刑法》的有關(guān)規(guī)定時，要依照《刑法》承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。②行政處分。非法侵占、挪用征地費行為不構(gòu)成犯罪的，要給予有關(guān)人員行政處分。3、侵占、挪用征地費用和其他有關(guān)費用行為4、違反法定要求劃基本農(nóng)田保護區(qū)行為

土地管理法第34條規(guī)定：一是基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的80%以上。二是有四類土地必須劃入基本農(nóng)田保護區(qū)。如果不按法定要求去做，則違法。這次國務(wù)院《決定》明確規(guī)定，已經(jīng)劃定的基本農(nóng)田，確需使用的，改變規(guī)劃必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。國家有關(guān)部門或縣級以上政府批準(zhǔn)確定的糧棉油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；蔬菜生產(chǎn)基地；農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗田；國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)劃入的其他耕地；法律責(zé)任。責(zé)令限期改正；拒不改正的，依法給予有關(guān)人員行政處分。4、違反法定要求劃基本農(nóng)田保護區(qū)行為

土地管理法第34條規(guī)定5、土地管理部門行政執(zhí)法不作為行為和土地管理工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊行為土地管理部門行政執(zhí)法不作為行為。法律規(guī)定，土地管理部門應(yīng)當(dāng)對土地違法行為實施行政處罰。如果不予處罰，則違法。玩忽職守。是指土地管理人員不認真對待本職工作，不履行、不正確履行或者放棄履行法律、法規(guī)規(guī)定的責(zé)任，致使國家財產(chǎn)和人民利益遭受損失的行為。濫用職權(quán)。是指土地管理人員違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使職權(quán)，致使國家財產(chǎn)和人民利益遭受損失的行為。徇私舞弊。是指土地管理人員為徇私利或者親友私情，弄虛作假、欺上瞞下，掩蓋事實真相等非法批地，給國家財產(chǎn)和人民利益造成損失的行為。5、土地管理部門行政執(zhí)法不作為行為和土地管理工作人員玩忽職守法律責(zé)任。土地管理人員是代表國家執(zhí)法的人員，肩負著重任，職責(zé)重大，如果違法或者犯罪，造成的危害和影響是十分嚴(yán)重的。因此，土地管理法對土地管理部門工作人員規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。刑事責(zé)任：①當(dāng)土地管理部門的工作人員在土地管理工作中玩忽職守、濫用職權(quán)，構(gòu)成犯罪的，要依照《刑法》第397條追究刑事責(zé)任；②土地管理部門的工作人員徇私舞弊，對依法應(yīng)當(dāng)移交司法機關(guān)追究刑事責(zé)任的不移交，構(gòu)成犯罪的，依照《刑法》第402條追究刑事責(zé)任；③對非法批準(zhǔn)征用、占用土地或者非法低價出讓國有土地使用權(quán)，構(gòu)成犯罪的，依照《刑法》第410條追究刑事責(zé)任。行政處分：①土地管理部門的工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，不構(gòu)成犯罪的，由有權(quán)機關(guān)給予行政處分；②應(yīng)當(dāng)作出行政處罰決定而不作行政處罰決定的，由上級土地管理部門給予其單位主管人員以行政處分。要特別注意國務(wù)院出臺的《關(guān)于加