北京師范大學(xué)-中國共享兩輪車規(guī)制研究報告

中國共享兩輪車規(guī)制研究中國共享兩輪車規(guī)制研究1引言 1一、共享兩輪車行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀以及原因分析 2(一)共享兩輪車企業(yè)數(shù)量急劇減少 2(二)共享兩輪車市場由“兩強爭霸”到“三足鼎立” 3(三)共享兩輪車使用成本顯著提高 4(四)共享單車免收用車押金成為業(yè)界共識 7(五)企業(yè)由獨立發(fā)展轉(zhuǎn)向抱團取暖 8(六)共享兩輪車企業(yè)運營模式趨于精細化 9(七)共享電動車行業(yè)在曲折中前進 10(八)控制共享單車以及共享電動車的數(shù)量是大多數(shù)地方做法 13二、共享兩輪車行業(yè)的規(guī)制現(xiàn)狀 13(一)關(guān)于規(guī)范共享兩輪車行業(yè)發(fā)展的規(guī)范性文件分析 131.中央層面的規(guī)范性文件 142.地方層面的規(guī)范性文件 15(二)已經(jīng)解決和尚未解決的規(guī)制問題 19(三)新的規(guī)制難點 22三、共享兩輪車車行業(yè)未來的規(guī)制趨勢和路徑 25(一)未來規(guī)制的模式 25(二)規(guī)制路徑的選擇 261.政府 262.行業(yè)協(xié)會和企業(yè) 27結(jié)語 27第1頁共32頁引言2015年對于我國共享單車行業(yè)發(fā)展而言，是一個具有里程碑意義的年份。在這一年的6月，ofo單車正式投入運營。這就好比一只南美洲亞馬遜河流域熱帶雨林中的蝴蝶，偶爾扇動幾下翅膀便在兩周以后引起了美國得克薩斯州一場龍卷風(fēng)那樣，開啟了我國共享單車行業(yè)發(fā)展的新紀元。ofo單車的成功刺激了創(chuàng)業(yè)者們的神經(jīng)，其開創(chuàng)的全新的商業(yè)模式被大量復(fù)制。一時間，大批共享單車企業(yè)如雨后春筍般紛紛成立。共享單車行業(yè)的快速發(fā)展也吸引了投資者們的目光，大量資本開始涌入這一新興的行業(yè)里。在資本的推動下，共享單車行業(yè)在2016年至2017年間，迎來了一個發(fā)展的高峰。這一時期，我國共享單車用戶數(shù)量急劇增長。據(jù)統(tǒng)計，2016年至2017年，我國共享單車用戶規(guī)模從0.28億人猛增至2.05億人，增長率高達632.1%。①不僅如此，一些共享單車企業(yè)還將目光投向了海外市場，開始向國外城市投放車輛。鑒于共享單車在國內(nèi)外的影響力與日俱增，其也和高鐵、支付寶、網(wǎng)購一同被網(wǎng)友戲稱為中國的“新四大發(fā)明”。然而，好景不長，從2018年開始，隨著外部投資的大量減少，共享單車企業(yè)的資金鏈受到了嚴重影響。而隨著共享單車新鮮度和體驗度的不斷下降，2018年，全國用戶規(guī)模相較于2017年僅增長了0.3億人，增長率僅為14.6%。②伴隨著用戶規(guī)模增速的放緩，大批企業(yè)紛紛倒閉，一時間風(fēng)光無兩的共享單車行業(yè)似乎走到了生死存亡的十字路口，有自媒體甚至將這一行業(yè)的失敗看成是中國創(chuàng)業(yè)史上最瘋狂的試錯。③當(dāng)唱衰共享單車發(fā)展前景的聲音甚囂塵上之時，進入2019年以后，該行業(yè)似乎又回到了一個發(fā)展相對較為穩(wěn)定的階段。根據(jù)交通運輸部公布的數(shù)據(jù)，截至2019年8月底，我國共享單車投放數(shù)量達到1950萬輛，覆蓋了全國360個城市，注冊用戶數(shù)超過3億人次，日均訂單數(shù)達到4700萬單。④在共享單車穩(wěn)健發(fā)展的同時，共享電動車逐漸進入百姓生活，共享兩輪車的新時代來臨。在2020年新冠肺炎疫情肆虐期間，共享單車成為了避免人員聚集詳情可參見：《2018-2019中國共享經(jīng)濟行業(yè)全景研究報告》，/c400/66502.html，最后訪問時間：2022年8月31日。詳情可參見：《應(yīng)避免“禁投令”讓共享單車成為一潭死水》，/i/2018-12-04/doc-ihmutuec5946421.shtml，最后訪問時間：2022年8月31日。中華環(huán)境保護基金會綠色出行專項基金、北方工業(yè)大學(xué)、國家信息中心分享經(jīng)濟研究中心主編：《中國共享出行發(fā)展報告(2019)》，社會科學(xué)文獻出版社2019年版，第9頁。北京師范大學(xué)法學(xué)院&澄觀治庫第2頁共32頁的理想的中短途出行工具。特別是在一些因為疫情防控需要暫停公共交通運營的城市，共享單車不僅為當(dāng)?shù)鼐用瘢乙矠榭挂咭痪€工作人員提供了可靠的出行保障，為我國取得抗疫斗爭的勝利作出了重要的貢獻。雖然共享單車行業(yè)內(nèi)出現(xiàn)了一些新情況、新問題，相關(guān)行業(yè)依然保持著穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢。近兩年各地出現(xiàn)對共享兩輪車設(shè)置準入限制、多種收費等問題。因此，那些認為共享單車行業(yè)已經(jīng)成為明日黃花的觀點是不可取的，在現(xiàn)階段，對相關(guān)問題展開研究仍然具有重要的理論和實踐價值。一、共享兩輪車行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀以及原因分析(一)共享兩輪車企業(yè)數(shù)量急劇減少在共享單車行業(yè)發(fā)展的鼎盛時期，據(jù)交通運輸部不完全統(tǒng)計，截至2017年7月，全國共有共享單車運營企業(yè)近70家。①在城市的大街小巷，人們可以看到不同企業(yè)投放的五顏六色的車輛：有黃色的ofo單車、橙色的摩拜單車、綠色的酷騎單車、藍色的小藍單車……以至于網(wǎng)友們紛紛驚呼，共享單車的顏色不夠用了。然而，好景不長，僅僅到了2018年，就有超過20家共享單車企業(yè)破產(chǎn)，其中不乏知名度較高的悟空單車、町町單車、酷騎單車、小藍單車等。另外，還有一大批共享單車企業(yè)陷入了經(jīng)營困境。就在2018年，共享單車行業(yè)內(nèi)發(fā)生的幾件大事，徹底改變了絕大多數(shù)企業(yè)的命運。先是滴滴公司托管了小藍單車，并且乘勢推出了自有的共享單車品牌——青桔單車，接著是美團公司收購摩拜單車，再后來是支付寶公司投資哈啰單車。原本就處在共享單車行業(yè)頂端的上述三家企業(yè)如虎添翼，目前還處于運營狀態(tài)的企業(yè)明顯減少，在數(shù)量上顯然不可與該行業(yè)發(fā)展的鼎盛時期相媲美。究其原因，首先，目前國內(nèi)共享單車市場已經(jīng)嚴重飽和，存在著供大于求的緊張關(guān)系。在共享單車行業(yè)發(fā)展初期，各家企業(yè)為了搶占市場，不顧實際情況盲目投放了大量車輛，以至于市面上車輛的數(shù)量已經(jīng)遠遠超過了居民日常出行的需求量。這種“跑馬圈地”式的發(fā)展模式存在著嚴重的弊端：一方面，大量共享單車投放后使用率極低，造成了資源的巨大浪費；另一方面，過度擴張也給各家企業(yè)帶來了沉重的經(jīng)濟負擔(dān)。在這種情況下，一些規(guī)模較大的共享單車企業(yè)，憑借著詳情可參見：《共享單車通過APP可查詢停車點，投放數(shù)量要科學(xué)計算》，/a/163335697_587690，最后訪問時間：2022年8月31日。北京師范大學(xué)法學(xué)院&澄觀治庫第3頁共32頁自身雄厚的經(jīng)濟實力尚且能夠承受住壓力，而一些規(guī)模較小的共享單車企業(yè)，則由于抗壓能力差而紛紛破產(chǎn)。這是共享單車企業(yè)數(shù)量急劇減少的原因之一。其次，我國共享單車行業(yè)競爭激烈，大量企業(yè)倒閉是市場競爭的必然結(jié)果。在“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的時代背景以及巨額資本注入的情況下，我國共享單車行業(yè)風(fēng)起云涌，在較短的時間內(nèi)成立了一大批企業(yè)。然而，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律，通常情況下，一個成熟的市場內(nèi)是無法容納數(shù)量過多的同類型企業(yè)的。因此，殘酷的競爭便不可避免地出現(xiàn)在了共享單車行業(yè)內(nèi)。在激烈的競爭中，一些規(guī)模較大的共享單車企業(yè)，憑借著自身資金、技術(shù)、管理、服務(wù)等方面的優(yōu)勢，迅速占據(jù)了較為有利的競爭地位。而數(shù)量眾多的、規(guī)模較小的共享單車企業(yè)，則由于缺乏競爭力而逐漸被淘汰。這也是共享單車企業(yè)數(shù)量急劇減少的原因之一。(二)共享兩輪車市場由“兩強爭霸”到“三足鼎立”從市場份額占有率來看，我國共享兩輪車行業(yè)曾經(jīng)先后經(jīng)歷了“兩強爭霸”和“三足鼎立”兩個階段。在共享單車行業(yè)發(fā)展的初期，絕大部分市場份額被ofo單車和摩拜單車瓜分，而剩下的一小部分市場份額，則由其他數(shù)十家企業(yè)占有。相較于競爭對手而言，ofo單車和摩拜單車在市場份額占有率上，呈現(xiàn)出了壓倒性的絕對優(yōu)勢。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年5月，ofo單車和摩拜單車的用戶規(guī)模分別達到3770萬人和3454萬人，①遙遙領(lǐng)先于其他競爭對手。從整體上看，這一時期共享單車市場份額占有率呈現(xiàn)出“兩強爭霸”的格局。然而，這一狀況并沒有持續(xù)太長的時間。進入2018年，共享單車行業(yè)經(jīng)歷了一次大規(guī)模的洗牌。一方面，作為曾經(jīng)行業(yè)內(nèi)的兩大巨頭之一，ofo單車相繼被曝出存在資金鏈緊張、供應(yīng)商債務(wù)、私自挪用用戶押金等一系列嚴重問題，并且被多家存在合同糾紛的企業(yè)告上法庭。這使得ofo單車的后期運營存在著諸多的不確定因素。而另一方面，伴隨著ofo單車的逐漸沒落，以及三大外部勢力的介入，使得共享單車行業(yè)內(nèi)出現(xiàn)了三家新的頭部企業(yè)。首先是2017年12月，支付寶公司大力投資哈啰單車。依托支付寶公司的巨額資金支持，哈啰單車在共享單車行業(yè)內(nèi)率先推出了信用免押金服務(wù)，使得其在較短的時間里躋身行業(yè)的最頂端。其次是2018年1月，滴滴公司宣布與小藍單車達成業(yè)務(wù)托管合作，同時上線了自有的共享單車品牌——青桔單車。依托滴滴公司在互聯(lián)網(wǎng)出行領(lǐng)域內(nèi)的巨大優(yōu)勢，小藍單車以及青桔單車詳情可參見：《2017年中國共享單車行業(yè)發(fā)展概況分析》，/industry/201711/584805.html，最后訪問時間：2022年8月31日。北京師范大學(xué)法學(xué)院&澄觀治庫第4頁共32頁獲得了寶貴的發(fā)展機遇，前景一片大好。最后是2018年4月，美團公司以27億美元作價收購摩拜單車。美團公司的收購行動，不僅為深陷虧損危機的摩拜單車提供了充足的資金支持，而且通過改革運營模式使得摩拜單車逐漸扭虧為盈。借此機會，美團公司也順勢推出了全新的美團單車，極大地改變了市場競爭的格局。隨著ofo單車的衰落以及行業(yè)內(nèi)新勢力的崛起，我國共享單車市場份額也從“兩強爭霸”的時代進入到了“三足鼎立”的時代。究其原因，在共享單車行業(yè)發(fā)展初期，ofo單車與摩拜單車“兩強爭霸”格局的形成與這兩家企業(yè)自身的優(yōu)勢密不可分。從整個行業(yè)來看，ofo單車和摩拜單車投入運營的時間要早于其他競爭對手。ofo單車于2015年6月投入運營，而摩拜單車也于2016年4月正式上線。ofo單車和摩拜單車率先投入運營，一方面趕在其他企業(yè)之前提前占有了巨大的市場份額，另一方面也在無形之中影響到了廣大用戶的消費習(xí)慣。從ofo單車與摩拜單車自身來看，這兩家共享單車企業(yè)擁有其他競爭對手無可比擬的資金優(yōu)勢。在共享單車行業(yè)發(fā)展初期，由于盈利模式不健全、不完善，各家企業(yè)的生存和發(fā)展無一例外要通過“燒錢”的方式來實現(xiàn)。因此，外部資金投入的多少，直接決定了一個共享單車企業(yè)競爭力的大小。就融資規(guī)模而言，ofo單車和摩拜單車遙遙領(lǐng)先于其他企業(yè)，這也使得二者成為了共享單車行業(yè)內(nèi)的領(lǐng)跑者。然而，“成也蕭何，敗也蕭何”。締造共享單車神話的是巨額的外部資金支持，這一神話破滅的導(dǎo)火索也正是資金鏈的斷裂。以ofo單車為例，前期多輪融資帶來的巨額資金使其在較短的時間內(nèi)，成為了共享單車行業(yè)內(nèi)的翹楚，市場占有率一度高居第一。然而，后期由于管理層一系列決策的失誤，ofo單車獲得的外部資金數(shù)量大幅度減少。資金鏈的斷裂不僅限制了ofo單車的進一步發(fā)展，同時也使其在激烈的市場競爭中逐漸處于下風(fēng)。在ofo單車走向衰落的同時，共享單車行業(yè)內(nèi)的三家企業(yè)因為獲得了巨額資金支持而乘勢崛起，逐漸形成了“三足鼎立”的市場格局。(三)共享兩輪車使用成本顯著提高在共享單車行業(yè)的起步階段，各家企業(yè)為了吸引用戶、提高市場占有率，紛紛大打“價格牌”，希望通過拉低價格的方式擊垮競爭對手，從而在行業(yè)內(nèi)站穩(wěn)腳跟。于是，市場上幾乎所有的共享單車企業(yè)都加入到了這場瘋狂的“軍備競賽”中，一輪又一輪的“價格戰(zhàn)”讓廣大用戶直呼過癮，卻讓各家企業(yè)叫苦不迭。201北京師范大學(xué)法學(xué)院&澄觀治庫第5頁共32頁7年2月，ofo單車率先推出了“百萬單車免費騎”活動，打響了共享單車行業(yè)“價格戰(zhàn)”的第一槍。緊接著，摩拜單車宣布應(yīng)戰(zhàn)，兩家企業(yè)之間先后進行了“紅包車”、“免費騎”、“免押金”等三級“價格戰(zhàn)”，①速度之快令人目不暇接，動作之大更令人”、“季卡5元”之類的優(yōu)惠活動，試圖在激烈的市場競爭中分得一杯羹。然而，類似的“價格戰(zhàn)”可能是一把雙刃劍，廣大用戶享受到價格低廉的服務(wù)的同時，共享單車企業(yè)卻因此而背上了沉重的經(jīng)濟負擔(dān)。單純依靠“價格戰(zhàn)”吸引用戶的經(jīng)營模式難以為繼，共享單車企業(yè)開始提高價格。先是從2018年2月起，大多數(shù)共享單車企業(yè)紛紛不約而同地取消了超低價格的折扣月卡活動，月卡的價格恢復(fù)到了正常的水平。到了2019年，一些共享單車企業(yè)的行動拉開了整個行業(yè)漲價的序幕。這一年3月，小藍單車率先漲價，將起步價調(diào)整為15分鐘1元，時長費調(diào)整為每15分鐘0.5元。緊接著，摩拜單車、青桔單車、哈啰單車也先后宣布漲價。在最近一次漲價過程中，青桔單車7天、30天和90天騎行卡的無折扣價分別上漲至10元、25元和75元，而哈啰單車與美團單車上述三種騎行卡的無折扣價則分別達到了15元、35元和90元。②漲價后的共享單車使用費已經(jīng)堪比公交車票價，這讓廣大用戶直呼“傷不起”，背后的原因很復(fù)雜，有相當(dāng)部分是由于運營成本高、政府規(guī)制成本高，最終轉(zhuǎn)移給消費者。毫無疑問，共享單車的低價時代已經(jīng)徹底宣告結(jié)束。第一，這是由共享兩輪車企業(yè)自身的性質(zhì)所決定的。雖然共享兩輪車企業(yè)提供的服務(wù)具有一定的公共服務(wù)屬性，但是，從本質(zhì)上講，這些企業(yè)仍然是以追求盈利為目的的市場經(jīng)濟參與主體。因此，其在經(jīng)營活動中勢必會追求自身利益的最大化。這也決定了共享兩輪車企業(yè)會根據(jù)市場的發(fā)展變化，在不同的時期采取不同的定價策略。在共享單車發(fā)展初期，對于各家企業(yè)而言，通過低價搶占市場是其實現(xiàn)自身利益最大化的方式。然而，當(dāng)共享兩輪車行業(yè)進入到相對穩(wěn)定發(fā)展的階段后，對于各家企業(yè)來講，正常漲價也是其實現(xiàn)自身利益最大化的方式。因此，我們不應(yīng)當(dāng)苛求共享兩輪車企業(yè)只能長期向用戶提供低價的服務(wù)。正是共享單車企業(yè)自身的性質(zhì)，決定了其漲價具有目的上的正當(dāng)性。第二，這是由共享兩輪車企業(yè)面臨的現(xiàn)狀所決定的。現(xiàn)階段，我國共享兩輪詳情可參見：《共享單車低價月卡漲價，也許到了該賺錢的時候》，/s?id=1593821121447747962&wfr=spider&for=pc，最后訪問時間：2022年8月31日。詳情可參見：《上熱搜！共享單車為何接連漲起價來？》，/s?id=1740826303459730183&wfr=spider&for=pc，最后訪問時間：2022年8月31日。北京師范大學(xué)法學(xué)院&澄觀治庫第6頁共32頁車企業(yè)普遍面臨著經(jīng)營成本高企與營收手段單一所帶來的巨大的經(jīng)濟壓力。一方面，就共享兩輪車企業(yè)的經(jīng)營成本來講，首先，在共享兩輪車的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，由于受金屬、塑膠等原材料價格上漲以及大量新技術(shù)應(yīng)用等因素的影響，車輛的制造成本不斷攀升。目前，市場上主流品牌的共享單車制造成本普遍達到了1000-2000元/輛，而共享電動車的制造成本相較于共享單車而言則要更高。為了擴大市場份額以及替換先前投放的已經(jīng)損壞的車輛，每年共享單車企業(yè)都會向生產(chǎn)商采購大量新車，而車輛的采購費對于各家企業(yè)而言無疑是一筆不小的開支。其次，在共享兩輪車的運營環(huán)節(jié)，不少地方政府通過拍賣當(dāng)?shù)匾欢〞r期內(nèi)共享兩輪車經(jīng)營權(quán)的方式，向希望進入本地市場的企業(yè)收取一筆不菲的“入門費”。而當(dāng)共享兩輪車企業(yè)在取得某一地方的經(jīng)營權(quán)之后，由于考評日趨嚴格，企業(yè)需要雇用比以往更多的運營管理人員負責(zé)已投放車輛的停放、調(diào)度以及維修保養(yǎng)工作。如果相關(guān)工作落實不到位，先前投放的共享兩輪車將面臨被清運的后果，而企業(yè)在贖回被清運的車輛時，又將向第三方支付一筆高額的“贖車費”。上述費用的支出將大大加重共享兩輪車企業(yè)的負擔(dān)，導(dǎo)致企業(yè)將上漲的經(jīng)營成本轉(zhuǎn)嫁給用戶，從而造成了用戶使用成本的提高。另一方面，就共享兩輪車企業(yè)的營收手段而言，從成立之初到目前為止，多年來各家企業(yè)普遍沒有找到多元化的營收手段。前期共享兩輪車企業(yè)普遍依賴外部投資以及收取用戶押金的方式實現(xiàn)企業(yè)的正常運轉(zhuǎn)。而隨著外部投資的減少以及停止收取用戶押金，企業(yè)的資金鏈相繼出現(xiàn)問題。為了維持生計，企業(yè)只能依靠提高用戶的使用價格的方式盡可能多地獲得收益。營收手段的單一導(dǎo)致用戶需要承受共享單車價格上漲所造成的后果。第三，這是由共享兩輪車本身的特點所決定的。雖然目前許多地方共享兩輪車的使用價格已經(jīng)達到甚至超過了當(dāng)?shù)毓卉嚨钠眱r，但是共享兩輪車對用戶來講已經(jīng)成為騎行習(xí)慣甚至剛性需求。這是由于，一方面，共享兩輪車已經(jīng)形成了較為穩(wěn)定的用戶群體。這部分人群對于共享兩輪車有著剛性的需求，因此對于使用成本的上升不甚敏感，在找到替代性的出行方案之前不會輕易選擇放棄。另一方面，共享兩輪車與公交車二者之間不是競爭而是互補的關(guān)系。共享兩輪車主要解決的是用戶從家或者公司到附近公交車站的出行問題，而并非滿足用戶從家到公司之間的出行需求。因此，漲價不會使共享兩輪車現(xiàn)有的用戶轉(zhuǎn)而選擇乘坐公交車出行。北京師范大學(xué)法學(xué)院&澄觀治庫第7頁共32頁(四)共享單車免收用車押金成為業(yè)界共識在共享單車行業(yè)發(fā)展初期，各家企業(yè)均不約而同地選擇向用戶收取一定數(shù)額的押金。對于共享單車企業(yè)而言，收取用戶押金一方面可以防止車輛的損壞和丟失，另一方面也使其在監(jiān)管不嚴的情況下，通過挪用用戶押金，解決了自身運營過程中所遇到的資金短缺的問題。就廣大用戶而言，雖然對于共享單車企業(yè)收取押金的行為頗為不滿，但是卻對此無可奈何。隨著一大批共享單車企業(yè)相繼破產(chǎn)，由此引發(fā)的用戶押金無法退回的問題，逐漸引起了有關(guān)部門的高度關(guān)注。從2017年開始，從中央到地方出臺的一系列規(guī)范性文件，紛紛鼓勵共享單車企業(yè)停止收取用戶押金。然而，這一建議性的規(guī)定并沒有取得令人滿意的效果。除了小部分共享單車企業(yè)短暫試水免押金服務(wù)以外，大部分企業(yè)仍然堅持向用戶收取99元至299元不等的押金。從2018年開始，部分共享單車企業(yè)開始推廣免押金服務(wù)。例如，2018年3月13日，哈啰單車宣布開啟全國范圍的信用免押金服務(wù)。凡是芝麻分達到650分以上的用戶，通過支付寶“掃一掃”車身并且選擇授權(quán)芝麻信用后即可使用車輛。同年6月11日，摩拜單車宣布，在全國百城開啟新老用戶無條件免押金服務(wù)，相較于哈啰單車而言更進了一步。受此影響，其余共享單車企業(yè)也紛紛推出了各具特色的免押金服務(wù)。至此，共享單車行業(yè)整體上進入到了免押金的時代。究其原因，一方面，ofo等引起的押金難退的問題引起社會廣泛關(guān)注，有關(guān)部門對待共享單車企業(yè)收取用戶押金行為的態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變。從本質(zhì)上講，押金的所有權(quán)仍然屬于用戶。共享單車企業(yè)只有管理的義務(wù)，而沒有使用的權(quán)力。因此，從原則上講，共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)將用戶押金和企業(yè)自有資金嚴格區(qū)分開來。然而，在共享單車行業(yè)發(fā)展初期，由于缺乏有效的外部監(jiān)管，不少企業(yè)紛紛打起了用戶押金的主意，不僅沒有將用戶押金與企業(yè)自有資金區(qū)分開來，反而擅自將用戶押金用于企業(yè)擴大經(jīng)營規(guī)模、彌補資金短缺。當(dāng)企業(yè)破產(chǎn)時，用戶押金自然無法退回。隨著時間的推移，有關(guān)部門對待共享單車企業(yè)收取用戶押金的行為由默許轉(zhuǎn)為反對。從2017年交通運輸部等十部門聯(lián)合出臺的，《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》中規(guī)定的，“鼓勵互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車運營企業(yè)采用免押金方式提供租賃服務(wù)”，到2019年交通運輸部等六部委聯(lián)合印發(fā)的，《交通運輸新業(yè)態(tài)用戶資金管理辦法(試行)》中規(guī)定的，“運營企業(yè)原則上不收取用北京師范大學(xué)法學(xué)院&澄觀治庫第8頁共32頁戶押金”，有關(guān)部門態(tài)度的轉(zhuǎn)變促使共享單車企業(yè)最終選擇免押金服務(wù)。另一方面，部分共享單車企業(yè)推行免押金服務(wù)對其他企業(yè)產(chǎn)生了巨大影響。在共享單車企業(yè)普遍收取用戶押金的情況下，如果有部分企業(yè)率先推出了免押金服務(wù)，必然會吸引大量的用戶。例如，從2018年3月13日起，哈啰單車率先在全國范圍內(nèi)推行芝麻信用分免押金服務(wù)，該政策一經(jīng)推出，便收到了良好的效果。據(jù)統(tǒng)計，日騎行訂單量更是增長達100%。①哈啰單車的成功對其他共享單車企業(yè)產(chǎn)生了巨大的影響，使得免押金服務(wù)模式在整個行業(yè)內(nèi)推廣開來。(五)企業(yè)由獨立發(fā)展轉(zhuǎn)向抱團取暖2018年，發(fā)生在小藍單車、摩拜單車以及哈啰單車身上的三件大事，不僅對于三家企業(yè)，而且對于整個行業(yè)來講，均具有十分重要的意義。這標(biāo)志著部分共享單車企業(yè)開始走上了從獨立自主到抱團取暖的發(fā)展道路。2018年1月，小藍單車宣布接受滴滴公司的托管，成為這家互聯(lián)網(wǎng)出行巨頭業(yè)務(wù)板塊中的一個關(guān)鍵部分。2018年4月，摩拜單車宣布接受美團公司的收購，將自身的出行業(yè)務(wù)融入了美團公司原有的“吃喝玩樂”的經(jīng)營領(lǐng)域，拓展了美團公司原有的業(yè)務(wù)范圍。同樣是在2018年，哈啰單車收到了支付寶公司的巨額資金支持，此舉進一步擴大了支付寶公司的經(jīng)營領(lǐng)域，使其市場競爭力大大增強。究其原因，一方面，面對激烈的市場競爭和巨大的生存壓力，我國共享單車企業(yè)迫切需要獲得來自外部的支持。在整個行業(yè)普遍嚴重依賴外部投資的情況下，如果個別企業(yè)獲得了外部資金的支持，其勢必在競爭中處于優(yōu)勢地位。因此，為了提高自身競爭力，以小藍單車、摩拜單車、哈啰單車為代表的共享單車企業(yè)，開始在資本市場上積極尋找“幫手”，通過與滴滴公司、美團公司、支付寶公司等互聯(lián)網(wǎng)巨頭開展合作，獲得了大量的資金支持，不僅彌補了先前存在的巨額虧損，而且也為進一步發(fā)展提供了充足的動力。這對于共享單車企業(yè)自身而言是極為有利的。另一方面，一些互聯(lián)網(wǎng)巨頭也希望借助與共享單車企業(yè)合作的機會，拓展自身的業(yè)務(wù)范圍。例如，對于互聯(lián)網(wǎng)出行領(lǐng)域的“龍頭老大”滴滴公司而言，其原先的業(yè)務(wù)范圍主要是四輪車出行領(lǐng)域，尚不足以滿足居民日常出行的全部需求。通過托管小藍單車，滴滴公司開始涉足兩輪車出行領(lǐng)域，并且在積累了相關(guān)的運詳情可參見：《哈羅單車聯(lián)合創(chuàng)始人：我們憑什么做到日訂單量第一？》，/i/2018-06-29/doc-iheqpwqy5681295.shtml，最后訪問時間：2022年8月31日。北京師范大學(xué)法學(xué)院&澄觀治庫第9頁共32頁營經(jīng)驗后，乘勢推出了自有的共享單車品牌——青桔單車，使其業(yè)務(wù)范圍涵蓋了從兩輪車到四輪車的整個出行領(lǐng)域，自身競爭力和品牌影響力進一步提高。對于美團公司而言，其原有的業(yè)務(wù)范圍涉及“吃喝玩樂”的所有領(lǐng)域，唯獨缺少出行領(lǐng)域。然而，對于廣大用戶來講，在“吃喝玩樂”之前和之后，都有著巨大的出行需求。通過收購摩拜單車，美團公司終于打通了“吃喝玩樂行”全流程中的最后一個環(huán)節(jié)，使其最終發(fā)展成了一個超級生活服務(wù)平臺，通過打造更多的生活應(yīng)用場景提高用戶粘性，創(chuàng)造出更為多樣的盈利手段。對于支付寶公司而言，通過投資哈啰單車不僅使其獲得了哈啰單車寶貴的流量資源，而且填補了其原先“衣食住行”業(yè)務(wù)范圍中缺少的出行這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)。更為重要的是，用戶在使用哈啰單車時，通過支付寶軟件“掃一掃”，這有助于提高支付寶軟件的市場份額?？梢?，實現(xiàn)與共享單車企業(yè)的合作，對于互聯(lián)網(wǎng)巨頭來講同樣至關(guān)重要。(六)共享兩輪車企業(yè)運營模式趨于精細化隨著共享單車行業(yè)的發(fā)展，各家企業(yè)相繼完成了從粗放型運營模式向精細化運營模式的轉(zhuǎn)變。在共享單車行業(yè)發(fā)展初期，各家企業(yè)仰仗充足的外部資金支持盲目擴大經(jīng)營規(guī)模，導(dǎo)致整個行業(yè)陷入了“融資——造車——投放——再融資——再造車——再投放”的泥潭。然而，這種粗放型的運營模式自身存在的缺陷，決定了其并非一種可持續(xù)的發(fā)展模式。第一，該模式下，企業(yè)普遍嚴重依賴外部資金支持，一旦資金鏈斷裂，各家企業(yè)的發(fā)展勢必陷入困境；第二，該模式下，供應(yīng)量遠遠大于市場的需求量，這種供需關(guān)系造成了資源的嚴重浪費；第三，該模式下，企業(yè)往往只注重前期的車輛投放，而忽視了后期的車輛維護，導(dǎo)致用戶體驗感下降，容易引發(fā)用戶的不滿情緒。隨著行業(yè)的不斷發(fā)展，各家企業(yè)逐漸意識到，只有通過轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，才能使企業(yè)在日益激烈的市場競爭中生存下來。于是，共享兩輪車企業(yè)開始紛紛探索符合自身實際情況的精細化發(fā)展模式。例如，雖然從整體上看，目前國內(nèi)各主要城市共享單車普遍存在著供大于求的問題，但是，具體到某一個城市，在特殊的時間段和特定的區(qū)域內(nèi)，卻經(jīng)常發(fā)生車輛供不應(yīng)求的現(xiàn)象。相較于以往共享單車企業(yè)通常采取的增加車輛投放數(shù)量的方式，現(xiàn)階段，各家企業(yè)普遍將大數(shù)據(jù)與車輛的投放相結(jié)合，通過后臺監(jiān)測車輛實時使用情況，在不同區(qū)域之間實現(xiàn)車輛的調(diào)度，確保早晚高峰時期和人員密集區(qū)域車輛供應(yīng)充足。北京師范大學(xué)法學(xué)院&澄觀治庫第10頁共32頁又例如，針對共享單車高損壞率的特點，各家企業(yè)一改以往通過投放新車取代損壞車輛的做法，加強了對已投放車輛的維修保養(yǎng)工作，使得車輛的完好率相較于以往有了較大幅度的提升，既降低了自身的經(jīng)營成本，又提高了用戶的滿意程度。再例如，相較于以往共享單車企業(yè)只關(guān)心車輛投放而不重視后期服務(wù)的問題，現(xiàn)階段，各家企業(yè)紛紛將關(guān)注的焦點集中在了提高服務(wù)質(zhì)量上面，通過向用戶提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，提高自身的綜合競爭力和市場占有率。究其原因，首先，共享單車企業(yè)需要降低經(jīng)營成本，提高經(jīng)濟效益。時至今日，我國共享單車企業(yè)仍然沒有擺脫重資產(chǎn)的運營模式，這種運營模式使得各家企業(yè)的經(jīng)營成本居高不下。在共享單車行業(yè)發(fā)展初期，由于受到資本市場的熱捧，源源不斷的投資掩蓋了行業(yè)內(nèi)存在的高成本問題。然而，隨著資本市場的逐漸冷卻，共享單車企業(yè)獲得的外部投資急劇減少。在嚴峻的形勢面前，共享單車企業(yè)必須想方設(shè)法降低經(jīng)營成本，提高經(jīng)濟效益。因此，轉(zhuǎn)變運營模式采取精細化運營便成為了共享單車企業(yè)的首選之策。其次，共享單車企業(yè)需要借轉(zhuǎn)變運營模式之機重塑品牌形象。由于前期共享單車企業(yè)為了搶占市場只關(guān)心車輛投放而不重視后期服務(wù)，導(dǎo)致用戶體驗感和滿意度的下降。再加上我國共享單車行業(yè)已經(jīng)趨近于飽和，整個市場已經(jīng)由增量時代進入到了存量時代，各家企業(yè)只能通過比拼服務(wù)的方式吸引用戶。因此，共享單車企業(yè)開始轉(zhuǎn)變運營模式，通過完善車輛投放后的相關(guān)服務(wù)，提升用戶的體驗感和滿意度，以期提高市場占有率。最后，各地新政策的出臺促使共享單車企業(yè)轉(zhuǎn)變運營模式。在共享單車行業(yè)發(fā)展初期，各家企業(yè)不顧市場需求盲目投放車輛，導(dǎo)致供過于求的現(xiàn)象極其嚴重。為此，不少地方政府紛紛出臺了有關(guān)文件，限制甚至禁止共享單車企業(yè)投放新的車輛。各地“限投令”以及“禁投令”迫使共享單車企業(yè)必須在已經(jīng)投放的車輛上下功夫，通過轉(zhuǎn)變運營模式，將企業(yè)的注意力由車輛投放前轉(zhuǎn)移到車輛投放后，通過提高車輛的利用率，延長車輛的使用壽命，盡可能地化解相關(guān)政策對自身造成的不利影響。(七)共享電動車行業(yè)在曲折中前進在我國共享單車行業(yè)發(fā)展的幾乎同一時期，共享電動車行業(yè)也在悄然興起。和共享單車行業(yè)一樣，共享電動車行業(yè)一經(jīng)起步便受到了資本市場的熱捧，巨額資金的流入使得行業(yè)內(nèi)呈現(xiàn)出一派欣欣向榮的景象，大量企業(yè)如雨后春筍般紛紛成立，其中較為著名的有享騎電動車、小蜜單車、芒果電動車、租八戒、哈啰助北京師范大學(xué)法學(xué)院&澄觀治庫第11頁共32頁力車、街兔電動車、小鹿單車、摩拜助力車等。一時間，國內(nèi)各大中城市的街頭巷尾出現(xiàn)的共享電動車與共享單車一樣，成為了城市里的一道靚麗的風(fēng)景線。據(jù)統(tǒng)計，2021年我國共享電動車投放量已達到382萬輛。預(yù)計今年這一數(shù)字將達到495萬輛。①與共享單車行業(yè)較為平坦的發(fā)展道路不同，共享電動車行業(yè)的發(fā)展道路則略顯曲折。首先，一系列積極因素推動了共享電動車行業(yè)的快速發(fā)展。例如，共享電動車相較于其他出行方式而言，有著巨大的優(yōu)勢：與汽車相比，共享電動車具有“省錢”的優(yōu)勢；與公交、地鐵等公共交通工具相比，共享電動車具有“省時”的優(yōu)勢；與傳統(tǒng)的共享單車相比，共享電動車具有“省力”的優(yōu)勢；與私人電動車相比，共享電動車具有“省心”的優(yōu)勢。上述“省錢”、“省時”、“省力”、“省心”的優(yōu)勢，成為了推動共享電動車行業(yè)快速發(fā)展的原因之一。再例如，我國擁有龐大的電動車用戶群體，這一群體同樣也是共享電動車的潛在用戶群體。據(jù)中國自行車協(xié)會統(tǒng)計，近年來，我國電動車年銷量超過3000萬輛，社會保有量接近3億輛。②假設(shè)在我國目前近三億電動車用戶中，每天有十分之一的人因為各種原因，沒有選擇使用自己的電動車而是選擇使用共享電動車出行，那么，這也將是一個龐大的用戶群體。這同樣是推動共享電動車行業(yè)快速發(fā)展的原因之一。新冠病毒疫情之下，也對百姓的出行方式產(chǎn)生重大影響，單人騎行的共享電動車無疑是較好的選擇之一。一其次，一些消極因素阻礙了共享電動車行業(yè)的進一步發(fā)展。一方面，就中央層面來看，有關(guān)部門不同時期出臺的政策中，關(guān)于共享電動車行業(yè)發(fā)展的內(nèi)容截然不同。例如，2017年8月，在交通運輸部等十部門聯(lián)合出臺的《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》(交運發(fā)[2017]109號)中，有關(guān)部門表示“不鼓勵發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)租賃電動自行車”。2019年2月，在國家發(fā)展改革委等七部門聯(lián)合出臺的《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2019年版)》(發(fā)改環(huán)資[2019]293號)中，有關(guān)部門卻提出要將互聯(lián)網(wǎng)租賃電動自行車納入共享交通設(shè)施建設(shè)和運營之中。2019年3月，在市場監(jiān)管總局等三部門聯(lián)合出臺的《關(guān)于加強電動自行車國家標(biāo)準實施監(jiān)督的意見》(國市監(jiān)標(biāo)創(chuàng)[2019]53號)中，有關(guān)部門又強調(diào)要“按照國詳情可參見：《共享單車行業(yè)數(shù)據(jù)分析：預(yù)計2022年中國共享電單車投放規(guī)模為495萬輛》，https://www./c1061/87219.html，最后訪問時間：2022年8月31日。詳情可參見：《我國電動自行車社會保有量接近3億輛》，/local/2020-11/20/c_1126765207.htm，最后訪問時間：2022年8月31日。北京師范大學(xué)法學(xué)院&澄觀治庫第12頁共32頁家有關(guān)政策要求，清理共享電動自行車”。各項政策的不統(tǒng)一反映出不同主管部門在面對共享電動車行業(yè)時的不同態(tài)度，這一矛盾在兩份政協(xié)提案的答復(fù)函中得以體現(xiàn)。在《關(guān)于政協(xié)十二屆全國委員會第五次會議第4141號(工交郵電類381號)提案答復(fù)的函》中，交通運輸部充分肯定了共享電動車的優(yōu)勢，并且對相關(guān)行業(yè)的發(fā)展持鼓勵的態(tài)度。然而，在《關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第三次會議第1441號(工交郵電類154號)提案答復(fù)的函》中，公安部則認為，目前應(yīng)當(dāng)保持不鼓勵發(fā)展共享電動車政策的連續(xù)性。另一方面，就地方層面來看，各地對待共享電動車的態(tài)度差異較大。作者選取了2018年以來，國內(nèi)較有代表性的十部地方規(guī)范性文件進行分析后發(fā)現(xiàn)，從總體上看，各地對待共享電動車行業(yè)的態(tài)度大體上可以分成以下三類：第一類是支持在當(dāng)?shù)匕l(fā)展共享電動車，第二類是反對在當(dāng)?shù)匕l(fā)展共享電動車，第三類是未對有關(guān)內(nèi)容作出明確規(guī)定。①雖然共享電動車深受用戶的青睞，但是，中央層面不同部門規(guī)制政策的左右搖擺以及地方政策的巨大差異，為相關(guān)行業(yè)未來的發(fā)展帶來了諸多的不確定性。序號地區(qū)發(fā)布時間規(guī)范性文件名稱具體規(guī)定1廣州2018年1月《關(guān)于鼓勵和規(guī)范廣州市互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》2鄭州2018年10月《鄭州市人民政府關(guān)于規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見(試行)》本市暫緩發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)租賃電動自行車3寧波2019年5月《寧波市人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范寧波市互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的若干意見》今后暫不發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)租賃電動自行車42019年11月《昆明市共享單車運營服務(wù)管理實施細則》共享助力車須符合GB17761-2018《電動自行車安全技術(shù)規(guī)范》有關(guān)技術(shù)要求，并遵守我市電動自行車管理規(guī)范。5珠海2019年12月《珠海經(jīng)濟特區(qū)互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車管理辦法》6廈門2020年6月《廈門市互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車管理辦法》7長沙2020年9月《長沙市人民政府辦公廳關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車規(guī)范發(fā)展的指導(dǎo)意見》GB17761—2018《電動自行車安全技術(shù)規(guī)范》有關(guān)技術(shù)要求，通過國家CCC認證，符合我市電動自行詳情可參見表一。北京師范大學(xué)法學(xué)院&澄觀治庫第13頁共32頁車安全規(guī)范管理要求。8成都2020年10月《成都市關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車健康發(fā)展的實施意見》不鼓勵發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)租賃電動自行車92021年1月《關(guān)于昆明市共享單車運營服務(wù)管理實施細則有關(guān)內(nèi)容進行補充完善的通知》投入運營的共享助力車應(yīng)堅持輕不得設(shè)置踏板，須真正具備腳踏助力功能，僅限一人騎行(用戶掃碼時App頁面設(shè)置彈窗提醒)，整車車重控制在35kg(±5kg)，坐墊長度控制在20cm(±5cm)，車速不得超過20km/h。深圳2021年8月《深圳經(jīng)濟特區(qū)互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車管理若干規(guī)定》表一主要地方共享兩輪車政策一覽表(八)控制共享單車以及共享電動車的數(shù)量是大多數(shù)地方做法在共享單車以及共享電動車行業(yè)發(fā)展初期，各地普遍沒有對車輛的投放數(shù)量進行控制。在缺少總量控制的情況下，大量共享單車以及共享電動車被投放市場，引發(fā)了一系列嚴重的后果。于是，從2018年開始，全國多地一改先前對于車輛投放數(shù)量不加以控制的做法，開始限制甚至禁止企業(yè)在當(dāng)?shù)赝斗判碌墓蚕韱诬囈约肮蚕黼妱榆?。究其原因，各地共享單車以及共享電動車的投放?shù)量已經(jīng)遠遠超過了當(dāng)?shù)赜脩羧粘３鲂械男枨罅?。在共享單車以及共享電動車行業(yè)發(fā)展初期，由于各地政府監(jiān)管責(zé)任落實不到位，沒有事先對當(dāng)?shù)剀囕v的需求量進行科學(xué)的預(yù)估，并且對各家企業(yè)的投放行為進行正確的引導(dǎo)。再加上共享單車以及共享電動車企業(yè)為了搶占市場份額，不顧當(dāng)?shù)氐缆方煌ɑA(chǔ)設(shè)施的承載能力、用戶日常出行的需求量以及自身運營管理的水平，曾經(jīng)盲目地投放了大量車輛。該行為造成了一系列嚴重的后果，不僅擠占了原本就不寬裕的道路資源，而且造成了資源的極大浪費，更為相關(guān)企業(yè)帶來了沉重的負擔(dān)。因此，為了緩解由于共享單車以及共享電動車供需矛盾帶來的經(jīng)濟和社會問題，確保相關(guān)行業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，一些地方紛紛出臺政策，限制甚至禁止各家企業(yè)向市場投放新的車輛，希望借此逐步控制并且減少當(dāng)?shù)剀囕v的數(shù)量。共享兩輪車行業(yè)的規(guī)制現(xiàn)狀(一)關(guān)于規(guī)范共享兩輪車行業(yè)發(fā)展的規(guī)范性文件分析北京師范大學(xué)法學(xué)院&澄觀治庫第14頁共32頁在中央層面，最早關(guān)于規(guī)范共享單車行業(yè)發(fā)展的規(guī)范性文件是2017年8月，交通運輸部、中央宣傳部、中央網(wǎng)信辦、國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、公安部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、人民銀行、質(zhì)檢總局、國家旅游局等十部門共同起草的《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》。其中對于共享單車行業(yè)存在的問題進行了系統(tǒng)的規(guī)范，具有較高的可操作性和可推廣性。在交通運輸部等十部門制定相關(guān)規(guī)范性文件的前后，北京、上海、天津、深圳、杭州、南京、武漢等地，結(jié)合當(dāng)?shù)毓蚕韱诬囆袠I(yè)發(fā)展的實際情況，制定了符合當(dāng)?shù)靥厣囊?guī)范性文件。進入2018年以來，從中央到地方又相繼出臺了多部相關(guān)的規(guī)范性文件。就中央層面來看，較有代表性的規(guī)范性文件主要包括：2019年2月由國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、人民銀行、國家能源局等七部門聯(lián)合出臺的《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2019年版)》(發(fā)改環(huán)資[2019]293號)，2019年5月由交通運輸部、人民銀行、國家發(fā)展改革委、公安部、市場監(jiān)管總局、銀保監(jiān)會等六部門聯(lián)合印發(fā)的《交通運輸新業(yè)態(tài)用戶資金管理辦法(試行)》(交運規(guī)[2019]5號)，以及2019年8月由國務(wù)院辦公廳出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2019]38號)等。就地方層面來看，出臺相關(guān)規(guī)范性文件的城市主要包括廣州、鄭州、寧波、昆明、珠海、廈門、長沙、成都、深圳等。1.中央層面的規(guī)范性文件為了進一步厘清產(chǎn)業(yè)邊界，將有限的政策和資金引導(dǎo)到對推動綠色發(fā)展最重要、最關(guān)鍵、最緊迫的產(chǎn)業(yè)上，有效服務(wù)于重大戰(zhàn)略、重大工程、重大政策，為打贏污染防治攻堅戰(zhàn)、建設(shè)美麗中國奠定堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門研究制定了《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2019年版)》，提出將互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車以及互聯(lián)網(wǎng)租賃電動自行車納入共享交通設(shè)施建設(shè)和運營之中，同時規(guī)定完善包括步行交通系統(tǒng)建設(shè)、自行車交通系統(tǒng)建設(shè)、非機動車停車設(shè)施建設(shè)、公共自行車租賃點建設(shè)、都市綠道建設(shè)、道路交叉口路燈優(yōu)化、路段過街設(shè)施建設(shè)、慢行系統(tǒng)優(yōu)化等城市慢行系統(tǒng)建設(shè)和運營。為了促進交通運輸新業(yè)態(tài)健康發(fā)展，加強用戶押金和預(yù)付資金管理，有效防范用戶資金風(fēng)險，2019年5月，交通運輸部等六部門聯(lián)合印發(fā)了《交通運輸新業(yè)態(tài)用戶資金管理辦法(試行)》，主要內(nèi)容包括總則、用戶資金管理、用戶資金北京師范大學(xué)法學(xué)院&澄觀治庫第15頁共32頁管理協(xié)議以及報告機制、聯(lián)合監(jiān)管機制和附則等五章。其中，涉及共享單車行業(yè)發(fā)展的主要內(nèi)容包括：運營企業(yè)原則上不收取用戶押金，確有必要收取的，應(yīng)當(dāng)提供運營企業(yè)專用存款賬戶和用戶個人銀行結(jié)算賬戶兩種資金存管方式供用戶選擇。用戶押金歸用戶所有，運營企業(yè)不得挪用。鼓勵運營企業(yè)采用服務(wù)結(jié)束后直接收取費用的方式提供服務(wù)。采用收取用戶預(yù)付資金方式提供服務(wù)的，預(yù)付資金的存管和使用應(yīng)當(dāng)符合本辦法相關(guān)規(guī)定?；ヂ?lián)網(wǎng)租賃自行車的單份押金金額不得超過運營企業(yè)投入運營車輛平均單車成本價格的10%。互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車用戶單個賬號內(nèi)的預(yù)付資金額度不得超過100元，押金最長退款周期不應(yīng)超過2個工作日等。2019年8月，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，主要內(nèi)容包括：一、優(yōu)化完善市場準入條件，降低企業(yè)合規(guī)成本。具體來講，應(yīng)當(dāng)推進平臺經(jīng)濟相關(guān)市場主體登記注冊便利化、合理設(shè)置行業(yè)準入規(guī)定和許可以及加快完善新業(yè)態(tài)標(biāo)準體系。二、創(chuàng)新監(jiān)管理念和方式，實行包容審慎監(jiān)管。具體來講，應(yīng)當(dāng)探索適應(yīng)新業(yè)態(tài)特點、有利于公平競爭的公正監(jiān)管辦法、科學(xué)合理界定平臺責(zé)任、維護公平競爭市場秩序、建立健全協(xié)同監(jiān)管機制以及積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”。三、鼓勵發(fā)展平臺經(jīng)濟新業(yè)態(tài)，加快培育新的增長點。具體來講，應(yīng)當(dāng)積極發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)業(yè)”、大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+生產(chǎn)”、深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新”以及加強網(wǎng)絡(luò)支撐能力建設(shè)。四、優(yōu)化平臺經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，夯實新業(yè)態(tài)成長基礎(chǔ)。具體來講，應(yīng)當(dāng)加強政府部門與平臺數(shù)據(jù)共享、推動完善社會信用體系以及營造良好的政策環(huán)境。五、切實保護平臺經(jīng)濟參與者合法權(quán)益，強化平臺經(jīng)濟發(fā)展法治保障。具體來講，應(yīng)當(dāng)保護平臺、平臺內(nèi)經(jīng)營者和平臺從業(yè)人員等權(quán)益、加強平臺經(jīng)濟領(lǐng)域消費者權(quán)益保護以及完善平臺經(jīng)濟相關(guān)法律法規(guī)。2.地方層面的規(guī)范性文件作者通過對廣州、鄭州、寧波、昆明、珠海、廈門、長沙、成都、深圳等九個城市出臺的相關(guān)規(guī)范性文件進行研究后發(fā)現(xiàn)，雖然從內(nèi)容上看，各地規(guī)范性文件詳略不一并且差異較大，但是從中仍然能夠找到許多共同之處，其中各方責(zé)任均是相關(guān)規(guī)范性文件關(guān)注的重點，各地方尤其突出了政府、企業(yè)以及用戶所承擔(dān)的不同義務(wù)和責(zé)任。北京師范大學(xué)法學(xué)院&澄觀治庫第16頁共32頁(1)政府職責(zé)在政府責(zé)任方面，各地均采取分級管理的方式，由市、區(qū)兩級政府承擔(dān)對共享單車行業(yè)的監(jiān)督管理責(zé)任。其中，市級政府主要負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，具體的監(jiān)督管理責(zé)任則由包括交通運輸部門、城管執(zhí)法部門、規(guī)劃部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、市場有關(guān)部門、金融部門、教育部門以及公安機關(guān)等在內(nèi)的，多個政府職能部門具體承擔(dān)。區(qū)級政府則主要負責(zé)對轄區(qū)范圍內(nèi)的共享單車使用情況進行監(jiān)督管理，具體的監(jiān)督管理責(zé)任主要由區(qū)(縣、市)政府以及各類開發(fā)區(qū)、風(fēng)景區(qū)的管委會承擔(dān)。(2)企業(yè)義務(wù)在企業(yè)責(zé)任方面，作者將各地規(guī)范性文件的主要內(nèi)容概括為行業(yè)準入管理、用戶安全管理和后期運營管理等三個部分，并且進一步將上述三個部分的內(nèi)容細化為企業(yè)設(shè)立管理、車輛標(biāo)準管理、人員配備管理、財產(chǎn)安全管理、人身安全管理、信息安全管理、車輛投放管理、車輛運行管理、用戶行為管理以及企業(yè)退出管理等十個方面。①接下來，作者將對以上十個方面的內(nèi)容進行詳細的介紹。1.行業(yè)準入管理(1)企業(yè)設(shè)立管理(共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)剞k理注冊登記并且領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，有固定的營業(yè)場所和服務(wù)機構(gòu)。)(2)車輛標(biāo)準管理(共享單車企業(yè)投放的車輛應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)的國家標(biāo)準和行業(yè)標(biāo)(3)人員配備管理(共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)配備充足的運營管理人員。)2.用戶安全管理(4)財產(chǎn)安全管理(共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)公布用戶押金的收取數(shù)額、保管方式、用戶申請退還押金的流程和時間、結(jié)束運營后用戶押金的處理方式等。)(5)人身安全管理(共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)為用戶購買商業(yè)保險，事故發(fā)生后協(xié)助用戶(6)信息安全管理(共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)對收集的用戶信息嚴格保密并且依法依規(guī)使用，同時向有關(guān)部門及時公開等。)3.后期運營管理(7)車輛投放管理(共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)睾妥陨淼膶嶋H情況，嚴格控制車輛(8)車輛運行管理(共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)對投放后的車輛做好停放、調(diào)度、日常維護(9)用戶行為管理(共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)與用戶簽訂使用協(xié)議，對用戶使用車輛的行(10)企業(yè)退出管理(共享單車企業(yè)在退出運營之前應(yīng)當(dāng)做好相關(guān)的后續(xù)工作。)表二共享兩輪車企業(yè)的經(jīng)營管理義務(wù)關(guān)于企業(yè)設(shè)立管理，各地規(guī)范性文件普遍要求，各共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)卦斍榭蓞⒁姳矶?。北京師范大學(xué)法學(xué)院&澄觀治庫第17頁共32頁市場監(jiān)督管理部門注冊登記，同時具備從事經(jīng)營活動的機構(gòu)和場所。然而，在具體的要求上，不同地方的規(guī)范性文件之間，存在著細微的差異。廣州、鄭州、昆明、長沙等地要求，各共享單車企業(yè)必須在本市進行注冊登記。成都則是鼓勵各共享單車企業(yè)在本市進行注冊登記，對于未在成都進行注冊登記的共享單車企業(yè)，則應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)卦O(shè)立分支機構(gòu)。關(guān)于車輛標(biāo)準管理，各地規(guī)范性文件普遍要求，各共享單車企業(yè)投放的車輛在質(zhì)量上應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)的國家標(biāo)準和行業(yè)標(biāo)準，加裝帶有車載衛(wèi)星定位和智能通訊控制模塊的智能鎖，具備實時定位和精確查找功能。廣州、昆明兩地規(guī)范性文件還特別鼓勵各共享單車企業(yè)使用國產(chǎn)衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)。與此同時，除廈門和深圳以外，各地規(guī)范性文件還普遍要求，各共享單車企業(yè)不得在車身上設(shè)置廣告。關(guān)于人員配備管理，各地規(guī)范性文件普遍要求，各共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)車輛投放的數(shù)量，配備相應(yīng)的運營管理人員。關(guān)于車輛投放數(shù)量與運營管理人員之間的比例，不同地方的規(guī)定各不相同。例如，寧波、昆明兩地規(guī)定，各共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)做到，每200輛車輛配備1名運營管理人員。而長沙則規(guī)定，各共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照不低于車輛投放數(shù)量千分之五的比例，配備運營管理人員。關(guān)于財產(chǎn)安全管理，各地規(guī)范性文件普遍規(guī)定，鼓勵各共享單車企業(yè)采用免押金或者服務(wù)結(jié)束后直接收取費用的方式，向用戶提供服務(wù)。如果共享單車企業(yè)向用戶收取押金、預(yù)付資金的，應(yīng)當(dāng)將用戶的押金、預(yù)付資金與企業(yè)自有資金嚴格區(qū)分開來，并且在當(dāng)?shù)亻_設(shè)押金、預(yù)付資金專用賬戶，實行?？顚Ｓ?，自覺接受有關(guān)部門的監(jiān)督和管理，確保用戶押金、預(yù)付資金的安全。各共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立完善的用戶押金、預(yù)付資金退還制度，對外公示退還流程和退還時間，盡量實現(xiàn)用戶押金、預(yù)付資金“即租即押、即還即退”。關(guān)于人身安全管理，各地規(guī)范性文件普遍規(guī)定，各共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)向用戶明確提示安全使用信息，建立完善的安全保障機制，對外公布事故處理程序和賠償標(biāo)準等內(nèi)容。與此同時，各地普遍要求共享單車企業(yè)為用戶購買人身意外傷害險，鄭州、寧波、昆明、珠海、廈門等地還要求，共享單車企業(yè)為用戶購買第三者責(zé)任險。此外，各地規(guī)范性文件普遍規(guī)定，當(dāng)事故發(fā)生以后，共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極協(xié)助用戶進行理賠。關(guān)于信息安全管理，各地規(guī)范性文件普遍要求，各共享單車企業(yè)嚴格遵守與第18頁共32頁國家網(wǎng)絡(luò)和信息安全相關(guān)的法律、法規(guī)，依法依規(guī)采集、使用用戶個人信息。各共享單車企業(yè)采集、使用用戶個人信息時，不得侵害用戶合法權(quán)益和社會公共利益，不得超出提供共享單車服務(wù)的實際需要。各共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)對掌握的用戶個人信息嚴格保密，不得擅自公開、泄漏或者向他人提供。各共享單車企業(yè)不得利用其服務(wù)平臺發(fā)布法律、法規(guī)禁止發(fā)布的信息，不得為企業(yè)、個人以及其他團體、組織發(fā)布違法有害信息提供便利。各共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時將與企業(yè)經(jīng)營活動相關(guān)的數(shù)據(jù)信息接入到各地政府指定的共享單車監(jiān)管服務(wù)平臺，并且自覺接受有關(guān)部門的監(jiān)管。此外，廣州、長沙兩地還特別規(guī)定，各共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)將服務(wù)器設(shè)在中國大陸境內(nèi)。關(guān)于車輛投放管理，各地規(guī)范性文件普遍要求，各共享單車企業(yè)在投放車輛之前，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)部門報告車輛投放的數(shù)量、時間、位置等信息，待取得有關(guān)部門同意后再行投放。各共享單車企業(yè)投放的車輛數(shù)量應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)氐缆方煌ɑA(chǔ)設(shè)施承載能力、用戶出行需求以及該企業(yè)服務(wù)與管理能力相適應(yīng)，嚴禁盲目投放。其中一些城市還在相關(guān)的規(guī)范性文件中，規(guī)定了共享單車具體的投放數(shù)量。例如，昆明市規(guī)定主城區(qū)共享單車的投放數(shù)量應(yīng)當(dāng)控制在10萬輛左右。關(guān)于車輛運行管理，首先，各地規(guī)范性文件普遍要求，各共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)綜合運用電子圍欄、電子地圖等高科技手段，以及客戶端警示提醒、提高或者降低收費標(biāo)準、與個人信用水平掛鉤等方式，規(guī)范用戶的用車行為。其次，各地規(guī)范性文件普遍要求，各共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)定期對已經(jīng)投放的車輛進行維修和保養(yǎng)，確保車容車貌整潔，車況良好，排除安全隱患。對于報廢車輛應(yīng)當(dāng)及時回收并且按照環(huán)保要求進行處理。再次，各地規(guī)范性文件普遍要求，各共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同區(qū)域用車需求量的差異，在各個區(qū)域之間及時調(diào)運車輛，最大限度地滿足用戶的需求。此外，各共享單車企業(yè)還應(yīng)當(dāng)制定完善的應(yīng)急預(yù)案，每逢節(jié)假日、重大活動期間，做好車輛的應(yīng)急調(diào)度工作。關(guān)于用戶行為管理，各地規(guī)范性文件普遍要求，各共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)對用戶進行實名制注冊登記，并且與用戶簽訂規(guī)范的服務(wù)協(xié)議，在服務(wù)協(xié)議中明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以及用戶使用車輛時的注意事項、收費標(biāo)準等內(nèi)容。禁止各共享單車企業(yè)向未滿12歲的兒童提供用車服務(wù)。各共享單車企業(yè)還應(yīng)當(dāng)建立健全用戶信用管理制度，引導(dǎo)用戶養(yǎng)成良好的用車習(xí)慣，對于用戶不文明用車的行為進北京師范大學(xué)法學(xué)院&澄觀治庫第19頁共32頁行相應(yīng)的懲戒。關(guān)于企業(yè)退出管理，各地規(guī)范性文件普遍要求，各共享單車企業(yè)在實施收購、兼并、重組或者退出市場經(jīng)營之前，應(yīng)當(dāng)制定合理的方案，告知有關(guān)主管部門并且提前一定時間向社會公告，退還用戶押金和預(yù)付資金，并且完成對所投放車輛的回收工作。此外，寧波、成都兩地還特別規(guī)定，對于運營過程中存在嚴重問題的共享單車企業(yè)，有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)公開通報相關(guān)問題，并且要求該企業(yè)限期整改。對于逾期未整改或者整改不到位的共享單車企業(yè)，可以責(zé)令其退出運營。(3)用戶義務(wù)在用戶義務(wù)方面，各地規(guī)范性文件普遍要求，用戶應(yīng)當(dāng)自覺遵守道路交通安全、城市管理等相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定以及服務(wù)協(xié)議的約定，自覺做到文明用車、安全騎行、規(guī)范停放。用戶對于使用共享單車過程中發(fā)生的違法違規(guī)行為，應(yīng)當(dāng)自覺接受共享單車企業(yè)以及有關(guān)部門的處罰。(二)已經(jīng)解決和尚未解決的規(guī)制問題我們通過研究發(fā)現(xiàn)，曾經(jīng)長期困擾共享單車行業(yè)發(fā)展的諸如企業(yè)收取用戶押金、隨意投放車輛以及用戶不文明用車的行為已經(jīng)大有改觀。然而，車輛停放難、調(diào)度難、維修保養(yǎng)難等問題仍然存在。就共享單車企業(yè)收取用戶押金的行為而言，隨著中央和地方規(guī)范性文件的規(guī)制，目前已經(jīng)得到了較為有效的解決。一方面，就中央層面的規(guī)范性文件而言，最初，有關(guān)部門對待共享單車企業(yè)收取用戶押金行為的態(tài)度較為寬松，僅僅是提到“鼓勵互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車運營企業(yè)采用免押金方式提供租賃服務(wù)”。①這樣的規(guī)定顯然無法對共享單車企業(yè)產(chǎn)生約束力。然而，隨后有關(guān)部門對待共享單車企業(yè)收取用戶押金行為的態(tài)度發(fā)生了大幅度的轉(zhuǎn)變，規(guī)定“運營企業(yè)原則上不收取用戶押金”。②這對于共享單車企業(yè)的約束力明顯強于之前的規(guī)定。另一方面，就地方層面的規(guī)范性文件而言，各地普遍要求，各共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)將用戶押金與企詳情可參見：《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》。詳情可參見：《交通運輸新業(yè)態(tài)用戶資金管理辦法(試行)》。北京師范大學(xué)法學(xué)院&澄觀治庫第20頁共32頁業(yè)自有資金嚴格區(qū)分開來，在當(dāng)?shù)劂y行開設(shè)專門的押金賬戶并且接受有關(guān)部門的監(jiān)督。另外，各地還普遍要求，嚴禁各共享單車企業(yè)擅自挪用用戶押金。這使得各共享單車企業(yè)無法像之前那樣，通過挪用用戶押金彌補企業(yè)虧損，擴大經(jīng)營規(guī)模。由于中央和地方規(guī)范性文件對于用戶押金的監(jiān)管日趨嚴格，使得各共享單車企業(yè)收取用戶押金的興趣大大降低。再加上行業(yè)內(nèi)的頭部企業(yè)為了搶占市場，紛紛推出免押金服務(wù)模式，帶動了行業(yè)內(nèi)其他企業(yè)效仿?？梢灶A(yù)見的是，共享單車企業(yè)收取用戶押金的行為最終將成為過去。未來，各共享單車企業(yè)勢必將探索出更多的免押金服務(wù)模式。就共享單車企業(yè)隨意投放車輛的行為而言，一些地方嘗試，先通過調(diào)查研究確定當(dāng)?shù)毓蚕韱诬嚨男枨髷?shù)量，再引導(dǎo)企業(yè)根據(jù)相關(guān)的數(shù)量要求投放車輛。如果共享單車企業(yè)不遵守相關(guān)的數(shù)量要求，擅自超額投放車輛，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時要求該企業(yè)回收已經(jīng)投放的車輛，并且對該企業(yè)違規(guī)投放的行為進行處罰。通過要求各共享單車企業(yè)按照數(shù)量規(guī)定投放車輛，可以有效地避免企業(yè)隨意投放車輛的行為發(fā)生。就共享單車用戶不文明用車行為而言，正在探索出更多行之有效的辦法。在共享單車行業(yè)發(fā)展初期，由于缺乏有效的監(jiān)管手段，再加上部分用戶素質(zhì)偏低，不文明用車行為曾經(jīng)一度十分常見，諸如故意毀壞、偷盜、私藏、擅自改裝共享單車的現(xiàn)象在前些年屢見不鮮。這些現(xiàn)象引起了有關(guān)部門的高度關(guān)注。因此，各地在出臺相關(guān)規(guī)范性文件的時候，一方面應(yīng)當(dāng)注意通過宣傳教育的方式引導(dǎo)用戶文明用車，另一方面還應(yīng)當(dāng)對用戶不文明用車的行為加大處罰的力度，包括提高使用費用、限制或者禁止使用、記入用戶個人信用信息系統(tǒng)甚至追究相關(guān)的法律責(zé)任等。各地通過加強對用戶使用共享單車行為的監(jiān)管，有效地減少了不文明用車行為的發(fā)生，有力地推動了共享單車行業(yè)健康、有序發(fā)展。然而，就目前的情況來看，共享單車企業(yè)在解決車輛停放難、調(diào)度難、維修保養(yǎng)難等問題上，仍然存在著較大的提升空間。首先，共享單車停放難、調(diào)度難、維修保養(yǎng)難等問題長期客觀存在。就停放難問題而言，一方面，由于少部分用戶素質(zhì)偏低，在車輛使用結(jié)束以后，往往只顧自己的方便，寧可把車輛隨手停放在道路兩旁，也不愿意將車輛停放在指定的共享單車停放區(qū)域；而另一方面，由于大部分城市缺少指定的共享單車停放區(qū)北京師范大學(xué)法學(xué)院&澄觀治庫第21頁共32頁域，導(dǎo)致用戶在車輛使用結(jié)束以后，不知道應(yīng)當(dāng)將車輛停放在什么地方合適，不得已只能選擇停放在道路兩旁，嚴重妨礙了車輛和人員的正常通行。就調(diào)度難問題而言，共享單車在不同區(qū)域以及不同時段的使用頻率差異明顯。相較于其他區(qū)域和時段，在公交車站、地鐵站、寫字樓、大型商場和居民小區(qū)周邊，以及在每天上下班、節(jié)假日和重大活動期間，共享單車的使用頻率要高得多。因此，各共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)合理的調(diào)度方案，確保在用車高峰區(qū)域和時段內(nèi)車輛供應(yīng)充足。然而，這些問題解決起來卻相當(dāng)棘手。就維修保養(yǎng)難問題而言，一方面，由于共享單車使用頻率較高，再加上少部分用戶的不文明用車行為，導(dǎo)致車輛損壞率居高不下；另一方面，由于共享單車后期維修保養(yǎng)成本較高，各家企業(yè)寧愿采購新車投放，也不愿意對損壞的車輛進行維修保養(yǎng)。這不僅造成了資源的大量閑置和浪費，而且也使得用戶經(jīng)常面臨無車可用的現(xiàn)象。其次，部分企業(yè)也存在缺乏解決車輛停放難、調(diào)度難、維修保養(yǎng)難等問題的能力。企業(yè)解決車輛停放難、調(diào)度難、維修保養(yǎng)難等問題，既要靠科技，又要靠人力。就目前的情況來看，雖然各地規(guī)范性文件普遍要求，各共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過電子圍欄、電子地圖等高科技手段劃定車輛的停放區(qū)域，并且采用手機APP端標(biāo)注禁止停放區(qū)域以規(guī)范用戶的停車行為，但是，在實踐中，有些地方或者有些區(qū)域共享單車亂停亂放的現(xiàn)象依然十分嚴重。雖然部分共享單車龍頭企業(yè)聲稱，其已經(jīng)采用諸如“大數(shù)據(jù)”、“云計算”等高科技手段實現(xiàn)了不同區(qū)域和不同時段車輛的快速調(diào)度，以及發(fā)現(xiàn)故障車輛并且及時進行維修保養(yǎng)，但是，在實踐中，在城市人員密集區(qū)域和用車高峰時段，“一車難求”的現(xiàn)象仍然未能得到有效緩解，街頭巷尾的故障車輛仍然隨處可見。這說明，各地規(guī)范性文件中規(guī)定的，以及各共享單車企業(yè)宣傳的高科技手段未能有效地解決車輛停放難、調(diào)度難、維修保養(yǎng)難等問題。此外，雖然各地規(guī)范性文件普遍要求，各共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)投放的車輛數(shù)量配備一定比例的運營管理人員，但是，在實踐中，能夠達到要求的共享單車企業(yè)卻寥寥無幾。這是由于各地規(guī)范性文件中提出的要求普遍較高。例如，寧波、昆明等地規(guī)定，各共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)做到每200輛車輛配備1名運營管理人員。長沙則規(guī)定，各共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照不低于車輛投放數(shù)量千分之五的比例配備運營管理人員。如果各共享單車企業(yè)嚴格按照要求配備運營管理人員，將會大幅度提高企業(yè)的運營成本并且降低企業(yè)的運營收入。即便是共享單車北京師范大學(xué)法學(xué)院&澄觀治庫第22頁共32頁行業(yè)內(nèi)的龍頭企業(yè)也無法實現(xiàn)，更何況是其余的中小企業(yè)。雖然以洛陽為代表的一些地方嘗試引入包括環(huán)衛(wèi)部門等在內(nèi)的第三方力量參與共享單車的運營管理工作，但是，一方面，該措施的實施效果如何尚有待進一步觀察；另一方面，采取類似措施的地方數(shù)量相對較少，尚未在全國范圍內(nèi)推廣開來。這也使得共享單車停放難、調(diào)度難、維修保養(yǎng)難等問題在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)無法得到有效的解再次，各地規(guī)范性文件的規(guī)定普遍存在著漏洞。雖然各地規(guī)范性文件均從正面規(guī)定了如何解決共享單車停放難、調(diào)度難、維修保養(yǎng)難等問題，但是，除了珠海、廈門等少數(shù)地方以外，其他地方普遍沒有從反面規(guī)定相關(guān)責(zé)任落實不到位的法律后果。目前，僅有少數(shù)地方規(guī)定，對于各共享單車企業(yè)應(yīng)當(dāng)定期進行考核。對于考核不合格的企業(yè)，有關(guān)部門將限制甚至禁止其在當(dāng)?shù)赝斗跑囕v。然而，相關(guān)規(guī)范性文件中規(guī)定的懲罰措施較為籠統(tǒng)，導(dǎo)致實施效果大打折扣，不利于解決長期困擾共享單車行業(yè)發(fā)展的車輛停放難、調(diào)度難、維修保養(yǎng)難等問題。(三)新的規(guī)制難點目前，共享兩輪車行業(yè)面臨的新的規(guī)制難點主要有四個：一是個別城市限制甚至禁止企業(yè)投放新的共享單車和共享電動車車輛；二是現(xiàn)有的規(guī)范性文件層級普遍偏低；三是如何規(guī)范、引導(dǎo)共享電動車行業(yè)健康、有序發(fā)展；四是如何切實減輕共享兩輪車企業(yè)的不合理負擔(dān)。首先來看第一個規(guī)制難點。作為率先出臺“禁投令”的城市之一，深圳市的做法曾經(jīng)一度在國內(nèi)引發(fā)了巨大的爭議，各界對于“禁投令”合理性的討論。一方面，各地出臺“禁投令”似乎是不得已而為之的做法。目前，部分地區(qū)投放的共享單車數(shù)量超過了當(dāng)?shù)氐某休d量，如果不對企業(yè)的投放行為進行控制，各地面臨的車輛供需矛盾將進一步激化。然而，另一方面，“禁投令”在事實上限制甚至阻止了新興的共享單車企業(yè)進入市場，強化了先前進入市場的企業(yè)的壟斷地位，削弱了市場內(nèi)的競爭，不利于整個行業(yè)的健康發(fā)展。如何化解“禁投令”帶來的負面效應(yīng)，已經(jīng)成為了擺在出臺“禁投令”的地方政府面前的一道難題。較早出臺“禁投令”的深圳市采取的是公開招標(biāo)的方式，由有關(guān)部門按照年度公布共享單車總量調(diào)控規(guī)模與車輛投放計劃，再通過公開招標(biāo)等方式，配置車輛的投放指標(biāo)。可以肯定的是，通過公開招標(biāo)的方式通過對企業(yè)服務(wù)質(zhì)量等指標(biāo)科學(xué)配置車輛投放指標(biāo)的做北京師范大學(xué)法學(xué)院&澄觀治庫第23頁共32頁法肯定要比“一刀切”的“禁投令”效果更好。其次來看第二個規(guī)制難點。僅以上文中作者選取的十部規(guī)范性文件為例，除了深圳市的規(guī)范性文件由當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯贫ǎ谛再|(zhì)上屬于地方性法規(guī)，以及鄭州、廈門、珠海三地的規(guī)范性文件由當(dāng)?shù)卣贫ǎ谛再|(zhì)上屬于地方政府規(guī)章以外，其余的規(guī)范性文件均由當(dāng)?shù)卣穆毮懿块T負責(zé)起草，在性質(zhì)上僅屬于規(guī)范性文件。①根據(jù)我國《立法法》第88條、第89條的規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)，行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)和規(guī)章，地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章，規(guī)范性文件的效力位階最低。這不僅導(dǎo)致各地的規(guī)范性文件面臨著權(quán)威性不足的尷尬境地，而且許多只能由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章做出具體規(guī)定的事項無法得到落實，進一步影響了其效力的發(fā)揮。序號地區(qū)制定主體效力等級1廣州廣州市交通委員會等規(guī)范性文件2鄭州鄭州市人民政府地方政府規(guī)章3寧波寧波市人民政府辦公廳規(guī)范性文件4中共昆明市委城市管理委員會辦公室規(guī)范性文件5珠海珠海市人民政府地方政府規(guī)章6廈門廈門市人民政府地方政府規(guī)章7長沙長沙市人民政府辦公廳規(guī)范性文件8成都成都市交通運輸局等規(guī)范性文件9中共昆明市委城市管理委員會辦公室規(guī)范性文件深圳深圳市人民代表大會常務(wù)委員會地方性法規(guī)表三主要地方對共享兩輪車作出規(guī)定的文件等級再次來看第三個規(guī)制難點。規(guī)范、引導(dǎo)共享電動車行業(yè)健康、有序發(fā)展，政府和行業(yè)協(xié)會都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)重要的責(zé)任。對于政府來講，首先，我們應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變更新對共享電動車行業(yè)的現(xiàn)狀的認識，改變對待共享電動車行業(yè)的態(tài)度。一方面，共享電動車的安全問題總體上已經(jīng)解決。1.對于共享電動車自身的安全問題，隨著《電動自行車安全技術(shù)規(guī)范》強制性國家標(biāo)準(GB17761-20 18)和包括《共享電動助力車通用技術(shù)規(guī)范》《共享電動助力車運營服務(wù)規(guī)范》《共享電動助力車鋰離子電池和電池組規(guī)范》《共享電動助力車充換電場站建設(shè)規(guī)范》等在內(nèi)的首批《共享電動車系列團體標(biāo)準》的出臺，新投放的車輛在安全性能方面相較于以往已經(jīng)有了較大幅度的提高。此外，通過要求各共享電動車企業(yè)改變過去那種“重投放、輕維護”的做法，在完成車輛投放以后加大對已投放車輛詳情可參見表三。北京師范大學(xué)法學(xué)院&澄觀治庫第24頁共32頁的維修保養(yǎng)力度，也可以確保車輛的安全可靠。2.對于共享電動車自身的環(huán)保問題，政府可以通過要求企業(yè)及時對報廢車輛，特別是對報廢電池進行回收處理的方式避免對環(huán)境造成污染。3.對于用戶在使用共享電動車的過程中遇到的人身、財產(chǎn)安全問題，政府除了應(yīng)當(dāng)加大對用戶文明用車行為的宣傳力度以外，還應(yīng)當(dāng)加大對用戶不文明用車行為的處罰力度，這樣雙管齊下方能收到良好的效果。4.共享電動車對車輛、電池以及頭盔的強制使用等，使其比一般家用電動車更為安全，而且更加符合綠色出行、資源共享、低碳環(huán)保等未來趨勢。另一方面，共享電動車的出現(xiàn)對于城市公共交通來講不是沖擊而是補充。首先，共享電動車既能緩解城市公共交通面臨的客流量大的壓力，又能填補城市公共交通覆蓋不到的空白區(qū)域。盲目地排斥共享電動車行業(yè)，不僅無法解決日常生活中出現(xiàn)的問題，而且對相關(guān)行業(yè)的發(fā)展極為不利。因此，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，加強對共享電動車行業(yè)的規(guī)范和引導(dǎo)，使相關(guān)行業(yè)真正發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。其次，政府應(yīng)當(dāng)合理地制定關(guān)于共享電動車行業(yè)的政策。下級政府在制定相關(guān)政策的時候，應(yīng)當(dāng)正確地理解上級政府所制定的政策的內(nèi)涵。例如，在對待共享電動車的態(tài)度上，廣東省有關(guān)部門在制定相關(guān)政策的時候就將《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》中的“不鼓勵”解讀成了“不發(fā)展”。①這無疑與上級政府制定相關(guān)政策的初衷大相徑庭。而且，各地政府在制定相關(guān)政策的時候，應(yīng)當(dāng)從當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況出發(fā)，既不能盲目地推動，也不能隨意地限制共享電動車行業(yè)在當(dāng)?shù)匕l(fā)展。對于共享電動車行業(yè)協(xié)會來講，應(yīng)當(dāng)在第一批《共享電動車系列團體標(biāo)準》頒布實施以后，與有關(guān)部門再接再厲，進一步完善相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準，通過行業(yè)標(biāo)準規(guī)范企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營活動。最后來看第四個規(guī)制難點。首先，國內(nèi)部分城市為共享單車企業(yè)進入當(dāng)?shù)厥袌鲈O(shè)置了較高的門檻。一些地方通過公開招標(biāo)的方式，將本地今后某一時期內(nèi)共享單車或者共享電動車的經(jīng)營權(quán)進行打包出售，并簡單粗暴的以“價高者得”來確定中標(biāo)企業(yè)。希望進入當(dāng)?shù)厥袌龅墓蚕韱诬嚻髽I(yè)需要參加政府或者相關(guān)職能部門舉行的拍賣會，通過公開競爭的方式獲得該經(jīng)營權(quán)。雖然此舉在一定程度上增加了地方政府的收入，緩解了地方政府在經(jīng)濟下行背景下所面臨的壓力，但是卻給共享單車企業(yè)帶來了沉重的經(jīng)濟負擔(dān)，使得整個行業(yè)的經(jīng)營成本陡增，正常經(jīng)營詳情可參見：《省市場監(jiān)督管理局、省工業(yè)和信息化廳、省公安廳轉(zhuǎn)發(fā)市場監(jiān)管總局、工業(yè)和信息化部、公安部關(guān)于加強電動自行車國家標(biāo)準實施監(jiān)督意見的通知》(粵市監(jiān)[2019]37號)。北京師范大學(xué)法學(xué)院&澄觀治庫第25頁共32頁難以為繼。例如，2022年5月11日，石家莊市對市區(qū)范圍內(nèi)共享單車和共享電動車占用公共資源3年有償使用權(quán)進行了公開拍賣。經(jīng)過激烈競價，相關(guān)使用權(quán)花落4家企業(yè)。雖然官方并未公布最終的成交價格，但是據(jù)悉該成交價格在當(dāng)初起拍價格的10倍以上。①如此一來，競拍成功的共享單車企業(yè)勢必將支出的費用轉(zhuǎn)移到用戶身上，導(dǎo)致廣大用戶不得不為地方政府和企業(yè)的行為買單。張家界等地方也采用類似的辦法，這種通過拍賣經(jīng)營權(quán)來為共享兩輪車進入市場設(shè)定門檻的行為實質(zhì)上是設(shè)定行政許可，明顯違反《行政許可法》《反壟斷法》的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)予糾正。其次，一些城市為共享單車企業(yè)在當(dāng)?shù)亟?jīng)營制造了重重障礙。有的地方的政府職能部門特別是城管執(zhí)法部門，出于減輕自身負擔(dān)的考慮或者進行權(quán)力尋租的目的，將清理市面上違規(guī)停放或者超額投放的共享單車以及共享電動車的權(quán)力交由第三方公司行使。一方面，此舉造成了從事相關(guān)