《基于法治財(cái)政構(gòu)建視角下的地方債破局建議（論文）5900字》

基于法治財(cái)政構(gòu)建視角下的地方債破局建議TOC\o"1-3"\h\u22980一、地方債法制化與國(guó)家治理 地方債法制化與國(guó)家治理法治財(cái)政概念法治財(cái)政就是一種能秉承利用法律來治國(guó)和處理行政的策略，不斷地在財(cái)政和法律方面使體系完善，加強(qiáng)管理和履行職責(zé)，以全面提高財(cái)政規(guī)范運(yùn)行水平為目標(biāo)，日趨走向規(guī)范化和法治化的道路。地方債法制化、規(guī)范化在國(guó)家治理中的作用建設(shè)法治財(cái)政的核心是保證財(cái)政權(quán)力公共性本質(zhì)實(shí)現(xiàn)的先決條件，是防止財(cái)政公共權(quán)力異化為滿足個(gè)人私欲的工具而喪失其公共性的制度保證，更是維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安、維護(hù)社會(huì)公平正義的基石。預(yù)算法定、地方政府舉債法定、不同級(jí)政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的合理劃分都是現(xiàn)代財(cái)政的構(gòu)成范圍。地方債的法制化和規(guī)范化直接涉及到政府公權(quán)力的行使，以及公民基本權(quán)利的保護(hù)。建立法治財(cái)政制度的根本目的是確保中央與各地方政府財(cái)政行為的規(guī)范性和合法性，其首要標(biāo)志是對(duì)市場(chǎng)契約的尊重和保護(hù)。法治是公共財(cái)政必須遵循的契約原則，實(shí)行地方債法制化，是實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和固定化的最佳實(shí)現(xiàn)方式，為了使政府舉債行為規(guī)范化，最好的方式就是法治化。地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀、規(guī)模及成因地方債務(wù)現(xiàn)狀分析1.總體債務(wù)規(guī)模大在各地方政府中，所舉借的債務(wù)種類多、規(guī)模大、含有隱蔽性，并且還有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長(zhǎng)較快，部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高，部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金。因此，地方政府償債能力不容樂觀，地方政府性債務(wù)問題不容小覷。圖1：2016-2019地方債發(fā)行額及地方債限額2.償債能力低下財(cái)政緊張的地方政府償債能力十分有限，有的地方政府因?yàn)椴荒馨磿r(shí)償還還會(huì)出現(xiàn)本息不斷累積的情況，這就會(huì)使得地方政府更加無(wú)法償還所舉借的債務(wù)。地方政府為了刺激地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要更多的投資。這種情況下，地方政府及其官員為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一政治責(zé)任，通常會(huì)把舉債作為彌補(bǔ)地方財(cái)源不足的最后也是最重要的一種途徑。3.結(jié)構(gòu)不平衡我國(guó)總體的債務(wù)呈現(xiàn)出一種不平衡狀態(tài)，即在發(fā)達(dá)的地區(qū)比如北京、上海等，地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)較低，但在青海、貴州等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，債務(wù)的規(guī)模就比較大且風(fēng)險(xiǎn)也較大。4.管理不健全地方政府沒有完善的債務(wù)舉借、償還的體制機(jī)制，管理十分混亂，而這一點(diǎn)則進(jìn)一步弱化了地方政府的償債能力。問題的根源在于偏離“分稅制”軌道的財(cái)政管理體制格局。表1：2019年全國(guó)31省市GDP排名及增長(zhǎng)率排名省份債務(wù)余額負(fù)債率排名省份債務(wù)余額負(fù)債率（億元）（%）（億元）（%）1江蘇省13285.5514.3517廣西5488.9626.972山東省11436.714.9618上海市5034.915.413浙江省10794.4319.2119江西省4779.421.744廣東省10007.8110.2920重慶市4690.423.035四川省929822.8621北京市4248.8914.016貴州省8849.8159.7722黑龍江4116.4925.167湖南省8708.2223.9123天津市4078.3621.688遼寧省8596.2533.9624新疆3980.232.639河北省7278.2620.2125吉林省3711.6624.6210云南省7139.839.9326山西省2963.6717.6211安徽省6704.6522.3427甘肅省2492.130.2212湖北省6675.716.9628海南省193440.0213河南省6541.313.6129青海省1763.261.5414內(nèi)蒙古6534.9137.830寧夏1389.1837.4915福建省6056.6716.9231西藏134.799.1216陜西省5886.9224.09地方債務(wù)規(guī)模分析隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在過去30年迅速增長(zhǎng)。我國(guó)地方政府財(cái)政支出從2010年的73.9千億上升到2018年的190.4千億，平均增長(zhǎng)率達(dá)到20.12%，而財(cái)政收入的在2010-2018年這9年間的平均增長(zhǎng)率僅為11.34%。到2018年，地方政府的財(cái)政收入約為支出的一半，可以看出地方政府財(cái)政赤字很嚴(yán)重。雖然中央政府的轉(zhuǎn)移支付可以幫助緩解財(cái)政赤字壓力，但是也很難扭轉(zhuǎn)其“入不敷出”的狀態(tài)，最終使得我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模不斷變大。2019年我國(guó)負(fù)債率約為26%，這表明我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模總體上處于安全范圍(地方政府債務(wù)的“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)紅線”為60%)。另一方面，我國(guó)地方政府債務(wù)率已經(jīng)達(dá)到289.16%，說明我國(guó)地方政府債務(wù)情況不容樂觀。我國(guó)地方政府財(cái)政收支情況統(tǒng)計(jì)如圖三所示。圖2：地方政府財(cái)政收入與支出情況地方債總量大的成因地方政府舉債缺乏制度性約束新《預(yù)算法》確立了地方政府債務(wù)治理的法治思維，然而，其實(shí)施未能實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)治理的法治轉(zhuǎn)向，未能約束住地方政府，在法定債務(wù)形式——地方債之外出現(xiàn)了規(guī)模不詳?shù)碾[性債務(wù)。當(dāng)前，法治觀念尚未貫徹落實(shí)，政府仍習(xí)慣沿用行政手段控制地方債務(wù)，相關(guān)部門發(fā)布的文件及制定的規(guī)章制度呈現(xiàn)出鮮明的行政主導(dǎo)色彩，地方政府舉債行為缺乏制度性約束，而負(fù)有監(jiān)督責(zé)任的人大因?qū)嶋H地位不高，監(jiān)督乏力，《預(yù)算法》未完全貫徹落實(shí)。中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分失衡分稅制改革的推進(jìn)對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)與財(cái)政情況產(chǎn)生了巨大的影響，地方財(cái)政支出多于中央財(cái)政支出，而地方財(cái)政收入的比例卻大幅度減少。隨著城市化進(jìn)程明顯加快，地方政府需要在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面投入越來越多的資金，“GDP”考核制度單一化更使得政府官員無(wú)視發(fā)債對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響，通過盲目舉債以滿足支出需要。分稅制實(shí)際上是一種分錢的制度，它的具體理論思想是以分稅作為前提，以分權(quán)作為基礎(chǔ)。然而，縱觀世界多數(shù)國(guó)家的財(cái)政體制，都有著共同的特點(diǎn)，分權(quán)模式下通常都伴隨著財(cái)政權(quán)和事權(quán)的相對(duì)匹配。從94年至今，我國(guó)地方財(cái)政收入占比呈現(xiàn)平穩(wěn)態(tài)勢(shì)，但與此相反的是，地方財(cái)政支出的占比卻在上升，由分稅制改革前的71.74%上升到2018年末的85.00%。隨著地方政府承擔(dān)的地方事務(wù)不斷增加，中央與地方政府越來越呈現(xiàn)出事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的現(xiàn)象，即實(shí)踐中普遍存在的“事權(quán)不斷下壓、財(cái)權(quán)不斷上收”，地方政府支出遠(yuǎn)大于收入的情形。圖3：地方財(cái)政收支占全國(guó)比重財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制不完善分稅制改革下也應(yīng)建立科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度。大量財(cái)政資金上收歸中央政府，中央政府再根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)情況及發(fā)展特點(diǎn)，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式分配至各地方，從而實(shí)現(xiàn)地方政府提供公共服務(wù)的均等化。然而，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律制度相當(dāng)不完善，在支付的標(biāo)準(zhǔn)和程序方面較為規(guī)范透明的轉(zhuǎn)移支付在實(shí)際中擁有的份額較低，而作為補(bǔ)充性制度的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付卻占了大部分份額，導(dǎo)致“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象愈演愈烈。我國(guó)轉(zhuǎn)移支付財(cái)政體制缺乏穩(wěn)定性，地區(qū)性的財(cái)政收入高度依賴于中央，導(dǎo)致明顯的制度激勵(lì)的差異。中央的默許與縱容投融資平臺(tái)不規(guī)范就財(cái)政體制而言，1994年實(shí)施分稅制之后，政府間收入分配界限雖然較為明確，但是支出責(zé)任劃分并不清晰。進(jìn)入新世紀(jì)之后，日益增長(zhǎng)的城市建設(shè)、社會(huì)保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)讓地方政府不堪重負(fù)，入不敷出。特別是2008年之后，為應(yīng)對(duì)危機(jī)，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府更是不斷增加投資。其實(shí)，舉債不僅符合地方政府的利益，也是為完成全國(guó)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)做貢獻(xiàn)。因此，中央對(duì)此不僅沒有嚴(yán)厲禁止，反而長(zhǎng)期予以默許甚至縱容。在人事制度方面，地方高官大都由中央空降，而且每個(gè)人都有任期。只要沒有制度風(fēng)險(xiǎn)，稍具理性的官員都會(huì)傾向于舉債建設(shè)，以便在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)總量后順利升遷。至于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，通常不在其考慮范圍內(nèi)。除此以外，新《預(yù)算法》出臺(tái)前，地方政府債務(wù)一面面臨巨大資金需求，一面缺乏明確的法律指引，衍生出眾多大小規(guī)模不一的融資平臺(tái)。債務(wù)的舉借方式?jīng)]有統(tǒng)一化、規(guī)范化約束，政府債務(wù)的舉借無(wú)論從舉借方式、目的、擔(dān)保、適用、期限還是從償還均沒有得到充分的約束與規(guī)范，投融資方式的不規(guī)范更是加大了地方債風(fēng)險(xiǎn)。地方債信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)管與約束目前，我國(guó)并未建立起完善的監(jiān)督管理機(jī)制、科學(xué)規(guī)范的信息披露機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，導(dǎo)致一些干部無(wú)視發(fā)債對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響，片面地認(rèn)為借到錢才是最重要的。各級(jí)政府對(duì)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)淡薄，導(dǎo)致各個(gè)部門在決策時(shí)注重發(fā)債帶來的短期經(jīng)濟(jì)效應(yīng)而忽略其長(zhǎng)期存在的隱患。西方發(fā)達(dá)國(guó)家地方債管理經(jīng)驗(yàn)借鑒英國(guó)地方債管理經(jīng)驗(yàn)英國(guó)是一個(gè)中央集權(quán)程度較高的國(guó)家，市政債券規(guī)模較日本與法國(guó)均小。英國(guó)市政債券的發(fā)行主體需經(jīng)中央政府批準(zhǔn)尚可舉債，且只有具有征稅權(quán)的地方政府才可舉債，一般由英國(guó)及被愛爾蘭地方當(dāng)局發(fā)行，市政債券資金用途以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主。市政債券的發(fā)行方式為說明書公開發(fā)行，將有條件發(fā)行債券的意圖公開的廣而告之，投資者可按申請(qǐng)購(gòu)買。英國(guó)的市政債券風(fēng)險(xiǎn)防控包括:一是對(duì)信息披露的嚴(yán)格控制，信息披露包括發(fā)行政府的信用狀況、經(jīng)濟(jì)狀況等；二是對(duì)發(fā)債規(guī)模的控制，中央政府規(guī)定政府債務(wù)余額應(yīng)當(dāng)?shù)陀贕DP的40%，市政債券的額度由英格蘭銀行統(tǒng)一控制；三是建立償還準(zhǔn)備金制度，為了避免地方政府由于一次性償付而導(dǎo)致自己資金不足，英國(guó)中央政府設(shè)立了償債準(zhǔn)備金制度，要求地方政府制定年度預(yù)算時(shí)安排一定比例的收入用于償還債務(wù)。法國(guó)地方債管理經(jīng)驗(yàn)法國(guó)很多城市發(fā)行市政債，對(duì)該債券的發(fā)行過程中政府主要通過對(duì)其債券資金用途的限制，對(duì)政府擔(dān)保抵押的規(guī)定，以及實(shí)行監(jiān)督管控制度來保證市政債券的良好運(yùn)行。主要表現(xiàn)為：一是，法國(guó)市政債券資金只可用之于公共工程的建設(shè)，不得用于彌補(bǔ)財(cái)政赤字；二是，法國(guó)政府一般以政府資產(chǎn)作為擔(dān)保抵押；三是，法國(guó)市政債券雖由地方政府決定，但仍受到中央政府的監(jiān)控以及金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。中央政府對(duì)地方各級(jí)政府發(fā)行市政債券的監(jiān)控主要由議會(huì)、審計(jì)法院、財(cái)政部、財(cái)政部派駐各省、市鎮(zhèn)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及金融監(jiān)控。日本地方債管理經(jīng)驗(yàn)日本地方債發(fā)行數(shù)量巨大，日本對(duì)地方政府債務(wù)管理以行政控制為主，通過嚴(yán)格地方政府債務(wù)計(jì)劃與協(xié)議審批制度實(shí)行地方政府債務(wù)精細(xì)化管理。第一，計(jì)劃管理制度要求日本政府每年編制地方債券發(fā)行計(jì)劃；第二，日本的地方公債的審批制度為協(xié)議審批制度。協(xié)議審批制度中地方政府在一定的條件下可以直接舉債，該制度的方針在于確定當(dāng)年不批準(zhǔn)發(fā)債的地方政府或限制發(fā)債的地方政府名單。日本地方債的償還機(jī)制可以歸納為四個(gè)保障和兩級(jí)保險(xiǎn)。日本市政債的償還擁有地方政府四個(gè)方面的保障：一是地方政府的稅收收入，二是地方公債列入每年的財(cái)政計(jì)劃，三是地方公債的差額與地方稅收達(dá)到平衡，四是在地方稅率的制定中考慮了償還地方公債的本金和利息的資金需求。兩級(jí)保險(xiǎn)是指地方政府與中央政府的擔(dān)保責(zé)任，地方政府為第一順序償還人，中央政府為第二順序救助人。日本地方公債的監(jiān)督機(jī)關(guān)主要有國(guó)家會(huì)計(jì)檢察院與地方監(jiān)察委員會(huì)。地方監(jiān)察委員無(wú)權(quán)作出直接處理，職權(quán)在于提出改進(jìn)意見，報(bào)管理部門。澳大利亞地方債管理經(jīng)驗(yàn)一是舉債法治化。澳大利亞中央與地方政府財(cái)政實(shí)行分稅制，關(guān)系職責(zé)清晰，地方政府不僅有稅收立法權(quán)還有舉債權(quán)，地方政府舉債具有嚴(yán)格清晰的憲法和法律依據(jù)。二是有嚴(yán)格預(yù)算管理。在地方債務(wù)管理上，澳大利亞實(shí)行中央與地方共同協(xié)商方式，即成立一個(gè)稱為借款委員會(huì)的機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理地方政府債務(wù)，聯(lián)邦財(cái)政部長(zhǎng)擔(dān)任主席，負(fù)責(zé)接收各地借款申請(qǐng)，設(shè)立規(guī)?？刂凭€，督促地方提供借款風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告，分類管理私人參與情況，最終根據(jù)地方政府財(cái)政狀況和宏觀經(jīng)濟(jì)總體運(yùn)行情況，仔細(xì)審查和綜合平衡借款計(jì)劃和地方政府信用評(píng)級(jí)，并制定借款分配方案。破解地方債困局的建議實(shí)現(xiàn)地方債法治化，建設(shè)法治政府一是完善預(yù)算法。通過深化預(yù)算改革，將地方政府經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算分賬處理。經(jīng)常性預(yù)算實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制的會(huì)計(jì)制度，資本性預(yù)算實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)制度。相應(yīng)地，也應(yīng)將地方政府債務(wù)融資納入資本預(yù)算，即無(wú)論一般債券還是專項(xiàng)債券均納入資本預(yù)算管理，與經(jīng)常性預(yù)算分賬處理，以便列收列支，單獨(dú)考核，有助于將資本項(xiàng)目融資更加清晰地排除在財(cái)政赤字統(tǒng)計(jì)口徑之外。二是出臺(tái)《地方債務(wù)管理法》。目前我國(guó)的《預(yù)算法》及現(xiàn)行法律、法規(guī)已經(jīng)不能滿足地方政府債務(wù)管理的需要，亟須建立一部《地方債務(wù)管理法》，作為統(tǒng)籌約束和指導(dǎo)地方政府債務(wù)融資管理的核心法律，把對(duì)地方政府的債務(wù)范圍、管制最終用戶和最終用途、限制地方政府債務(wù)融資比例、明確舉債審批權(quán)限和流程等事項(xiàng)的管理上升到法律層面。建立科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付按照“權(quán)責(zé)清晰”的要求，加快推進(jìn)分領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，確保各級(jí)政府權(quán)責(zé)相匹配，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，為轉(zhuǎn)移支付制度奠定體制基礎(chǔ)。對(duì)體制運(yùn)行下的權(quán)責(zé)履行、財(cái)力協(xié)調(diào)和區(qū)域均衡出現(xiàn)的差異進(jìn)行補(bǔ)充和調(diào)節(jié)，形成財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付制度協(xié)同作用的良好局面，發(fā)揮中央和地方政府的積極性。同時(shí)，要清理、整合、歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，集中財(cái)力辦大事。建立、完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制，提高資金分配的科學(xué)性、公平性和公開性。建立縱向到邊、橫向到底的一體化財(cái)政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管系統(tǒng)，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)控，促進(jìn)資金按規(guī)定用途使用。整頓地方政府融資平臺(tái)，全面評(píng)估PPP項(xiàng)目PPP是一種新型公私合營(yíng)，是為了建立政府與民營(yíng)資本的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、互利共贏機(jī)制，激勵(lì)民間投資，化解地方政府為民辦實(shí)事的資金短缺。因此，在全面核實(shí)甄別全省債務(wù)特別是隱性債務(wù)底數(shù)的基礎(chǔ)上，需要全面評(píng)估當(dāng)前的PPP項(xiàng)目，借鑒英國(guó)的PFI模式加以規(guī)范，按照“停、緩、調(diào)、撤”的總體思路，有效化解債務(wù)存量，嚴(yán)格控制債務(wù)增量。一是停建一批。對(duì)不屬于中央重點(diǎn)項(xiàng)目和地方政府明確的民