再提PPP于城投防風(fēng)險有何啟示

2022年11月18日，財政部《關(guān)于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展陽光運行的通知（財金[2022]119號1從做好項目前期論證推動項目規(guī)范運作、防范隱性債務(wù)風(fēng)險、保障項目陽光運行四個方面對PPP項目做進一步規(guī)范。當(dāng)下節(jié)點再提PPP，如何理解和展望？本文聚焦以下幾點（什么是PPP項目2怎么看財金19號文（）于城投防風(fēng)險有何啟示？什么是PPP項目？首先，我們聚焦探討PPP項目相關(guān)界定。政府和社會資本合（PulicPriaearnership又稱PPP模式2014年9月24日，財政部在《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知財金[2014]76號2中第一次提及PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計建設(shè)運營維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作并通“使用者付費及必要“政府付費獲得合理投資回報政府部門負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管以保證公共利益最大化。提供政府圖：PPP模式簡圖 提供政府公共產(chǎn)品和服務(wù)公共產(chǎn)品和服務(wù)財部整理項目操流程？2014年12月04日，財政部在《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金[2014]113號）3明確將PPP項目操作流程分為五個階段項目識別項目準(zhǔn)備項目采購項目執(zhí)行項目移交每個階段又可分為若1t://jo.czcahz21118_3852275.tm2t://jo.czcahz00602_3524579.tm3t://jo.czcahz00602_3524561.tm干步驟，并予以規(guī)范。圖：PPP項目操作流程圖 項目項目識別項目準(zhǔn)備項目采購項目執(zhí)行項目移交績效評價資產(chǎn)割性能試移交備中期評估績效測與付融資理項目司設(shè)立談判合同署響應(yīng)文件評審采購文件編制資格審實施方案審核實施方案編制管理架構(gòu)組建財政承受能力論證物有所值評級項目篩選項目發(fā)起財部實際操作過程中，PPP項目基本是分為上述五個階段予以落實。具體來看：（1）2016年至2017年9月，四個階段項目數(shù)量總體平滑上升，數(shù)量上看處于識別階段的項目數(shù)量顯著高于其他階段四個階段的投資規(guī)模呈現(xiàn)類似特征但相互之間的差距相對更小，這一階段仍處于PPP擴張時期。（22017年11月財辦金92號文4要“嚴格新項目入庫標(biāo)準(zhǔn)“集中清理已入庫項目，對應(yīng)可以看到2018年以后的PPP項目數(shù)量有所減少，主要系是處于識別階段的PPP項目數(shù)量迅速下降，對應(yīng)的背景是地方政府債務(wù)監(jiān)管，止PPP異化為新的融資平臺。圖：不同操作階段PPP項目分布：按項目數(shù)計（個）圖：不同操作階段PPP項目分布：按規(guī)模計（億元）----1-6-1-8-------9-4-1-6-

識別階段 準(zhǔn)備階段 采購階段 執(zhí)行階段

0

識別階段 準(zhǔn)備階段 采購階段 執(zhí)行階段----6-1------6-1----5-2----4-1--4t://jo.czcahz00602_3524558.tm（32019年以來規(guī)范后的PPP項目數(shù)量整體平穩(wěn)增長其中處于準(zhǔn)備階段的項目數(shù)量在2020年下半年以后逐步減少識別階段及采購階段整體平穩(wěn)進入執(zhí)行階段的項目數(shù)量持續(xù)增長，在重運營的政策導(dǎo)向下PPP進入新階段。如何分？需要指出的是：2015年底，財政部建立了PPP綜合信息發(fā)布平臺，用于收集管理和發(fā)布國家PPP政策工作動態(tài)項目信息等內(nèi)容該平臺具體包括PPP項目庫、機構(gòu)庫和資料庫，其中項目庫是PPP綜合信息平臺的核心組成部分，含儲備庫、執(zhí)行庫和示范庫三個子庫。2017年財辦金[2017]92號文中進一步明確：各級財政部門應(yīng)按項目所處階段將項目庫分為項目儲備清單和項目管理庫其中項目儲備清單對應(yīng)PPP項目操作流程中處于識別階段的項目項目管理庫對應(yīng)處于準(zhǔn)備采購執(zhí)行移交階段的項目受限于數(shù)據(jù)可得性本文將處于項目儲備清單和項目管理庫的相關(guān)項目均納入統(tǒng)計。圖：PPP綜合信息發(fā)布平臺項目庫內(nèi)容（015年）圖：PPP綜合信息發(fā)布平臺項目庫信息公開界面由各級財政部門會同相關(guān)部門評估、篩選由各級財政部門會同相關(guān)部門評估、篩選P信息均應(yīng)錄P庫 上報要求的，列為儲備項目。編制項目實施方案，通過物有所值評價、財政承受能力論證，并經(jīng)本級政府審核同意的，列為執(zhí)行項目。通過中央或省級財政部門評審并列為中央或省級示范項目的，列為示范項目。財部整理 財部府社資作中心按照項目運作方式分類PPP項目主要包括委托運（OM管理合（C建設(shè)-運營-移T建設(shè)-擁有-運（OO轉(zhuǎn)讓-運營-移（T和改建-運營-移交（T）以及這些方式的組合等。項目運作方式的選擇主要由收費定價機制項目投資收益水平風(fēng)險分配基框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。項目運作方式 內(nèi)容表：PPP項目運作方式 內(nèi)容委托運（OM）

政府將量公資產(chǎn)運營護責(zé)委托社會本或目公會資本項目司不責(zé)用服的政府社會本合作項運作式。府保資所有權(quán)只向會資或項公支付委運營。合期限般超過8年。5t://jo.czcahz00602_3524558.tm管理合（C）建設(shè)運營建設(shè)-擁-運轉(zhuǎn)讓-運-移

政府將量公資產(chǎn)運營維及用戶務(wù)職授權(quán)社會本項目公的項運作式府留資產(chǎn)有權(quán)只向社會本或目公支付理。管理同通作為讓-運-交的過方式合同限一不過3由社會本或目公承擔(dān)建目設(shè)融建營維和用戶務(wù)職同期后項資產(chǎn)及關(guān)權(quán)等移交給府的目運方式合期限一為0年。由OT方式演而來二者主要是O方下社資本或項目公擁有目所權(quán)，必在合同注明證公益性約束條款一般涉項目期移交。政府將量資所有有償讓社會資或項公司并由負運營護和戶服合期后資產(chǎn)其所權(quán)等移交政府項目作方。同期限般為-0年。改建-運-移O）政府在OT式的礎(chǔ)上增改擴建容的目運方式合期限一為-0財整理在實際操作中，BT模式是PPP項目選擇的最主要的運作方式。截至2022年9月采用T模式運作的PPP項目數(shù)量超過1萬個占全部PPP項目的75%以上，對應(yīng)投資期限處于10-30年的PPP項目占比超過80%。圖：不同運作方式PPP項目分布（個） 圖：不同投資期限PPP項目分布（個） 5,3,5,3,7,3,

7,2,7,

OOOTO＆MRTTTTOT＋OOTOT＋OT

7,

3,

1,1,

－年年年年以上注：據(jù)至22年9。 注：據(jù)至22年9此外，按照社會資本、特許經(jīng)營者和項目公司獲得收入的方式，PPP項目可分為使用者付費方式、政府付費方式和可行性缺口補助方式三種，其中：使用者付費方式即由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)常用于可經(jīng)營性系數(shù)較高財務(wù)效益良好直接向終端用戶提供服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如市政供水、城市管道燃氣和收費公路等?？尚行匀笨谘a助方式即在使用者付費不足以滿足社會資本或項目公成本回收和合理回報時由政府以財政補貼股本投入優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式給予社會資本或項目公司的經(jīng)濟補助通常用于可經(jīng)營性系數(shù)較低財效益欠佳、直接向終端用戶提供服務(wù)但收費無法覆蓋投資和運營回報的基礎(chǔ)設(shè)施項目如醫(yī)院學(xué)校文化及體育場館保障房價格調(diào)整之后或需求不足的網(wǎng)型市政公用項目、交通流量不足的收費公路等。6t://wwccogPPctml政府付費方式即政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)主要包括可用付費使用量付費和績效付費通常用于不直接向終端用戶提供服務(wù)的終端型基設(shè)施項目如市政污水處理廠垃圾焚燒發(fā)電廠等或者不具備收益性的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如市政道路、河道治理等。圖：PPP項目回報機制 使用者付費使用者付費 ?由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)?？??使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其補助他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經(jīng)濟補助。政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要包括可用性付費、使用量付費和績效付費。財整理2018年下半年以來，分別采用上述三種付費方式的PPP項目占比基本保持穩(wěn)定其中，可行性缺口補助方式、政府付費方式成為PPP項目中社會資本特許經(jīng)營者和項目公司獲得收入的主要方式合計占到全部PPP項目數(shù)量的80%以上。圖0：不同回報機制PPP項目分布按項目數(shù)（個）圖：不同回報機制PPP項目分布按規(guī)模（億元）

可行性缺口補助 使用者付費 政府付費 全部項右)-----6-1-8-3-0-------1-6-1

可行性缺口補助 使用者付費 政府付費 全部項右)--9-4------0-5-2------6-1監(jiān)管趨如何？PPP模式在我國興起偏晚4年9月財政《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知（財金201476號）中對其首次提及。2014年9月-215年4月，財政部陸續(xù)發(fā)布《關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知（財金[2014]112號《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指（試行的通知（財金[2014]113號關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知（財金[2014]156號《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知（財金[2015]21號對PPP模式的規(guī)范化操作及實施做了對應(yīng)明確和界定，涉及的內(nèi)容比較廣，闡述也很全面。2015年5月至2017年8月，財政部、國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于PPP相關(guān)政策文件較多內(nèi)容主要可概括為兩方面一是引導(dǎo)和鼓勵社會資本通過PPP模式參相關(guān)領(lǐng)域的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給二是進一步規(guī)范PPP模式運作包括建立及善PPP綜合信息平后期多次強調(diào)規(guī)范地方政府與PPP項目的合作關(guān)系防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險、防止PPP融資無序以過度擠占財政空間等。2017年11月關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合（PPP綜合信息平臺項目庫管理的通知（財辦金[2017]92號則明確指出“進一步規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險量。此后，對PPP監(jiān)管更加規(guī)范化。表：4年以來相關(guān)部門出臺的關(guān)于PPP部分政策文件發(fā)布日期部門字號文件名稱--財政部財金6號關(guān)于推運用府和會資合模式有問題通知--財政部財金2號關(guān)于政和社資本作示項實施有問題通知--財政部財金3號關(guān)于印政府社會本合模操作指（試）的知--財政部財金6號關(guān)于規(guī)政府社會本合合管理工的通知--財政部財金1號關(guān)于印《政和社資本作目財政受能論證引》通知--國務(wù)辦公國辦發(fā)2號國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域廣政府和社會資本合作式指導(dǎo)見的知--財政部財金7號關(guān)于進步做政府社會本作項目范工的通知--財政部財金9號關(guān)于公第二政府社會本作示范目的知--財政部財金8號關(guān)于實政府社會本合項以獎代政策通知財政部財金[]6號關(guān)于規(guī)政府社會本合（）綜合息平運行通知--財政部財金7號關(guān)于印《PP物所值價指（試行》的知--財政部財金2號關(guān)于進步共做好府和會本合作PPP有關(guān)作的知--財政部財金函7號關(guān)于組開展三批府和會本合作范項申報選工的知--財政部財金2號關(guān)于印《政和社資本作目財政理暫辦法的通知--財政部財金4號關(guān)于印《財部政和社資合作（PP）家?guī)炖磙k》通知--財政部財金1號關(guān)于印《政和社資本作PPP）合信平臺息公管暫行辦》的知--財政部財金8號關(guān)于印《政和社資本作PPP）詢機庫管暫行法的通知--財政部財金0號關(guān)于深推進業(yè)領(lǐng)政府社資本合的實意見--財政部財金5號關(guān)于規(guī)開展府和會資合項目資證券有關(guān)宜的知--財政部財金6號關(guān)于組開展四批府和會本合作范項申報選工的知--財政部財金6號關(guān)于運政府社會本合模支持養(yǎng)服務(wù)發(fā)展實施見財政部財辦金[]2號關(guān)于規(guī)政府社會本合（）綜合息平項目管理知旅游部--旅游部--財政部財金4號關(guān)于進步加政府社會本作（PP）示項目范管的知財政部財金[]0號關(guān)于推政府社會本合規(guī)發(fā)展的施意見--財政部財金3號關(guān)于印《政和社資本作PPP）目績管理作指》通知--財政部財金0號關(guān)于修發(fā)布政府社會本作（PP）綜信息臺信公管理辦》的知--財政部財辦金5號關(guān)于開全國PPP綜合息平目信息量提專項動的知財政部財金[]9號關(guān)于進步推政府社會本作（）規(guī)發(fā)展、光運通知

文化

文旅旅發(fā)3號 關(guān)于在游領(lǐng)推廣府和會本合作式的導(dǎo)意見資料源財部圖2：PPP項目累計數(shù)量及落地率（個，） 圖：PPP項目累計投資規(guī)模（億元） 0

項目數(shù) 落地(右)

..0---4-1---8---5-2---9---6-1

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投資額-9----1-8----2-7----1-6--9----1-8----2-7----1-6-怎么看財金19號文？首先，我們回顧前期關(guān)于PPP監(jiān)管的兩個重要文件：財辦金[201792號和財金[201910號文。第一2017年11月16日財政部發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知（財辦金[2017]92號其大背景對應(yīng)的是2年去杠桿和金融嚴監(jiān)管具體到財政城投領(lǐng)域便是地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管規(guī)范地方政府融資平臺行為及進一步肅清財政紀律，而92號文則是側(cè)重于PPP：“進一步規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險增量，聚焦點和出發(fā)點在于規(guī)范PPP項目庫包括“嚴格新項目入庫標(biāo)準(zhǔn)“集中清理已入庫項目，畢竟這是一切的起點。內(nèi)容 要點表：財辦金[201792號主內(nèi)容 要點背景總體要求嚴格新入庫標(biāo)準(zhǔn)集中清入庫項目

為深入徹落全國融工會精神進一規(guī)范府和會資合項運止P異化為的融平堅決遏制隱債務(wù)險增（一）一認各財政門深刻認當(dāng)前范項庫管的要意義及時正P泛濫現(xiàn)象，一步進PP規(guī)范發(fā)展，力動PP回公共創(chuàng)新供機制本源促進現(xiàn)共服務(wù)質(zhì)增目標(biāo)夯實PP持續(xù)發(fā)的基。（二）分類施各級財部門按項目所處階將項目庫為項儲備清單和項管理庫，處于別階段的項目納入項目儲備清單重點行項孵化推將處準(zhǔn)采執(zhí)移階段的目入項管理照PP相法律規(guī)和度要求，施全命周管理確規(guī)范運。（三）嚴格管各級財部門嚴格項目管理入庫標(biāo)準(zhǔn)管理求，建立健全人負責(zé)、續(xù)跟、動態(tài)調(diào)整的態(tài)化管理制，及將條不符、操不范、信不完的項清理庫不斷提項目理庫息質(zhì)和理水平。各級財政部門認真落實關(guān)法法規(guī)及政策要，對新申納入目管理庫的項進行嚴格關(guān)，先支持存量項，審慎開政府付類項，確入庫目量。存下列形之的項，得入庫：（一適宜用P模實包括屬于共服領(lǐng)域政不負有供義的商業(yè)產(chǎn)發(fā)招引資目等因涉及國家安或重公共益等不宜由社資本擔(dān)的僅涉工建設(shè)，運營容的其他適采用PP式實的情形。（二）前期準(zhǔn)工作不到。包新建、改擴建目未按規(guī)履行關(guān)立項審批手的；涉及有資權(quán)益轉(zhuǎn)移的存項目未按定履行關(guān)國資產(chǎn)批、估續(xù)的；通過有所評價財承受能論證。（三）未建立效付費機。包通過政府付費可行性缺補助式獲得回報，未建立與目產(chǎn)績效相掛鉤的費機制的政府付費或可性缺口補在項合作期內(nèi)未連、平滑支，導(dǎo)某一時期內(nèi)財支出壓力增的項目建設(shè)成本參與績效核，或際與效考結(jié)果鉤分占比足，固政府出任的。各級財政部門組織開展目管庫入庫項目集清理工作全面實項目信息及施方案、有所評價報告、財承受能力證報告采購件PPP目合等重要件資。屬上述（）、（）項得入情形存下列情之一項目應(yīng)予以清退：（一）按規(guī)開展兩個證。包括進入購階但未展有所值價或政承能力證（5年4月7日前進入采購階但未展財承受力證以及5年2月8前進采購階但未展物所值價項目除外雖已展物有所值評和財承受力論，評價方和程不符規(guī)定。（二宜繼采用P式施包入庫日起年內(nèi)任實質(zhì)性展的尚未入采階但所屬級政當(dāng)前以后年度財政受能已過上的；項發(fā)起或?qū)崣C構(gòu)書確認不采用PPP模式施的。（三不合規(guī)運作求包未按規(guī)轉(zhuǎn)型融資臺公作社會資方的用建-移（方式實的采文中設(shè)置歧視性條、影響社資本等參與的；未合同約定實項債權(quán)融資的；反相關(guān)法和政規(guī)定，未按時額繳納項目資本金以債性資充當(dāng)本或由第方代社會本方份。（四）構(gòu)成違違規(guī)舉債保。括由政府或政指定機構(gòu)購社資本投資本金兜底本金失的政府向社會資承諾固定益回報；政及其門為目務(wù)提供何形擔(dān)保；存其違法違舉債保行的。（五）未按規(guī)進行信息開。括違反國家有法律法規(guī)所公信息與黨的路方針政策一致涉及國家秘密商業(yè)秘密個人隱私和知產(chǎn)權(quán)，可危及家安全、公共全、經(jīng)濟全和會穩(wěn)定或損害民、法人其他織合法權(quán)益的未準(zhǔn)確完填寫項目信息入庫之日一年未更新任何信，或未及充分露項目實施方、物有所評價財政承受能力證、政府購等關(guān)信息。組織實施（一）實責(zé)主體（二健工作機。（）明完成限（四）保整到位。資料源財部第二2019年03月08日財政部發(fā)《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見（財金[2019]10號，從文件相關(guān)表述可以感受到政策方向，核心還是防風(fēng)險背景下的地方政府隱性債務(wù)管理“有效防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險充分發(fā)揮PPP模式積極作用，落實好’六穩(wěn)’工作要求，補齊基礎(chǔ)設(shè)施短板……。相較于2017年的92號文財金10號文對PPP項目“每一年度本級全部PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%”的要求之外，進一步提出（）對財政支出責(zé)任占比超過7的地區(qū)進行風(fēng)險提示對超過10的地區(qū)嚴禁新項目入庫（財政支出責(zé)任占比超的地區(qū)，不得新上政府付費項目。這當(dāng)中的考慮是在流程合規(guī)和項目選擇規(guī)范的基礎(chǔ)上，進一步考慮財政可承受能力的范圍，進一步量化和落實。內(nèi)容 要點表：財金[219]10號主要內(nèi)容 要點背景 有效防地方府隱債務(wù)險充分揮P模積極作，實好“穩(wěn)”作要，補基設(shè)施短近年來各級政部會同關(guān)面大力推進PP工作在穩(wěn)、促改、惠生方發(fā)揮積作用，也存超出自身財力固化府支責(zé)任泛運用范等問各財政門進一步高認遵“規(guī)運嚴格管開透、誠信履”的則，實防地政府隱債務(wù)險，決打防化解重風(fēng)險堅戰(zhàn)扎實進PP規(guī)發(fā)展。（一規(guī)運行全制體系明“正面清單明確生周期管要求格項入庫“能進出動調(diào)牢牢把推動規(guī)范發(fā)的總要求規(guī)范進P目實施

整機制落實目績激勵核。（二格監(jiān)持必可受的財投入則慎科決健全政支責(zé)任測和險警機制防止府支出責(zé)任過、過加大政支壓，切實控借P名義加方政府性債。（三開透公公開擇優(yōu)購社資本用全國PPP合信平臺充分露PP項目全命周信，保障公知情，對與各形有效監(jiān)和約。（四信履強地方府信建設(shè)增強約理充體平等合原則保障會資合權(quán)益法依將符合條件的PPP項目政支責(zé)任預(yù)算管，按合同定及履，增強會資長期資信。（一規(guī)的P目應(yīng)符以下條件屬于共服領(lǐng)的公益項目作期原則在0年以上按規(guī)履行物有所評財承受力論程序社資本責(zé)項投建營并擔(dān)相風(fēng)險府承擔(dān)策法律風(fēng)險建完全項目出績相掛鉤付費制不通過考核標(biāo)等方提前定政府支責(zé)任項目資本金合國規(guī)定例目司股東自有金按足額納本金政府簽約體應(yīng)級及縣以上民政府或其授的機或事單位；按規(guī)定入國PP綜信息項目庫及時分披項目息主動接社會督。（二）符合述條的同，上政府費項原則還應(yīng)合下審慎求：財政支責(zé)任比超過的區(qū)，不得新上府付項。按“實重于形”則，水垃圾等依照支兩線管、現(xiàn)為府付費式的P項目除外；）采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性磋商、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方；）嚴格控制項目投資、加強項規(guī)范營造規(guī)發(fā)展好環(huán)境

設(shè)運成加跟蹤審于規(guī)避述限條件將新政付費項打捆包裝少量用付費項項內(nèi)容無實質(zhì)關(guān)、使者付比例于%的不予庫。（三強化政支責(zé)任。保每一度本全部P目一般公預(yù)算支的政支責(zé)，不過當(dāng)本級般公共預(yù)支的。新約目不得政府基金算、有本經(jīng)營算排PPP項目營貼支出建立P支出責(zé)預(yù)警制，財政出任占比過的區(qū)進風(fēng)險示，對過的區(qū)嚴新目入庫。各級財部門將規(guī)運作在位，嚴按照求實規(guī)的P項目不得現(xiàn)以行為：（一在政方或府方資表向社資本購?fù)侗窘鸪泄潭ɑ鼗虮Ｗ畹鸵娴耐ê炗嗞幒贤蛴烧交蚋劫Y代為項融提供各形式擔(dān)保還款諾方式，政府際兜項目資設(shè)運營險的。（二）本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社會資本與本級P項目。社會本實際只擔(dān)項建設(shè)不承項運營責(zé)，或府支事項項產(chǎn)出績脫鉤。（三）經(jīng)法程序擇社資方的。按規(guī)通過有所評、財政受能論證規(guī)避政受能力%紅，自行以PP義實的。（四）債務(wù)資金當(dāng)項資金，虛出資出資實的。（五）按規(guī)及時分披項信息或露虛項目息，重響行使眾知權(quán)和會監(jiān)權(quán)。對于存本一項情已庫項目當(dāng)予清退項目成財政支責(zé)任應(yīng)當(dāng)定為方府隱性務(wù)法依規(guī)提請有部門相關(guān)位及人以嚴肅責(zé)。對于存本（二五項形的應(yīng)限期進行改無整改或期整不到的已項目應(yīng)予以退涉及增加方政隱性務(wù)的依依規(guī)提有關(guān)門予問責(zé)妥處置。鼓勵民和外參與加大資持；聚重點域；障合支；加強息披；加分類導(dǎo)強化PPP咨詢構(gòu)庫和專家管理。協(xié)同配抓好實 （一）強部協(xié)作（二強跟蹤監(jiān)。（）鼓地方部因地制創(chuàng)新作機、加政扶持力。資料源財部從財政部018年5月發(fā)布《筑牢PPP項目財政承受能力10限額“紅線”——PPP項目財政承受能力匯總分析報告》來看，這一點也不難理解：（12015-2045年間需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任總額為9.9萬億元，年均支出3194億元。從地區(qū)分布看中西部地區(qū)支出壓力較大2015-2045年間支出責(zé)任總額前五位的分別為湖南8047億元河南7086億元四川6906億元內(nèi)蒙古6241億元和云南5896億元，年均支出分別為260億元、229億元、222億元、201億元和190億元。從時間分布看各年度支出呈先增后減趨勢現(xiàn)有項目存量2024年支出責(zé)任總額將達到峰值，為5891億元，其后逐年下降。部分市縣支出責(zé)任突破了10限額在保守一般樂觀三種情景，6400個項目涉及的1920個地區(qū)（含省、市、縣三級）中，有七成以上地區(qū)的年度最大支出占比處于7%以下的安全區(qū)間三種情景下年度最大支出占比超過10%限額的市縣，分別為253個、152個和104個，主要分布在四川、湖南、河南、內(nèi)蒙、貴州等地。7t://jo.coooai/20105/t20105042885865.tm圖4：21205年各地區(qū)支出責(zé)任總額（億元）財部注：據(jù)自政，間至28年1月。圖5：21205年各年度支出責(zé)任總額（億元）財部注：據(jù)自政，間至28年1月。財金9號文什么？2022年11月18日財政“進一步推動政府和社會資本合（PPP范發(fā)展、陽光運行，發(fā)布了《關(guān)于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)發(fā)展陽光運行的通知（財金[2022]119號）從做好項目前期論證推動項目規(guī)范運作防范隱性債務(wù)風(fēng)險保障項目陽光運行四個方面對PPP項目做進一規(guī)范。相較于財辦金201792號文和財金20910號文財金119號文再次申“每一年度本級全部PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責(zé)任不超過當(dāng)年級一般公共預(yù)算支出10%的紅線“超過10%紅線的地區(qū)不得新上PPP項目“超過5%的地區(qū)不得新上政府付費PPP項目此外財金9號文還“嚴防隱性債務(wù)風(fēng)險”作為單獨章節(jié)提出。政策的背景和訴求不免讓我們綜合當(dāng)前地方財政收支平衡壓力來考慮，僅將當(dāng)前疫情和地產(chǎn)的沖擊線性外（哪怕考慮到地產(chǎn)政策的一些邊際調(diào)整未來的財政仍可能面臨壓力。那么隱性債務(wù)問題是否更為政策所關(guān)注？這其中，PPP一種重要形式，需要進一步規(guī)范和約束。另有一處細節(jié)值得注意：92號文中曾提及“按照各級財政部門應(yīng)按項目所階段將項目庫分為項目儲備清單和項目管理庫將處于識別階段的項目納入項目儲備清單重點進行項目孵化和推介將處于準(zhǔn)備采購執(zhí)行移交階段的項目納入項目管理庫。而此次9號文提到“PPP項目庫分為準(zhǔn)備庫和執(zhí)行庫，于項目準(zhǔn)備采購階段的項目納入準(zhǔn)備庫主要用于項目儲備和交易撮合處于項目執(zhí)行階段的項目納入執(zhí)行庫重點加強項目全生命周期預(yù)算管理績效管理履約管理。再結(jié)合近幾年不同階段PPP項目數(shù)變化來看，處于識別階段項目數(shù)基本維持不變更多的是前期處于準(zhǔn)備采購階段項目陸續(xù)進入執(zhí)行階段。由此從PPP目庫管理思路的變化也可以看出在隱性債務(wù)監(jiān)管和地方財政承壓的大背景下，當(dāng)前重點在存量項目的繼續(xù)執(zhí)行以及對于后續(xù)運營的重視上，而非簡單再上項目。圖6：不同階段項目數(shù)變化（個） 識別階段 準(zhǔn)備階段 采購階段 執(zhí)行階段 準(zhǔn)備+采購+識別 項目數(shù)內(nèi)容 要點表：財金[222]19號主內(nèi)容 要點背景 為貫徹實黨央、務(wù)院策署，進步推政府社會本作（）規(guī)發(fā)展、光運（一）（一）分做項目期工。方財政門應(yīng)同有方面學(xué)握PPP模式的用范，對于公共務(wù)領(lǐng)、需求長期穩(wěn)、回機制晰、益平合理具有營內(nèi)的項，采用PPP模式施，先實有強運屬性具有長期穩(wěn)定營性益的目做好項前期證（二規(guī)范展財承受能論省財政門應(yīng)實轄內(nèi)縣政部門政承能力證責(zé)導(dǎo)市縣政部規(guī)范開展財政受能論證作嚴守一年度級部P項目一公共預(yù)列支財政出責(zé)不過當(dāng)年級一公共預(yù)算支出的線。理分地區(qū)、層級目財支出任嚴禁通“借”未益地財承受能空間方式，規(guī)避財承受力紅線。審慎理預(yù)一般共預(yù)支規(guī)模和長率嚴禁離項實通過“小建”等方推動項規(guī)范

式調(diào)整目財支出任，避政承受力紅約束P項目財支出任過紅的地區(qū)不得上P項目；P目財支出責(zé)過的地，不新上府費P目。（三）實項庫管責(zé)任財部授權(quán)政部府和會資合中心負全國PPP綜信息項目管庫的設(shè)、管理及信統(tǒng)計發(fā)布篩查工。P目庫為準(zhǔn)庫和庫，處項目備、購階的目納入備庫主要用于項目儲備和交易撮合；處于項目執(zhí)行階段的項目納入執(zhí)行庫，重點加強項目全生命周期預(yù)算管理、績效管理、履約管理PPP項目項目持“地管原則，方財部門責(zé)本級PP項目的庫審、動調(diào)整、督管理及項信息的錄入、新、查等作，本入庫PPP項目規(guī)范以及信息的實性完整、準(zhǔn)性及時性責(zé)。級財政部門對內(nèi)項庫項管理總。（四）健全項目入庫聯(lián)評聯(lián)審機制。地方財政部門要認真把好項目入庫審核關(guān)，會同有關(guān)方面建立健全項目入庫聯(lián)評聯(lián)審機制，強PP項入庫核與政府隱債務(wù)險防工作同信息共，重審核目是適采用PP式實施，項目規(guī)土評等期手續(xù)否完施方編制財政承能力證是規(guī)PP項目財承受力是否超過紅照穿式監(jiān)管則審核目是存在他響PP項目規(guī)運增地方府隱債務(wù)的形對于存在上述形之的項不得庫地方財部門組織關(guān)方及將相關(guān)審意上傳國PP信息平存檔查。（五障社資本分競目實施構(gòu)應(yīng)持公公開原則依法優(yōu)選具有資運營能的社資本參與PP項鼓國有業(yè)民企業(yè)資企等各市場體為社會本方等與PP項地市級縣區(qū)地方人民政實際制的有企（市公司外）以代政府出參與P目，得作為級P項目社會本方。地方財部門會同關(guān)方加對PPP項目社資本資質(zhì)透管理防止幕交、關(guān)交，防止企權(quán)不清和地方保主義。（六規(guī)存量產(chǎn)轉(zhuǎn)項目擬采用讓-運-移（O方式盤存量產(chǎn)的目應(yīng)長期穩(wěn)經(jīng)營收，嚴格履國有產(chǎn)評估轉(zhuǎn)讓合理確轉(zhuǎn)讓格OT項目得由本政府際控的國企作為社資本“自我循環(huán)，不通過無經(jīng)性益的公性資有償讓或分安排財資金付資轉(zhuǎn)讓本方式虛財政入。（七）善項績效理。目施機構(gòu)結(jié)合業(yè)特和項實科學(xué)設(shè)定PPP目績目標(biāo)標(biāo)體系健全效運行監(jiān)控機，加績效價及結(jié)應(yīng)用將PP項績效價結(jié)為按效費的要依，強對會資本激勵束。（九）強項合同核。（九）強項合同核。方政部門會同關(guān)方嚴格好級PPP項目合審查嚴禁目合同相關(guān)充協(xié)議中約定由政府方或政府方出資代表向社會資本方回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報、保障最低收益、承擔(dān)社會資本方投資本金失、承項目資償責(zé)任及其他名實債式融等兜條。嚴禁過簽抽屜議、陽同等方規(guī)避管。（十加強目執(zhí)信息核方財政門應(yīng)促已約PP相關(guān)參方按定在PP項目傳項目同等料并嚴防隱債務(wù)險更新項相關(guān)息省級財部應(yīng)組織項目同內(nèi)社資方資格件等行復(fù)對存違反地政府務(wù)管理規(guī)定情、社資本不符資條件的目，得納執(zhí)行。納入執(zhí)庫的目，得安財預(yù)算。（十一規(guī)范目預(yù)管理。PP項目政方按照PPP項目同定承擔(dān)股權(quán)資、營補等政支出任，及取得的資產(chǎn)益和許經(jīng)權(quán)轉(zhuǎn)收股額收分社資違約賠等收法依全面入預(yù)算理對于進入付費的PP目，按照編制程和要，將目合約的年度政支責(zé)任入預(yù)。保障項陽光行 （十二推動目信公開（三）強財政受能動態(tài)測（十四強化息公監(jiān)督理。資料源財部于城投風(fēng)險啟示？財預(yù)119號文重點提及的是PPP項目但背后反應(yīng)的是隱性債務(wù)監(jiān)管大背景下地方財政壓力的提升站在當(dāng)下節(jié)點展望明年對于機構(gòu)看待城投有何啟發(fā)從邏輯上分析受到房地產(chǎn)市場的影響和沖擊今年各省土地出讓收入難言觀推演明年或也難以有顯著改善在基本面壓力仍存的狀態(tài)下機構(gòu)對于城投會有所審慎尤其是在當(dāng)前市場環(huán)境下經(jīng)歷市場大跌后優(yōu)質(zhì)區(qū)域主體票息已調(diào)出吸引力那么防風(fēng)險角度來看財預(yù)19號文的切入點來看是否能有所啟示我們綜合各省PPP項目投資絕對與相對水平分布，區(qū)域經(jīng)濟財政水平、廣債務(wù)率一般債和專項債付息占比土地出讓收入下滑程度等維度綜合評估對于觀察當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟財政債務(wù)水平就已經(jīng)壓力凸出的區(qū)域，再疊加區(qū)域PPP項目資這一角度畢竟這塊一定程度上可能形成平臺的或有負債其亦會侵占財政支出空間。本文不在細究具體模式帶來的差異，僅做相對水平的對比劃分。首先從省層面出發(fā)來看我們以PPP管理庫項目投資額為錨排序并結(jié)合P投資額/城投有息債務(wù)觀察云南貴州河南廣西河北新疆等區(qū)域PPP目投資額絕對規(guī)模體量較大的同時（并且很多與其GDP以及財政實力算不上匹配PPP投資額/城投有息債務(wù)也較大兩者都是存量的概念一定程度上反應(yīng)了過往區(qū)域發(fā)展過程中或許有部分侵占了財政空間的債務(wù)并未完全體現(xiàn)在我們公開市場能統(tǒng)計到的城投報表當(dāng)中，這是我們值得關(guān)注的。進一步則聚焦區(qū)域廣義債務(wù)水平以及專項債付息支出占政府性基金支出比重的變化其中弱化很明顯的比如云南貴州廣西河南河北新疆至此，我們從PPP項目輔以中宏觀視角切入此類PPP項目投資額較高但政府付息壓力在加大區(qū)域值得我們重點關(guān)注。0.01530.620.380.214.941.001.200.440.330.17460317708496462162080西藏0.003781.901.661.553.622.753.000.01530.620.380.214.941.001.200.440.330.17460317708496462162080西藏0.003781.901.661.553.622.753.0001621641138457733769777215432上海0.77659424.233.593.087.675.293.293.753.313.0469075585527871993293347青海1.038481023.822.922.987.313.754.112.872.552.5929123282030083949216475海南0.80902484.423.693.03-7.694.553.443.082.74503504112619221464604522寧夏0.9815071323.022.622.386.274.495.182.542.262.0648345815433565370130114879黑龍0.6723362655.693.333.218.903.072.985.233.403.2543344034769788505235020514內(nèi)蒙0.082477821.941.721.313.781.030.934664784663171872706325970402北京0.6432231493.673.022.844.813.954.083.182.692.5454348350385962938114413236吉林0.223245704.693.582.609.976.674.231.861.621.556917511469282781127214115695天津0.8833282914.684.294.648.265.927.413.883.854.103553323790102531185276627584遼寧0.2239813813.282.632.604.673.263.4441436017779100913343338310488福建0.214155903.182.642.335.223.893.531.931.841.736045401944910862358228527894重慶0.2342992663.012.952.754.504.504.412.342.322.185336071881088862385277529801陜西0.5944911872.732.241.935.844.374.141.791.631.5078072675589648596100210243甘肅0.2750055542.491.931.783.942.482.381.721.601.544714091820413902972281229620江西0.2153163553.493.042.864.463.353.642.972.882.5854453782624136053808325163460湖南1.2653614642.531.911.675.652.992.411.691.541.4425426042661454980283522590山西0.3360194852.902.462.064.493.722.801.921.711.6642840618460115763516349859429安徽0.9062483983.252.592.456.814.063.312.452.212.2660960769122766606161915984新疆0.2170185732.001.681.533.692.652.782381953623320417849214105124370廣東0.2572744392.802.292.002.021.791.6756361660528119323913328313500湖北0.7472974693.172.492.225.373.272.662.252.092.013302879801132262807684191403河北0.4573094243.482.782.686.203.954.842.482.292.087005801616061851729180024741廣西0.0976763862.202.072.002.812.492.351.661.691.7344045285094189641363310015116364江蘇0.2189237852.812.382.203.642.662.40740836974220199937977728483096山東0242.051.862.321.951.65381339583721742711647826373516浙江0.51106368432.581.991.644.562.832.221.781.601.4142935220753123953368544387588河南0.29114115472.812.382.294.343.123.272.031.981.8756150163928152385149734751538四川0.80123315294.894.224.416.655.159.354.043.753.2962768215419118722381196919586貴州0.76130654243.912.992.336.933.604.042.932.741.8783970717290109521087227827147云南投資額數(shù)量20212020201920212020201920212020201920212020PPP投資額/投有息債務(wù)管理庫項目地方債付息支出占全部支出比重專項債付息支出/政府性基金支出一般債付息支出/一般預(yù)算支出廣義債務(wù)率城投有債務(wù)地方政債務(wù)余政府性金收入一般公預(yù)算收GDP省份注一債息出先取一公共算出務(wù)息若失用地政一債付支”上末般余*近替；專項債息出用似理管項目據(jù)至2。更進一步我們聚焦這類省份當(dāng)中各地級市具體的債務(wù)壓力以及財政空間供市場參考。圖8：各省內(nèi)各地市債務(wù)及付息支出壓力（億元，）注一債息出先取一公共算出務(wù)息若失用地政一債付支”上末般余*近替；專項債息出用似理管項目據(jù)至2；處列示分P資/投息值較地。小結(jié)2022年11月18日，財金[2022]119號文從做好項目前期論證、推動項目規(guī)范運作、防范隱性債務(wù)風(fēng)險、保障項目陽光運行四個方面對PPP項目做進一規(guī)范。當(dāng)下節(jié)點再提PPP，如何理解和展望？本文聚焦以下幾點（什么是PPP項目2怎么看財金19號文（）于城投防風(fēng)險有何啟示？一、什么是PPP項目？政府和社會資本合作（Plc-Praeartnerhp