中國政策制定模式分析

中國政策制定模式分析中國公共政策制定的兩個(gè)模式：自上而下的政策制定模式和自下而上的政策制定模式。(上下來去的政策制定模式)自上而下的政策制定模式的特點(diǎn)是，權(quán)威機(jī)關(guān)、政治家集團(tuán)和政治精英從一個(gè)偉大的目標(biāo)（甚至可能是人類的目標(biāo)、諸如共產(chǎn)主義制度）出發(fā)，科學(xué)界定所處的歷史階段，正確把握國際國內(nèi)形勢（政策環(huán)境），提出適度的目標(biāo)和歷史任務(wù)，為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)確定法定的行動綱領(lǐng)、行為準(zhǔn)則，通過自上而下的執(zhí)行并根據(jù)實(shí)際情況不斷修正目標(biāo)追加決策的政策制定過程。如我們黨在“文革”結(jié)束后，科學(xué)界定了社會主義初級階段的歷史方位，正確地把握了和平和發(fā)展時(shí)代特征，提出本世紀(jì)末國民經(jīng)濟(jì)翻二番建設(shè)小康社會的目標(biāo)，確定了政治、經(jīng)濟(jì)、文化等系列基本政策，提出“一個(gè)中心兩個(gè)基本點(diǎn)”的行動綱領(lǐng)，并適時(shí)調(diào)整發(fā)展目標(biāo)和進(jìn)程，不斷修正政策目標(biāo)，推動中國特色社會主義不斷發(fā)展。自下而上的政策制定模式的特點(diǎn)是，基層組織和人民群眾從解決基本問題（如民生問題）出發(fā)，從不合法到合法，從基層到高層，最后被政治權(quán)威、權(quán)威機(jī)關(guān)確認(rèn)為的政策制定過程。如安徽四川省基層農(nóng)民組織面對國家貧窮、集體受困、自已吃不飽肚子的問題，自發(fā)的以不合法的隱蔽的形式采取“交夠國家的、留足集體的、剩下自已的”大包干的舉措，受到當(dāng)時(shí)省主要領(lǐng)導(dǎo)萬里和趙紫陽的鼓勵(lì)和支持（時(shí)有民諺“要吃米找萬里，要吃糧找紫陽”），后來被中央和鄧小平同志肯定，并成為中國改革開放在農(nóng)村的重要政策。

中國兩個(gè)公共政策制定模式的關(guān)系總結(jié)中國改革開放以來的政策制定實(shí)踐，當(dāng)代中國公共政策制定兩個(gè)模式之間關(guān)系的八個(gè)先驗(yàn)假設(shè)，也可以稱之為我國改革開放以來政策制定模式的特點(diǎn)。歸納起來。主要是指：當(dāng)代中國公共政策制定以自上而下為主，以自下而上為輔；（2）自上而下的政策制定大多體現(xiàn)其前瞻性、全局性，往往從理論開始；自下而上的政策制定大多體現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)性、可操作性，往往從試點(diǎn)開始；自上而下的政策制定往往從價(jià)值出發(fā)，自下而上的政策制定往往從利益出發(fā)。自上而下的政策制定往往宣稱代表全社會利益，集中了全民的智慧；自下而上的政策制定往往以貫徹上級政策的面目出現(xiàn)。自上而下的政策制定大都使用正式規(guī)則運(yùn)作；自下而上的政策制定大都使用非正式規(guī)則運(yùn)作，諸如習(xí)慣做法、信息控制，制度創(chuàng)新。自上而下的政策制定往往往容易偏“左”；自下而上的政策制定往往容易偏右。自上而下的政策制定往往是有威權(quán)地位的政治家提出或者由其確認(rèn)。自下而上的政策制定模式的政策創(chuàng)意往往來自于基層實(shí)踐。自上而下的政策制定模式往往容易出現(xiàn)“一個(gè)地方生病、全國吃藥，上層生病、下層吃藥”現(xiàn)象；自下而上的政策制定模式往往是“條條”上的或者區(qū)域性的。以上理論假設(shè)依據(jù)是當(dāng)代中國政策制定實(shí)踐，在現(xiàn)實(shí)中都能找到相應(yīng)的政策案例。

中國自上而下政策制定模式的合理性分析無論國家制度如何，治理模式怎樣，自上而下政策制定都是主流的模式。古今中外，概莫能外。從中國改革開放以來的政策制定實(shí)踐，同樣也是自上而下政策制定模式為主，分析其現(xiàn)實(shí)合理性，主要可以從以下幾個(gè)方面來分析。首先，表現(xiàn)為歷史和體制慣性。無論哪個(gè)國家和民族都不可能割斷歷史。革命戰(zhàn)爭年代（或民主革命時(shí)期），中國在一個(gè)農(nóng)民的國度實(shí)現(xiàn)社會主義，是一個(gè)需要英雄并產(chǎn)生了英雄的時(shí)代。一個(gè)全黨公認(rèn)的領(lǐng)袖，一個(gè)先進(jìn)思想武裝起來的高度集權(quán)具有嚴(yán)格組織紀(jì)律的黨，是革命取得勝利的根本保證。一方面，毛澤東同志把馬克思主義普遍真理與中國革命實(shí)踐相結(jié)合，集中了全黨的智慧；另一方面，全黨的智慧也以制度化的形式用毛澤東同志的名義集中體現(xiàn)出來。這種體制形成了自上而下制定黨的政策的雛型。“天大地大不如毛主席的恩情大，爹親娘親不如共產(chǎn)黨的恩情親”形成了萬眾一心對黨和毛主席的情感皈依；“聽毛主席話，跟共產(chǎn)黨走”成為人們的行為準(zhǔn)則。這種體制的優(yōu)勢在于執(zhí)行中“有條件要上，沒有條件創(chuàng)造條件也要上”所體現(xiàn)的巨大執(zhí)行力所帶來的成功。當(dāng)然這種體制的成功有賴于政治領(lǐng)袖政治家集團(tuán)有效地集中民智、體現(xiàn)民意，制定正確政策的能力。毛澤東的成功重要一點(diǎn)在于把“李文林式、朱毛式、賀龍式、方志敏式等各個(gè)根據(jù)地”的成功做法正確地集中起來。鄧小平的成功也在于此。從心理學(xué)角度分析，一再體驗(yàn)體制力量帶來的成功快感是再正常不過的事了。其次，表現(xiàn)為政策環(huán)境的要求。共產(chǎn)主義不可能一蹴而就，社會主義還很漫長。中國革命成功國家獨(dú)立民族解放，萬里長征走完了第一步。但落后就要挨打的歷史教訓(xùn)要求我們走趕超、跨躍式的發(fā)展道路，中國要用幾十年走完資本主義國家?guī)装倌曜哌^的路，中國人面臨的是充分利用國際和平的外部環(huán)境，搶抓機(jī)遇，迅速提高綜合國力、快速占領(lǐng)科技制高點(diǎn)，還要關(guān)注民生、社會和諧。這些關(guān)系國計(jì)民生的前瞻性強(qiáng)的大政方針、基本政策、方面政策只能通過自上而下的方式來制定；再者，中國革命和建設(shè)的一個(gè)重要特點(diǎn)是“不平衡”。中國現(xiàn)代化建設(shè)不可能同時(shí)發(fā)展，國家的公共資源財(cái)力有限，是采取“東部沿海——西部開發(fā)——中部崛起”戰(zhàn)略還是采用“中心城市——幅射周邊”戰(zhàn)略，建設(shè)和諧社會如何構(gòu)建兩頭小中間大的“紡棰形”社會階層利益格局等這些帶有全局性規(guī)劃也只能通過自上而下的方式來決定。第三，表現(xiàn)為西方民主國家的通例。美國著名公共政策專家托馬斯.R.戴伊指出，“正如在所有的國家一樣，美國的公共政策反映了統(tǒng)治階級精英集團(tuán)的價(jià)值觀念和興趣偏好。那種宣稱公共政策反映了民眾的的要求和呼聲的斷言，與其說是表達(dá)了民主的真諦，倒不如說是描述了一種神話。無論人們多么廣泛地相信這一神話，也無論學(xué)者們多么巧妙地維護(hù)這一神話，但事實(shí)卻是：公共政策是自上而下地制定的?！彼谄鋵Ｖ姓撟C了即使在民主政體下，公共政策也是自上而下制定，政策合法化也不是來自民眾對這些政策本身的廣泛支持。第四，表現(xiàn)為轉(zhuǎn)型時(shí)期現(xiàn)實(shí)要求。十一屆三中全會黨和國家實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)略中心轉(zhuǎn)移，我們拋棄了傳統(tǒng)社會主義建設(shè)模式實(shí)行社會轉(zhuǎn)型。如何轉(zhuǎn)是“摸著石頭過河”，如果實(shí)行自上而下的方式制定政策，改革失敗的成本太高，從基層或劃定區(qū)域進(jìn)行政策（制度）創(chuàng)新，成功以后全面推開。這種政策制定模式是中國典型自下而上的政策制定模式。深圳特區(qū)實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)模式的成功進(jìn)而上升為國家政策就是一個(gè)最好的例證。當(dāng)然，這種模式也被認(rèn)為是自上而下制定政策的一個(gè)試點(diǎn)或步驟。需要提出的是，中國公共政策制定自下而上模式是居于輔助地位，相對處于弱勢，除非被確認(rèn)為試點(diǎn)（成本由上層擔(dān)承），政策創(chuàng)新都有一個(gè)不合法到合法的艱難過程。完善中國自上而下公共政策制定模式的幾個(gè)環(huán)節(jié)

一是政治家、政治家集團(tuán)、行政官員；如前所述，中國的政治和行管體制以共產(chǎn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督為依托，其歷史優(yōu)勢在于巨大的執(zhí)行力。這個(gè)體制要求具有統(tǒng)一思想，以一個(gè)聲音說話（無雜音），政治家、行政權(quán)威的口頭講話往往蘊(yùn)含著重要的政策導(dǎo)向，甚至是制定政策的依據(jù)，這就對政治家、政治家集團(tuán)、行政官員提出很高要求，為避免面對毛澤東晚年錯(cuò)誤而集體失語的狀況，從鄧小平時(shí)代開始從終身制到任期制、從最高領(lǐng)導(dǎo)逐步過渡到不設(shè)黨的最高領(lǐng)導(dǎo)而采取政治局集體領(lǐng)導(dǎo)總書記執(zhí)行體制。體制要求政治家和政治家集團(tuán)必須具有深厚的馬克思主義理論基礎(chǔ)和現(xiàn)代政策知識、寬闊的世界眼光和歷史知識、高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略思維和黨性修養(yǎng)以及創(chuàng)新能力。作為行政官員要修煉廣泛吸納傳媒和民意的能力、政策方案選擇能力、決斷力和承擔(dān)責(zé)任意識，如何培養(yǎng)、選拔、任用、監(jiān)督政治家和領(lǐng)導(dǎo)干部成為執(zhí)政黨的首要而艱巨的任務(wù)。

二是政策研究機(jī)構(gòu)、政策分析人員。政策研究機(jī)構(gòu)俗稱“智庫”。由于現(xiàn)代社會治理事務(wù)高度復(fù)雜而專業(yè)化，世界各國政治和行政權(quán)威借助“外腦”輔助政策制定成為一種通例。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球目前共有3000多家智庫，發(fā)展中國家的智庫在上個(gè)世紀(jì)80年代之后發(fā)展尤其迅速。我國在發(fā)展開放之初，就在縣以上黨政機(jī)關(guān)辦公廳室設(shè)立政策研究室，國務(wù)院和國家各部委也都設(shè)立專門的研究部門。近幾年來，對專業(yè)政策研究機(jī)構(gòu)的受到高度，在中國首屆智庫論壇上，十大智庫高調(diào)亮相?！捌渲校袊鐣茖W(xué)院、國務(wù)院發(fā)展研究中心，是中央和國務(wù)院的主要智囊機(jī)構(gòu)，長期以來，在國家內(nèi)政外交政策制定方面，發(fā)揮著重要作用。中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院、中國國際問題研究所、中國太平洋經(jīng)濟(jì)合作全國委員會、上海國際問題研究所等，則側(cè)重于外交政策的研究。中國軍事科學(xué)院和中國國際戰(zhàn)略學(xué)會則屬于軍方?jīng)Q策智庫，為中國的軍事戰(zhàn)略，以及中國軍隊(duì)未來的建設(shè)與發(fā)展走向提供決策服務(wù)?！奔?xì)推之下，這些智庫大多屬于官方和半官方機(jī)構(gòu)，隸屬于行政科層結(jié)構(gòu)之中。反觀全球數(shù)千家智庫，絕大多數(shù)是民間性和非營利性的。事實(shí)上，只有處在競爭環(huán)境中的智庫更能使決策者在制定政策中盡可能多的掌握信息，提供更多的政策方案，為決策科學(xué)化民主化提供更好地服務(wù)。在智庫體系發(fā)育較為健全的社會，智庫的作用恰恰在于突破信息在行政體系內(nèi)部自我循環(huán)的回路，將更大范圍內(nèi)的社會階層的見識和普通民眾的意見導(dǎo)入政策制定過程之中。應(yīng)該說在我國的大學(xué)里政策研究機(jī)構(gòu)并不少，只是沒有納入政策競爭的視野，導(dǎo)致能影響政策制定能力的專家不敢說，能說的大學(xué)里的專家在政府里沒有影響力；大學(xué)里培養(yǎng)的政策分析人員（博士碩士）也不少，一旦進(jìn)入科層組織（官方的政策機(jī)構(gòu)）制定政策往往按照決策者的思路，成為提供決策正確依據(jù)的工具。因此，培育健全的智庫體系成為一個(gè)迫在眉睫的任務(wù)。三是民意表達(dá)渠道（人大，黨和政府信訪機(jī)構(gòu)）、民意表達(dá)人。民意渠道表達(dá)不暢，政策信息失真，是自上而下政策制定的一個(gè)要害問題。（1）是黨的系統(tǒng)表達(dá)民意渠道不暢。共產(chǎn)黨要代表最廣大群眾的根本利益，革命戰(zhàn)爭年代如果脫離群眾不能代表廣大人民利益，革命就面臨生死存亡的危險(xiǎn)。革命成功后成為長期執(zhí)政的共產(chǎn)黨及其中央集權(quán)的政權(quán)組織就存在“管僚制”的弊端。體制要求全黨以一個(gè)聲音說話，在黨內(nèi)有代表民意的不同表達(dá)往往以犧牲政治生命或生理生命為代價(jià)。筆者稱之為“工蜂式的表達(dá)”。著名的“為人民鼓與呼”的彭大將軍給毛澤東同志四千字的長信——《我的意見書》（被衍化為《萬言書》），被稱之反黨的證據(jù)。少奇同志肯定的“三自一包、四大自由”政策被稱之為修正主義路線。通過隱蔽渠道以內(nèi)參的形式反映真實(shí)情況的可信度也值得懷疑，就連毛澤東同志都不定期派身邊工作的情況回鄉(xiāng)了解真實(shí)情況，同樣也反映黨內(nèi)表達(dá)民意的渠道不暢。當(dāng)然，這屬于體制原因。這也使筆者聯(lián)想到抗戰(zhàn)時(shí)期，我黨是在野黨，面對敵偽頑我并存的局面，采取的“三三制”的政權(quán)組織形式、頒發(fā)的《陜甘寧邊區(qū)保障人權(quán)財(cái)權(quán)條例》、推行的“精兵簡政”的政策舉措等，至今都值得我們反思。（2）人大系統(tǒng)表達(dá)民意渠道不暢?？陀^上,也造成政策制定過程中，主流階層集體失語現(xiàn)象。（3）信訪渠道表達(dá)民意不暢。如深圳立法規(guī)定集體上訪5人以上就是違法，即不準(zhǔn)集體表達(dá)意志。相反，體制又要求勞務(wù)工集體表達(dá)意志，要求規(guī)模以上企業(yè)必須成立工會組織。事實(shí)上，目前的工會是體制內(nèi)黨群組織，代表黨的利益和勞務(wù)工利益能否有機(jī)結(jié)合尚需努力。總而言之，在利益多元化、社會階層日益分化的轉(zhuǎn)型時(shí)期，構(gòu)建社會各階層意志（利益）表達(dá)渠道體系，尤其構(gòu)建是主流階層意志（利益）表達(dá)渠道成為自上而下政策制定的當(dāng)務(wù)之急。改革開放前中國政策制定的模式分析

劉昌雄(重慶行政學(xué)院教務(wù)處,

重慶400041)

[摘要]:

改革開放前,中國政策制定的模式既不同于改革開放之后的政策制定模式,也不同于其他國家的政策制定模式,而是呈現(xiàn)出我國那一時(shí)期所獨(dú)有的一些特征。即政策制定的價(jià)值取向以政治浪漫主義為主;政策制定主體主要是政治領(lǐng)袖和少數(shù)政治精英;政策制定權(quán)屬于中央高度集權(quán);政策制定方式以經(jīng)驗(yàn)決策為主;政策制定的動力主要來源于政治領(lǐng)袖的言論。

公共政策制定模式受制于本國的經(jīng)濟(jì)政治體制和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。改革開放前,中國政策制定的模式既不同于改革開放之后的政策制定模式,也不同于其他國家的政策制定模式,而是呈現(xiàn)出我國那一時(shí)期所獨(dú)有的一些特征。因此,研究改革開放前中國政策制定的模式,并分析其利弊得失,對于改革和完善我國的政策制定體制和機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、政策制定的價(jià)值取向:政治浪漫主義

雖然一個(gè)國家的政策體系所內(nèi)含的價(jià)值取向,不可能是單一的,而必然是多維的。但是,任何一個(gè)國家的政策體系在特定時(shí)期內(nèi)必然存在著一種居主導(dǎo)地位的價(jià)值取向,而不可能是多種價(jià)值取向的簡單堆砌物。改革開放前,中國政策制定的價(jià)值取向中政治浪漫主義就居于主導(dǎo)地位。主要表現(xiàn)在以下幾方面:

一是政策目標(biāo)“理想化”。也就是說,政策的目標(biāo)只存在于理想或政策文本之中,而無轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的客觀基礎(chǔ)。改革開放前,我們的許多政策目標(biāo)都脫離了中國的國情,要么將社會主義高級階段,甚至是共產(chǎn)主義高級階段的目標(biāo)作為初級階段的目標(biāo),要么就是沒有客觀依據(jù)的主觀臆斷。鄧小平就曾指出,“建國以來我們犯的幾次錯(cuò)誤,都是由于要求過急,目標(biāo)過高,脫離了中國的實(shí)際,結(jié)果發(fā)展反倒慢了。”如實(shí)行大躍進(jìn)、推行“一大二公”式的準(zhǔn)共產(chǎn)主義生產(chǎn)、生活模式等。二是政策方案“虛化”。推動人類社會發(fā)展的基本矛盾是生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑之間的矛盾,在這兩對矛盾四個(gè)要素中,前者對后者起決定作用,后者對前者具有反作用。因此,當(dāng)我們建立了社會主義社會之后,首先需要解決的根本問題應(yīng)該是發(fā)展生產(chǎn)力,進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè),而主要不是思想觀念等上層建筑的變革。然而,我們在選擇政策方案時(shí)則試圖以“靈魂革命”的方式,即通過上層建筑的“革命”來解決其他一切問題,認(rèn)為只要思想覺悟提高了,其他問題便迎刃而解,從而導(dǎo)致我們的政策方案務(wù)虛,不務(wù)實(shí)。其中最突出的表現(xiàn)就是“文化大革命”。三是政策評估“抽象化”。從理論上講,包括政策方案在內(nèi)的所有政策評估,都應(yīng)該以客觀事實(shí)為依據(jù)。然而,改革開放前,我們評估政策方案的標(biāo)準(zhǔn)是人的動機(jī),政策方案的好壞全在于動機(jī)是否純正,是否符合革命的需要。這就將政策方案的評估標(biāo)準(zhǔn)抽象為一種誰也“看不見,摸不著”的內(nèi)心感受。四是政策功能“泛政治化”。政策是為解決社會問題和矛盾而存在,任何一項(xiàng)政策都不可能解決所有的社會問題和矛盾,不是萬能的。但是,我們過去給政策賦予了太多的功能,并給政策打上了深深的政治烙印。改革開放前的許多政策“不僅僅在于解決社會生活中的現(xiàn)實(shí)問題,維持現(xiàn)有的秩序,它還肩負(fù)著建立新的社會秩序,頒布新的行為規(guī)范,實(shí)現(xiàn)理想的社會政治藍(lán)圖的歷史使命。甚至在必要的時(shí)候,要為達(dá)成后者而犧牲‘眼前利益’、‘物質(zhì)利益’?！眱?nèi)含政治浪漫主義價(jià)值取向的公共政策雖然對樹立社會主義的道德觀念和新風(fēng)尚以及調(diào)動人們短期內(nèi)的建設(shè)熱情等起到了重要的積極作用。但與此同時(shí)也帶來一些相當(dāng)嚴(yán)重的問題:一是忽視了廣大人民群眾的現(xiàn)實(shí)需要,造成人們生活狀況長期停滯不前。政治浪漫主義的政策,不僅其目標(biāo)“高、大、空”,而且政策方案不務(wù)實(shí),人們很難從政策的貫徹和實(shí)施中得到“實(shí)惠”。這樣的政策短期內(nèi)可以激發(fā)人們的潛能,但長此以往會使人們失去信心,從而造成社會發(fā)展缺乏動力。二是以“動機(jī)論”選擇政策方案,導(dǎo)致決策者在制定政策時(shí)不進(jìn)行科學(xué)分析和論證,出現(xiàn)決策失誤也無需承擔(dān)任何責(zé)任。因?yàn)橹灰霭l(fā)點(diǎn)是好的,愿望是善良的,政策實(shí)施后出現(xiàn)問題,即使造成重大損失也沒關(guān)系。三是決策時(shí)不計(jì)政策成本,以所謂的“政治效益”、“社會效益”去掩蓋決策的重大失誤,從而導(dǎo)致資源的巨大浪費(fèi),甚至為了達(dá)到所謂無價(jià)的“政治效益”和“社會效益”而不惜一切代價(jià)。

改革開放前,之所以政策的政治浪漫主義色彩甚濃,并最終帶來比較嚴(yán)重的政策失誤,原因是多方面的。擇其要者而言,一是國家沒有及時(shí)實(shí)現(xiàn)由革命政策向執(zhí)政政策的轉(zhuǎn)變。在革命時(shí)期,理想色彩甚濃的政治浪漫主義可以為人們描繪美好的未來,鼓舞人們的斗志,有力抑制人們眼前或近期的利益需求,尤其是物質(zhì)利益的需求,使人們將自己的一切希望和努力都寄托于建立新政權(quán)之后。這恰好是革命階級和政黨在尚未掌握國家主要資源的分配權(quán)之前,動員社會力量推翻舊政權(quán)的有力武器。革命更多地需要激情,然而建設(shè)則需要更多的理性和腳踏實(shí)地。二是對馬列主義的教條化理解,將馬克思主義經(jīng)典作家對未來社會的描述,視為一旦建立了社會主義社會就必須馬上達(dá)到的狀態(tài),未能對經(jīng)典作家的個(gè)別論斷作全面、深入、具體的分析。三是缺少現(xiàn)成的社會主義建設(shè)模式可供學(xué)習(xí)和借鑒,唯一可供學(xué)習(xí)和借鑒的蘇聯(lián)社會主義模式本身也存在嚴(yán)重的弊端。四是建國初期,社會主義改造和社會主義工業(yè)化取得的巨大成就,一方面極大地鼓舞了全國人民建設(shè)社會主義的積極性,另一方面也容易使人對社會主義建設(shè)盲目樂觀,看不到它的艱巨性和長期性。這種盲目樂觀的社會精神狀態(tài)與中國傳統(tǒng)文化中的急于求成思想相結(jié)合,很容易使人們?nèi)狈潇o思考,犯急躁冒進(jìn)的錯(cuò)誤。比如,大躍進(jìn)時(shí)期的趕超政策就屬此例。

二、政策制定主體:政治領(lǐng)袖和少數(shù)政治精英

政策制定主體是指通過不同的方式直接或間接地介入政策制定的組織、團(tuán)體和個(gè)人?，F(xiàn)代公共政策一般都是以獲得法律授權(quán)、享有公共權(quán)威的特定機(jī)構(gòu)的名義制定并發(fā)布的。但是實(shí)際作出政策決定的并非是物化的機(jī)構(gòu)本身,而是這一機(jī)構(gòu)內(nèi)的決策者個(gè)體或群體。

改革開放前,我國政策的制定主體主要是執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨,并且集中體現(xiàn)于各級黨組織中的領(lǐng)導(dǎo)者,即政治領(lǐng)袖和少數(shù)政治精英。正如鄧小平同志指出,“在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下,不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委,黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記,特別是第一書記,什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo),往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。全國各級都不同程度地存在這個(gè)問題?！薄耙谎蕴谩€(gè)人決定重大問題、個(gè)人崇拜、個(gè)人凌駕于組織之上一類家長制現(xiàn)象,不斷滋長?！痹诟母镩_放前,之所以長期存在政策制定主體只是政治領(lǐng)袖或少數(shù)政治精英的現(xiàn)象,究其原因主要在于“舊中國留給我們的,封建專制傳統(tǒng)比較多,民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后,我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度,法制很不完備,也很不受重視。”“同我國歷史上封建專制主義的影響有關(guān),也同共產(chǎn)國際時(shí)期實(shí)行的各國黨的工作中領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人高度集權(quán)的傳統(tǒng)有關(guān)?！痹谔囟v史時(shí)期,公共政策制定主體的精英化有助于提高決策效率,有助于防止分散主義現(xiàn)象。但是其弊端也是非常顯明的,甚至是非常嚴(yán)重的。正如羅伯特?達(dá)爾所言,“政治領(lǐng)袖利用獨(dú)裁權(quán)力可能會達(dá)到好的或者壞的結(jié)果……我認(rèn)為……壞結(jié)果要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于好結(jié)果?！笔紫?妨礙社會主義民主的發(fā)展。在社會主義國家,人民是國家的主人,人們有權(quán)通過參與政策制定等方式參與國家和社會公共事務(wù)的管理。然而政策制定主體的精英化,將絕大多數(shù)社會成員,甚至將官方的一些政策制定主體排除在外,致使人們的民主權(quán)利難以在現(xiàn)實(shí)中得以落實(shí)。其次,政策制定主體的精英化,難以避免決策的重大失誤。因?yàn)楫?dāng)今社會的發(fā)展變化速度極快,科學(xué)技術(shù)日新月異,公共組織所面臨的已不再是單一的、簡單的或一再重復(fù)出現(xiàn)的社會矛盾和問題,而是大量的相互關(guān)聯(lián)、相互制約的愈來愈具復(fù)雜性、尖銳性、專業(yè)性和變化性的社會矛盾和問題。僅憑政治領(lǐng)袖或少數(shù)精英的經(jīng)驗(yàn)、情智、學(xué)識、能力等,很難對這樣的社會矛盾和問題的性質(zhì)、原因等作出準(zhǔn)確判斷并進(jìn)行科學(xué)決策。最后,政策制定主體的精英化,容易造成官僚主義。因?yàn)檎咧贫ㄖ黧w的精英化,必然造成絕大多數(shù)負(fù)責(zé)實(shí)施政策的人和機(jī)構(gòu)不能獨(dú)立地處理他所應(yīng)當(dāng)處理的問題和事情,只好成天忙于請示報(bào)告,批轉(zhuǎn)文件,從而造成辦事效率低下。

三、政策制定權(quán):中央高度集權(quán)

權(quán)力是決策的基礎(chǔ),決策是權(quán)力的表現(xiàn)。根據(jù)決策權(quán)力使用的特點(diǎn),可將決策權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分為集權(quán)制和分權(quán)制兩種類型。集權(quán)制是指決策權(quán)集中于上級政策機(jī)關(guān),上級機(jī)關(guān)包攬較多的決策事務(wù),下級機(jī)關(guān)只能依上級指令行事的決策體制。分權(quán)制是指各級決策機(jī)關(guān)在各自管轄的范圍內(nèi)享有決策權(quán),上級機(jī)關(guān)無權(quán)干預(yù)下級機(jī)關(guān)決策活動的決策體制。集權(quán)制下決策往往依賴于上級的決策或旨意;分權(quán)制下決策則有很多來自下級本身的志愿。在改革開放前,中國決策權(quán)力的結(jié)構(gòu)除了集權(quán)制的基本特征外,還具有自身的獨(dú)特之處,即中央高度集權(quán)。這種決策權(quán)力結(jié)構(gòu)的形成有其深刻的歷史根源和社會基礎(chǔ)。我國的決策權(quán)力結(jié)構(gòu)是在革命戰(zhàn)爭時(shí)期形成的,革命與戰(zhàn)爭的緊迫性、尖銳性、殘酷性要求建立以革命領(lǐng)袖、軍事領(lǐng)袖為首的高度集權(quán)的決策體制。建國以后,我國在經(jīng)濟(jì)上建立了以國家所有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制,從生產(chǎn)、分配到消費(fèi),從生產(chǎn)過程資金的籌集、原材料的提供到產(chǎn)品的銷售,經(jīng)濟(jì)活動的每一環(huán)節(jié)都由國家來計(jì)劃和管理。這種高度集權(quán)的經(jīng)濟(jì)體制與革命戰(zhàn)爭時(shí)期形成的決策體制相結(jié)合,使本來就高度集權(quán)的決策體制變得更加集中和集權(quán)了,而且使其有了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。具體表現(xiàn)在:

從黨政關(guān)系來看,決策權(quán)集中于黨委。由于執(zhí)政黨在國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中的特殊地位,使得中國包括決策權(quán)在內(nèi)的政治權(quán)力的源泉實(shí)際上是在黨,黨處于國家權(quán)力體系的最高層次,掌握最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)。因此,中國的決策權(quán)不僅集中于上級,尤其是中央,而且在同級的黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)中,決策權(quán)又集中于黨委,即中國政策決策的核心結(jié)構(gòu)是中國共產(chǎn)黨的各級黨委。黨中央和各級黨委一般通過政府內(nèi)部的黨組織,直接發(fā)布有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和其他事務(wù)的具體指示、命令,各級政府實(shí)際上成為黨的系統(tǒng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。結(jié)果造成:一方面法定的政府機(jī)關(guān)和行政首長無法獨(dú)立地行使憲法和法律所賦予的決策權(quán)力,對國家行政事務(wù)實(shí)行強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo),履行自己的職責(zé);另一方面,黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)超越憲法和法律,直接對國家行政事務(wù)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo),使對行政決策承受法律和政治責(zé)任的政府機(jī)關(guān)和行政首長,沒有相應(yīng)的決策權(quán)力,而不承擔(dān)任何責(zé)任的黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)行使決策權(quán)力,嚴(yán)重影響了決策效能。

從中央與地方的關(guān)系看,決策權(quán)集中于中央。改革開放前,我國的經(jīng)濟(jì)體制是一種高度的資源再分配-利益滿足體制,國家通過制定計(jì)劃來全面進(jìn)行資源配置。在這種體制下,中央對地方具有強(qiáng)制性的指揮權(quán)。資源分配權(quán)主要集中在中央,地方的權(quán)限很小,絕大多數(shù)決策由中央一級作出,地方的基本職能僅在于實(shí)現(xiàn)全社會利益的一部分。由此“必然造成官僚主義,必然要犯各種錯(cuò)誤”。雖然也曾在中央和地方之間進(jìn)行過幾次分權(quán),但終究沒有走出“一放就亂,一統(tǒng)就死”的困境。

從國家與社會的關(guān)系看,決策權(quán)集中于政府。從理論上講,社會主義制度建立后,人民成了國家的主人,公民通過積極的政治參與,控制和影響著政府的公共決策,政府是公民管理社會公共事務(wù)的集體機(jī)關(guān)。換言之,社會主義應(yīng)當(dāng)使國家事務(wù)社會化,從而實(shí)現(xiàn)社會支配國家,公民意志決定政府決策。然而,在缺乏市民社會傳統(tǒng)的國家,政府的專制力量強(qiáng)有力的統(tǒng)治著社會的所有領(lǐng)域。社會的所有要素都被納入到政府的專制體系之中,沒有一個(gè)始終獨(dú)立于政府之外的民間社會。社會從屬于國家,公民從屬于政府,企業(yè)成為政府的附屬物。因此,在實(shí)際的政策制定中,公民往往邊緣化了,黨和政府直接代替人民作了主。決策權(quán)過分集中于政府,往往造成公民和社會失去了獨(dú)立行為的領(lǐng)域。這樣,一方面,社會無法依靠自身的組織結(jié)構(gòu)而獨(dú)立存在,造成對政府的嚴(yán)重依賴,政府職能無所不包。另一方面,黨和政府不得不發(fā)展從中央到地方的一整套組織機(jī)構(gòu)以管理社會生活的幾乎所有領(lǐng)域,從而造成機(jī)構(gòu)臃腫,財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。

四、政策制定方式:以經(jīng)驗(yàn)決策為主

經(jīng)驗(yàn)決策是指決策主體(無論是個(gè)人,還是集團(tuán))對決策對象的認(rèn)識、決策目標(biāo)的選定和判斷,都是憑借其思想水平、工作能力、生活經(jīng)驗(yàn)等,決策往往是當(dāng)機(jī)立斷,無科學(xué)預(yù)測分析,無評價(jià)論證,也無選擇余地。在小生產(chǎn)社會的時(shí)代,絕大部分政策都是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)作出的。經(jīng)驗(yàn)決策之所以能在小生產(chǎn)時(shí)代通行,并能應(yīng)付局面,一方面是由于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)、科技不發(fā)達(dá),未能提供科學(xué)決策的方法和手段;另一方面也是由于社會發(fā)展緩慢,沒有遇到過的新問題少,需要決策的問題也不受那么多的錯(cuò)綜復(fù)雜的因素的制約。這樣的客觀環(huán)境決定了,即使決策失誤也不容易出現(xiàn)重大的災(zāi)難性后果。

改革開放前,由于實(shí)行高度集中的管理體制,“一言堂”、“個(gè)人說了算”已經(jīng)成為決策中的習(xí)慣定式,憑經(jīng)驗(yàn)決策相當(dāng)普遍,決策的科學(xué)化程度偏低,相當(dāng)數(shù)量的領(lǐng)導(dǎo)干部對科學(xué)方法和現(xiàn)代技術(shù)手段進(jìn)入決策領(lǐng)域的戰(zhàn)略意義缺乏理解,仍然用小生產(chǎn)的狹義眼光判斷事物,進(jìn)行決策。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是不少決策者常常犯“傾向性過于明顯”的錯(cuò)誤,需要決策的問題剛剛提出,他們似乎解決問題的辦法就已成竹在胸,便把自己的觀點(diǎn)早早托出。于是,專家智囊們尤其是那些受其管轄的政策研究室的研究人員只好去做“命題作文”,或者以論證的形式去詮釋,或者只是做一些小的修修補(bǔ)補(bǔ),領(lǐng)導(dǎo)人的意見便被披上了“科學(xué)”的外衣。二是決策方案論證不充分。許多時(shí)候只是在拍板前匆匆忙忙開個(gè)座談會,事先并沒有讓與會者有足夠的時(shí)間對方案做認(rèn)真的研究,與其說是“論證”,不如說是“通報(bào)”,與會者的意見也就只能是意向性的了。因?yàn)闆Q策科學(xué)化首先要求民主化,沒有充分的民主,就不能廣開言路,集思廣益,就不能最大限度地發(fā)揮創(chuàng)造力,就難以保證決策的科學(xué)化。三是戰(zhàn)術(shù)研究多,戰(zhàn)略規(guī)劃少。許多政府官員仍然習(xí)慣于“事務(wù)主義”。在他們看來,所謂決策就是項(xiàng)目審批、資金分配、人事任免等等,決策視野狹窄,方案論證就事論事,缺乏宏觀性、戰(zhàn)略性的決策意識,一遇到問題往往是倉促作出決定。

很顯然,1949年之后的中國,盡管生產(chǎn)力發(fā)展水平仍然十分低下,但它與小生產(chǎn)社會相比,畢竟有天壤之別。繼續(xù)沿用小生產(chǎn)時(shí)代的經(jīng)驗(yàn)決策方式必然會造成許多重大的決策失誤。實(shí)質(zhì)上,“大躍進(jìn)”和人民公社化的錯(cuò)誤決策;反右嚴(yán)重?cái)U(kuò)大化的錯(cuò)誤決策;史無前例的“文化大革命”;以及在科技發(fā)展戰(zhàn)略、教育方針、文化政策和知識分子政策等方面的嚴(yán)重失誤;中國70年代以前長時(shí)期的錯(cuò)誤人口政策等等,都與經(jīng)驗(yàn)決策密切相關(guān)。

五、政策制定的動力:以政治領(lǐng)袖的言論為主

公共政策制定的動力主要就是要回答,是什么力量促使有關(guān)的政策制定主體去制定政策?是政治領(lǐng)袖的要求,還是公眾的政策訴求?改革開放前,公共政策制定的動力主要來自于政治領(lǐng)袖的言論。也就是說,政策的出臺主要是根據(jù)領(lǐng)袖的指令,而非社會公眾的政策訴求。這里需強(qiáng)調(diào)指出,政治領(lǐng)袖的指令并不必然就是領(lǐng)袖個(gè)人的意愿和要求,更不必然就是代表其個(gè)人利益。實(shí)質(zhì)上,在某些關(guān)鍵時(shí)期,要想使