政府類基金研究之總覽篇：風(fēng)好正是揚(yáng)帆時(shí)新階段地方政府類基金的探索實(shí)踐及我行應(yīng)對(duì)舉措

1/1敬請(qǐng)參閱尾頁(yè)之免責(zé)聲明1/1敬請(qǐng)參閱尾頁(yè)之免責(zé)聲明政府類基金研究之總覽篇——風(fēng)好正是揚(yáng)帆時(shí)：新階段地方政府類基金的政府類基金研究之總覽篇——風(fēng)好正是揚(yáng)帆時(shí)：新階段地方政府類基金的探索實(shí)踐及我行應(yīng)對(duì)舉措政府類基金概念逐漸延伸，出資來(lái)源和支持領(lǐng)域日趨豐富。政府類基金的政府出資來(lái)源由財(cái)政為主過(guò)渡至國(guó)有出資平臺(tái)、國(guó)企和財(cái)政并行，主要包括財(cái)政系（政府投資基金）和國(guó)資系兩大類；支持范圍從創(chuàng)投逐步擴(kuò)展至產(chǎn)業(yè)投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等領(lǐng)域；與市場(chǎng)化基金相比，市場(chǎng)化運(yùn)作程度和對(duì)收益的要求相對(duì)較低，但政策性和對(duì)政府出資的安全性要求較高。地方政府類基金當(dāng)前處于優(yōu)化回升階段，層級(jí)下沉，向中西部擴(kuò)散?；鸸芾砗瓦\(yùn)作機(jī)制不斷優(yōu)化，受財(cái)政運(yùn)作和地方招商方式變化、國(guó)企資本化運(yùn)作改革、財(cái)政國(guó)資需發(fā)揮“壓艙石”作用等影響，地方層面熱度回升；分布情況方面，出現(xiàn)層級(jí)向區(qū)縣級(jí)下沉、區(qū)域向中西部擴(kuò)散的趨勢(shì)，其中中部尤為亮眼。當(dāng)前地方政府類基金的探索與實(shí)踐：（1）政策監(jiān)管層面，趨于市場(chǎng)運(yùn)作、引導(dǎo)統(tǒng)籌、規(guī)范管理的加強(qiáng)與平衡。在“募投管退”各環(huán)節(jié)推進(jìn)市場(chǎng)化機(jī)制改革；加強(qiáng)政策引導(dǎo)和規(guī)劃統(tǒng)籌，包括存量基金的優(yōu)化整合、基金群體系的設(shè)計(jì)、跨層級(jí)跨區(qū)域基金之間的配合聯(lián)動(dòng)等；加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控及考核督察，數(shù)字化管理進(jìn)程明顯加快；（2）基金運(yùn)作層面：投資方向方面，政策引導(dǎo)促進(jìn)階段向前、行業(yè)趨同，PSDS投資快速升溫；組織模式方面，財(cái)政國(guó)資、跨區(qū)域、政府與第三方聯(lián)合、“基金+園區(qū)+產(chǎn)業(yè)”等維度的戰(zhàn)略協(xié)同加強(qiáng)；（3）生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)層面：政基聯(lián)動(dòng)，從單純投資到生態(tài)賦能，進(jìn)行平臺(tái)化、生態(tài)化建設(shè)。業(yè)務(wù)建議和風(fēng)險(xiǎn)提示。（本部分有刪減，招商銀行各部如需報(bào)告原文，請(qǐng)以文末方式聯(lián)系研究院）

行內(nèi)偕作20221128日戴筱頔daixiaodi@岳媛媛0755-83171554溫浩鵬wenhaopeng@行內(nèi)偕作·區(qū)域深度|研究院·機(jī)構(gòu)客戶部·公司金融總部行內(nèi)偕作·區(qū)域深度|研究院·機(jī)構(gòu)客戶部·公司金融總部1/22敬請(qǐng)參閱尾頁(yè)之免責(zé)聲明1/22敬請(qǐng)參閱尾頁(yè)之免責(zé)聲明目錄地方政府類基金的概念及當(dāng)前發(fā)展階段 3相關(guān)概念厘清與界定 當(dāng)前發(fā)展階段的政策背景及分布情況 地方政府類基金進(jìn)入優(yōu)化回升階段 分布情況：層級(jí)下沉、向中西部擴(kuò)散 當(dāng)前地方政府類基金的探索與實(shí)踐 9政策監(jiān)管體系 10市場(chǎng)運(yùn)作：在“設(shè)募投管退”各環(huán)節(jié)推進(jìn)市場(chǎng)化機(jī)制改革 10引導(dǎo)統(tǒng)籌：加強(qiáng)政策落地性、存量整合、基金群建設(shè)、跨區(qū)跨層級(jí)聯(lián)動(dòng) 11規(guī)范管理：加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控及考核督察，數(shù)字化進(jìn)程加快 13基金運(yùn)作模式 14投資方向：政策引導(dǎo)促進(jìn)階段向前、行業(yè)趨近 14投資策略：從母基金投資轉(zhuǎn)向PSD配置，直投和S投資快速升溫 15組織模式：戰(zhàn)略協(xié)同模式嶄露頭角 16生態(tài)系統(tǒng)建設(shè) 18經(jīng)營(yíng)建議與風(fēng)險(xiǎn)提示 20同業(yè)服務(wù)情況 20我行經(jīng)營(yíng)建議 20參與場(chǎng)景建設(shè)，圍繞生態(tài)圈、產(chǎn)業(yè)鏈、投資鏈開展深度服務(wù) 20緊跟國(guó)家政策導(dǎo)向，搶抓市場(chǎng)機(jī)遇 20結(jié)合各地基金發(fā)展特征，進(jìn)行產(chǎn)品設(shè)計(jì)和業(yè)務(wù)跟蹤 20風(fēng)險(xiǎn)分析 20PAGE22/22PAGE22/22敬請(qǐng)參閱尾頁(yè)之免責(zé)聲明圖目錄圖1：近年來(lái)政府引導(dǎo)基金新設(shè)立情況 8圖2：政府引導(dǎo)基金數(shù)量地域分布（截至2020年累計(jì)值） 9圖3：政府類基金企業(yè)服務(wù)生態(tài)、產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)、基金群生態(tài)建設(shè) 19表目錄表1：規(guī)范文件中各類政府基金名稱辨析 3表2：政府類基金類型劃分及與市場(chǎng)化基金特點(diǎn)辨析 5表3：政府類基金發(fā)展歷程和政策背景演進(jìn) 5表4：我國(guó)各地政府類基金存在的共性問(wèn)題 7表5：TOP20省市政府引導(dǎo)基金數(shù)量 9表6：地方政府類基金市場(chǎng)運(yùn)作層面探索實(shí)踐及典型案例 10表7：2021年以來(lái)，多地啟動(dòng)存量基金優(yōu)化重組 12表8：2022年以來(lái)，多地制定基金群建設(shè)計(jì)劃 13表9：部分省市新設(shè)基金投資方向 15表10：部分省市政企聯(lián)合CVC模式案例 17表11：部分省市“基金+園區(qū)”發(fā)展案例 18附錄附錄1關(guān)于政府類基金的部分國(guó)家政策導(dǎo)向 21當(dāng)前，在疫后宏觀經(jīng)濟(jì)面下行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不確定性加大，及資本招商、基金招商蔚然成風(fēng)的背景下，政府類基金在國(guó)家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中承擔(dān)的角色越發(fā)重要，已成為產(chǎn)業(yè)鏈、投資鏈、科技鏈場(chǎng)景的重要組織渠道和運(yùn)作載體。各地基金的組建運(yùn)營(yíng)形成新一波小高潮，同時(shí)也呈現(xiàn)出一些與過(guò)往不同的趨勢(shì)變化。本報(bào)告重點(diǎn)對(duì)地方政府類基金的概念界定、新階段的政策背景、發(fā)展特征進(jìn)行梳理，以此提出我行服務(wù)地方政府類基金及相關(guān)主體的策略建議。地方政府類基金的概念及當(dāng)前發(fā)展階段目前，政府類基金尚無(wú)明確統(tǒng)一的官方稱謂或定義，常見的名稱有規(guī)范文件中提出的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、政府投資基金、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金，以及衍生的政府引導(dǎo)基金、政府投資引導(dǎo)基金、政府產(chǎn)業(yè)基金等。實(shí)踐應(yīng)用中，上述基金多主要指由財(cái)政出資或主導(dǎo)成立的政策性基金。表1：規(guī)范文件中各類政府基金名稱辨析表述方式文件時(shí)間發(fā)布部委定義投資領(lǐng)域資金來(lái)源能否直投《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)財(cái) 政專項(xiàng)用于引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資投資引導(dǎo)基2007部、科機(jī)構(gòu)向初創(chuàng)期科技型中金管理暫行技部小企業(yè)投資的基金均為國(guó)有或公共創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金辦法》創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域?qū)傩裕ㄖ醒胴?cái)政專項(xiàng)資金、基金投資收益、利息收益以及捐贈(zèng)資否（但可跟進(jìn)投資）《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基發(fā)改商務(wù)部由政府設(shè)立并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金，主要通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)金規(guī)范設(shè)立2008投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社金）與運(yùn)作的指會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)導(dǎo)意見》域。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型及升級(jí)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域可以是單獨(dú)國(guó)有能（但投資對(duì)象僅限于集成電路等戰(zhàn)略主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及行業(yè)龍頭企業(yè)）由各級(jí)政府通過(guò)預(yù)算安資金或混合國(guó)有排，以單獨(dú)出資或與社資金與社會(huì)資會(huì)資本共同出資設(shè)立，金，其中國(guó)有資政府投資基金《基金理辦法》2015財(cái)政部本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的金主要為財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金（財(cái)政部門通過(guò)一般公重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，共預(yù)算、政府性支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)基金預(yù)算、國(guó)有展的基金資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等安排的資金）可以是單獨(dú)國(guó)有非基本公共服資金或國(guó)有資金務(wù)領(lǐng)域、基礎(chǔ)與社會(huì)資金混設(shè)施領(lǐng)域、住合，其中國(guó)有資政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》2016發(fā)改委由政府出資，主要投資于非公開交易企業(yè)股權(quán)的股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金房保障領(lǐng)域、域、區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先金擴(kuò)大至所有財(cái)政性資金（財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資、中央和地方各類專項(xiàng)建設(shè)基金及其能進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)它財(cái)政性資域、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新金）需由發(fā)改領(lǐng)域部門進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策符合性審查資料來(lái)源：公開資料、招商銀行研究院考慮到政府基金的概念和內(nèi)涵在實(shí)踐中逐漸演化豐富，其政府出資來(lái)源已逐漸從財(cái)政資金過(guò)渡至國(guó)有出資平臺(tái)、國(guó)企出資和財(cái)政資金并行，本報(bào)告提出“政府類基金”概念，主要指各級(jí)政府針對(duì)區(qū)域內(nèi)的發(fā)展需求，單獨(dú)出資或者聯(lián)合社會(huì)資本共同設(shè)立，以股權(quán)投資為主要運(yùn)作方式1，帶有特定政策目標(biāo)的基金類金融工具。除主流的財(cái)政系基金（政府投資基金）外，將由國(guó)資系統(tǒng)主導(dǎo)、國(guó)有企業(yè)（含國(guó)有投融資平臺(tái)、城投、產(chǎn)業(yè)集團(tuán)等）出資，但同樣服務(wù)于區(qū)域發(fā)展的國(guó)資系基金也納入其中。由于政府類基金設(shè)立主體層級(jí)以地方性為主2，本報(bào)告以地方政府類基金為研究對(duì)象，包括省級(jí)、地市級(jí)及區(qū)縣級(jí)政府類基金。與市場(chǎng)化基金相比，政府類基金市場(chǎng)化程度和對(duì)收益的要求相對(duì)較低，但具有政策屬性是政府類基金最突出的特點(diǎn)總結(jié)其政策目的，可從多元化融資體系、政府資金利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域建設(shè)四方面理解：一是可帶動(dòng)私募股權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展，緩解創(chuàng)新型和早初小企業(yè)融資難問(wèn)題；二是創(chuàng)新政府資金使用方式，發(fā)揮杠桿放大和引導(dǎo)作用，提升運(yùn)作效1目前，我國(guó)政府類基金的主要運(yùn)作模式有參股、跟進(jìn)投資、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助、融資擔(dān)保及投資保障等。從實(shí)踐來(lái)看，參股是目前的主要運(yùn)作模式，是指政府類基金向子基金或具體企業(yè)或項(xiàng)目進(jìn)行股權(quán)投資，并在約定的期限內(nèi)退出。2根據(jù)投中研究院，截至2021年末，國(guó)家級(jí)政府引導(dǎo)基金數(shù)量占整體數(shù)量比重僅為1.60%。表2：政府類基金類型劃分及與市場(chǎng)化基金特點(diǎn)辨析類型背景資金來(lái)源投資特點(diǎn)主要投資目的市場(chǎng)化運(yùn)作程度收益要求政府類基金財(cái)政系（主導(dǎo)部門）各級(jí)財(cái)政、國(guó)有出資平臺(tái)或者國(guó)企，大部分同時(shí)包含一定比例社會(huì)資本財(cái)政部分通過(guò)一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等安排投資多帶有政國(guó)資系近五年開始活躍基金中由國(guó)企/國(guó)有出資平臺(tái)出資或作為GP管理人占比較高1.吸引社會(huì)資本支持特定產(chǎn)業(yè)或區(qū)域發(fā)展；2.國(guó)有資本保值增值相對(duì)較低（受財(cái)政部、發(fā)改委、國(guó)資委、相關(guān)行業(yè)主管部門等監(jiān)管）受財(cái)政預(yù)算約《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理辦法》等管轄低（系府出資高國(guó)資系（主導(dǎo)部門）國(guó)資部分通過(guò)國(guó)企經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)結(jié)余、地方政府通過(guò)國(guó)有投融資平臺(tái)籌集受國(guó)資委監(jiān)管較多，但相對(duì)財(cái)政系整體資金使用更為靈活、市場(chǎng)化程度較高市場(chǎng)化基金化基金與政府類基金類似，但其商業(yè)屬性更強(qiáng)，而政府類基金戰(zhàn)略屬性更強(qiáng)以產(chǎn)業(yè)投資基金為主，多以兩類公司、龍頭國(guó)企為運(yùn)作平臺(tái)，行業(yè)和地域限制較少1.國(guó)有資本保值增值，追求超額收益；2.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局中（需遵循國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)定）中景基基金等市場(chǎng)化募資，LP類型多元資產(chǎn)配置全面，類型多樣，根據(jù)市場(chǎng)化需求進(jìn)行調(diào)整，無(wú)行業(yè)地區(qū)等限制1.獲取超額收益；2.產(chǎn)業(yè)背景基金還追求與實(shí)業(yè)母公司形成戰(zhàn)略協(xié)同高高資料來(lái)源：公開資料、招商銀行研究院地方政府類基金進(jìn)入優(yōu)化回升階段伴隨相關(guān)政策的演進(jìn)，我國(guó)政府類基金總體經(jīng)歷了起步、成長(zhǎng)、井噴、調(diào)整、優(yōu)化回升五個(gè)階段（表3），支持范圍從創(chuàng)投逐步擴(kuò)展至產(chǎn)業(yè)投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等領(lǐng)域，參與主體日趨豐富，政策制度逐步規(guī)范完善。階段特征政策背景代表政策階段特征政策背景代表政策起步2002-2005以高等級(jí)城市的試點(diǎn)發(fā)展及對(duì)創(chuàng)投企業(yè)的支持為主；尚未出現(xiàn)母基金模式。試點(diǎn)探索：借鑒以色列和美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，開始探索政府引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資模式；但政策細(xì)則不明，缺乏實(shí)操指導(dǎo)意義。2002年，《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》，規(guī)定國(guó)家設(shè)立中小企業(yè)發(fā)展基金，遵循政策性導(dǎo)向和市場(chǎng)化運(yùn)作原則。成長(zhǎng)2005-2014創(chuàng)投領(lǐng)域及省級(jí)（主要為沿海發(fā)達(dá)省市）基金為主，國(guó)家級(jí)基金和真正意義上的引導(dǎo)基金開始出現(xiàn)。完善細(xì)則：“十一五”確定“自主創(chuàng)新”為國(guó)家戰(zhàn)略，促進(jìn)了創(chuàng)投基金的發(fā)展；中央逐漸對(duì)政府類基金的性質(zhì)宗旨、組織架構(gòu)、運(yùn)行原則和方式等進(jìn)行規(guī)劃和安排，為地方政府設(shè)立創(chuàng)投引導(dǎo)基金提供了較為明確的法律依據(jù)。2005年，《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，首次提出國(guó)家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金；2006年，國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》若干配套政策，鼓勵(lì)有關(guān)部門和地方政府設(shè)立創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金；2008年，《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作指導(dǎo)意見》，國(guó)辦發(fā)文明確規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運(yùn)作原則為“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”；運(yùn)作方式包括“參股、融資擔(dān)保、跟進(jìn)投資或其他方式”。井噴2014-2016覆蓋領(lǐng)域日益全面：從創(chuàng)投拓展至產(chǎn)業(yè)投資、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施（如PPP）等領(lǐng)域；地域范圍：由省級(jí)逐漸延伸至市、區(qū)級(jí)單位；范圍擴(kuò)大至全國(guó)，各地呈井噴設(shè)立狀態(tài)。鼓勵(lì)倡導(dǎo)：1.財(cái)政補(bǔ)貼2.預(yù)算法實(shí)施，傳統(tǒng)政府融資平臺(tái)功能受限；3.2014年國(guó)常會(huì)開始政策潮，一方面各類專門性規(guī)范出爐，地方政府有章可依，另一方面鼓勵(lì)各級(jí)政府設(shè)立多領(lǐng)域基金，產(chǎn)業(yè)基金、基金等迎來(lái)設(shè)立潮；4.大資管時(shí)代，銀行、險(xiǎn)資等募資渠道通暢。2014年，《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》要求地方政府將財(cái)政資金的使用方式由補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為股權(quán)；2015年，《政府投資基金暫行管理辦法》，2016年發(fā)改委《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，財(cái)政資金采用股權(quán)投資這種方式推廣到全國(guó)，且可投范圍進(jìn)一步擴(kuò)大；2016年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》，提出充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)，設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、公共服務(wù)發(fā)展基金、住保障發(fā)展基金、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金等各類基金。調(diào)整2017-2020受資管新規(guī)、政府規(guī)范投融資等政策的疊加影響，在資作、審計(jì)監(jiān)管等方面均承壓，新設(shè)速度快速放緩，存量基金開始調(diào)整。與此同時(shí)，國(guó)資系基金開始發(fā)展。規(guī)范管理：1.規(guī)范政府投資行為與引導(dǎo)基金使用；2.資管新規(guī)出臺(tái)，募資受限。2017年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案>的通知》，提出采取市場(chǎng)化方式推動(dòng)設(shè)立國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金、國(guó)有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金、中央企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展投資引導(dǎo)基金等相關(guān)投資基金；2019年國(guó)務(wù)院《政府投資條例》、2020年財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理提高財(cái)政出資收益的通知》，加強(qiáng)對(duì)政府投資資金的預(yù)算約束，禁止違法違規(guī)舉債籌措政府投資資金、以及通過(guò)政府投資基金變相舉債。2021年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)政府投資基金設(shè)立、出資的管理，同時(shí)加大基金和績(jī)效信息公開力度；優(yōu)化回升2020下半年至今以政府投資基金、國(guó)資系資金為代表LP慎，關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展和項(xiàng)目落地。國(guó)家政策繼續(xù)強(qiáng)調(diào)規(guī)范發(fā)展，同時(shí)鼓勵(lì)政府基金參與到投資行為中來(lái)，尤其是早期投資；2022年密集出臺(tái)政策疏通“募投管退”端問(wèn)題；多省市修訂優(yōu)化基金管理辦法，出臺(tái)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基金政策。2022年，科技部、財(cái)政部《企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力提升行動(dòng)方案（2022—2023年）》，鼓勵(lì)各類天使投資、風(fēng)險(xiǎn)投資基金支持企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；2022年《政府工作報(bào)告》中明確提出“要發(fā)揮重大項(xiàng)目牽引和政府投資撬動(dòng)作用，充分調(diào)動(dòng)民間投資積極性”；2022年11月，進(jìn)一步優(yōu)化募退端制度。證監(jiān)會(huì)和國(guó)資委《關(guān)于支持中央企業(yè)發(fā)行科技創(chuàng)新公司債券的通知》、證監(jiān)會(huì)和工信部《關(guān)于高質(zhì)量建設(shè)區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)“專精特新”專板的指導(dǎo)意見》、央行等八部門《上海市、南京市、杭州市、合肥市、嘉興市建設(shè)科創(chuàng)金融改革試驗(yàn)區(qū)總體方案》。資料來(lái)源：公開資料、招商銀行研究院當(dāng)前，地方政府類基金進(jìn)入優(yōu)化回升的新階段把控和管理效能尚待提升、市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制尚不完善等問(wèn)題（表4）；2014-2016（1），多熱度回升的背后有五大驅(qū)動(dòng)力：（1）財(cái)政和國(guó)資資本化運(yùn)作導(dǎo)向，打通政府資金使用-回收循環(huán)鏈，提高收益性和運(yùn)作效率；（2）變，以股權(quán)投資引導(dǎo)社會(huì)資本已成為政府投資的重要補(bǔ)充；（3）土地財(cái)政向稅收財(cái)政轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性在當(dāng)下更加凸顯；（4）土地招商、稅收招商向資本招商、產(chǎn)業(yè)鏈招商轉(zhuǎn)變，各地在招商引資方面展開新的競(jìng)爭(zhēng)；（5）政策整體偏正面，國(guó)際環(huán)境變化及疫情等多方因素疊加影響下，需要作為國(guó)家隊(duì)的政府類基金在穩(wěn)投資、科技創(chuàng)新、區(qū)域和產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)上承擔(dān)更大社會(huì)責(zé)任。表4：我國(guó)各地政府類基金存在的共性問(wèn)題類型內(nèi)容原因政策目標(biāo)落實(shí)不到位引導(dǎo)作用不足：杠桿效應(yīng)較弱；投資階段、行業(yè)和區(qū)域的引導(dǎo)作用欠缺；區(qū)域分布失衡。募資受限：資管新規(guī)影響，銀行資金等社會(huì)資本出資受限；對(duì)社會(huì)資本的吸引力不足：投資受限較多、管理模式僵化、國(guó)有資本和社會(huì)資本的目標(biāo)存在不一致。前者更追求政策性，后者更追求收益性，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高的初創(chuàng)企業(yè)、創(chuàng)新行業(yè)、以及可投項(xiàng)目相對(duì)較少的欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺失興趣。缺乏統(tǒng)籌：基金重復(fù)設(shè)立、無(wú)序擴(kuò)張、資金閑置等。多頭設(shè)立，缺乏合作機(jī)制。政府風(fēng)險(xiǎn)把控和管理效能尚待提升對(duì)基金的風(fēng)險(xiǎn)管控和統(tǒng)籌監(jiān)管尚有缺失；部分基金仍存在政府隱性擔(dān)保、明股實(shí)債變相融資增加隱債風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。多頭管理，涉及部門較多；績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制尚不健全。市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制尚不完善投資效率和績(jī)效較低。部分基金管理能力有待提升；部分機(jī)構(gòu)機(jī)制靈活性欠缺，如設(shè)立時(shí)缺少對(duì)容錯(cuò)機(jī)制統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致后續(xù)基金運(yùn)作和管理考核受限；部分地區(qū)基金設(shè)立目標(biāo)與地區(qū)資源稟賦和發(fā)展?fàn)顩r不符等。資料來(lái)源：公開資料、招商銀行研究院圖1：近年來(lái)政府引導(dǎo)基金3新設(shè)立情況（億元）201202012

新設(shè)規(guī)模 新設(shè)數(shù)量（右軸

（支）45040035030025020015010050202020210202020212013201420152016201720182019資料來(lái)源：投中研究院、招商銀行研究院注：2012年數(shù)據(jù)為截至當(dāng)年的累計(jì)值2013201420152016201720182019分布情況：層級(jí)下沉、向中西部擴(kuò)散LP擴(kuò)散特征明顯。一是由省級(jí)、省會(huì)城市向區(qū)縣級(jí)、其他地市下沉募通，2022年一季度，全國(guó)新設(shè)政府引導(dǎo)基金中區(qū)縣級(jí)占比已達(dá)50%，較202114pcts2.0二是從沿海發(fā)達(dá)省市向欠發(fā)達(dá)地區(qū)擴(kuò)張，其中中部尤為亮眼。布在長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等熱點(diǎn)區(qū)域，包括江蘇、浙江、廣東、山東、北京等。但從新設(shè)規(guī)模和計(jì)劃看，中西部也快速發(fā)展，其中中部尤為突出，不僅傳統(tǒng)較優(yōu)的安徽、湖北繼續(xù)保持強(qiáng)勁勢(shì)頭，江西、河南、湖南等省份也明顯加速，各地紛紛提出“百億”“千億”基金設(shè)立計(jì)劃。3因信息可得性問(wèn)題，選取政府引導(dǎo)基金做為政府類基金代表進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，下同。圖2：政府引導(dǎo)基金數(shù)量地域分布（截至2020年累計(jì)值）資料來(lái)源：清科私募通，招商銀行研究院表5：TOP20省市政府引導(dǎo)基金數(shù)量地區(qū)2022Q1數(shù)量/位次2020數(shù)量/位次位次變化增量/位次地區(qū)2022Q1數(shù)量/位次2020數(shù)量/位次位次變化增量/位次江蘇237/1191/1046/1北京67/1188/6-5-21/20浙江182/2154/2028/2河北66/1262/9-34/13山東160/3141/4119/5貴州63/1357/1306/12廣東154/4152/3-12/19陜西62/1455/1407/11安徽145/5117/5028/2湖南59/1542/16117/6四川89/678/7111/10山西51/1647/15-14/14江西84/760/11424/4內(nèi)蒙古43/1739/1704/15湖北79/865/8014/8廣西36/1832/1804/16河南75/961/10114/9上海33/1929/2004/17福建72/1057/12215/7重慶33/1930/1903/18資料來(lái)源：清科研究中心，招商銀行研究院當(dāng)前地方政府類基金的探索與實(shí)踐進(jìn)入優(yōu)化回升新階段，各地紛紛致力于解決既往存在的痛點(diǎn)問(wèn)題。本節(jié)重點(diǎn)從政策監(jiān)管體系、基金運(yùn)作模式、生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)三方面入手，對(duì)各地政府類基金的探索與實(shí)踐進(jìn)行梳理。觀察近年來(lái)各地的基金設(shè)立計(jì)劃，基金管理辦法、子基金遴選方案及合作機(jī)構(gòu)申報(bào)指南的變化，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)地方政府對(duì)基金的監(jiān)管導(dǎo)向更趨于市場(chǎng)運(yùn)作、引導(dǎo)統(tǒng)籌、規(guī)范管理的加強(qiáng)與平衡。市場(chǎng)運(yùn)作：在“設(shè)募投管退”各環(huán)節(jié)推進(jìn)市場(chǎng)化機(jī)制改革市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制不完善是掣肘政府類基金運(yùn)作效率的主要因素之一，國(guó)內(nèi)多省市修訂優(yōu)化基金管理辦法，在“設(shè)募投管退”環(huán)節(jié)出臺(tái)更適應(yīng)市場(chǎng)需求的基金政策，鼓勵(lì)發(fā)揮市場(chǎng)化運(yùn)作力量：（1）在設(shè)立端，利用市場(chǎng)化原則篩選優(yōu)質(zhì)GP（文中指基金管理人）。政府類基金多采用委托管理模式，其管理人逐漸市場(chǎng)化GP，同時(shí)致力于扶持培育本地管理機(jī)構(gòu)，提升自身的直投管理能力；篩選標(biāo)準(zhǔn)綜合化服務(wù)能力（如產(chǎn)業(yè)資源、金融資源）理能力等；（2）在募資端，通過(guò)提高政府出資上限、放寬子基金及管理人注冊(cè)地限制、拓展市場(chǎng)化募資渠道（如險(xiǎn)資、銀行及理財(cái)子、產(chǎn)業(yè)資本、海外資金、科創(chuàng)債/科創(chuàng)票據(jù)）等方式來(lái)提高募資效率；（3）在投資端，明確投資定位、豐富投資方式、優(yōu)化返投機(jī)制4，以提升基金出資效率效益；（4）在管理端，GP方、LP方果來(lái)給予管理人相應(yīng)激勵(lì)；（5）在退出端，建立容錯(cuò)機(jī)制、延長(zhǎng)存續(xù)期、積極推進(jìn)S基金（SecondaryFund）份額評(píng)估細(xì)則等，助力緩解退出難題。表6：地方政府類基金市場(chǎng)運(yùn)作層面探索實(shí)踐及典型案例（本表格有刪減，招商銀行各部如需報(bào)告原文，請(qǐng)以文末方式聯(lián)系研究院）4地方政府類基金有著地方屬性，在參股子基金時(shí)一般會(huì)設(shè)定返投比例，要求子基金在當(dāng)?shù)氐耐顿Y額不低于參股出資額的一定倍數(shù)?？鐚蛹?jí)聯(lián)動(dòng)針對(duì)基金政策目標(biāo)落實(shí)不到位、引導(dǎo)作用不足、重復(fù)設(shè)立和無(wú)序發(fā)展等問(wèn)題，多地加大頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)完善政策引導(dǎo)和支持機(jī)制。主要分為兩大方面：強(qiáng)化政策引導(dǎo)，精準(zhǔn)惠及重點(diǎn)領(lǐng)域。各地紛紛出臺(tái)基金政策支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)企業(yè)培育、產(chǎn)業(yè)鏈補(bǔ)足、招商引資和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，并通過(guò)提高財(cái)政和國(guó)資出資比例，培養(yǎng)本土管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略明確投資領(lǐng)域，加大對(duì)初創(chuàng)階段、重點(diǎn)主題（鄉(xiāng)村振興等）、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)區(qū)域的支持，來(lái)落地性。比如，過(guò)往部分地區(qū)設(shè)立的基金主要由外域基金管理團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)，政府在產(chǎn)業(yè)盡調(diào)及投放決策中的話語(yǔ)權(quán)有限，因此，當(dāng)前多地也在建立培養(yǎng)本土的專業(yè)基金管理團(tuán)隊(duì)（如各級(jí)國(guó)有企業(yè)等），以提升直投管理能力和更好地發(fā)揮政策效應(yīng)。加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，提升基金合力。一是優(yōu)化整合存量基金，推出系統(tǒng)的基金群建設(shè)規(guī)劃表、表8）向。探索，通過(guò)統(tǒng)籌管理、歸集分散資金、聚集投資重心等方式，加強(qiáng)政府資金政二是促進(jìn)跨層級(jí)跨區(qū)域基金之間的配合聯(lián)動(dòng)包括央地合作、省市區(qū)（縣）合作、地方與地方互補(bǔ)合作設(shè)立和投資碎片化，助推區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化。如央企國(guó)投集團(tuán)、科技部與廣東省、湖北省、成都市等地聯(lián)合設(shè)立的百億級(jí)國(guó)投科技成果轉(zhuǎn)化基金，北京國(guó)重慶兩江新區(qū)、四川天府新區(qū)成立的首支協(xié)同創(chuàng)新私募股權(quán)投資基金，成渝地表7：2021年以來(lái)，多地啟動(dòng)存量基金優(yōu)化重組地區(qū)時(shí)間內(nèi)容重慶2022.10整合資源新建基金，彌補(bǔ)重慶產(chǎn)業(yè)投資基金缺失短板。由市財(cái)政局牽頭組建重慶市產(chǎn)業(yè)投資基金，統(tǒng)籌整合各方資金資源，目標(biāo)規(guī)模400億元，將用于支持重慶市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育、重大科技創(chuàng)新和重要產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。2021.05整合現(xiàn)有母基金平臺(tái)，提升創(chuàng)投引導(dǎo)能力。將市科創(chuàng)(產(chǎn)業(yè))引導(dǎo)基金、科創(chuàng)(天使)引導(dǎo)基金整合為重慶市科技創(chuàng)新股權(quán)投資引導(dǎo)基金，投向初創(chuàng)期科技企業(yè)。湖北2022.03國(guó)企改革與基金整合聯(lián)動(dòng)，省屬國(guó)企牽頭整合設(shè)立500億元母基金。組建長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，統(tǒng)籌原股權(quán)投資引導(dǎo)基金、創(chuàng)投引導(dǎo)基金等，設(shè)立長(zhǎng)江創(chuàng)投母基金，規(guī)模100億元，主要培育孵化高新技術(shù)領(lǐng)域中小企業(yè)；在原長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金基礎(chǔ)上更名設(shè)立長(zhǎng)400億元，主要承擔(dān)省級(jí)戰(zhàn)略性重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目招引和龍頭企業(yè)發(fā)展壯大任務(wù)。兩支母基金引導(dǎo)放大設(shè)立5000億元的各類基金，聚焦六大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，助力湖北產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。貴州2022.03從產(chǎn)業(yè)維度出發(fā)，出臺(tái)省級(jí)基金優(yōu)化整合方案，同步開展新設(shè)和整合計(jì)劃。新設(shè)產(chǎn)業(yè)和520016礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類基金3支，其余清查后，視具體情況注入新設(shè)基金或繼續(xù)保留。上海2021.12市區(qū)兩級(jí)創(chuàng)投資源集聚整合。上海科創(chuàng)集團(tuán)與浦東科創(chuàng)集團(tuán)聯(lián)合重組，組建形成新上海1200360金超過(guò)160家，參股基金投資項(xiàng)目超過(guò)1800家，培育科創(chuàng)板上市企業(yè)51家。福建2021.08以母子基金模式整合財(cái)政出資基金?！陡＝ㄊ〖?jí)政府投資基金設(shè)立方案》，設(shè)立福建省級(jí)政府投資基金作為母基金，優(yōu)化整合6支省財(cái)政出資設(shè)立的政府投資基金作為子基金，由母基金承接子基金的財(cái)政出資權(quán)益，整合后用于支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、支持中小企業(yè)發(fā)展、支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和發(fā)展，支持基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域等。浙江2021.07以存量整合及優(yōu)化政府運(yùn)作管理制度為亮點(diǎn)。將原省轉(zhuǎn)型升級(jí)產(chǎn)業(yè)基金、省鄉(xiāng)村振興投資基金、省農(nóng)產(chǎn)品流通基金等整合組建成省產(chǎn)業(yè)基金整合浙江省轉(zhuǎn)型升級(jí)產(chǎn)業(yè)基金，實(shí)現(xiàn)資金統(tǒng)一運(yùn)作，同時(shí)將對(duì)外出資劃分為政策性項(xiàng)目（含戰(zhàn)略類、技術(shù)類項(xiàng)目）和效益類項(xiàng)目，并采用“分類投資、分類決策”管理運(yùn)作思路。河南2021.07整合資源助力戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。450億元，10501500億元。統(tǒng)籌整合支持創(chuàng)新50100150億元。資料來(lái)源：公開資料，招商銀行研究院表8：2022年以來(lái)，多地制定基金群建設(shè)計(jì)劃地區(qū)級(jí)別時(shí)間內(nèi)容廣東佛山市級(jí)2022.10由佛山市公用事業(yè)控股有限公司牽頭，按照產(chǎn)業(yè)布局更加科學(xué)化、投資方向更加本土化的目標(biāo)，謀劃兩大基金群（分別服務(wù)重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目招商、上市倍增計(jì)劃），支增量產(chǎn)業(yè)基金（四大產(chǎn)業(yè)投資基金+四大股權(quán)投資基金），基金總規(guī)模計(jì)劃從53.22億元躍升至500億元。河南鄭州市級(jí)2022.09擬設(shè)500億元產(chǎn)業(yè)發(fā)展母基金，打造2000億元基金群，按運(yùn)作模式不同，分為戰(zhàn)略投資類基金、科技孵化類基金和產(chǎn)業(yè)培育類基金。深圳寶安區(qū)級(jí)2022.07成立灣區(qū)（寶安）產(chǎn)融合作發(fā)展基金，聯(lián)合頭部創(chuàng)投機(jī)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵企業(yè)，將主要投向產(chǎn)業(yè)類基金、本地化基金、垂直領(lǐng)域基金、天使基金群、股權(quán)投資資金池、政策5180億元，推動(dòng)基金群總規(guī)模達(dá)到2000億元以上。安徽省級(jí)2022.06由省級(jí)財(cái)政出資設(shè)立省新興產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，在引導(dǎo)基金下設(shè)三大基金群16支母基金即主題基金群（圍繞新興產(chǎn)業(yè)）、功能基金群（圍繞戰(zhàn)略性、政策性目標(biāo)）、天使基金群（投早投小投科技，填補(bǔ)了安徽地區(qū)天使基金投資空白），各基金群分別以“母子基金2000億元的省新興產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金體系。海南省級(jí)2022.03正式設(shè)立海南自由貿(mào)易港建設(shè)投資基金（省級(jí)政府投資基金母基金），通過(guò)與社會(huì)資本合作設(shè)立子基金、“一園區(qū)一基金”、項(xiàng)目共同投資和投貸聯(lián)動(dòng)等方式，不斷放大財(cái)政資金杠桿效應(yīng)，力爭(zhēng)形成1000億元以上規(guī)模的母子基金群，支持海南省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)園區(qū)發(fā)展和重大項(xiàng)目建設(shè)。資料來(lái)源：公開資料，招商銀行研究院規(guī)范管理：加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控及考核督察，數(shù)字化進(jìn)程加快各地持續(xù)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制和考核督察，包括基金的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、加強(qiáng)托管要求、運(yùn)作考核和績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)、后督審計(jì)等。值得注意的是，伴隨政府對(duì)基金統(tǒng)籌和規(guī)范要求的提高，政府基金管理的數(shù)字化進(jìn)程提檔加速，基金管理系統(tǒng)建設(shè)和數(shù)字化監(jiān)管的需求明顯增加。行內(nèi)偕作·區(qū)域深度|研究院·機(jī)構(gòu)客戶部·公司金融總部行內(nèi)偕作·區(qū)域深度|研究院·機(jī)構(gòu)客戶部·公司金融總部基金運(yùn)作的改革變化同樣體現(xiàn)出政策性和市場(chǎng)性雙重屬性，在實(shí)踐中日漸呈現(xiàn)投資方向戰(zhàn)略化、投資策略豐富化、組織模式協(xié)同化等趨勢(shì)。投資方向：政策引導(dǎo)促進(jìn)階段向前、行業(yè)趨近投資階段：向微笑曲線兩端延伸，提升對(duì)早中期支持力度政府政策引導(dǎo)、“專精特新”工程變相降低篩選成本的背景下，各地開始同步加大了對(duì)以早、中期為主的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的支持科技成果轉(zhuǎn)化基金、成長(zhǎng)期基金、創(chuàng)投基金成立，同時(shí)在政府出資比例、差異化考核和激勵(lì)上予以政策傾斜。以政府引導(dǎo)基金為例，據(jù)FOFWEEKLY由政府引導(dǎo)基金參投的種子/天使輪次規(guī)模占比，從2021年的1.88%提升至2022H12.84%2020H250%2022H165%未來(lái)，投資將更多的向微笑曲線兩端集中目。行業(yè)方向：投向趨近，聚焦戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)和地區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)生物醫(yī)藥和地區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。2019H124%2022H155%當(dāng)前政府類基金對(duì)綠色投資和中國(guó)特色ESG投資的關(guān)注度持續(xù)提升。300100行內(nèi)偕作·區(qū)域深度|研究院·機(jī)構(gòu)客戶部·公司金融總部行內(nèi)偕作·區(qū)域深度|研究院·機(jī)構(gòu)客戶部·公司金融總部表9：部分省市新設(shè)基金投資方向類型發(fā)布時(shí)間投向南寧市產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展基金2022.08主要投向的新能源汽車及零配件、鋁精深加工、電子信息、新材料、林產(chǎn)品生產(chǎn)加工、食品生產(chǎn)加工等六大千億產(chǎn)業(yè)，以及先進(jìn)裝備制造、生物醫(yī)藥等南寧市重點(diǎn)支持的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，同時(shí)也將覆蓋新興產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村振興、文旅健康等領(lǐng)域。安徽產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金（主題基金群）2022.07新一代信息技術(shù)、新能源汽車和智能網(wǎng)聯(lián)汽車、高端裝備制造、新材料、智能家電、人工智能、生命健康、新能源和節(jié)能環(huán)保、數(shù)字創(chuàng)意、綠色食品等十大新興產(chǎn)業(yè)。天津天使母基金2022.06聚焦制造業(yè)立市目標(biāo)和“1+3+4”重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，支持海河實(shí)驗(yàn)室科技成果轉(zhuǎn)化和大學(xué)科技園建設(shè)，培育引聚高端創(chuàng)新主體資源，為天津市產(chǎn)業(yè)鏈強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈提供種子企業(yè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。長(zhǎng)沙湘江新區(qū)產(chǎn)業(yè)支持基金2022.06新一代信息技術(shù)、先進(jìn)制造、新材料、新能源、生命健康和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。佛山產(chǎn)業(yè)投資基金2022.05智能制造、新能源新材料與環(huán)保、生物醫(yī)藥與大健康、半導(dǎo)體與集成電路等領(lǐng)域。武漢產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金2022.05光電子、人工智能等引領(lǐng)武漢未來(lái)發(fā)展的高端產(chǎn)業(yè)，支持構(gòu)建“965”產(chǎn)業(yè)集群。鹽城工融匯創(chuàng)新能源股權(quán)投資基金2022.05鹽城市的新能源、新一代信息技術(shù)、清潔能源、高端制造等領(lǐng)域。資料來(lái)源：公開資料，招商銀行研究院PSD5S升溫母基金模式6因其資金撬動(dòng)能力、風(fēng)險(xiǎn)分散性，以及可借力外部?jī)?yōu)質(zhì)管理人來(lái)彌補(bǔ)政府投資能力的不足等優(yōu)勢(shì)，成為當(dāng)前地方政府類基金的運(yùn)作主流。但我們也觀察到，近年來(lái)，政府類基金的投資策略正日漸豐富。首先，多地紛紛設(shè)立專項(xiàng)基金，直投活躍度顯著提升。策能力要求較高，基金管理人需兼具投資能力和政策意圖貫徹能力。因此，前直投基金的管理機(jī)構(gòu)多為國(guó)資國(guó)企或者采用國(guó)資平臺(tái)、外部市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)雙GP模式，這也加快了本地政府平臺(tái)投資人才鍛煉和培養(yǎng)。如河南投資集團(tuán)通5PSD，即新基金(Primary)、二手份額(Secondary)和直投(DirectInvestment)。P策略如傳統(tǒng)母基金投資業(yè)務(wù)，篩選優(yōu)質(zhì)頭部機(jī)構(gòu)搭建投資組合；S策略看重的是存量市場(chǎng)基金份額的交易機(jī)會(huì)，俗稱二手份額的投資；D策略包括直投、追蹤式、追加型投資。6政府類基金母基金模式運(yùn)作框架：大部分地方采用有限合伙(LP)結(jié)構(gòu)，通過(guò)母基金出資參與股權(quán)投資基金（普通合伙人，GP）。母基金一般由基金管理委員會(huì)、出資平臺(tái)和專家評(píng)審委員會(huì)進(jìn)行管理，并委托基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行子基金的實(shí)際投資與運(yùn)作。過(guò)與中金資本合資成立的河南中金匯融私募基金管理有限公司，有效提升了直投、母基金投資等領(lǐng)域的本土化運(yùn)作能力。其次，隨著績(jī)效考核的加強(qiáng)和大量基金到期日7的臨近，政府對(duì)分紅和退出的關(guān)注明顯提升，部分發(fā)達(dá)地區(qū)陸續(xù)開始試水S（Secondary，二手份額）投資策略。首先，越來(lái)越多政府類基金將DPI8（DistributedtoPaidinCapital，投入資本分紅率）作為對(duì)子基金的重要考核指標(biāo)，如浙江省產(chǎn)業(yè)基金公開征集效益類子基金時(shí)，明確要求子基金管理人過(guò)往所管理的基金已清算的加權(quán)平均DPI不低于1.2；其次，近兩年私募股權(quán)投資二級(jí)市場(chǎng)交易日益活躍、機(jī)制逐漸完善，為提高政府類基金的流動(dòng)性及退出效率提供了新的解決方案。多地開始發(fā)力S基金或者S策略，20227月上30510S基金、4200最后，傳統(tǒng)母基金的投資策略也在優(yōu)化，由常規(guī)的母基金對(duì)外投資子基金，逐步向子基金（P）+直投/跟投（D）、子基金+二手份額+直投（PSD）策略轉(zhuǎn)變。針對(duì)不同的基金設(shè)立目標(biāo)，多地活化豐富投資方式，開展多樣化投資模策略：通過(guò)子基金模式綜合投資各類標(biāo)的，提高對(duì)優(yōu)質(zhì)基金的配置、扶持；通過(guò)提高直投比例提升母基金的整體收益水平、和對(duì)大項(xiàng)目的支持力度；通過(guò)投資二手基金份額或者直接設(shè)立S基金來(lái)進(jìn)一步解決政府類基金的流動(dòng)性及退出壓力問(wèn)題。如鄭州市產(chǎn)業(yè)基金，針對(duì)重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和龍頭企業(yè)招引，主要采取直接投針對(duì)產(chǎn)業(yè)培育類基金主要采取母基金投資策略，通過(guò)多種方式選擇市場(chǎng)化基金組織模式：戰(zhàn)略協(xié)同模式嶄露頭角一是國(guó)資國(guó)企的協(xié)同參與漸成趨勢(shì)。國(guó)資國(guó)企在LP募資、GP管理、項(xiàng)目直投及區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同方面發(fā)揮更大作用。如著名的合肥模式即是以三大國(guó)資平臺(tái)為紐帶，以投促引，通過(guò)對(duì)京東方、長(zhǎng)鑫存儲(chǔ)、蔚來(lái)的投資，帶動(dòng)了顯示屏產(chǎn)業(yè)、半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)和新能源汽車產(chǎn)業(yè)集群的建設(shè)和區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。二是跨區(qū)域在項(xiàng)目投資、GP管理方面的聯(lián)動(dòng)加強(qiáng)。如四川省、江蘇省南通市、浙江省的政府類基金均參與了陜西省政府投資引導(dǎo)基金的募資；深創(chuàng)投7根據(jù)中金資本數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前約4000億元規(guī)模的政府引導(dǎo)基金正進(jìn)入退出期，約1萬(wàn)億元規(guī)模的引導(dǎo)基金將在未來(lái)兩年即將進(jìn)入退出期。8DPI：投入資本分紅率，指基金出資人（LP）在基金里的投資，回收/分紅了多少。集團(tuán)參與了安徽省懷寧縣的政府引導(dǎo)基金合作設(shè)立，重點(diǎn)支持懷寧縣“雙招雙引”、企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。三是政府與第三方聯(lián)合型基金增多。政府類基金逐漸加強(qiáng)與頭部企業(yè)（上市公司、龍頭企業(yè)、鏈主企業(yè)）、高校院所、科研機(jī)構(gòu)的合作，共同設(shè)立子基金，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的投資布局。如天津市母基金鼓勵(lì)區(qū)域投資平臺(tái)共同支持高等學(xué)校、科研院所、大學(xué)科技園、海河實(shí)驗(yàn)室、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院、科技企業(yè)孵化器等機(jī)構(gòu)設(shè)立子基金。以近年來(lái)較熱的政企聯(lián)合的CVC投資模式為例。這種模式中，政府選擇與產(chǎn)業(yè)資本合作，以“政府類基金+行業(yè)龍頭企業(yè)+專業(yè)投資機(jī)構(gòu)”的模式進(jìn)行基金運(yùn)作，不論是對(duì)外招商還是本地培育，都會(huì)產(chǎn)生較好的產(chǎn)融結(jié)合和產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈培育效應(yīng)。表10：部分省市政企聯(lián)合CVC模式案例地區(qū)案例浙江紹興紹興市政府早在2016年就選擇與區(qū)域龍頭合作組建產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，打造具有戰(zhàn)略發(fā)展意義的產(chǎn)業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群。紹興市政府與萬(wàn)豐奧特集團(tuán)組建的萬(wàn)豐越商并購(gòu)基金、與三花控股集團(tuán)合作設(shè)立三花新能源及智能汽車并購(gòu)基金，分別為紹興帶來(lái)了第一個(gè)航空小鎮(zhèn)和新能源汽車產(chǎn)業(yè)園，有力推動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)。安徽安徽省近年加大與區(qū)域龍頭的基金合作安徽省中小企業(yè)（專精特新）基金與智能可穿戴設(shè)備龍頭華米科技等共同設(shè)立的華穎智慧物聯(lián)基金，3210業(yè)在合肥設(shè)立子公司；2022.09，安徽省鐵路發(fā)展基金公司、合肥市高質(zhì)量發(fā)展引導(dǎo)基金等5家國(guó)資基金推動(dòng)與光伏龍頭陽(yáng)光電源合作設(shè)立碳中和基金，重點(diǎn)投資于新能源產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)期項(xiàng)目。廣東深圳深圳市政府引導(dǎo)基金與多家CVC合作，包括華大基因、樂視以及深圳威盛上華科技有限公司等。江蘇蘇州蘇州天使母基金與信達(dá)生物、雅本化學(xué)、科大訊飛等上市公司合作，設(shè)立了7支CVC天使基金。資料來(lái)源：公開資料，招商銀行研究院四是探索“基金+園區(qū)+產(chǎn)業(yè)”新模式。多地將基金投資與園區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，以基金為資金運(yùn)作平臺(tái)，以園區(qū)為空間載體，高效聚集政策、資本、項(xiàng)目等資源，一方面為園區(qū)企業(yè)提供資金和空間保障，助力招商引資全域“一盤棋”，另一方面可改善政府類基金和地方國(guó)企的投資分散化碎片化的問(wèn)題。表11：部分省市“基金+園區(qū)”發(fā)展案例地區(qū)案例無(wú)錫錫山2022.11，創(chuàng)新“園區(qū)+基金+機(jī)構(gòu)”合作發(fā)展模式，錫山6個(gè)特色專業(yè)園區(qū)將分別與6支專業(yè)基金、6家專業(yè)機(jī)構(gòu)深化戰(zhàn)略合作。海南?？?022.07，海南省首支園區(qū)基金（?？诰C合保稅區(qū)成立的海口綜保產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金）實(shí)質(zhì)落地?；鹩珊？谑薪鹑诳毓捎邢薰咀鳛楣芾砣?，采取“母—子基金”方式運(yùn)作，探索“基金+基地”聯(lián)動(dòng)，既可以投資子基金，也可直投項(xiàng)目，重點(diǎn)投向免稅品、國(guó)際貿(mào)易、現(xiàn)代物流、保稅加工、先進(jìn)制造、融資租賃等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)；2022.03，海南自由貿(mào)易港建設(shè)投資基金將發(fā)揮引導(dǎo)杠桿作用，與各園區(qū)、產(chǎn)業(yè)資本和金融資本合作，按市場(chǎng)化方式設(shè)立投資基金，“一園區(qū)一基金”模式，支持園區(qū)產(chǎn)業(yè)培育與集聚。湖南長(zhǎng)沙2020年起開始試點(diǎn)“一園一區(qū)一基金”模式2022.07，湘江國(guó)投與岳麓山大科城、岳麓高新區(qū)、寧鄉(xiāng)市專項(xiàng)定制了“一園一區(qū)一基金”。通過(guò)“基金+基地”產(chǎn)業(yè)培育模式、“專項(xiàng)直投+子基金聯(lián)動(dòng)”的運(yùn)作模式支持園區(qū)主特產(chǎn)業(yè)發(fā)展。下一步，該模式將輻射至各個(gè)園區(qū)，加快打造工程機(jī)械、新材料、電子信息等3個(gè)2000億級(jí)產(chǎn)業(yè)集群，助力長(zhǎng)沙高新區(qū)打造5000億元園區(qū)，九華經(jīng)開區(qū)、寧鄉(xiāng)經(jīng)開區(qū)、望城經(jīng)開區(qū)打造2000億元園區(qū)；2020年，湘江國(guó)投公司與岳麓高新區(qū)共同發(fā)起設(shè)立總規(guī)模5億元湘江智谷產(chǎn)業(yè)母基金，試點(diǎn)“一園一區(qū)一基金”的運(yùn)作模式。經(jīng)過(guò)兩年時(shí)間，已有14個(gè)投資項(xiàng)目進(jìn)入上市流程；18個(gè)招商項(xiàng)目已落戶園區(qū)，完成返投規(guī)模超5億元。江蘇蘇州2021年，蘇州工業(yè)園區(qū)牽頭設(shè)立園區(qū)科創(chuàng)基金戰(zhàn)新領(lǐng)域，采取直投和撥投結(jié)合方式，支持園區(qū)企業(yè)發(fā)展，并吸引更多優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目落地。同時(shí)，該基金也吸引了一批投資機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)將加入園區(qū)科技創(chuàng)新“朋友圈”。資料來(lái)源：公開資料，招商銀行研究院政基聯(lián)動(dòng)，進(jìn)行平臺(tái)化、生態(tài)化建設(shè)正成為政府類基金進(jìn)階新目標(biāo)。多地提出要以政府類基金為載體，加大對(duì)被投企業(yè)、LP、基金的賦能，集聚全要素打造具有較強(qiáng)政策競(jìng)爭(zhēng)力、生態(tài)吸引力、創(chuàng)新孵化力的服務(wù)生態(tài)，包括企業(yè)服務(wù)生態(tài)、產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)、基金群生態(tài)等。圖3：政府類基金企業(yè)服務(wù)生態(tài)、產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)、基金群生態(tài)建設(shè)資料來(lái)源：招商銀行研究院企業(yè)服務(wù)生態(tài)，通過(guò)政府（政策、空間等）、上下游（產(chǎn)業(yè)資本等）、金融、商務(wù)、人力、科技、資本運(yùn)作等資源的導(dǎo)入及對(duì)接，構(gòu)建企業(yè)全周期服務(wù)生態(tài)。通過(guò)加強(qiáng)資源配套，不僅能夠促進(jìn)引導(dǎo)目的的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也會(huì)增加企業(yè)盈利可能性，從而變相增加政府投資收益。比如北京大興互聯(lián)網(wǎng)引導(dǎo)基金配置了包括落地空間、行政審批、政策補(bǔ)貼、資源對(duì)接、人才引進(jìn)等服務(wù)，并專門11CVC產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)，加大招商圖譜研判，著眼重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈布局。既重點(diǎn)支持區(qū)域內(nèi)部的航運(yùn)企業(yè)并購(gòu)重組、船舶交易和擬上市航運(yùn)企業(yè)等，又基金群和產(chǎn)融城結(jié)合生態(tài)，LPGP和被投子基金。其中的基金小鎮(zhèn)即是以政府類基金撬動(dòng)更多社會(huì)資本、創(chuàng)投機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)資源匯集的典型案例截至2022年1月，我國(guó)包括規(guī)劃建設(shè)中的基金小鎮(zhèn)已超80個(gè)，廣泛覆蓋我國(guó)21個(gè)省級(jí)行政區(qū)9。經(jīng)營(yíng)建議與風(fēng)險(xiǎn)提示（本部分有刪減，招商銀行各部如需報(bào)告原文，請(qǐng)以文末方式聯(lián)系研究院）參與場(chǎng)景建設(shè)，圍繞生態(tài)圈、產(chǎn)業(yè)鏈、投資鏈開展深度服務(wù)緊跟國(guó)家政策導(dǎo)向，搶抓市場(chǎng)機(jī)遇結(jié)合各地基金發(fā)展特征，進(jìn)行產(chǎn)品設(shè)計(jì)和業(yè)務(wù)跟蹤風(fēng)險(xiǎn)分析9資料來(lái)源：充分發(fā)揮“產(chǎn)業(yè)+資本”疊加價(jià)值，尚賢湖基金PARK打造無(wú)錫“金”名片-36氪(36)。附錄1關(guān)于政府類基金的部分國(guó)家政策導(dǎo)向募投管退鼓勵(lì)銀行及理財(cái)子、險(xiǎn)資、海外資金（QFLP）等長(zhǎng)期限資金參與創(chuàng)業(yè)投資基金、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金。（1.2021.01，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》，鼓勵(lì)銀行及銀行理財(cái)子公司與創(chuàng)投、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金合作，研究完善保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與私募股權(quán)投資的相關(guān)政策；2.QFLP試點(diǎn)，鼓勵(lì)政府類基金探索