印度初等教育教師質(zhì)量監(jiān)控政策研究

印度初等教育教師質(zhì)量監(jiān)控政策研究內(nèi)容摘要：初等教育老師質(zhì)量遭到印度的高度看重。印度和各邦在老師入職資格、老師招聘、老師專業(yè)發(fā)展等方面制訂了相關的政策，并通過推行這些政策進行老師質(zhì)量監(jiān)控。這些政策施行經(jīng)過中產(chǎn)生了老師培養(yǎng)培訓效果不睬想、合同老師大量存在、老師初始分配向城性等問題。對這些問題的研究對于考慮我們國家義務教育階段中老師質(zhì)量監(jiān)控政策問題有側(cè)重要的啟示。本文關鍵詞語：印度；初等教育；老師質(zhì)量印度獨立后，為實現(xiàn)初等教育的普及擴大了招募生源規(guī)模，但因沒有相應的師資貯備，繼而引發(fā)了初等教育系統(tǒng)中受過專業(yè)培養(yǎng)合格的師資短缺問題。為解決這一問題，很多邦降低標準招聘大量不合格和沒有受過專業(yè)培訓的人員進入初等教育系統(tǒng)。這種情況連續(xù)了多年，在這期間，老師質(zhì)量問題逐步成為政策者和履行者關注的重要問題。直到2080年代這種狀態(tài)才有了明顯的改善。其后印度通過相關的多項政策對初等教育老師質(zhì)量進行監(jiān)控。對這些政策及其影響的分析對我們國家義務教育階段老師質(zhì)量監(jiān)控政策有側(cè)重要的借鑒意義。一、印度初等教育老師質(zhì)量監(jiān)控政策分析1950年印度憲法確定初等教育管理是地方的責任。1976年第42修正案提出，在初等教育的管理問題上地方和處于并列的位置，這意味著各邦和國家機構的共同責任。[1]印度的老師教育國家委員會(NationalCouncilforTeacherEducation，簡稱NCTE)是決定老師教育標準的最高機構，在初等教育水平上，所有的邦都是根據(jù)的老師教育政策框架來設計并運作各自的老師質(zhì)量監(jiān)控政策?！惨弧忱蠋熑肼氋Y格國家和邦層面的老師入職資格政策影響著要想成為老師候選人的數(shù)量和質(zhì)量。老師教育國家委員會頒布了老師入職最低的教育和職業(yè)資格標準。在初等教育水平上，所有的邦根據(jù)老師教育國家委員會的規(guī)范和標準制訂了他們自己的老師入職資格政策。自1993年以來，老師教育國家委員會在不同時期的通知中提出并不斷修訂初等教育老師的最低入職資格。2011年老師教育國家委員會制訂了初等教育階段學校老師分段入職的最低教育和專業(yè)資格標準。[2]1.初等教育階段老師入職資格標準申請到1-5年級任教的老師需要具備兩方面的入職資格：(1)需要具備高中學歷〔或同等學歷〕和一個2年的初等教育文憑〔任何類型的初等教育文憑〕，其中高中學歷〔或同等學歷〕的教育和專業(yè)資格成就至少到達50%；或教育和專業(yè)資格成就至少到達45%的高中學歷〔或同等學歷〕和根據(jù)2002年老師教育國家委員會規(guī)定的一個2年的初等教育文憑〔任何類型的初等教育文憑〕；或教育和專業(yè)資格成就至少到達50%的高中學歷〔或同等學歷〕和四年的初等教育學士〔.〕；或教育和專業(yè)資格成就至少到達50%的高中學歷〔或同等學歷〕和一個2年的教育文憑〔特殊教育〕；或本科畢業(yè)和2年初等教育文憑〔任何類型的初等教育文憑〕。(2)需要通過老師資格測試(TeacherEligibilityTest，簡稱TET)，這一測試是由相關的部門根據(jù)老師教育國家委員會指點框架施行的。申請到6-8年級任教的老師也需要具備兩方面的入職資格：〔1〕需要具備本科畢業(yè)和2年初等教育文憑〔任何類型的初等教育文憑〕；或本科學歷而且教育和專業(yè)資格成就至少到達45%和一年的教育學士(.)，其中一年的教育學士是根據(jù)老師教育國家委員會規(guī)定組織的；或教育和專業(yè)資格成就至少到達50%的高中學歷〔或同等學歷〕和四年的初等教育學士(.)；或教育和專業(yè)資格成就至少到達50%的高中學歷〔或同等學歷〕和四年的文學學士〔B.A.〕/理學學士〔.〕、教育文學學士〔.〕/教育理學學士〔.〕；或本科畢業(yè)而且教育和專業(yè)資格成就至少到達50%和一年的教育學士〔.〕〔特殊教育〕?！?〕需要通過老師資格測試〔同1-5年級配定〕。2014年老師教育國家委員會在老師專業(yè)資格方面又提出了新規(guī)定，重要是提出教育學士項目，這一項目是一個為期2年的課程，整合了文學學士和教育學士水平的四年課程，20周的理論工作包含教育學士課程以及至少16周的教學理論。這一項目同時對商業(yè)學士和技術學士畢業(yè)生開放。2.老師資格測試由受權的中等教育委員會(TheCentralBoardofSecondaryEducation，簡稱CBSE)，在國家層面上施行老師資格測試〔TET)，作為老師資格測試(theCentralTeacherEligibilityTest，簡稱CTET)。各邦從2011年開始根據(jù)老師教育國家委員會原則施行老師資格測試。老師資格測試由兩張試卷構成：[3]試卷1是為申請1-5年級老師資格的人員預備的。試卷2是為申請6-8年級老師資格的人員預備的。假如申請人既申請1-5年級也申請6-8年級老師資格那就需要加入兩個考試。試卷1中的問題20%是關于孩子發(fā)展和教育學的，80%是關于學科內(nèi)容的〔語言、數(shù)學或環(huán)境研究〕。試卷2中有20%的問題關于孩子發(fā)展和教育學，40%關于所有申請人的語言方面，40%有關老師申請者申請數(shù)學和科學學科方面的內(nèi)容，40%有關老師申請者申請社會學科的社會研究方面內(nèi)容。在老師資格測試中十分強調(diào)學科內(nèi)容。老師資格測試合格分數(shù)是60%。老師教育國家委員會指點中也提出允許適宜的邦施行自己的老師資格測試，但要服從老師教育國家委員會指點；也允許學?！?、地方、贊助和未贊助的〕根據(jù)他們現(xiàn)有的預留政策以及在招聘經(jīng)過中老師資格測試的分數(shù)權衡考慮給予預留優(yōu)惠。但獲得測試的資格僅僅僅是任命資格標準之一，還不能聘用。老師教育國家委員會指點中提出適宜的邦至少每年舉行一次老師資格測試，老師資格測試合格證書的有效期最高是七年。但對于個人考老師資格測試獲取證書的時間次數(shù)沒有限制?！捕忱蠋熣衅敢话闱闆r下，在印度，由各邦的公共效勞委員會來承當老師招聘工作。在大多數(shù)邦，招聘機構的功能是施行入職測試〔老師資格測試或一樣的測試〕、面試、按成就和預留政策確定招聘清單。一旦清單預備完畢，將其轉(zhuǎn)交給初等教育管理相關部門，由主管部門任命。根據(jù)各邦的招聘政策，任命部門與所選的教師聯(lián)絡。一般情況下，一旦成就清單完成，任命和招聘工作就由各邦的教育部門來完成。1.招聘老師來源全國范圍內(nèi)各邦初等教育層面的老師招聘來源重要有二種：一是直接招聘，二是間接招聘。[4]直接招聘重要是招聘不在老師系統(tǒng)中的人；間接招聘重要招聘當前已經(jīng)在教育系統(tǒng)中的老師或需要提升的老師。通常情況下，間接招聘重要根據(jù)老師的經(jīng)歷體驗和資格完成。在有些邦，假如初等教育老師想要從初小轉(zhuǎn)到高小，能夠通過間接招聘完成資格提升。2.招聘老師身份各邦在老師招聘方面要考慮下面情況：(1)邦能夠承當?shù)男匠旰团c額外老師相關的其他費用。(2)為確保當前新建學校師資的穩(wěn)定供應，老師的正式資格需要改變。(3)為確?？s小老師和學生之間的社會差距和增長更多的責任性，更多地施行老師當?shù)卣衅?。為知足這三個方面的條件，大多數(shù)邦通過用固定薪水、有時限的合同來招聘老師。因而，大多數(shù)邦招聘的老師身份有兩類，一是普通老師，另一類是合同老師。[5]當前很多邦繼續(xù)聘用合同老師，但是出現(xiàn)了通過延長效勞年限或者增長附加資格使合同老師合法化的趨勢，而且很多邦對合同老師資格要求也有不斷提升的趨勢。3.招聘老師程序邦層面的招聘程序一般有兩種：系統(tǒng)和有效的制度招聘以及政治驅(qū)動招聘。系統(tǒng)和有效的制度招聘有著系統(tǒng)的運作程序，[6]首先，做老師需要評估——每所學校將他們的需求報送到街區(qū)，街區(qū)整理核對后送到地區(qū)；隨后地方官員運用〔兒童免費承受義務教育的權利行動〕〔RighttoEducation，簡稱RTE〕作指點考慮地區(qū)范圍的比例，將他們的要求送達邦；隨后這些評估送到內(nèi)閣、財政部批準。根據(jù)的預算情況，這些評估可能會下調(diào)。一旦評估獲準，空崗信息就會在網(wǎng)絡上公布，招聘工作正式啟動。政治驅(qū)動招聘這一經(jīng)過遭到政治利益的影響。這種形式的招聘只是應對政治考慮，與學校師資的需求沒有關系。例如在有些邦，這種招聘都是在邦舉行選舉之前針對潛在老師崗位申請者的群體壓力而進行的。4.招聘老師初始分配在印度，初等教育老師的初始分配是集中決定的。根據(jù)各邦情況的不同，老師任命和分配的決定由州、地區(qū)或塊級官員制訂。也就是說老師在任命方面的初始分配依靠于老師歸屬的地方〔邦、地區(qū)、鄉(xiāng)〕，也依靠于他所在邦的招聘和任命程序。在這個意義上，老師不能選擇他要去哪所學校任教，學校不能決定他們雇傭哪些老師。[7]在大多數(shù)邦，初等教育老師的任命決定由管理部門確定，這個經(jīng)過可能是基于等級考慮或可以能牽涉政治領導人或老師工會代表的干涉；有的邦則利用計算機來完成招聘老師的初始分配，這種做法通常能使老師和達成一致意見?！踩忱蠋煂I(yè)發(fā)展在國家層面上有幾個組織，像全國教育研究和培訓委員會、國家教育規(guī)劃和管理研究所(NationalInstituteofEducationalPlanningandAdministration)和老師教育國家委員會；邦層面的一些機構，像邦教育研究和培訓委員會、邦教育機構等都在關注印度老師教育的各個方面，包含初等教育老師專業(yè)成長、在職培訓、教學有效性等。1.專業(yè)成長在印度，初等教育老師要想得到專業(yè)提升，需要老師有一個能跨越當前崗位的資格。例如，在有些邦，初級小學的老師需要本科學位能力提攜到高級小學，高級小學的老師完成教育學士學位后能力被提攜到中學。那些中學老師，在他們各自的學科領域中完成碩士學位后能力被提攜到大學預科學院或高中。當然，實際的提攜是依靠空缺崗位情況而定的。實際上，只要較少的邦制訂了詳細的有助于老師獲得專業(yè)提升需要資格的項目?？{塔卡邦〔Karnataka〕就有著最全面和最優(yōu)惠的政策，[8]該邦的老師，假如有5年以上工作經(jīng)歷體驗而且年齡不跨越45歲的，就能夠被選拔出來去承受高等教育文學學士/理學學士/教育學士或者研究生/副博士/博士的學習；為這些老師提供長達四年的帶薪休假〔文學學士、理學學士學習3年，教育學士學習1年，研究生課程學習2年〕，其職位臨時由其別人替代。享受這一政策的先決條件是簽訂一個為至少工作十年的合同。2.在職培訓1986年以前，在印度，老師在職培訓項目極少。1986年〔國家教育政策〕〔NationalPolicyonEducation，簡稱NPE〕強調(diào)了在職老師教育的主要性，成立了由全國教育研究培訓委員會和邦教育研究培訓委員會提供專業(yè)和后勤支持的地區(qū)教育培訓學院，為所有初小和高小老師提供連續(xù)的在職培訓。1994年在鄉(xiāng)和區(qū)水平上成立了鄉(xiāng)資源中心〔BlockResourceCentre，簡稱BRC〕和區(qū)資源中心〔ClusterResourceCentre簡稱CRC〕，為老師提供連續(xù)的和現(xiàn)場教學的支持。[9]地區(qū)教育和培訓機構〔DistrictInstituteofEducationandTraining，簡稱DIET〕為鄉(xiāng)資源中心全體成員提供指點。根據(jù)印度初等教育普及計劃(SarvaShikshaAbhiyan，簡稱SSA)，每位小學老師承受每年二十天的在職培訓，這樣的培訓大約有十天在區(qū)資源中心進行，剩余的在鄉(xiāng)資源中心進行。鄉(xiāng)資源中心組織小學校長和老師以及區(qū)資源中心的全體人員的在職培訓項目，監(jiān)管與指點區(qū)資源中心的在職培訓項目。鄉(xiāng)資源中心需要將自己以及區(qū)資源中心的相關資料提供應地區(qū)教育和培訓機構，同時，把地區(qū)教育和培訓機構的指導或建議傳達給區(qū)資源中心。區(qū)資源中心必需給鄉(xiāng)資源中心提供關于它的行為和項目以及老師培訓的反應，以便能使鄉(xiāng)資源中心的培訓知足當?shù)氐奶厥庑枰椖?，也期望承受來自鄉(xiāng)資源中心的指點和學術支持。[10]當前，印度各邦的老師在職培訓用一個特定方式施行，幾乎都是由兩個資助計劃：初等教育普及計劃和中等教育普及計劃〔RashtriyaMadhyamikShikshaAbhiyan，簡稱RMSA〕提供經(jīng)費支持。但由于受制于這些資金的可用性以及相關的形式和優(yōu)先順序，各邦承受在職培訓的比率明顯不同。3.教學有效性1970年國家教育委員會建議引進對學校監(jiān)督的新系統(tǒng)。之后“國家教育政策〞建議將檢查和監(jiān)督系統(tǒng)改變成一個學術支持系統(tǒng)。自1986年的“國家教育政策〞開始，印度已有若干舉措來改良現(xiàn)有的老師評估系統(tǒng)。指點監(jiān)管人員的詳細項目由國家和邦一級機構定期施行，提出了采用自我評估、教育官員評估、村級委員會評估的初等教育老師評估形式。當前，在各邦中，參與老師教學有效性監(jiān)控的人員重要有校長、資源中心工作人員、官員、初等學校管理委員會。校長被要求正式監(jiān)控老師每一天的課堂工作；鄉(xiāng)資源中心工作人員也需到校尋訪，考察老師并給他們提供反應。固然這些系統(tǒng)正式存在，但在現(xiàn)實中，履行力度很弱。[11]經(jīng)常是教育管理部門的其他官員隨機來學校檢查，只關注數(shù)據(jù)和行政管理問題，而不考察課堂教學效果。二、印度初等教育老師質(zhì)量監(jiān)控政策的影響〔一〕老師質(zhì)量得到一定水平的改善1.老師學歷資格構造得到改善從2011年至2016年的5年里，初等教育老師的學歷資格呈現(xiàn)穩(wěn)步增加的趨勢。初等教育中本科教育下面的老師比例從2011-2012年度[12]的37.12%降到2015-2016年度[13]的26.14%，其中高中學歷的老師比例為17.68%，初中學歷老師比例為7.34%；具有本科學歷的老師比例從2011-2012年度的38.91%增加到2015-2016年度的42.04%；研究生以上學歷在這一段時間內(nèi)也從23.33%增加到31.69%。2.老師專業(yè)資格有所提升從2011-2012年度到2015-2016年度，不管是普通老師還是合同老師，老師專業(yè)資格的比例都有所提升。具有專業(yè)資格的普通老師的比例2011-2012年度[14]是79.58%，2012-2013年度[15]有所降低為78.58%，而在2013-2014年度、[16]2014-2015年度、[17]2015-2016年度[18]不斷提升，分別為80.06%、81.14%、82.41%，近五年普通老師的專業(yè)資格增加了3%左右；從2011-2012年度至2015-2016年度合同老師的專業(yè)資格比例分別為62.02%、54.01%、55.55%、65.84%、67.02%，近五年合同老師的專業(yè)資格增加了5%?！捕忱蠋熍囵B(yǎng)培訓機構運行效果與預期目的存在差距在全國范圍內(nèi)不同地區(qū)的溝通中，新教育政策改革委員會〔TheCommitteeforEvolutionoftheNeweducaitonPolicy〕屢次得悉關于教育學士課程質(zhì)量較差的信息，為期一年的項目不能使老師充足把握學科知識以及教學技能。多年來，教育學士學位能夠通過函授課程獲得，大多數(shù)其他學院提供的教育學士項目的質(zhì)量遠未到達人們的滿意水平。固然邦和老師教育國家委員會支持這類院校的發(fā)展，但這些院校不重視培養(yǎng)培訓質(zhì)量，看起來更像兜售文憑的商店。[19]初等教育老師培訓學院的條件也不是很樂觀。多年以來，這類培訓機構的準入資格是10年級水平即可通過審核，經(jīng)過一年的文憑培訓之后，這些老師就能夠教授7年級以至8年級。到當前為止，初等教育學校老師的準入資格僅僅僅是承受過12年教育，本科畢業(yè)的老師一般則被布置到高級小學任教。[20]初等教育快速擴招以及對老師的需求導致了低于標準的文憑學院的快速成長，很多被這些學院認證的老師成為初等教育學校的老師。因忽視老師教育在初等教育階段已經(jīng)付出了繁重的代價。自20世紀70、80年代至今的三、四十年，學校已經(jīng)聘用了低學術水平、職前培訓不足的老師。直到近期采用了一些激進的、以至不受歡迎的辦法來提升老師教育和老師的質(zhì)量。在〔兒童免費承受義務教育的權利行動〕中制訂了將本科畢業(yè)作為高級小學部分老師的準入資格；老師教育國家委員會規(guī)定了必需要完成的兩年教育學士課程?！踩澈贤蠋煹拇罅空衅赣绊懥藥熧Y隊伍的質(zhì)量與穩(wěn)定在有些邦，合同老師的重要職責是支持普通老師或承當詳細教學工作，但薪水卻很低，這使得能夠以較低成本，在無需等待擴大老師教育能力的情況下，維持老師隊伍人數(shù)，很多邦越來越多地招聘合同老師。在過去的二十年里，大量的合同老師被引入教育系統(tǒng)，從近五年的數(shù)據(jù)能夠明顯地看出這種趨勢，印度初等教育階段合同老師，在2011-2012年度的總數(shù)為813005人；[21]2012-2013年度、2013-2014年度有所下降，分別為538579人、[22]508312人；[23]但2014-2015年度卻激增到1119655人，[24]2015-2016年度固然有所下降，但總數(shù)仍然很高，到達1064215人。[25]由于合同老師的特殊身份，從理論上講這些老師輕易不會與學校起糾紛，所以這些非正式老師承當?shù)呢熑瓮ǔ６歼h遠跨越最初的合同要求。這種薪水低而且還沒有過多工作保障的就業(yè)方式幾乎是沒有鼓勵作用的，這就導致了合同老師去尋求更多薪水和正式身份的工作。[26]聘用不合格人員作為老師的現(xiàn)象不僅擾亂了師資隊伍的穩(wěn)定，增長了老師管理規(guī)范的復雜性，而且容易失去人們對老師信任?！菜摹橙狈ε涮坠膭顧C制的初等教育師資初始配置存在向城性特征在過去的十年里，降低師生比已經(jīng)成為印度的一項重要政策目的。在初等教育普及計劃鼓勵方案里，師生比的規(guī)定是40：1，2009年修訂后師生比降到30：1。從當前的統(tǒng)計數(shù)量分析來看，國家層面的目的已經(jīng)實現(xiàn)。2012年以來，全國初等教育系統(tǒng)中的師生比一直呈穩(wěn)定下降趨勢。2011-2012年度、2012-2013年度、2013-2014年度、2014-2015年度、2015-2016年度的總體師生比分別為：29.76：1，[27]27：1，[28]26：1，[29]25：1，[30]24：1。[31]固然全國的師生比逐年下降，但這些平均數(shù)據(jù)掩蓋了學校老師分配不公平現(xiàn)象，尤其是初等教育師資初始分配存在的向城性特征。在印度，初始分配后的老師薪酬構造不能有效地鼓勵老師去農(nóng)村地區(qū)。對于那些申請老師資格的人來說，到農(nóng)村地區(qū)或者偏僻地區(qū)就職意味著他們只能得到很低的住房租金補助，沒有城市補償津貼還不得不每年從自己的口袋里拿出錢來用于到學校的交通等方面的額外費用。[32]所以，他們中的大多數(shù)人不肯意到農(nóng)村或困難的地區(qū)，正由于如此，初始配置對這些老師來說是一件特別主要的事情，他們會想盡一切辦法獲得他們想要的崗位。[33]2015-2016年度的統(tǒng)計數(shù)據(jù)能夠看出初等教育師資配置存在城鄉(xiāng)較大差距，城市地區(qū)新增長老師65641人，[34]而農(nóng)村地區(qū)增長的人數(shù)只要48110人。[35]三、印度初等教育老師質(zhì)量監(jiān)控政策問題的經(jīng)歷體驗與啟示〔一〕監(jiān)控政策要有明確的要求與指標，確保老師質(zhì)量監(jiān)控的方向與效率老師質(zhì)量監(jiān)控效果怎樣很大水平上取決于監(jiān)控政策中對老師質(zhì)量的要求和指標的規(guī)定。這些要求與指標確立得能否合理直接影響到監(jiān)控指標的有效性和可靠性。印度許多邦在老師在職培訓方面沒有有效的政策，幾乎所有的在職培訓都是由資助的初等教育普及計劃和中等教育普及計劃贊助施行，由于缺少對初等教育老師實際專業(yè)發(fā)展需求的了解與評估，導致在職培訓的效果并不睬想。因而，不管是國家層面還是基層，老師質(zhì)量監(jiān)控政策都應該有明確的要求與指標，這種要求與指標應該隨著社會和教育的發(fā)展不斷更新以合適新的需要。國家層面制訂的要求與指標應該作為絕對指標，確保監(jiān)控的方向正確，基層部門要以國家的絕對指標為