教案：第二章 西方國(guó)家的公共事業(yè)管理《公共事業(yè)管理》課程

講義：公共事業(yè)管理PAGEPAGE6第二章西方國(guó)家的公共事業(yè)管理教學(xué)目的：一、了解：西方國(guó)家公共事業(yè)管理職能的發(fā)展脈絡(luò)二、領(lǐng)會(huì)：當(dāng)代西方國(guó)家公共事業(yè)管理改革三、應(yīng)用：當(dāng)代西方國(guó)家公共事業(yè)管理改革的阻力與動(dòng)力四、掌握：當(dāng)代西方國(guó)家公共事業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)的借鑒意義教學(xué)重點(diǎn)與難點(diǎn)：一、當(dāng)代西方國(guó)家公共事業(yè)管理改革二、當(dāng)代西方國(guó)家公共事業(yè)管理的模式與特征教學(xué)方式：自學(xué)、討論與講授相結(jié)合學(xué)時(shí)分配：4學(xué)時(shí)教學(xué)過(guò)程：第一節(jié)基礎(chǔ)知識(shí)孔昭林：實(shí)用公共事業(yè)管理[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008：孔昭林：實(shí)用公共事業(yè)管理[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008：32-42.教學(xué)要點(diǎn)：一、西方國(guó)家公共事業(yè)管理職能的發(fā)展歷史二、當(dāng)代西方國(guó)家公共事業(yè)管理改革三、當(dāng)代西方國(guó)家公共事業(yè)管理改革的阻力與動(dòng)力教學(xué)步驟與內(nèi)容：一、展示學(xué)習(xí)要點(diǎn)，布置自學(xué)作業(yè)1.簡(jiǎn)述西方國(guó)家公共事業(yè)管理職能的演變過(guò)程：特征與原因2.概述當(dāng)代西方國(guó)家公共事業(yè)管理改革：目的、本質(zhì)、內(nèi)容與效果3.說(shuō)說(shuō)當(dāng)代西方國(guó)家公共事業(yè)管理改革的阻力與動(dòng)力（課下閱讀，了解即可）二、自學(xué)、思考與討論1.學(xué)生圍繞上述作業(yè)自讀教材，勾劃、總結(jié)并組織答案要點(diǎn)，書(shū)寫(xiě)于筆記；2.思考、討論并準(zhǔn)備登臺(tái)講述；3.根據(jù)其他同學(xué)的講述和老師的點(diǎn)評(píng)，在筆記上修正答案要點(diǎn)，以備將來(lái)復(fù)習(xí)、考試；4.老師檢查問(wèn)題與筆記完成情況。三、學(xué)習(xí)要點(diǎn)講評(píng)參考答案（一）西方國(guó)家公共事業(yè)管理職能的演變過(guò)程：特征與原因（約700字）西方國(guó)家公共事業(yè)管理職能的發(fā)展和演變，與政府職能定位的發(fā)展和演變歷史是一致的，大致劃分為三個(gè)階段：“守夜人時(shí)期”（17、18世紀(jì)至20世紀(jì)30年代）、“全面干預(yù)時(shí)期”（20世紀(jì)30～70年代）與“全面改革時(shí)期”（20世紀(jì)70年代末至今）：1.“守夜人時(shí)期”（17、18世紀(jì)至20世紀(jì)30年代）這一時(shí)期，政府遵循亞當(dāng)·斯密“管得越少的政府越好”的思想，在公共事業(yè)管理領(lǐng)域的職能，主要是直接生產(chǎn)為數(shù)不多的具體的公共產(chǎn)品，并提供給社會(huì)，而并沒(méi)有太復(fù)雜的制度安排設(shè)計(jì)。2.“全面干預(yù)時(shí)期”（20世紀(jì)30～70年代）這一時(shí)期與前一時(shí)期相比，有兩個(gè)顯著變化：一是政府在公共事業(yè)管理方面的投入大幅度提高，相關(guān)公共機(jī)構(gòu)數(shù)量大量增加；二是公共事業(yè)管理職能的范圍顯著擴(kuò)大，不僅幾乎涵蓋了人類生活的各個(gè)方面，而且?guī)缀醢巳祟惿畹母鱾€(gè)時(shí)期。注：這一時(shí)期，西方國(guó)家政府實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)管理職能的方式并沒(méi)有發(fā)生變化，仍是采取政府直接進(jìn)行公共物品的生產(chǎn)，并壟斷供給的方式。注：這一時(shí)期，西方國(guó)家政府實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)管理職能的方式并沒(méi)有發(fā)生變化，仍是采取政府直接進(jìn)行公共物品的生產(chǎn)，并壟斷供給的方式。原因：（1）20世紀(jì)20、30年代爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及因社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活日益復(fù)雜化而出現(xiàn)的一系列新的社會(huì)問(wèn)題，使人們認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)的缺陷問(wèn)題；（2）在思想認(rèn)識(shí)方面，凱恩斯提出了“全面干預(yù)”的政府職能理論，主張通過(guò)政府來(lái)糾正市場(chǎng)的失靈問(wèn)題；（3）在社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步方面，隨著社會(huì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，以及政治和行政制度的建立和完善，西方國(guó)家政府的財(cái)政和行政能力大大增強(qiáng)，有實(shí)力也有能力提供更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)。3.“全面改革時(shí)期”（20世紀(jì)70年代末至今）這一時(shí)期，也表現(xiàn)出兩方面特征：一是西方國(guó)家公共事業(yè)管理職能的領(lǐng)域范圍仍繼續(xù)擴(kuò)張；二是在公共事業(yè)管理實(shí)現(xiàn)方式上推行以民營(yíng)化和地方分權(quán)化為特征的改革。原因：（1）經(jīng)濟(jì)滯脹，財(cái)政危機(jī)；（2）凱恩斯主義受到質(zhì)疑；(3)政府自身也有局限性；（4）技術(shù)尤其是信息技術(shù)的進(jìn)步，提供了物質(zhì)條件。詳見(jiàn)孔昭林：實(shí)用公共事業(yè)管理[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008：35.詳見(jiàn)孔昭林：實(shí)用公共事業(yè)管理[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008：35.（二）當(dāng)代西方國(guó)家公共事業(yè)管理改革：目的、本質(zhì)、內(nèi)容與效果1.目的：通過(guò)民營(yíng)化、地方分權(quán)化等管理方法的革新，實(shí)現(xiàn)提高公共事業(yè)管理效率和回應(yīng)性的目標(biāo)。2.本質(zhì)：公共事業(yè)領(lǐng)域“權(quán)限的重新分配”和“各不同組織職能的重新定位”。一是政府與社會(huì)（民間）之間進(jìn)行分配，重新確定政府的職能；二是中央政府與地方政府之間進(jìn)行分配，重新界定中央與地方政府各自的職能。其邏輯是：一方面發(fā)揮專業(yè)分工的優(yōu)勢(shì)；另一方面利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。一是政府與社會(huì)（民間）之間進(jìn)行分配，重新確定政府的職能；二是中央政府與地方政府之間進(jìn)行分配，重新界定中央與地方政府各自的職能。其邏輯是：一方面發(fā)揮專業(yè)分工的優(yōu)勢(shì)；另一方面利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。3.內(nèi)容：（1）民營(yíng)化。民營(yíng)化，就是允許除政府之外的民間力量進(jìn)入原先由政府壟斷經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域；按照民間力量的參與方式，民營(yíng)化分為私有化私有化指開(kāi)放政府壟斷的領(lǐng)域，比如航空、電信、能源、電力、供水、天然氣、郵政、鐵路、運(yùn)輸?shù)?，讓私人資本進(jìn)入，并且政府原有的相關(guān)資產(chǎn)通過(guò)售賣(mài)的方式轉(zhuǎn)讓給私人企業(yè)。、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，指政府對(duì)尚不適宜完全私有化經(jīng)營(yíng)的公共事業(yè)，采取引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的方式，以促使其提高運(yùn)營(yíng)效率。根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象的不同，可以分為外部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制兩類。（外部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，主要是將公共事業(yè)管理中的生產(chǎn)性活動(dòng)，通過(guò)市場(chǎng)招標(biāo)的方式交給私人部門(mén)負(fù)責(zé)，通過(guò)私人部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲得更高的效率與更好的服務(wù)，其主要方式有合同承包、特許經(jīng)營(yíng)等；內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入．則是在由多個(gè)公關(guān)部門(mén)提供同一類服各的情況下，賦予服務(wù)對(duì)象以自由選擇權(quán)，實(shí)現(xiàn)公共部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)。）、鼓勵(lì)第三部門(mén)介入三大類。（2）地方分權(quán)化。地方分權(quán)化，就是將公共事業(yè)的管理，由中央集權(quán)變?yōu)閷俚刎?zé)任，使地方政府在公共事業(yè)管理中發(fā)揮更大的作用。這一方面有利于地方政府因地制宜的進(jìn)行公共事業(yè)管理，另一方面可以形成不同的地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，有助于提供公共事業(yè)管理效率。地方分權(quán)化改革以后，中央政府的私有化指開(kāi)放政府壟斷的領(lǐng)域，比如航空、電信、能源、電力、供水、天然氣、郵政、鐵路、運(yùn)輸?shù)?，讓私人資本進(jìn)入，并且政府原有的相關(guān)資產(chǎn)通過(guò)售賣(mài)的方式轉(zhuǎn)讓給私人企業(yè)。引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，指政府對(duì)尚不適宜完全私有化經(jīng)營(yíng)的公共事業(yè)，采取引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的方式，以促使其提高運(yùn)營(yíng)效率。根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象的不同，可以分為外部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制兩類。（外部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，主要是將公共事業(yè)管理中的生產(chǎn)性活動(dòng)，通過(guò)市場(chǎng)招標(biāo)的方式交給私人部門(mén)負(fù)責(zé)，通過(guò)私人部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲得更高的效率與更好的服務(wù)，其主要方式有合同承包、特許經(jīng)營(yíng)等；內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入．則是在由多個(gè)公關(guān)部門(mén)提供同一類服各的情況下，賦予服務(wù)對(duì)象以自由選擇權(quán)，實(shí)現(xiàn)公共部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)。）4.效果：（1）對(duì)政府而言，通過(guò)私有化獲得了資產(chǎn)的回收，增加了財(cái)政收入；第三部門(mén)力量的介入，一定程度上減輕了政府的負(fù)擔(dān)；競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，提高了公共事業(yè)管理的效率，降低了政府的運(yùn)作成本。（2）對(duì)民眾而言，政府壟斷領(lǐng)域的開(kāi)放擴(kuò)大了其自由選擇的空間，帶來(lái)了更為廉價(jià)的公共產(chǎn)品和服務(wù)；社會(huì)化與地方分權(quán)的改革，使得公共事業(yè)管理具備了更強(qiáng)的靈活性和對(duì)民眾需求的更高的回應(yīng)性。（三）當(dāng)代西方國(guó)家公共事業(yè)管理改革的阻力與動(dòng)力（學(xué)生課下閱讀完成，了解即可，答案略。）第二節(jié)相關(guān)能力教學(xué)要點(diǎn)：一、當(dāng)代西方國(guó)家公共事業(yè)管理的主要領(lǐng)域及實(shí)踐特征二、當(dāng)代西方國(guó)家公共事業(yè)管理的模式與特征三、西方經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)公共事業(yè)管理體制建設(shè)的借鑒意義教學(xué)步驟與內(nèi)容：一、展示學(xué)習(xí)要點(diǎn)，布置自學(xué)作業(yè)1.簡(jiǎn)述西方國(guó)家公共事業(yè)管理的主要領(lǐng)域及實(shí)踐特征2.西方國(guó)家公共事業(yè)管理的模式有哪些？并概括其特征。3.談?wù)勎鞣浇?jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)公共事業(yè)管理體制的借鑒意義二、自學(xué)、思考與討論1.學(xué)生圍繞上述作業(yè)自讀教材，勾劃、總結(jié)并組織答案要點(diǎn)，書(shū)寫(xiě)于筆記；2.思考、討論并準(zhǔn)備登臺(tái)講述；3.根據(jù)其他同學(xué)的講述和老師的點(diǎn)評(píng)，在筆記上修正答案要點(diǎn)，以備將來(lái)復(fù)習(xí)、考試；4.老師檢查問(wèn)題與筆記完成情況。三、學(xué)習(xí)要點(diǎn)講評(píng)參考答案（一）西方國(guó)家公共事業(yè)管理的主要領(lǐng)域及實(shí)踐特征1.主要領(lǐng)域目前，西方國(guó)家公共事業(yè)管理的主要領(lǐng)域包括：教育、科技、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共住房與社會(huì)保障。事實(shí)上，將這些領(lǐng)域，尤其前六個(gè)領(lǐng)域納入公共事業(yè)管理的范疇，已成為了各國(guó)的共識(shí)。其中，教育、科技、文化、衛(wèi)生這四個(gè)領(lǐng)域，聯(lián)合國(guó)在成立之初就設(shè)有專門(mén)機(jī)構(gòu)。2.實(shí)踐特征（1）政府在公共事業(yè)管理上的投入比重加大。主要表現(xiàn)為兩方面：一是在公共資金投入方面，與公共事業(yè)管理相關(guān)的政府開(kāi)支增加；比如在科技領(lǐng)域，20世紀(jì)80年代，西歐國(guó)家政府在科研經(jīng)費(fèi)方面的開(kāi)支，英國(guó)年均遞增率為21%，法國(guó)為30%，聯(lián)邦德國(guó)為34%。比如在科技領(lǐng)域，20世紀(jì)80年代，西歐國(guó)家政府在科研經(jīng)費(fèi)方面的開(kāi)支，英國(guó)年均遞增率為21%，法國(guó)為30%，聯(lián)邦德國(guó)為34%。（2）參與主體日益多元化。主要表現(xiàn)為兩方面：一是投資格局多元并舉，除了中央政府的撥款支持外，各級(jí)地方政府、私人企業(yè)、相關(guān)的社會(huì)組織（甚至包括外資組織）以及個(gè)人，都有不同程度的參與；比如，美國(guó)早在20世紀(jì)20年代，就已形成全國(guó)科研體系的四大支柱，即由聯(lián)邦政府主辦的國(guó)家實(shí)驗(yàn)室；主要由私人企業(yè)投資的企業(yè)界研究機(jī)構(gòu)；高等院校內(nèi)的研究所；私人科學(xué)基金會(huì)設(shè)立的科研機(jī)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1997年美國(guó)全年研究與開(kāi)發(fā)經(jīng)費(fèi)總投人量為2057億美元，其中，企業(yè)投人占65%，政府占30.5%，大學(xué)占2.16%，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)占10.8％。比如，美國(guó)早在20世紀(jì)20年代，就已形成全國(guó)科研體系的四大支柱，即由聯(lián)邦政府主辦的國(guó)家實(shí)驗(yàn)室；主要由私人企業(yè)投資的企業(yè)界研究機(jī)構(gòu)；高等院校內(nèi)的研究所；私人科學(xué)基金會(huì)設(shè)立的科研機(jī)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1997年美國(guó)全年研究與開(kāi)發(fā)經(jīng)費(fèi)總投人量為2057億美元，其中，企業(yè)投人占65%，政府占30.5%，大學(xué)占2.16%，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)占10.8％。比如完全市場(chǎng)化領(lǐng)域的私人企業(yè)擁有生產(chǎn)決定權(quán)和定價(jià)權(quán)。比如，教育券制度的推行，讓家長(zhǎng)擁有了學(xué)校選擇權(quán)，從而使家長(zhǎng)的偏好成為影響學(xué)校教育服務(wù)的重要因素。醫(yī)療行業(yè)也有類似的改革措施，以讓病人及其醫(yī)生擁有更大的選擇權(quán)。（3）政府“掌舵”職能的回歸。主要指政府職能由直接生產(chǎn)公共產(chǎn)品，提供服務(wù)，回顧到政策、規(guī)則的制定，即制度的創(chuàng)新。（二）當(dāng)代西方國(guó)家公共事業(yè)管理的模式與特征1.政府服務(wù)。在這種模式下，政府同時(shí)承擔(dān)生產(chǎn)者、成本承擔(dān)者和安排者三類角色。比如，由政府通過(guò)公立學(xué)校提供的免費(fèi)的教育服務(wù)。比如，由政府通過(guò)公立學(xué)校提供的免費(fèi)的教育服務(wù)。2.政府出售。這種模式的突出特點(diǎn)，是消費(fèi)者從政府機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，即服務(wù)由政府生產(chǎn)，消費(fèi)者付費(fèi)，并且消費(fèi)者是服務(wù)的安排者。3.政府間協(xié)議。這種模式的特點(diǎn)，是政府付費(fèi)給其他政府機(jī)構(gòu)，通過(guò)其他政府機(jī)構(gòu)來(lái)生產(chǎn)并提供公共服務(wù)。這種模式包含兩個(gè)不同的政府機(jī)構(gòu)，付費(fèi)的政府機(jī)構(gòu)屬于安排者，而另一個(gè)政府機(jī)構(gòu)則屬于生產(chǎn)者。4.合同承包。這種模式的特點(diǎn)，是政府與企業(yè)、第三部門(mén)簽訂合同，并提供費(fèi)用。政府是成本承擔(dān)者與安排者，私人企業(yè)或第三部門(mén)是生產(chǎn)者。5.特許經(jīng)營(yíng)。這種模式的特點(diǎn)是，政府僅向企業(yè)、第三部門(mén)下放生產(chǎn)權(quán)限，而不支付費(fèi)用，生產(chǎn)成本由消費(fèi)者支付。6.補(bǔ)助。這種模式的特點(diǎn)是，政府只給生產(chǎn)者資金、稅收優(yōu)惠政策、低息貸款等補(bǔ)貼，由消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。這種模式下，私人企業(yè)或第三部部門(mén)是生產(chǎn)者，政府和消費(fèi)者是共同的服務(wù)成本承擔(dān)者和安排者。7.憑單制。這種模式的特點(diǎn)是，政府直接發(fā)放補(bǔ)貼給消費(fèi)者，完全由消費(fèi)者來(lái)選擇生產(chǎn)者。憑單制與補(bǔ)助，都屬于政府發(fā)放憑單制與補(bǔ)助，都屬于政府發(fā)放補(bǔ)貼。其重要區(qū)別在于補(bǔ)貼對(duì)象不同，前者是消費(fèi)者，后者是企業(yè)等生產(chǎn)者。在補(bǔ)助模式中，由于政府指定被補(bǔ)貼對(duì)象——企業(yè)，從而限定了消費(fèi)者的部分選擇權(quán)。8.自由市場(chǎng)。在這種模式下，政府只是確定相關(guān)的安全、質(zhì)量和其他標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則，由消費(fèi)者選擇生產(chǎn)者，并支付全部成本。9．志愿服務(wù)。這種模式下，志愿團(tuán)體充當(dāng)安排者與成本支付者，為消費(fèi)者提供產(chǎn)品或服務(wù)。10.自我服務(wù)。這種模式與我們通常所說(shuō)的“自給自足”相似，消費(fèi)者既是安排者、生產(chǎn)者，又是成本承擔(dān)者。注：基本模式在公共事業(yè)管理領(lǐng)域中，除了被單獨(dú)采用外，還經(jīng)常被綜合運(yùn)用。主要有兩種方式：一是多樣化安排，即某一特定服務(wù)，利用多種模式安排；比如，醫(yī)療服務(wù)，既有政府出售（公立醫(yī)院），又有自由市場(chǎng)（私人診所），也有志愿服務(wù)（非盈利醫(yī)院）和自我服務(wù)（家庭保?。?。二是混合式安排，即多種模式用于某一制度安排。比如，醫(yī)療服務(wù)，既有政府出售（公立醫(yī)院），又有自由市場(chǎng)（私人診所），也有志愿服務(wù)（非盈利醫(yī)院）和自我服務(wù)（家庭保健）。比如，政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的企業(yè)提供補(bǔ)貼等。（三）西方經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)公共事業(yè)管理體制的借鑒意義西方公共事業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)的可借鑒性，首先來(lái)自中西公共事業(yè)管理改革目標(biāo)的相似性——提高效率和對(duì)消費(fèi)者需求的回應(yīng)性。其次，中國(guó)30年政治經(jīng)濟(jì)體制改革的成就，為公共事業(yè)管理改革方面借鑒西方經(jīng)驗(yàn)準(zhǔn)備了一定的條件。第三，政府職能“應(yīng)該是‘掌舵’的前提下，充分運(yùn)用市場(chǎng)與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的力量，充分發(fā)揮各種參與主體的作用”，這一點(diǎn)在中西公共事業(yè)管理改革中已達(dá)成共識(shí)，為借鑒西方公共事業(yè)管理十種基本模式提供了基本前提。借鑒西方模式，讓市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制成功發(fā)揮作用，須注意兩個(gè)前提條件：一是包括政府機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各參與主體，均有嚴(yán)格的預(yù)算約束；二是