上海自貿(mào)區(qū)與社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新

上海自貿(mào)區(qū)與社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新作者：付玉潔許玖林來(lái)源：《中外企業(yè)家》2014年第2期付玉潔許玖林當(dāng)前，自貿(mào)區(qū)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心話題之一。有人說(shuō)，上海自貿(mào)區(qū)是自中國(guó)1978年以來(lái)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建立、2001年中國(guó)加入世界貿(mào)易組織之后的第三件經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)放的大事件，自貿(mào)區(qū)被喻為“二次入世”。還有人預(yù)測(cè)上海自貿(mào)區(qū)的成立將打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)的升級(jí)版。無(wú)疑，上海自貿(mào)區(qū)的成立不僅將給上海經(jīng)濟(jì)帶來(lái)十年的發(fā)展紅利，更將給整個(gè)中國(guó)帶來(lái)無(wú)法估價(jià)的制度紅利。2013年7月3日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并通過(guò)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，方案指出，試驗(yàn)區(qū)肩負(fù)著我國(guó)在新時(shí)期加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化，為全面深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)的重要使命，是國(guó)家戰(zhàn)略需要。[1]從中可以看出上海自貿(mào)區(qū)的成立是我國(guó)深化改革的具有前瞻性的探索，在探索中產(chǎn)生的制度創(chuàng)新成果以及積累出可復(fù)制的管理經(jīng)驗(yàn)將對(duì)國(guó)家的發(fā)展具有重大的價(jià)值和推廣意義。因此，從上海自貿(mào)區(qū)成立之后，區(qū)內(nèi)對(duì)于管理機(jī)制的探索將對(duì)當(dāng)下提倡的社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新可以提供有益的思路。一、上海自貿(mào)區(qū)簡(jiǎn)介中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)簡(jiǎn)稱上海自貿(mào)區(qū)，英文名稱China（Shanghai）PilotFreeTradeZone，是中國(guó)政府設(shè)立在上海的區(qū)域性自由貿(mào)易園區(qū)。該試驗(yàn)區(qū)于2013年8月22日經(jīng)國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立，于9月29日上午10時(shí)正式掛牌開(kāi)張。試驗(yàn)區(qū)總面積為28.78平方公里范圍涵蓋上海市外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)等4個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。該區(qū)域功能為推進(jìn)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放和投資管理體制改革，推動(dòng)貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)，深化金融領(lǐng)域開(kāi)放，創(chuàng)新監(jiān)管服務(wù)模式，探索建立與國(guó)際投資和貿(mào)易規(guī)則體系相適應(yīng)的行政管理體系，培育國(guó)際化、法治化的營(yíng)商環(huán)境，發(fā)揮示范帶動(dòng)、服務(wù)全國(guó)的積極作用。[2]上海自貿(mào)區(qū)是中國(guó)在改革發(fā)展中的創(chuàng)新成果，雖然上海自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)也稱之為自貿(mào)區(qū)，但是這里的自貿(mào)區(qū)卻不同于歐盟自貿(mào)區(qū)、北美自貿(mào)區(qū)或者中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)。因?yàn)楹笳呤菄?guó)家之間通過(guò)達(dá)成一致、簽訂自由貿(mào)易協(xié)定的方式建立的多邊貿(mào)易體系，強(qiáng)調(diào)的是各國(guó)之間的協(xié)調(diào)性，目的是推動(dòng)區(qū)域或全球經(jīng)濟(jì)一體化。而上海自由貿(mào)易區(qū)卻是中國(guó)自主在國(guó)內(nèi)劃定的施行特殊改革方案、承擔(dān)特殊試驗(yàn)使命的區(qū)域，更強(qiáng)調(diào)我國(guó)的自主性。而上海自貿(mào)區(qū)也不同于香港自貿(mào)區(qū)所建立的購(gòu)物天堂，上海自貿(mào)區(qū)在改革中的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型、政府職能的轉(zhuǎn)變，并非是促進(jìn)貨物貿(mào)易。上海自貿(mào)區(qū)在國(guó)內(nèi)沒(méi)有可以借鑒的歷史經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)際上更沒(méi)有可以復(fù)制的模式以供參考。因此自貿(mào)區(qū)的成立和發(fā)展只能在摸索中前進(jìn)，投石問(wèn)路、以點(diǎn)概面，以探索出更多的制度創(chuàng)新模式。上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的成立不僅符合當(dāng)今國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展趨勢(shì)，更承擔(dān)了社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新的重大使命。厘定當(dāng)前自貿(mào)區(qū)出臺(tái)的各項(xiàng)政策措施，分析其中的政策導(dǎo)向，有利于推動(dòng)社會(huì)管理機(jī)制的創(chuàng)新。二、社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新的內(nèi)容中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)提出“所謂社會(huì)管理，就是通過(guò)制定社會(huì)政策和法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定?！盵3]社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新的目標(biāo)是通過(guò)形成社會(huì)管理的合力實(shí)現(xiàn)各個(gè)方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建和諧有序的良性發(fā)展機(jī)制。社會(huì)管理機(jī)制的運(yùn)行是通過(guò)政策、法律、行政、經(jīng)濟(jì)等方面對(duì)社會(huì)實(shí)施的有效管理。中共中央十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的若干重大問(wèn)題的決定》中首次提出了“社會(huì)體制改革”的任務(wù)，形成了社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新的整體框架?！稕Q定》特別指出“必須創(chuàng)新社會(huì)管理體制，整合社會(huì)管理資源，提高社會(huì)管理水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，明確了政府在社會(huì)建設(shè)和管理中的職能定位和改革方向。目前我國(guó)社會(huì)管理中存在的突出問(wèn)題,如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的集中管理思想仍在發(fā)揮作用、政府奉行“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就是硬道理”的發(fā)展觀念、政府職能轉(zhuǎn)變不到位、社會(huì)組織發(fā)展遲緩以及公眾利益訴求和表達(dá)難以實(shí)現(xiàn)等等,這些問(wèn)題歸根到底是社會(huì)管理理念和社會(huì)管理機(jī)制的問(wèn)題。［4］當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、公民社會(huì)的發(fā)育、政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)管理機(jī)制創(chuàng)新提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),社會(huì)管理中存在的問(wèn)題也迫切需要建立新的社會(huì)管理的參與機(jī)制、整合機(jī)制、調(diào)控機(jī)制和預(yù)警機(jī)制,實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理機(jī)制的創(chuàng)新。三、上海自貿(mào)區(qū)對(duì)社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新的意義上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是由保稅區(qū)發(fā)展而來(lái)的，相比保稅區(qū)，其制度創(chuàng)新力度更大、對(duì)外開(kāi)放程度更高、功能拓展更為完備、貿(mào)易投資更加便捷。此外，“中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”這個(gè)全稱是在提醒世界，這是中國(guó)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，而不僅僅是上海的。［5］作為中國(guó)第一個(gè)自貿(mào)區(qū)，上海自貿(mào)區(qū)將用制度創(chuàng)新代替政策優(yōu)惠，探索“負(fù)面清單”管理模式，其創(chuàng)新實(shí)踐也著眼于為中國(guó)提供可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。［6］其制度創(chuàng)新成果將在全國(guó)具有推廣的價(jià)值，因此對(duì)于社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新具有重大意義。政府相關(guān)部門按照《總體方案》加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化的目標(biāo)，分別制定了相關(guān)的促進(jìn)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的政策。社會(huì)管理機(jī)制的創(chuàng)新，其重點(diǎn)是在對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的突破上，而自貿(mào)區(qū)在成立之初政府部門的這些響應(yīng)舉措正是在努力突破管理機(jī)制創(chuàng)新的瓶頸，對(duì)社會(huì)管理機(jī)制的創(chuàng)新提供了新動(dòng)力和新思路。四、上海自貿(mào)區(qū)對(duì)社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新的啟示（一）簡(jiǎn)化審批、簡(jiǎn)政放權(quán)的創(chuàng)新理念理念是行為的先導(dǎo)，社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新首先要在社會(huì)管理理念上進(jìn)行轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府在社會(huì)管理中擔(dān)任著控制、主導(dǎo)的局面，這種管理方式長(zhǎng)期依賴政府的權(quán)力，因此政府將集大權(quán)于一身，這對(duì)社會(huì)發(fā)展、公民自治也會(huì)產(chǎn)生很多束縛。試驗(yàn)區(qū)的重大目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，而從已出臺(tái)的政策可以看出在轉(zhuǎn)變政府職能方面的理念創(chuàng)新。比如上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在工商登記制度上做出的眾多“寬進(jìn)嚴(yán)管”的嘗試，包括試行的注冊(cè)資本認(rèn)繳制、“先照后證”登記制、年度報(bào)告公示制等登記制度。也就是說(shuō)一元錢也能辦公司，企業(yè)無(wú)需再年檢，跑一個(gè)大廳就能辦完三個(gè)證，這些對(duì)于百姓來(lái)說(shuō)簡(jiǎn)單利落的辦事制度卻體現(xiàn)了政府的社會(huì)管理理念從“控制”理念向“服務(wù)”理念的轉(zhuǎn)變；從傳統(tǒng)的“臣民”、“私民”觀念向“公民”觀念轉(zhuǎn)變。試驗(yàn)區(qū)的工商登記制度改革將繁瑣的審批手續(xù)簡(jiǎn)化成以備案為主的管理方式，大大地簡(jiǎn)化了審批，體現(xiàn)了政府簡(jiǎn)政放權(quán)的趨向和執(zhí)政理念。這簡(jiǎn)化了企業(yè)設(shè)立的手續(xù)，減少了企業(yè)的設(shè)立成本，推進(jìn)了服務(wù)型政府的建設(shè)，對(duì)社會(huì)管理機(jī)制是一種突破性地創(chuàng)新實(shí)踐。（二）負(fù)面清單管理模式在管理機(jī)制上，上海自貿(mào)區(qū)的最大突破在于確立了探索建立負(fù)面清單管理模式。負(fù)面清單是一種國(guó)際通行的涉外投資管理辦法，是一個(gè)國(guó)家禁止外資進(jìn)入或限定外資比例的行業(yè)清單。相當(dāng)于投資領(lǐng)域的“黑名單”。負(fù)面清單和正面清單的區(qū)別在于，前者強(qiáng)調(diào)除了清單項(xiàng)目都可以自由投資，而后者強(qiáng)調(diào)只可以自由投資清單規(guī)定的項(xiàng)目。［7］上海自貿(mào)區(qū)探索實(shí)行負(fù)面清單管理，對(duì)確需保留的對(duì)外國(guó)投資特殊準(zhǔn)入限制措施，列為“試驗(yàn)區(qū)外商投資例外管理措施表”，這既有利于上海自貿(mào)區(qū)成為我國(guó)參與TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議）談判的前沿陣地，也有助于積累經(jīng)驗(yàn)后在我國(guó)其他海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域推行。[8]負(fù)面清單管理模式是放寬外資準(zhǔn)入的一種實(shí)踐，對(duì)于促政府職能轉(zhuǎn)變有著較高的要求。（三）社會(huì)事業(yè)管理機(jī)制創(chuàng)新在《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》中，上海自貿(mào)區(qū)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放措施涉及六大類別行業(yè)，其中與百姓生活最密切相關(guān)的領(lǐng)域是社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域。該領(lǐng)域的措施包括允許舉辦中外合作經(jīng)營(yíng)性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；允許設(shè)立外商獨(dú)資醫(yī)療機(jī)構(gòu)。對(duì)于外資關(guān)于社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的企業(yè)的開(kāi)放，可以為試驗(yàn)區(qū)引進(jìn)國(guó)外不同的服務(wù)模式，將在很大層面上提高區(qū)內(nèi)的社會(huì)服務(wù)水平。外資社會(huì)服務(wù)企業(yè)的開(kāi)放試驗(yàn)，可以為國(guó)內(nèi)的社會(huì)事業(yè)單位提供便利的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，而政府在區(qū)內(nèi)的管理經(jīng)驗(yàn)也可以為國(guó)內(nèi)社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新帶來(lái)新活力。（四）風(fēng)險(xiǎn)防控與預(yù)警機(jī)制金融制度創(chuàng)新是上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的核心之一。在金融體制改革中，強(qiáng)調(diào)圍繞金融為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化的目標(biāo)，在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，創(chuàng)造條件。機(jī)遇是與風(fēng)險(xiǎn)并存的，當(dāng)前在金融領(lǐng)域的改革創(chuàng)新，迫切需要建立起一套完善的風(fēng)險(xiǎn)防控與預(yù)警體系。在安全的前提下，才能使經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展。在社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新中，處理好管理者與被管理者之間的關(guān)系對(duì)于社會(huì)和諧有著很大的影響。稍有不慎，矛盾激化產(chǎn)生的社會(huì)群體性事件將對(duì)于政府公信力以及社會(huì)整體和諧造成很大損傷，這就需要建立起同樣的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控與預(yù)警機(jī)制。在自貿(mào)區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)防控中，建立存款保險(xiǎn)制度以分散金融風(fēng)險(xiǎn)是一項(xiàng)重要的風(fēng)險(xiǎn)防控措施。而在社會(huì)管理機(jī)制中，轉(zhuǎn)化公民被管理者為管理主體的地位，可以有效地分散群體矛盾的風(fēng)險(xiǎn)。上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的政策對(duì)于社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新的有益借鑒遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于上面所述的幾個(gè)方面，比如自貿(mào)區(qū)注重事中、事后的監(jiān)管模式也可以運(yùn)用到國(guó)內(nèi)的社會(huì)管理機(jī)制當(dāng)中；自貿(mào)區(qū)致力于建立信息共享與服務(wù)平臺(tái)、加強(qiáng)信用體制建設(shè)也是社會(huì)管理機(jī)制中需要采納的有效措施。在一定的程度上，自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)也是社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新的試驗(yàn)，我們需要的是不斷探索，然后等待改革的紅利施遍國(guó)內(nèi)各地。參考文獻(xiàn)：國(guó)務(wù)院.關(guān)于印發(fā)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知（國(guó)發(fā)[2013]38號(hào)）[Z].2013-9-18.上海市人民政府.中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法（上海市人民政府令——第7號(hào)）[Z].2013-10-l.彭祎.地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新研究一一以廣西政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槔齕J].公共管理,2013,（3）.歐陽(yáng)樂(lè)樂(lè).當(dāng)代中國(guó)社會(huì)管理理念和機(jī)制創(chuàng)新研究[Z].北京交通大學(xué)（馬克思主義基本原理）,2012.呂彥儒.上海自貿(mào)區(qū)，為中國(guó)改革再探路[J].財(cái)經(jīng),2013.王道軍.上海自貿(mào)區(qū)建立的基礎(chǔ)與制度創(chuàng)新[N].開(kāi)放導(dǎo)報(bào),2