關于物流倉儲項目中工業(yè)用地的實務探討

關于物流倉儲項目中工業(yè)用地的實務探討近年我國消費市場高速發(fā)展，催生了大量物流倉儲的需求。然而我國有限的物流倉儲用地面積一定程度限制了物流倉儲項目的開發(fā)。本文從市場需求出發(fā)，探討以存量工業(yè)用地建設物流倉儲項目的合規(guī)性及風險情況，并基于實踐經(jīng)驗提出建議以供各方討論。序言近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，物流倉儲項目發(fā)展進入了上升期。除原有的倉儲地產(chǎn)企業(yè)外，物流企業(yè)、電商企業(yè)甚至原來的商業(yè)地產(chǎn)商等都對物流倉儲項目躍躍欲試。但現(xiàn)階段我國物流倉儲用地面積有限，無法滿足市場的需求。獲取物流倉儲用地成了物流倉儲項目開發(fā)首先要解決的問題。實踐中，在新增物流倉儲建設用地受限的背景下，不少開發(fā)商綜合考慮物流倉儲項目地理位置、用地面積以及項目成本等綜合原因，選擇以工業(yè)用地建設物流倉儲項目，或以建成廠房投入物流倉儲使用。就此情況，筆者結合物流地產(chǎn)項目的實踐經(jīng)驗，從物流倉儲項目發(fā)展情況、我國土地規(guī)劃、土地分類及用途進行分析，對該方案下的合規(guī)風險提出筆者一點建議。一.物流倉儲項目的發(fā)展與缺口物流倉儲項目本屬于城市地產(chǎn)開發(fā)的一環(huán)，未見太大的水花。但隨著市場的開放、電商的發(fā)展以及居民消費水平的提升，我國物流倉儲設施的需求日益增加，智能倉、高標倉的投資與建設也逐漸成為地產(chǎn)開發(fā)的新秀。統(tǒng)計顯示自2011年起，十年來中國社會物流總額復合增速11.92%，快遞業(yè)務量復合增速42.36%，中國成為了全球最大的快遞市場。[1]然而，我國物流倉儲用地卻未能隨物流倉儲需求同步增加。公開數(shù)據(jù)表明，中國目前人均倉儲面積遠低于發(fā)達國家，與日本的4.0平方米/人和美國的5.4平方米/人相比，我國人均倉儲面積僅0.4平方米/人；在現(xiàn)代化倉儲面積方面，美國人均高達1.2平方米/人，而我國僅僅0.1平方米/人。[2]造成這一用地短缺的原因，一方面是因為物流倉儲用地出讓價格較低，無法為地方帶來高效直觀的財政收入；另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的物流倉儲用地土地利用率低，投資強度低，且項目投入后帶來的就業(yè)機會有限，短期來看無法為地方產(chǎn)生可觀的經(jīng)濟效益。[3]但隨著現(xiàn)代倉儲業(yè)的發(fā)展，物流倉儲業(yè)務已不僅限于傳統(tǒng)的存儲與運輸，也涵蓋了倉庫基礎設施租賃業(yè)務、提供貨件流通的加工、組裝、配送等增值服務，并觸達供應鏈金融的渠道服務等各式物流倉儲服務內容。物流倉儲項目的投資效益及回報也逐步得到市場的認可。根據(jù)第三方數(shù)據(jù)顯示，2019年，北京、上海、廣州等一線城市物流設施投資凈回報率6%-8%，要高于商業(yè)地產(chǎn)的4%-5%和住宅地產(chǎn)的2%-3%[4]。經(jīng)第三方調查了解，物業(yè)類型方面，倉儲物流地產(chǎn)得到投資者們的青睞與關注，多數(shù)投資者表示在2022年投資倉儲物流地產(chǎn)時將沒有折扣或進行溢價收購。[5]在前述背景下，有限的新增物流倉儲用地已不能滿足市場需求與投資需求，而近年北京、上海等一線城市存在因城市功能規(guī)劃，限制新增倉儲物流用地的情況，也給一線城市的物流倉儲項目增加了開發(fā)難度。2020年，國家發(fā)展改革委、交通運輸部發(fā)布《國家發(fā)展改革委交通運輸部關于進一步降低物流成本實施意見》（下稱“《實施意見》”）。在此利好背景下，如何以存量用地開發(fā)符合市場需求的物流倉儲項目，成為現(xiàn)階段物流倉儲項目的關注話題。二.城鎮(zhèn)規(guī)劃及土地分類在討論存量用地的現(xiàn)狀前，需要了解我國土地管理踐行的土地規(guī)劃及土地用途管理規(guī)則。我國現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》均明確要求土地使用應遵守土地規(guī)劃和土地用途限制，這其中包括政府出讓土地時應明確土地規(guī)劃和用途，以及開發(fā)商需按照出讓的規(guī)劃和用途建設和利用土地。以往的實踐中，開發(fā)商以我國的工業(yè)用地包含倉儲用地作為立項突破點，為工業(yè)用地建設物流倉儲項目正名。這里需要提到我國的土地用途的分類依據(jù)為兩個標準，一個是國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會發(fā)布的《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010-2017，下稱“《土地利用現(xiàn)狀分類》”)，另一個是住房和城鄉(xiāng)建設部公布的《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》(GB50137-2011，下稱“《規(guī)劃分類標準》”)。其中，《土地利用現(xiàn)狀分類》在1989年發(fā)布時，將工業(yè)與倉儲合稱“工業(yè)、倉儲用地”，雖有工業(yè)與倉儲二級分類，但往往在實踐中二級分類未得到明確。因此，市場中存在著我國工業(yè)用地包含倉儲用地的聲音。但這樣的意見，一方面忽視了二級分類對土地出讓及土地登記的必要性[6]；同時也忽視了《規(guī)劃分類標準》對土地用途所作分類在土地規(guī)劃及土地出讓中的重要性。《規(guī)劃分類標準》自1990年起始，便明確區(qū)分工業(yè)用地及倉儲用地，在2011年公布的新標準中則將倉儲用地調整為物流倉儲用地。因此，嚴格來講，我國一直明確區(qū)分了工業(yè)用地和倉儲用地。并且，如進一步從性質上討論，《土地利用現(xiàn)狀分類》屬于推薦性國家標準，其對土地用途的區(qū)分僅作為推薦性登記代號；而《規(guī)劃分類標準》作為強制性國家標準，[7]是土地的規(guī)劃、出讓及使用中應嚴格參照的標準。綜上，工業(yè)用地與物流倉儲用地屬于兩類不同的規(guī)劃用途及土地性質，結合《規(guī)劃分類標準》和《土地利用現(xiàn)狀分類》，工業(yè)用地包括工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)車間、庫房及其附屬設施用地，而物流倉儲用地是指物資儲備、中轉及配送等用地。三.實操方案及或有風險分析雖然工業(yè)用地與物流倉儲用地屬于不同的土地分類，但受限于物流倉儲用地指標，實踐中仍有不少開發(fā)商以工業(yè)用地建設物流倉儲項目。如嚴格按照我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，工業(yè)用地建設物流倉儲項目的，應先辦理土地用途變更手續(xù)。[8]但考慮到實際變更所耗費的時間成本和資金成本，以及調整后項目總體可建規(guī)模不確定的情況，仍有開發(fā)商直接以工業(yè)用地投資建設了倉儲物流項目。本節(jié)區(qū)分以工業(yè)用地建設物流倉儲項目是否取得政府方的同意，以及同意為默示還是明示，就不同方案可能存在的風險予以分析：（一）未取得任何同意：建設工業(yè)項目作為物流倉儲用途即開發(fā)商以工業(yè)項目名義申請項目備案并辦理報批報建手續(xù)，自土地出讓文件至施工文件均記載建設廠房，但實際使用過程中作為倉庫使用。該種情況下，不僅土地使用用途存在變更，且房屋建筑物的用途也存在變更，而開發(fā)商可能并未就變更與主管部門取得溝通即直接進行建設并使用。一方面，根據(jù)我國現(xiàn)行土地管理的規(guī)定，開發(fā)商未按照出讓用途使用土地的，除面臨罰金處罰外，還面臨土地被要求收回的風險[9]；另一方面，已建房屋建筑物用途被調整的，也存在被政府部門處以罰金的風險。[10]同時，值得注意的是，我國對工業(yè)項目有明確的投資強度要求，且該等要求將明確寫入土地出讓合同[11]，因此如開發(fā)商建設項目未能達到投資強度要求的，還可能存在土地出讓合同下的違約風險。（二）默示認可：以工業(yè)項目建設物流倉儲內容即開發(fā)商以工業(yè)項目名義申請項目備案并辦理報批報建手續(xù)，但所取得的工程規(guī)劃許可及工程施工許可等文件中均記載項目建設內容為倉庫。該種情況下，僅土地使用用途存在變更，開發(fā)商在項目報批報建過程中已經(jīng)與政府主管部門達成“合意”，以工業(yè)用地建設物流倉儲項目。在此操作方案中，雖然項目建設的房屋建筑物一定程度上可以視為滿足城市規(guī)劃，但土地用途仍存在不合規(guī)的情況，存在被追究違規(guī)用地的風險。（三）明示認可：書面同意建設物流倉儲項目即開發(fā)商通過在取得工業(yè)用地后，以項目備案為物流倉儲項目或其他政府主管部門書面批復的方式，投資建設物流倉儲項目。該種情況多見于前述所謂“倉儲用地屬于工業(yè)用地”的早期土地出讓階段。因土地出讓合同未明確土地用途為工業(yè)，且土地登記為工業(yè)、倉儲用地，開發(fā)商實際是與主管部門在項目立項時就土地“具體”用途予以確認。結合筆者實踐情況及同行分享的經(jīng)驗，該情況下地方政府部門往往對開發(fā)商所建設的倉儲物流項目有明確的建設要求，具體涉及項目投資總額、項目的容積率及密度、項目的現(xiàn)代化/自動化程度，以及項目的招商承諾等各個方面。值得注意的是，除需核實土地原始出讓時的土地規(guī)劃用途外，開發(fā)商還應考慮由于土地出讓年份較早，土地存在被視為閑置土地的風險；以及，土地因長期未開發(fā)，原土地出讓時規(guī)劃的相應指標以及用地規(guī)劃存在過期的可能。為避免不可預見的投資風險，一般建議開發(fā)商提前與土地主管部門確認土地閑置情況，并與規(guī)劃主管部門聯(lián)系確認用地的現(xiàn)行規(guī)劃指標。四.物流倉儲項目前瞻實際上，物流倉儲用地供不應求的情況已逐步得到國家的重視。針對存量土地，《實施意見》提出保障物流用地需求，支持利用鐵路劃撥用地等存量土地建設物流設施；完善物流用地考核，明確在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，對提高自有工業(yè)用地或倉儲用地利用率、容積率并用于倉儲、分撥轉運等物流設施建設的，不再增收土地價款?；诖?，存量土地建設物流倉儲項目得到了有力的政策支持，開發(fā)商與當?shù)卣块T溝通投資方向時也有了重要依據(jù)。但開發(fā)商仍需注意合法合規(guī)開展項目建設，在以存量的工業(yè)用地建設物流倉儲項目前，爭取取得當?shù)卣鞴懿块T的認可，在無法完全調整土地用途的情況下，爭取實現(xiàn)項目規(guī)劃合規(guī)，確保投資安全。而針對新批出讓土地，《國家發(fā)展改革委物流業(yè)降本增效專項行動方案（2016—2018年）》就提出，在土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃、商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃中充分考慮并統(tǒng)籌保障物流業(yè)發(fā)展的合理用地需求，建立與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系相匹配的國家級物流樞紐體系。同時，要求統(tǒng)籌考慮物流配送相關設施用地分類和標準問題。各地也逐步新增物流倉儲建設用地，包括作為工業(yè)園配套物流倉儲設施使用的物流倉儲用地，或以提升中轉運力、國際物流運力以及免稅商務等目標出讓的物流倉儲用地。但無論是存量用地還是新批建設用地用于物流倉儲用地，根據(jù)筆者實踐了解，地方主管部門多會以投資協(xié)議或監(jiān)管協(xié)議的方式，對投資者建設的物流倉儲項目提出一定的建設要求，并對項目建設及使用予以監(jiān)管。如投資者未達到協(xié)議約定標準的，將面臨投資違約的風險。因此，建議投資者在建設物流倉儲項目前