美國住房政策研究分析 公共管理專業(yè)

摘要20世紀(jì)早期，在美國建設(shè)任何類型的住宅均被認(rèn)為是私人部門的活動，聯(lián)邦政府的角色僅僅局限于促進發(fā)放居者有其屋相關(guān)的抵押貸款。然而，從大蕭條到1980年間，聯(lián)邦政府通過對生產(chǎn)者和消費者提供金融支持、直接參與住宅建設(shè)、稅收優(yōu)惠、保險和信貸計劃、設(shè)立專門儲蓄機構(gòu)、創(chuàng)建二級市場以及鄰里復(fù)興計劃，逐步擴張了其在住房建設(shè)與發(fā)展中的責(zé)任，特別是在20世紀(jì)60年代，聯(lián)邦政府通過實施聯(lián)邦住房發(fā)展計劃，支持建設(shè)了大量的低收入住宅。美國住房保障實行的是特惠模式，保障目標(biāo)主要是針對中低收入階層。從20世紀(jì)30年代以來，美國歷屆政府為了有效解決國民的住房問題，曾經(jīng)制定了一系列相關(guān)的住房保障政策，分析不同時期所制定的住房保障政策及其實施策略，重點是考慮中低收入家庭的貨幣支付能力，在對住房市場間接干預(yù)的情況下，采取多樣化的措施，鼓勵私人機構(gòu)參與住房保障計劃的實施，并依靠強大的金融支持和一系列的稅收減免計劃，實現(xiàn)既定的國家住房保障目標(biāo)。關(guān)鍵詞:美國、住房政策、公共住房、住房保障目錄第一章緒論 41.1 研究的背景與意義 41.2 國內(nèi)外研究住房政策現(xiàn)狀 4第二章美國住宅信貸體系的演變 6第三章 美國住房保障政策的特點及實施路徑選擇 9第四章 美國公共住房政策的演變 12第五章 對我國住房保障的借鑒 195.1 住房保障法規(guī)的建立與完善 205.2 多樣化的住房保障融資渠道和完善的住房抵押貸款保險機制 ．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．215.3 經(jīng)濟適用房開發(fā)指標(biāo)體系的建立 22第六章 美國住房政策對我國的啟示 236.1 充分發(fā)揮市場機制的同時，加強政府的調(diào)控作用 236.2 擴大住房融資渠道，完善住房金融體系 236.3優(yōu)化住房供給結(jié)構(gòu)，建立多層次的住房體系 24第七章 結(jié)論 24第八章 參考文獻 25第一章緒論研究的背景與意義美國的住房政策主要包括直接提供資金進行資助的政策、信貸政策和稅收政策。稅收政策在美國住房業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著非常重要的作用，目前，美國每年在住房稅收方面的支出大大超過直接提供資金的資助力度。本文在系統(tǒng)收集相關(guān)文獻和美國住房與城市發(fā)展部、統(tǒng)計局、州住房機構(gòu)全國委員會、全國低收入住房聯(lián)盟等機構(gòu)發(fā)布的最新數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，對美國住房稅收政策進行了闡述，并對其產(chǎn)生的效應(yīng)進行了分析。國內(nèi)外研究住房政策現(xiàn)狀案例：美國美國是典型的市場經(jīng)濟國家，經(jīng)濟高度發(fā)達，經(jīng)濟實力雄厚，住房的供給與需求，基本上由市場來平衡。美國的住宅建設(shè)的發(fā)展始于第二次世界大戰(zhàn)以后。1899~1945年間，平均每年新建住宅42萬套。但美國聯(lián)邦政府在20世紀(jì)30年代以前，很少介入住房政策。后由于30年代的經(jīng)濟大蕭條，迫使政府不得不通過住房建造業(yè)的干預(yù)來刺激經(jīng)濟發(fā)展。為此，在1934年后，美政府制定了最早的住房法案：《臨時住房法案》，以解決失業(yè)人口的居住問題。1937年，該法案進一步補充為《公共住房法》，決定由中央政府出資，由地方政府建造公共住房，以供低收入家庭租用。到1982年該法令終止，共建公房130萬套，有400多萬戶低收入家庭入住公共住房。因而，美政府的住房政策起源于重振經(jīng)濟。根據(jù)美國住房問題專家馬克格亞的研究，美國住房政策的演變過程，大約經(jīng)歷了四個階段：第一階段，為住房數(shù)量短缺階段特點：公共住房主要由政府興建，講求住房數(shù)量，政策目標(biāo)“一戶一室”。第二階段，為增加住房面積階段特點：政策目標(biāo)“一人一室”。第三階段，提高住房質(zhì)量階段特點：提高住房質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境舒適度。第四階段：為提高住房總體水平階段。特點：公共住房減少；把住宅建設(shè)與社區(qū)規(guī)劃及社會的發(fā)展緊密相聯(lián)，提高住房總體水平；仍鼓勵居民自購和自建住房。即，美國住房政策基本上經(jīng)歷了由小面積解決住房短缺—加大住房面積—提高住房質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量—全面提高居住水平的發(fā)展過程?；旧蠈崿F(xiàn)了“讓每一個美國人都有一個優(yōu)質(zhì)的住房和舒適的居住環(huán)境”目標(biāo)。美國重視住房立法，對住房保障政策的制定實施提供了制度保證，如1934年的《國民住宅法》要求建立住房管理暑，設(shè)立聯(lián)邦存款和貸款保險公司，由政府提供低利息貸款，鼓勵私人投資于低收入家庭公寓住宅?！秶褡≌ā?、《開放住房法案》幫助窮人成為房主，規(guī)定10年內(nèi)為低收入家庭提供600萬套政府補助住房，并禁止在購買和租用房屋時的種族歧視，被認(rèn)為是“20世紀(jì)第一個公平住房法令”。繼后的《合眾國住房法》，規(guī)定了為低收入家庭修建公共住房制定長遠計劃；《城市住房發(fā)展法》（1965）、《國民可承擔(dān)住宅法》（1990）、《公房管理改革法》（1997），對涉及住宅建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)的各項內(nèi)容進行了明確的規(guī)定；在市場交易上也有《執(zhí)照法》、《一般代理法規(guī)》、《契約法》、《房地產(chǎn)執(zhí)業(yè)法》等法律，對交易雙方的責(zé)任、權(quán)利也作了規(guī)定。即，美國注重法制建設(shè)的與時俱進，注意根據(jù)不同時期的住房保障要求對原有法律條文進行修訂或推出新的相關(guān)法律。目前，在住房保障立法方面形成了比較完善的體系，涵蓋了公共住房補貼、房租補貼、消除貧民窟及為低收入家庭提供住房等諸多方面。注重法制，使住房保障政策措施有法可依，進而保證政策的權(quán)威性和有效性，這是美國住房保障制度的突出之點。第二章美國住宅信貸體系的演變以住房貸款為例，自從有銀行以來，住房質(zhì)押貸款一直都是美國銀行的正常業(yè)務(wù)。但在上個世紀(jì)30年代前，住房貸款的期限都不超過5年，因此能給居民帶來的好處有限。另外，那時的按揭貸款在結(jié)構(gòu)安排上也有許多問題，比如，在住房貸款到期之前，借款方每月只需支付利息，等貸款到期時再把所借的本金一次性還清。這種支付安排一方面使銀行承擔(dān)過多風(fēng)險(因此銀行不愿意作太多住房貸款)，另一方面給借款方帶來太多一次性的支付壓力：一次要還清48萬本錢，從哪里找這么多現(xiàn)金？因此，一般大眾享受不到住房貸款的好處。有意思的是，上個世紀(jì)20年代美國股市泡沫越漲越大，使很多人買下大房子，房地產(chǎn)價格也越漲越高。1929年10月到1931年間，股市泡沫持續(xù)破裂，使許多股民血本無歸、眾多公司破產(chǎn)，失業(yè)率達到空前高度(最高時為25%)。這一來使許多人無法在其住房貸款到期時歸還那筆一次性本金，這些居民只好選擇個人破產(chǎn)、搬出住房，讓貸款方銀行接過被質(zhì)押的房屋。畢竟，這些房地產(chǎn)的價格也隨股市泡沫的破裂而大跌，迫使大批中小銀行和信貸機構(gòu)倒閉。因此，當(dāng)時的住房貸款在證券結(jié)構(gòu)上的弊端加重了那次經(jīng)濟危機的深度。根據(jù)《全國住房法》的授權(quán)，聯(lián)邦房管局于1938年成立“聯(lián)邦全國住房貸款協(xié)會”，也簡稱為FannieMae，其作用是從銀行手中買走住房貸款，搞活二級住房貸款市場。這樣一來，在銀行為居民作按揭貸款后不用擔(dān)心手中持有的住房貸款的流動性問題，這反過來又促使銀行更愿意向居民作房貸。到上個世紀(jì)40年代，隨著二戰(zhàn)結(jié)束，許多從前線回來的軍人開始成家立業(yè)。為照顧這些軍人成家，國會于1944年通過法案，授權(quán)退伍軍人服務(wù)部為退伍軍人免費提供住房貸款擔(dān)保，而且要求即使借款的退伍軍人無法支付任何首期款也應(yīng)為他們擔(dān)保。1970年，由FannieMae分離出來的“政府住房貸款協(xié)會”(GinnieMae)推出住房貸款證券(Mortgage-backedsecurities),其運作方式是把不同種類、不同地區(qū)的按揭貸款打包，然后將該貸款包分成數(shù)份，以質(zhì)押證券的形式向公眾和機構(gòu)投資者發(fā)行。這一金融創(chuàng)新成為首例成功的資產(chǎn)證券化，它大大擴張了住房貸款的資金來源，不僅讓更多居民得到利息更低的住房貸款，而且也為銀行和其它貸款機構(gòu)提供了更好的分散風(fēng)險的手段、增加其投資資產(chǎn)的流動性。上個世紀(jì)30-40年代把住房貸款期限延長到30年，這一變化也給信貸銀行帶來利率風(fēng)險，因為到1981年推出浮動利率住房貸款之前，居民房貸都是固定利率貸款(證券)。當(dāng)貸款期限為30年時，這種固定利率特點就成為大問題。道理很簡單，銀行的錢是存戶的，它必須付給存戶們利息，這種利息對銀行是成本；銀行拿存戶的錢貸給居民，居民付給銀行的房貸利率則是銀行的收入。換句話說，由于客戶存款往往是短期存款，那么實際上銀行是拿客戶的短期存款去以30年固定利率的形式貸給居民，使客戶存款與貸出去的房貸在期限上存在重大差別，這種差別使銀行承擔(dān)過多破產(chǎn)風(fēng)險。正由于上述利率風(fēng)險，當(dāng)上個世紀(jì)70年代末美國利率高漲時，眾多銀行和信用合作社因早些年放出的長期固定利率貸款而出現(xiàn)重大虧損而倒閉，引發(fā)一場金融危機。那次危機又為下一輪金融創(chuàng)新創(chuàng)造了條件。1981年初推出浮動利率住房貸款，居民可選擇逐年浮動、每3年或5年浮動一次等等。這一創(chuàng)新增強了金融機構(gòu)的利率風(fēng)險規(guī)避能力，使包括銀行、保險公司和各類信貸機構(gòu)在內(nèi)的公司更愿意為各種收入階層的老百姓提供住房貸款。上個世紀(jì)70年代末的利率波動也為另一類金融創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)：1983年芝加哥期貨交易所(CBOT)首次推出長、中期利率期貨，隨后又推出利率期貨期權(quán)。這些衍生證券再一次為各類信貸機構(gòu)規(guī)避利率風(fēng)險提供了方便。換句話說，金融機構(gòu)的利率風(fēng)險規(guī)避能力越強，它們作各類貸款的能力就越高。一系列金融創(chuàng)新看起來很不相關(guān)、很偶然，但一個共同的目的是讓消費者更好地配置一生中不同年齡時的消費水平。這當(dāng)然為金融公司和創(chuàng)業(yè)者提供了商機，但更重要的是其對美國整體經(jīng)濟的貢獻，使美國的房貸余額從1950年的730億美元，猛增到2002年底的6萬多億美元(圖4)，約為美國GDP的60%(相比之下，去年中國的房貸余額為GDP的8%，因此潛在的增長空間還很大)。在這些住房貸款和金融創(chuàng)新成功故事的背后是越來越多的美國家庭擁有自己的房屋，1940年時美國44%的家庭有自己的房子(圖5)，到1970年時該數(shù)據(jù)為63%，到現(xiàn)在這個比例上升到70%左右，不僅如此，許多家庭還有多于一棟的住房。有了這么發(fā)達的住房貸款市場，美國居民當(dāng)然用不著為買房而把所有的收入都儲蓄下來(到2002年人均儲蓄率不到4%，見圖3)，而是平均每年拿出自己收入的5%至6%來支付房貸利息。在沒有為購房而儲蓄的壓力的情況下，消費傾向自然高，難怪美國的內(nèi)需過剩、可以吸收那么多國家的出口。美國住房保障政策的特點及實施路徑選擇1、完善的住房金融保障體系和抵押貸款保險體系1922年為應(yīng)對經(jīng)濟蕭條而導(dǎo)致的嚴(yán)重住房短缺問題，美國政府開始介入住房市場，成立了聯(lián)邦住宅銀行抵押貸款系統(tǒng)（FHLB），由此開始想公共住房開發(fā)商和中低收入家庭提供低息貸款。FHLB的成立，徹底改變了以前完全由地方私人金融機構(gòu)壟斷住房貸款市場的格局。地方私人金融機構(gòu)的貸款存在著貸款周期短、一次性還不付息的弊端，而FHLB提供的抵押貸款方式，貸款周期較長，還款方式可以采用分期付款的形式。由于FHLB提供的抵押貸款可以由聯(lián)邦政府提供擔(dān)保，中低收入家庭貸款門檻降低，相當(dāng)一部分家庭借助于FHLB貸款支持，購買適宜的住宅。此外，1924年政府還成立了聯(lián)邦儲蓄貸款保險公司，組建了“互助抵押貸款保險基金”，負責(zé)對中低收入家庭提供抵押貸款保險。在這一時期，美國國會又成立了獲得政府信用支持的抵押貸款機構(gòu)房利美和房地美的主要職能是購買抵押貸款資產(chǎn)，然后將其重新打包為債券，出售給投資者，以便于資金在投資者和購房者之間的流動。以房利美和房地美為主體以及大量私營抵押公司組成的二級抵押市場，為住房建設(shè)、流通提供了強有力的資金保障，為住宅市場繁榮奠定了基礎(chǔ)，也為大量的中低收入階層供應(yīng)適宜的住宅。1924年成立的聯(lián)邦儲蓄貸款保險公司為中低收入階層提供住房貸款抵押保險。由FHLB提供保險的抵押貸款，貸款期限可長達3年，房價25000美元之內(nèi)的，首付款的比例僅為3%超過25000美元的房價，只需支付5%的首付款，提前還款也不必支付違約金。此外，在二戰(zhàn)結(jié)束后成立的退伍軍人管理局，可以為退伍軍人提供抵押貸款保險，由退伍軍人管理局提供擔(dān)保的抵押貸款不需要支付保險費，可免付首付款，貸款利率低，貸款期限較長。經(jīng)過半個多世紀(jì)的發(fā)展，在美國政府的間接調(diào)控下，已經(jīng)形成了非常完善的住房金融運行體制。在市場框架內(nèi)，美國政府針對不同的中低收入階層，比如退伍軍人、老年人、單親家庭，由不同的抵押貸款保險公司提供保險，提供低息貸款；同時對私人金融機構(gòu)提供貸款補貼，以資助住房保障項目的開發(fā)商獲取低息貸款。完善的住房金融保障體系和抵押貸款體系，吸引大量的房地產(chǎn)開發(fā)商從事公共住宅項目的開發(fā)，公共住房供應(yīng)量增加，中低收入階層的住房短缺和住房困難問題得到有效解決。2、住房保障的法制化、制度化住房保障政策的有效實施。有賴于相關(guān)法律的規(guī)范和約束。為規(guī)范公共住房實施主體的行為，提高公共住房運作的效率，美國政府還制定并頒布了一系列住房保障法規(guī)，借助于法律的強制效力，實現(xiàn)住房保障垂直公平的目的。美國政府在不同時期，根據(jù)居民的居住狀況和經(jīng)濟發(fā)展水平，頒布相應(yīng)的住房保障法律，通過法律的強制效力，來達到住房保障的目的。雖然在有的時期，住房保障的實施沒有達到計劃制定時的既定目標(biāo)，公共住房實際供應(yīng)量與計劃量之間的差異是因為各種矛盾因素制約的結(jié)果。但是，在通常情況下，在住房法律的約束下，住房保障實施結(jié)果較為理想。聯(lián)邦政府持續(xù)性的財政投入和稅收減免計劃為刺激私人部門投資可支付住宅的建設(shè)，聯(lián)邦政府實行了貼息計劃。貼息計劃的實施主要包括兩個方面：一方面是面對私人開發(fā)部門，即供應(yīng)方貼息。根據(jù)貼息計劃的規(guī)定，家庭收入水平高于公共住房申請標(biāo)準(zhǔn)35%的家庭，有資格申請FHA擔(dān)保的貸款購買住房，只需分期支付本金和1%的利息，其余部分扣除擔(dān)保費和稅后，由聯(lián)邦政府向投資者支付。為保證貼息計劃的實施，每年聯(lián)邦政府需要高額的財政投入。在20世紀(jì)70世紀(jì),聯(lián)邦政府通過實施住房發(fā)展計劃,擴大住房保障財政支出,支持建設(shè)了大量的用于低收入階層的可支付住宅.從八十年代開始,美國住房援助政策發(fā)生了重大轉(zhuǎn)化,住房計劃的目標(biāo)群體更加準(zhǔn)確地定位于低收入階層,把中等、中下收入階層排除在住房保障范圍之外。這一時期，聯(lián)邦政府有計劃的取消其住宅建設(shè)，逐步減少對可支付住宅建設(shè)的支持，轉(zhuǎn)向通過稅收減免來支持私人部門開發(fā)可支付住宅，通過住房抵押貸款利息的所得稅扣減、住房代金券計劃等對中低收入家庭實行補助。針對私人部門的稅收減免和住房抵押貸款利息所得稅扣減政策，實際上市變相的財政補貼政策。每年聯(lián)邦政府在以上兩方面的財政損失巨大，根據(jù)美國管理和預(yù)算辦公室的估計，1999~2003年之間，僅住房抵押貸款利息的所得稅扣減一項，美國財政部損失超過2970憶元。美國公共住房政策的演變所謂公共住房，是指政府為城市低收入住戶建造和維護、收取低額租金并由政府管理的住房?！迸d建公共住房，是美國聯(lián)邦政府參與城市規(guī)劃的第一步，在美國城市政策發(fā)展歷程上，是具有轉(zhuǎn)折意義的重大舉措。但興建公共住房的道路并不平坦。在早期，關(guān)于建設(shè)公共住房的理論探討到具體實施，都經(jīng)歷了一個很長的發(fā)展過程。直至20世紀(jì)30年代，美國方開始大規(guī)模的公共住房建設(shè)，并且先后通過一系列與住房相關(guān)的立法，但有關(guān)建設(shè)公共住房的政策仍一波三折，舉步維艱。如何解讀這種現(xiàn)象，對于我們理解美國城市住房政策走向，探討解決低收入住戶住房問題的途徑，進而為我國城市住房改革提供借鑒，都有不可替代的理論意義和實踐意義。早在19世紀(jì)上半期，美國社會的一些城市改革者就萌生出建造公共住房的設(shè)想。當(dāng)時，城市人口的大量增加使城市住房面臨巨大的壓力，尤其是城市中貧民窟問題的出現(xiàn)和貧民窟區(qū)域的不斷蔓延引起了社會的關(guān)注。在城市發(fā)展較快的東北部和中西部大城市中出現(xiàn)一些改革主張，提出貧民窟的環(huán)境地侵蝕了其居民的健康和道德水準(zhǔn)，因此，必須采取措施消除其惡基金項目：到19世紀(jì)下半期，改革者開始進一步敦促地方政府制定建筑和衛(wèi)生規(guī)范，創(chuàng)立標(biāo)準(zhǔn)住房方案以供《美國公共住房政策的演變》李莉，廈門大學(xué)博士學(xué)位論文，20080501私人房地產(chǎn)開發(fā)商和土地所有者遵循。但由于種種原因，這種設(shè)想也在很長一段時間內(nèi)一直停留在理論探討狀態(tài)。其間，曾有紐約市專門通過《美國公共住房政策的演變》李莉，廈門大學(xué)博士學(xué)位論文，20080501到20世紀(jì)30年代，在大蕭條的沉重打擊下，美國住房產(chǎn)業(yè)已經(jīng)無法獨立承擔(dān)國內(nèi)住房的建設(shè)需要，更談不上解決貧民窟的住房問題。所以，美國政府開始擴大在一戰(zhàn)時期的做法，將興建公共住房看作解決住房危機和增加就業(yè)的必要方法。美國政府著手制定了一個大規(guī)模的租賃用公共住房建設(shè)計劃，以滿足絕大多數(shù)美國民眾的需要。ｏ公共住房政策因此成為新政期間的社會改革主要措施之一，有史以來聯(lián)邦政府第一次直接介入建造安全、衛(wèi)生、現(xiàn)代住房滿足貧困市民需要的事務(wù)中?！?934至1937年間，美國公共工程局建了2200套公寓住房。聯(lián)邦政府所資助建造的這些公共住房，主要是造價較低的低租金住房或稱經(jīng)濟適用型住房，很多人把它看成是清除貧民窟的主要渠道。但事實上，這一時期美國政府實施公共住房建設(shè)的主要目的是為了增加就業(yè)、振興在危機中早已奄奄一息的建筑業(yè)，而非針對改善貧民窟、解決低收入階層的住房問題。因為在當(dāng)時，美國建筑業(yè)的失業(yè)人數(shù)已占其失業(yè)總?cè)藬?shù)的1/3。所以，毫不奇怪，這一階段興建的一些著名的公共住房項目——弗斯特住宅區(qū)、威廉斯堡住宅區(qū)和哈萊姆河住宅區(qū)等工程，都是以解決就業(yè)的名義實施的。而且，此時美國政府還未對大規(guī)模改造城市貧民窟制定出長遠的計劃，公共住房建設(shè)只是整個全國復(fù)興計劃中的從屬部分，與其他公共工程建設(shè)項目相比微不足道。所以，自19世紀(jì)上半期到20世紀(jì)30年代，美國公共住房建設(shè)經(jīng)歷了由理論醞釀到實際建造的緩慢發(fā)展階段。此階段后期所建造的公共住房帶有應(yīng)急性質(zhì)，主要目的并非改善貧民窟、解決低收入階層的住房問題。1937年，羅斯?？偨y(tǒng)在他的第二任就職演說中指出，“全國有三分之一的人住房條件很差”，表明此時聯(lián)邦政府已十分關(guān)注貧民的住房問題。同年9月1日，國會通過了由紐約州參議員瓦格納提交的瓦格納一斯特高爾低租住房法案。該法的正式名稱為美國住房法，又稱瓦格納住房法。這是一部直接針對解決低收入居民住房問題的法案，也是美國第一部關(guān)于公共住房的法案。1937年住房法將住房問題從1933年美國聯(lián)邦政府為擺脫危機而實拖的公共工程和復(fù)興計劃中分離出來，單獨加以解決，反映了羅斯福政府對解決住房問題，特別是解決低收入居民住房問題的決心。新的住房法通過后，美國公共住房建設(shè)進入了實質(zhì)性的發(fā)展階段。一方面，公共住房建設(shè)作為一項獨立且長期的住房措施被通過，而不再從屬于其他政策方案；另一方面，公共住房建設(shè)的主要目的是為了解決低收入階層的住房問題。由于第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，這一階段公共住房建設(shè)的時間不長，規(guī)模也不大，但卻揭開了美國城市住房建設(shè)史上嶄新的一頁。根據(jù)此法，建立了美國住房署取代公共工程局，負責(zé)低收入住戶的住房建設(shè)。該署資金100萬美元，并有權(quán)借貸５億美元，1940年共有資金16億美元。主要辦法是將聯(lián)邦政府的資金以貸款的形式撥付給地方政府，使他們能夠開展清理貧民窟和建造低租金的住房。同時．確定建筑成本及建筑標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定住戶必須是收入屬于最低的1/3的那一部分人。到二戰(zhàn)結(jié)束時，美國住房署為16.8萬個建筑單元提供了90％的資助，地方政府負責(zé)住房的部門則提供其余的10％，并負責(zé)選擇地點、施工、選擇住戶和物業(yè)管理等。同時，美國住房署為住房買主提供信貸抵押保證，有了這種保證，貸款銀行就可以降低利率到4％．貸款期限長達25年，而此前一般都是6-7％的利率，貸款期限僅為５年。這些舉措對于緩解城市、尤其是大城市的住房緊缺問題起到了一定作用。當(dāng)然，在以資本主義市場經(jīng)濟為主的美國，公共住房建設(shè)是要沖破很多阻力的。即使在進步運動期間，很多社會改革者都很不情愿促進公共住房建設(shè)，只是希望通過住房法之類措施來管理私人住房市場。新政時期大量建造公共住房，卻被很多私營企業(yè)攻擊為“社會主義”的做法，但羅斯福能頂住壓力，開創(chuàng)先例，是有一番勇氣的。這些開創(chuàng)性舉措后來在城市更新運動中得到進一步擴展。二戰(zhàn)結(jié)束后到朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)期間，美國房荒問題突出，二戰(zhàn)時所建的應(yīng)急住房供不應(yīng)求，恢復(fù)公共住房建設(shè)的時機已經(jīng)成熟?！币虼?，自1949年開始，美國公共住房建設(shè)計劃再次啟動，并成為這一階段美國住房政策的核心。1949年7月8日，美國國會參議院通過了“瓦格納一埃琳德一塔夫脫住房法”，即美國歷史上著名的“1949年住房法”。以住房問題為切人點，美國政府拉開了大規(guī)模城市更新運動的序幕。1949年住房法在美國城市政策的演進過程中占有十分重要的地位，它首次強調(diào)聯(lián)邦政府在住房領(lǐng)域負有不可推卸的責(zé)任。該法最為人熟知的是法案中的國家住房政策宣言：“國家的繁榮與穩(wěn)定、人民的健康和生活水平的不斷提高都需要住房建設(shè)及相關(guān)的社區(qū)開發(fā)來解決嚴(yán)重的住房緊缺問題，需要通過清理貧民窟和衰敗地區(qū)以及其他切實的方法，為每一個美國家庭提供體面而舒適的居住環(huán)境”。這為后來的住房政策制定者和實施者設(shè)定了明確的方向，并為人們反復(fù)引用。該法案第三款是對1937年住房法中公共住房項目的重新啟動，其中規(guī)定由聯(lián)邦政府及地方政府在法案頒布后的６年之內(nèi)新建81萬套低租金公共住房，這一數(shù)量相當(dāng)于當(dāng)時全美評估的住房需要量的10％?！钡谌钪羞€規(guī)定了住房的建筑開支的上限和住戶收入的上限，并規(guī)定公共住房的租金至少要比當(dāng)?shù)刈畹偷乃饺俗》孔饨鸬?0％。這一法案授予地方城市政府征用土地的權(quán)力，“定點清除”蕭條的住宅區(qū)和衰敗的工廠區(qū)；決定從1950至1954年５年時間提供５億美元聯(lián)邦資金用于此類開發(fā)；每一個城市都成立獨立的地方開發(fā)機構(gòu)具體負責(zé)實施。它們利用聯(lián)邦政府的資金以市場價格購買貧民窟地產(chǎn)等，清理出來，再將其價格降至與郊區(qū)空閑土地相同的價格出售，出賣給私人開發(fā)商或住房建設(shè)部門用于住房建設(shè)，以幫助那些無力在私立住房市場得到住房的低收人家庭。依據(jù)該法設(shè)立了城市更新署，接受各城市更新項目申請并進行統(tǒng)一管理。1949年住房法頒布之后，以公共住房建設(shè)為核心的城市再開發(fā)計劃實施得并不順暢，這個提案從一開頭就因為意識形態(tài)的原因而受阻。直到1996年，在總統(tǒng)競選運動中，共和黨候選人鮑勃.多爾（BobDole）還指責(zé)“1949年以來的公共住房是社會主義的最后堡壘”。此外，由于聯(lián)邦開發(fā)項目缺乏吸引力，嚴(yán)重影響了房地產(chǎn)開發(fā)商參與城市更新的熱情。在1949年住房法規(guī)定的６年期限即將到來的時候，沒有任何一個公共住房項目竣工。從20世紀(jì)60年代初到70年代，美國公共住房建設(shè)在住房政策中的核心地位淡化，以租房補貼為代表的新型住房援助政策被提出。由于后者可以為各級政府和低收入家庭提供更多樣的選擇，更實際也更受歡迎，因此，逐漸取代了前者的核心位置。截止到50年代末，歷經(jīng)了兩個階段的城市更新運動未能從根本上解決中心城市的衰敗問題，貧困依然遲滯著城市的發(fā)展腳步?？夏岬峡偨y(tǒng)也意識到城市更新運動的缺陷，并計劃予以調(diào)整。1965年，美國國會通過了“住房與城市發(fā)展法”，根據(jù)此法建立了內(nèi)閣一級的“住房與城市發(fā)展部”（簡稱ＨｕＤ）。除了建立ＨｕＤ之外，1965年住房法在公共住房方面有了新的突破。一方面，它授權(quán)聯(lián)邦政府建立24萬套公共住房；另一方面它推出了新的租房補貼計劃，這一計劃完全不依賴公共住房和相關(guān)建設(shè)。該計劃授權(quán)聯(lián)邦政府住房管理署向租住非公共住房的低收入家庭提供房租補貼，補貼的額度為住房租金與租戶收入的25％之間的差額。法案還規(guī)定，地方住房機構(gòu)可以購買、租賃、修繕?biāo)饺朔课葑鳛楣沧》康难a充，將之提供給低收人家庭居住。在法案的第一個四年建設(shè)計劃中，準(zhǔn)備提供６萬套公共住房，其中3.5萬套為新建，其余為購買、租賃、修繕的私人房屋。該法案的獨到之處便在于為低收入住戶提供了更多的住房選擇，同時也為地方住房管理部門提供了更多的選擇，他們既可以利用增加的聯(lián)邦撥款興建公共住房，也可以采取其他的方式獲取已經(jīng)興建的住房，這樣就在一定程度上避免了以往公共住房建設(shè)周期長、對社區(qū)破壞大的不利之處，具有很大的靈活性。約翰遜總統(tǒng)在70年代中期建議暫停公共住房建設(shè)，美國住房政策也跟著進行了戰(zhàn)略性調(diào)整，即由補貼住房供應(yīng)商轉(zhuǎn)變?yōu)橄蜃》啃枨笳咛峁┭a貼。1974年的“住房與社區(qū)開發(fā)法”的通過，標(biāo)志著聯(lián)邦主導(dǎo)下的城市更新運動的結(jié)束，聯(lián)邦政府直接興建的公共住房計劃也暫告一段落。自此，政府提供補貼鼓勵低收入居民在私人住房領(lǐng)域?qū)ふ易》康恼?，成為美國?lián)邦政府援助低收入家庭的主要方式，直至今天。縱觀美國20世紀(jì)公共住房建設(shè)政策的發(fā)展軌跡，我們會發(fā)現(xiàn)，在解決一個國家低收入住戶的住房問題時，公共住房建設(shè)是彌補中低檔住房短缺的必不可少的手段。但這并不意味著，公共住房就是解決低收入階層住房問題的一把萬能鑰匙。公共住房建設(shè)作為一項政府政策，會因為時局的變動而具有不穩(wěn)定性；了解美國城市住房政策的演變和走向，深入探討解決低；會因為時局的變動而具有不穩(wěn)定性。第二次世界大戰(zhàn)和朝鮮戰(zhàn)爭都曾毫不留情地打斷了美國正在實施過程中的公共住房建設(shè)計劃。最后，在美國這樣一個資本主義國家，意識形態(tài)上的偏見也是公共住房建設(shè)進程中揮之不去的一大障礙。美國聯(lián)邦政府的實踐證明了，單純依靠公共住房建設(shè)是無法從根本上解決低收入階層的住房問題的。因此，60年代以后，美國聯(lián)邦政府出臺了租房補貼為主、修建公共住房為輔的住房政策。對我國住房保障的借鑒作為世界上經(jīng)濟最發(fā)達的國家之一，美國聯(lián)邦政府在解決中低收入居民、特殊群體住房短缺金額困難問題方面，積累了值得借鑒的經(jīng)驗。我國住房制度貨幣化改革處于起步階段，在改革過程中由于經(jīng)濟、區(qū)域發(fā)展不平衡、市場制度不完善、法律制度不健全等諸多因素的限制，中低收入階層由于受支付能力的制約，他們在住房市場逐步被邊緣化了，為實現(xiàn)國家制定的小康住宅目標(biāo)，在保障房地產(chǎn)困難問題。因此，在貨幣化改革的發(fā)展時期，來全方位的分析和審視美國的住房保障政策及有效的實施策略，借見他們的運作經(jīng)驗更具有十分重要的意義。住房保障法規(guī)的建立與完善分析美國住房保障的特點，不難看出，美國住房保障的實施有賴于完善的住房保障法規(guī)。美國先后制定并頒布了《住宅抵押貸款法》、《國家住房法》、《住房與城市發(fā)展法》、《國民可承擔(dān)住宅》等法案，從法律制度層面對中低收入居民、特殊階層、邊緣化人群的住房保障問題進行了明確的界定。在法律的時效期內(nèi)，制訂相應(yīng)的財政撥款計劃、租金控制計劃、稅收減免計劃、抵押貸款貼息計劃等等，同時，對各種計劃所惠及的人群具有明確的準(zhǔn)入限定條件和收入限定標(biāo)準(zhǔn)。法律條款的完備和有效的監(jiān)督機制，為美國住房保障政策的實施達到垂直公平的目的奠定了基礎(chǔ)。我國自20世紀(jì)80年代啟動的住房制度改革，雖然在不同的發(fā)展時期，曾經(jīng)頒發(fā)了相應(yīng)的條例和條令，但是迄今為止，還沒有一部專門涉及住房保障的法令，甚至連基本的《住房法》都沒有頒布，住房保障主要依靠行政手段加以干預(yù)，公共住房政策的實施缺乏立法體系強有力的保障。住房法律制度的完善是保證住房貨幣化改革順利實施的基礎(chǔ)，住房法律為住房保障明確了保障目標(biāo)、保障模式、保障計劃、保障實施策略，這為解決城市邊緣化群體的住房困難問題提供必要的法律依據(jù)。因此，我國應(yīng)該借鑒美國住房保障的經(jīng)驗，盡快制定專門的住宅法和住房保障法，從立法層面對住房保障的實施計劃、惠及對象、供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、資金運作方式、運作機構(gòu)、保障措施進行法律界定。多樣化的住房保障融資渠道和完善的住房抵押貸款保險機制經(jīng)濟適用房和廉租住房項目運作離不開金融部門的強有力支持。縱觀美國70多年來的住房保障運作實踐可知，住房金融在住房保障政策的實施過程中發(fā)揮非常重要的作用。我國自實行住房制度貨幣化改革以來，為了解決中低收入階層的居住問題，住房保障的主要途徑是實行經(jīng)濟適用房制度、廉租房制度、公積金制度。對經(jīng)濟適用房的運作，國家采取的是變相財政補貼的政策，即實行土地劃撥、稅收減免、免除經(jīng)濟適用房開發(fā)商一部分管理費的方式。廉租住房制度實行的是貨幣補貼或者實物補貼，長期以來，由于資金瓶頸的制約，各地廉租住房保障覆蓋面非常小，廉租住房制度推行比較好的上海市，保障覆蓋面不到1.5％。公積金貸款最初主要面向房地產(chǎn)開發(fā)商，流向開發(fā)領(lǐng)域的資金占較大的比例，面向住房消費群體僅占較少的部分，而針對中低收入階層的貸款額度更低。隨著住房制度改革，住房消費貸款額度不斷增加，住房消費貸款已經(jīng)成為商業(yè)銀行的優(yōu)良資產(chǎn)，但是住房消費貸款的發(fā)放對象主要是面向高收入階層，即具有購買商品住宅支付能力的階層，低收入階層的購房消費貸款所占的比例極小。公積金貸款和商業(yè)銀行貸款作為住房消費融資的主渠道，在貸款發(fā)放方面存在著對中低收入階層嚴(yán)重的社會排斥現(xiàn)象，收入水平的低下和消費貸款融資的高門檻，使他們在改善住房問題方面出于極其不利的境地。因此，應(yīng)當(dāng)借鑒美國住房保障政策具體實施的做法，采取優(yōu)惠的金融政策，鼓勵商業(yè)金融部門和公積金管理機構(gòu)對中低收入階層實行低息貸款，成立專門的針對住房困難家庭的住房抵押貸款保險公司，憑政府的信譽，為他們住房抵押貸款提供擔(dān)保，這也是解決住房困難問題的有效途徑。經(jīng)濟適用房開發(fā)指標(biāo)體系的建立分析我國經(jīng)濟適用房配置過程中存在的“福利倒置”、“目標(biāo)群體錯位”等問題，其主要原因在于經(jīng)濟適用房制度的實施缺乏相應(yīng)的指標(biāo)體系的控制。由于沒有開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的制約，開發(fā)商作為追求利潤最大化的“經(jīng)濟人”，在監(jiān)控主體缺位、成本利益機制的驅(qū)動下，開發(fā)大戶型、超標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟適用房。據(jù)調(diào)查，北京2005年人均住房建筑面積為25平方米，而北京經(jīng)濟適用房人均建筑面積平均37平方米。建設(shè)部制定的小康水平住房建筑面積為35平方米，經(jīng)濟適用房的開發(fā)商基于局部利益的考慮，忽視其社會責(zé)任，項目開發(fā)中迎合有支付能力的消費者，開發(fā)超大戶型的經(jīng)濟適用房，通過總價的過濾效應(yīng)把本應(yīng)該獲得住房保障的中低收入階層排斥在經(jīng)濟適用房的保障范圍之外。為避免經(jīng)濟適用房受惠對象錯位問題，實現(xiàn)住房保障垂直公平的目標(biāo)，應(yīng)該借鑒先進國家的住房保障運作經(jīng)驗，建立與居民支付能力相適應(yīng)的、滿足基本居住要求的經(jīng)濟適用房開發(fā)指標(biāo)。開發(fā)指標(biāo)應(yīng)該涵蓋土地利用指標(biāo)、容積率指標(biāo)、戶型面積指標(biāo)、質(zhì)量控制指標(biāo)、配套設(shè)施指標(biāo)、總價