注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管主體現(xiàn)狀、問題與制度修改建議_第1頁
注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管主體現(xiàn)狀、問題與制度修改建議_第2頁
注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管主體現(xiàn)狀、問題與制度修改建議_第3頁
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文檔簡介

注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管主體:現(xiàn)林問題與制度修改建議茹家團(tuán)【摘要】文章在透析我國注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)現(xiàn)狀,充分肯定近年來在規(guī)范監(jiān)管主體行為取得可圈可點(diǎn)、可喜可賀、令人滿意成績的基礎(chǔ)上,深刻分析了存在的主要問題及原因,對(duì)制度修訂提出了一些不成熟的修改建議,并對(duì)一些問題做了幾點(diǎn)說明.旨在進(jìn)一步澄清實(shí)踐中的一些糊涂認(rèn)識(shí),厘清監(jiān)管主體之間、監(jiān)管主體與行業(yè)之間的關(guān)系,加強(qiáng)監(jiān)管主體之間、監(jiān)管主體與行業(yè)之間的協(xié)調(diào)與溝通,促進(jìn)制度建設(shè)與注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)健康有序發(fā)展.【期刊名稱】《會(huì)計(jì)之友》【年(卷),期】2012(000)011【總頁數(shù)】7頁(P89-95)【關(guān)鍵詞】監(jiān)管主體;關(guān)系;溝通協(xié)調(diào);制度建設(shè);注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)【作者】茹家團(tuán)【作者單位】太原理工大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院【正文語種】中文研究注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管主體問題,應(yīng)當(dāng)從行業(yè)監(jiān)管模式入手。我們知道,從20世紀(jì)80年代開始,我國注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管模式,先后經(jīng)歷了政府財(cái)政部門直接管理、政府財(cái)政部門和審計(jì)部門同時(shí)管理、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)受政府委托對(duì)行業(yè)實(shí)行自律管理以及政府收回部分權(quán)限、加強(qiáng)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的行政監(jiān)管四個(gè)主要階段。目前,我國注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)確立了〃政府監(jiān)管為主導(dǎo)、行業(yè)自律為基礎(chǔ)、法律規(guī)范為保障”的注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管模式,形成了政府監(jiān)管與行業(yè)自律并行的格局。這完全符合注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管體制的國際發(fā)展趨勢和方向。筆者曾在《山西財(cái)稅》2012年第1期發(fā)表題為《我國注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管亟待解決的五個(gè)問題》的文章,認(rèn)為我國注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)目前〃出現(xiàn)的問題主要系四次監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變所引起”。為了確保政府財(cái)政部門切實(shí)履行〃監(jiān)督、指導(dǎo)、服務(wù)、推動(dòng)”的職能,協(xié)同作戰(zhàn),共同樹立政府監(jiān)管權(quán)威,發(fā)揮行業(yè)自律優(yōu)勢,進(jìn)一步提高注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)總體規(guī)模、執(zhí)業(yè)質(zhì)量和社會(huì)公信力,有必要下大力氣進(jìn)一步厘清行業(yè)監(jiān)管主體之間的職責(zé)以及主次地位,梳理監(jiān)管主體之間、監(jiān)管主體與行業(yè)之間的關(guān)系,搞好其溝通與協(xié)調(diào);有必要下大功夫進(jìn)一步加強(qiáng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)制度建設(shè)與創(chuàng)新,規(guī)范監(jiān)管行為,加強(qiáng)監(jiān)管力度。(一)監(jiān)管主體主要職責(zé)評(píng)述我國注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管主體包括政府監(jiān)管的政府部門和行業(yè)自律的注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)(中國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)和地方注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì))。目前,我國依法對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)實(shí)施監(jiān)管的政府部門主要有:財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、工商行政管理部門、稅務(wù)部門、中國人民銀行等,其中主要由財(cái)政部門、審計(jì)部門、證券監(jiān)督管理部門進(jìn)行監(jiān)管。財(cái)政部門《中國注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》第五條規(guī)定:〃國務(wù)院財(cái)政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府財(cái)政部門,依法對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師、會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)”,確立了我國財(cái)政部門是注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的主導(dǎo)地位。國務(wù)院財(cái)政部門除了負(fù)責(zé)全國注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)督工作的總體規(guī)劃、政策研究和監(jiān)督指導(dǎo)工作,并直接開展或組織開展全國范圍內(nèi)的重點(diǎn)檢查和處罰工作外,依據(jù)相關(guān)法律與規(guī)范性文件規(guī)定,國務(wù)院財(cái)政部門還對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的資格準(zhǔn)入、執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則規(guī)則的審查和批準(zhǔn)以及業(yè)務(wù)監(jiān)督進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)事務(wù)所的違法違規(guī)行為可給予警告、沒收違法所得、罰款、暫停其經(jīng)營業(yè)務(wù)或者予以撤銷的處罰;對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的違法違規(guī)行為給予警告、暫停其執(zhí)行業(yè)務(wù)或者吊銷注冊(cè)會(huì)計(jì)師證書的處罰。審計(jì)部門《審計(jì)法》第三十條和《審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督社會(huì)審計(jì)組織審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量的暫行規(guī)定》第二條、第三條分別規(guī)定:〃社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)的單位依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的,審計(jì)機(jī)關(guān)按照國務(wù)院的規(guī)定,有權(quán)對(duì)該社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的相關(guān)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行核查”;“審計(jì)機(jī)關(guān)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)章,開展對(duì)社會(huì)審計(jì)組織審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督檢查工作”;“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)審計(jì)組織承擔(dān)的資產(chǎn)評(píng)估、驗(yàn)資、驗(yàn)證、會(huì)計(jì)、審計(jì)等業(yè)務(wù)出具的證明文件是否真實(shí)、合法進(jìn)行監(jiān)督檢查”。依據(jù)相關(guān)法規(guī)和規(guī)范性文件有關(guān)規(guī)定,審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被檢查的社會(huì)審計(jì)組織、注冊(cè)會(huì)計(jì)師,其執(zhí)業(yè)行為若有違反國家規(guī)定的,有權(quán)責(zé)令改正、給予警告、通報(bào)批評(píng);有權(quán)建議有關(guān)主管機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)規(guī)定予以處理、處罰;有權(quán)移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任;有權(quán)通報(bào)或者公布監(jiān)督檢查結(jié)果。證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)《證券法》第一百六十九條規(guī)定:〃……會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事證券服務(wù)業(yè)務(wù),必須經(jīng)國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和有關(guān)主管部門批準(zhǔn)”,“會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)的審批管理辦法,由國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和有關(guān)主管部門制定。”顯然,財(cái)政部和中國證監(jiān)會(huì)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師、會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)行證券、期貨相關(guān)業(yè)務(wù)實(shí)行許可證管理。依據(jù)相關(guān)法規(guī)和規(guī)范性文件有關(guān)規(guī)定,證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)從事證券業(yè)務(wù)的事務(wù)所實(shí)施檢查;從事證券業(yè)務(wù)行為,若有違法違規(guī)的應(yīng)當(dāng)做出相應(yīng)處罰;對(duì)于會(huì)計(jì)師事務(wù)所、注冊(cè)會(huì)計(jì)師沒有執(zhí)業(yè)許可,擅自從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)的,證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有權(quán)依法責(zé)令改正、沒收違法所得、并處以違法所得1倍以上5倍以下的罰款。其他行政監(jiān)管主體依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定,工商行政管理部門依法對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所成立予以注冊(cè)登記、辦理工商年檢、對(duì)事務(wù)所的經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督、檢查其業(yè)務(wù)范圍是否合法、考核其經(jīng)營管理狀況,依法擁有行政處罰權(quán)(如《公司法》第二百零八條規(guī)定,承擔(dān)資產(chǎn)評(píng)估、驗(yàn)資或者驗(yàn)證的機(jī)構(gòu)提供虛假材料的或因過失提供有重大遺漏的報(bào)告的由公司登記機(jī)關(guān)對(duì)其處以沒收違法所得、罰款等處罰)。同時(shí),依據(jù)有關(guān)規(guī)定,中國人民銀行對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事金融相關(guān)審計(jì)業(yè)務(wù)予以監(jiān)督;稅務(wù)部門依法對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師和事務(wù)所辦理稅務(wù)登記和實(shí)施稅收征管。行業(yè)自律主體如前所述,注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)自律主體包括中國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)和地方注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)。前者是注冊(cè)會(huì)計(jì)師的全國性社團(tuán)組織;后者屬于地方性社團(tuán)組織,專指省、自治區(qū)、直轄市注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)?!吨袊?cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)章程》規(guī)定,中國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的職權(quán)主要有:審批、管理和服務(wù)本會(huì)會(huì)員;組織考試資格認(rèn)證;擬訂注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、規(guī)則;監(jiān)督會(huì)員執(zhí)業(yè)質(zhì)量、職業(yè)道德;協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)、夕卜部關(guān)系;指導(dǎo)地方注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)辦理注冊(cè)會(huì)計(jì)師注冊(cè);對(duì)違反行業(yè)自律管理規(guī)范的行為予以懲戒;維護(hù)社會(huì)公眾利益和會(huì)員合法權(quán)益,促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。地方注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的《章程》由當(dāng)?shù)貢?huì)員代表大會(huì)依法制定,并報(bào)本會(huì)及當(dāng)?shù)卣鞴苄姓C(jī)關(guān)備案。省、自治區(qū)以下成立注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì),須經(jīng)省級(jí)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)批準(zhǔn),報(bào)本會(huì)備案,其組織運(yùn)行、職責(zé)權(quán)限,依照國家法律、行政法規(guī)及所在地省級(jí)協(xié)會(huì)的規(guī)定辦理。另外,《中國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)會(huì)員執(zhí)業(yè)違規(guī)行為懲戒辦法》第五條規(guī)定,注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)在檢查中發(fā)現(xiàn)的應(yīng)予懲戒問題可做出〃訓(xùn)誡”、“行業(yè)內(nèi)通報(bào)批評(píng)”、“公開譴責(zé)”等懲戒。綜上可以看出,政府監(jiān)管與行業(yè)自律的目標(biāo)具有一致性。政府監(jiān)管著眼于市場的宏觀發(fā)展,側(cè)重公共管理和社會(huì)穩(wěn)定;行業(yè)自律著眼于行業(yè)利益,講求行業(yè)效益和同業(yè)公平。此外,政府監(jiān)管大多針對(duì)結(jié)果;行業(yè)自律則關(guān)注過程,貼近市場,具有針對(duì)性和及時(shí)性,能夠以“微調(diào)”的方法在過程中解決正在出現(xiàn)的問題。二者功能若能很好地相互配合與有機(jī)結(jié)合,有利于社會(huì)利益與行業(yè)目標(biāo)的均衡。從理論或邏輯關(guān)系上講,行業(yè)自律能力愈強(qiáng),政府監(jiān)管的層次和水平就愈高,市場發(fā)揮作用的空間就愈大,行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展能力就越強(qiáng),行業(yè)做強(qiáng)做大就越有希望。(二)各監(jiān)管主體之間的關(guān)系與協(xié)調(diào)評(píng)述首先,從上述監(jiān)管主體評(píng)述不難看出,表面上,注冊(cè)會(huì)計(jì)師監(jiān)管主體代表面很全、機(jī)構(gòu)眾多,本應(yīng)出現(xiàn)監(jiān)管效力很高的局面。但是鑒于監(jiān)管主體之間權(quán)責(zé)界定不準(zhǔn)、監(jiān)管重疊,主體關(guān)系不清、溝通欠缺,相互協(xié)調(diào)不夠、監(jiān)管弱化;鑒于監(jiān)管主體與行業(yè)之間關(guān)系不順暢、協(xié)調(diào)出問題,服務(wù)不到位、作用難發(fā)揮,使得在監(jiān)督檢查中,屢屢出現(xiàn)重復(fù)檢查,且檢查要求不一致甚至相互矛盾的情況,使得事務(wù)所無所適從、忙于應(yīng)付、負(fù)擔(dān)沉重,造成公共資源的浪費(fèi),甚至是極大浪費(fèi)。其原因主要有因監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變而引起法律關(guān)系方面的,有權(quán)責(zé)界定方面的,也有協(xié)調(diào)配合方面的。其次,行業(yè)自律主體的中國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)目前仍然是財(cái)政部的下屬單位,,政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)與行業(yè)協(xié)會(huì)沒有真正意義上的完全分離。公共事務(wù)管理權(quán)的分配方面,哪些事務(wù)管理權(quán)由財(cái)政部門行使,哪些事務(wù)管理權(quán)由協(xié)會(huì)行使,二者之間沒有明確界限,財(cái)政部門的他律權(quán)與協(xié)會(huì)的自律權(quán)如何行使,如何既有利于強(qiáng)化監(jiān)管力度,又有利于減輕事務(wù)所的負(fù)擔(dān),二者之間缺乏一個(gè)工作協(xié)調(diào)機(jī)制,影響監(jiān)管效率。第三,從表面上看,省級(jí)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)承擔(dān)著對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師、會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行日常執(zhí)業(yè)監(jiān)管的工作。但實(shí)際上,省級(jí)財(cái)政部門往往把地方注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)當(dāng)作其下屬事業(yè)單位,有的增掛一注冊(cè)會(huì)計(jì)師管理中心,從而有意無意地將注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)打造成了一個(gè)集行政管理和行業(yè)自律于一身的管理機(jī)構(gòu)。另外,根據(jù)目前有關(guān)規(guī)定,省級(jí)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)受中注協(xié)的領(lǐng)導(dǎo),其監(jiān)管權(quán)限范圍卻屬于省級(jí)財(cái)政部門。很難說清其中的關(guān)系(領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管與被監(jiān)管)。(三)監(jiān)管主體與行業(yè)之間的關(guān)系與協(xié)調(diào)評(píng)述在調(diào)查不同政府部門對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管中最為主要的問題時(shí),我們采用了問卷調(diào)查和面對(duì)面座談相結(jié)合的方法。調(diào)查結(jié)果顯示:會(huì)計(jì)師事務(wù)所反映最強(qiáng)烈的是多頭監(jiān)管、重復(fù)檢查問題。一般來說,一個(gè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所一年要平均接受3~5個(gè)監(jiān)管主體的檢查,且出現(xiàn)一個(gè)監(jiān)管主體的不同級(jí)次檢查。這種多頭監(jiān)管、重復(fù)檢查現(xiàn)象勢必加大了監(jiān)管與協(xié)調(diào)成本,成為影響行業(yè)健康發(fā)展的主要因素之一。其次,注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)本應(yīng)是以維護(hù)社會(huì)公共利益和服務(wù)會(huì)員為宗旨的社會(huì)團(tuán)體。但我們?cè)谡{(diào)查(專題抽樣問卷)其〃維權(quán)、自律、服務(wù)、監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)”執(zhí)行效果時(shí),卻發(fā)現(xiàn),認(rèn)為〃做得最不夠”的就是〃維權(quán)”(62.93%),其次是“服務(wù)”(21.25%),再次是〃自律”(13.21%)。造成協(xié)會(huì)未能很好履行維權(quán)和自律職能的主要原因,無非是注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)〃種了別人的地,荒了自家的田”。喜好行政式命令,忽視會(huì)員真正需求。再次,注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)管與協(xié)會(huì)自律之間,在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面,兩者級(jí)次相同,本來各有各的職能,但執(zhí)行中加注了諸多人為因素,使得兩者究竟屬于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、還是監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系大多地方很難說清。這種認(rèn)識(shí)上的偏差,怎能不導(dǎo)致關(guān)系的混亂。另外,注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)管與協(xié)會(huì)自律之間,長期缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制,行政管理部門對(duì)協(xié)會(huì)的監(jiān)督和指導(dǎo)不夠,主要把精力集中在對(duì)事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的監(jiān)管上,忽略了對(duì)協(xié)會(huì)的監(jiān)督和指導(dǎo)。有的地方甚至出現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的不接受或不愿接受監(jiān)督與指導(dǎo)。(四)我國近年來推行的主要舉措近年來,我國資本市場很少發(fā)生因注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)失敗導(dǎo)致上市公司財(cái)務(wù)丑聞、投資者蒙受嚴(yán)重?fù)p失的重大惡性案件,充分說明財(cái)政部及各省級(jí)財(cái)政部門齊心協(xié)力,在注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)有力地行使了行業(yè)監(jiān)管職能,并積極為注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)各監(jiān)管主體之間、監(jiān)管主體與行業(yè)之間關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào),努力構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管體制,舉措符合行業(yè)發(fā)展要求,提高了行業(yè)的公信力。歸納起來,推行的措施主要有以下三個(gè)方面。市場資格準(zhǔn)入的協(xié)調(diào)以《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》為中心的行業(yè)法規(guī)體系對(duì)行業(yè)市場準(zhǔn)入設(shè)定了行政許可制度,從源頭上消除或減輕了行業(yè)違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部與其他各行政監(jiān)管主體、行業(yè)自律組織在市場進(jìn)入機(jī)制上相協(xié)調(diào)舉措主要有:財(cái)政部會(huì)同證監(jiān)會(huì)共同對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所證券、期貨相關(guān)業(yè)務(wù)許可證審批和監(jiān)管;工商登記信息與財(cái)政申報(bào)信息相脫節(jié)、有出入的問題,財(cái)政部與工商總局也已就雙方信息系統(tǒng)的相互開放進(jìn)行了多次磋商,目前也取得了積極進(jìn)展;對(duì)于會(huì)計(jì)師事務(wù)所審批、注冊(cè)會(huì)計(jì)師注冊(cè)備案、注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)行證券、期貨相關(guān)業(yè)務(wù)許可證審批等工作,財(cái)政部、省級(jí)財(cái)政部門、中注協(xié)和省級(jí)注協(xié)資料相互報(bào)送,滿足各方實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)管、行業(yè)自律的要求。執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查的協(xié)調(diào)為避免對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的重復(fù)檢查,降低檢查成本,目前財(cái)政部門和注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)協(xié)會(huì)之間施行聯(lián)合檢查,充分發(fā)揮注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所掌握情況多、對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師業(yè)務(wù)熟悉的優(yōu)勢,大大提高檢查效率;同時(shí)借助財(cái)政部門對(duì)企業(yè)會(huì)計(jì)工作的管理權(quán)威,以及相關(guān)職能部門對(duì)企業(yè)情況熟悉的優(yōu)勢,將對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的檢查延伸到企業(yè),對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)出的相關(guān)問題到企業(yè)進(jìn)行核實(shí),從而檢驗(yàn)審計(jì)的質(zhì)量。顯然,這些措施具有對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、檢查內(nèi)容重復(fù)性減少、檢查次數(shù)減少和檢查內(nèi)容深入的優(yōu)勢,確保了行業(yè)檢查質(zhì)量。執(zhí)業(yè)監(jiān)督的協(xié)調(diào)目前,財(cái)政部及各省級(jí)財(cái)政部門擬著手設(shè)立注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)報(bào)備系統(tǒng)平臺(tái),以對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所基本信息、業(yè)務(wù)報(bào)備信息進(jìn)行跟蹤、分析和利用,全面掌握事務(wù)所的客戶分布、審計(jì)報(bào)告數(shù)量、審計(jì)意見類型等執(zhí)業(yè)情況,并探索通過報(bào)備資料跟蹤分析重點(diǎn)企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表,了解其財(cái)務(wù)狀況。并在利用報(bào)備信息的基礎(chǔ)上,了解會(huì)計(jì)師事務(wù)所內(nèi)部質(zhì)量管理、分所管理模式等情況,及時(shí)通報(bào)有關(guān)監(jiān)管信息,與會(huì)計(jì)師事務(wù)所建立良好的監(jiān)督互動(dòng)關(guān)系。這一措施能有效促進(jìn)財(cái)政部與其他各行政監(jiān)管主體之間、與注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)協(xié)會(huì)之間共同及時(shí)掌握會(huì)計(jì)師事務(wù)所基本信息、業(yè)務(wù)信息,實(shí)現(xiàn)檢查資源和檢查成果的共享,加強(qiáng)對(duì)行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量、內(nèi)部治理狀況的監(jiān)管效能,同時(shí)也可達(dá)到實(shí)時(shí)監(jiān)控企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的良好效果。(一)各監(jiān)管主體之間關(guān)系與協(xié)調(diào)存在的主要問題1.權(quán)責(zé)界定不準(zhǔn),監(jiān)管重疊如前所述,注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)政府監(jiān)管主體權(quán)責(zé)界定不清、職能重疊交錯(cuò)、多頭監(jiān)管現(xiàn)象普遍存在。如財(cái)政部門與審計(jì)部門在國有企業(yè)的審計(jì)重疊;財(cái)政部門與證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在上市公司的會(huì)計(jì)監(jiān)管重疊。各行政監(jiān)管主體對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的檢查在方式上有三種模式:一是從企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查入手,延伸檢查會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量。二是從會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查入手,延伸檢查企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。三是將兩種手段有機(jī)結(jié)合,各有側(cè)重。例如:目前,審計(jì)部門根據(jù)《審計(jì)法》中有關(guān)對(duì)社會(huì)審計(jì)進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定,每年都要組織對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所特別是對(duì)具有證券業(yè)資格事務(wù)所的檢查,其檢查對(duì)象、內(nèi)容、方式都與財(cái)政部門有所重復(fù),其并不是單純的企業(yè)會(huì)計(jì)信息延伸檢查,而是介入事務(wù)所管理檢查,相應(yīng)帶來財(cái)政部門處理上的困難。其他行政監(jiān)管主體在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)也存在這種擴(kuò)大職權(quán)范圍的檢查。再者,財(cái)政部門內(nèi)部也存在重復(fù)檢查。財(cái)政部每年直接組織專員辦開展對(duì)部分事務(wù)所的檢查與調(diào)查,專員辦在會(huì)計(jì)信息檢查中也可能延伸檢查部分會(huì)計(jì)師事務(wù)所。同時(shí),地方財(cái)政部門每年也要組織對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的檢查,其檢查對(duì)象、內(nèi)容、方式均有重復(fù)。這不僅給被監(jiān)管的會(huì)計(jì)師事務(wù)加重了負(fù)擔(dān),而且也降低了行政監(jiān)管的權(quán)威性和可執(zhí)行性。另外,財(cái)政部門與行業(yè)自律檢查在檢查內(nèi)容上也有重疊,均涉及事務(wù)所的內(nèi)部控制、執(zhí)業(yè)質(zhì)量的檢查等。主體關(guān)系不清,溝通欠缺注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管主體關(guān)系不清、溝通欠缺主要表現(xiàn)為四個(gè)方面。一是行政監(jiān)管部門之間主次地位不明、關(guān)系不清;二是行政監(jiān)管主體內(nèi)部不同管理層次之間,受利益驅(qū)使,人為造成關(guān)系混亂;三是長期缺乏溝通機(jī)制和牽頭部門(欠主動(dòng))致使行業(yè)監(jiān)管主體之間的溝通欠缺;四是行政管理與自律管理界限不明。如《中國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)章程》規(guī)定,注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)理事會(huì)的職權(quán)有〃聘任本會(huì)常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員”、“審議本會(huì)常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)職能部門的設(shè)置”、“審議、批準(zhǔn)本會(huì)常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)的年度工作報(bào)告”等。按照有關(guān)規(guī)定,上述也恰恰屬于財(cái)政部門之職權(quán)。再如注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)秘書處是其理事會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu),它卻由財(cái)政部門和理事會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo),使得理事要行使(意見不一致時(shí))職權(quán)遇到困難,尤其是當(dāng)財(cái)政部門與理事會(huì)的意見有沖突時(shí),矛盾便產(chǎn)生,甚至升級(jí)。相互協(xié)調(diào)不夠,監(jiān)管弱化協(xié)調(diào)關(guān)系主要是以下四個(gè)方面的關(guān)系:一是財(cái)政部門與相關(guān)政府監(jiān)管部門間的關(guān)系;二是財(cái)政部門行政監(jiān)督與行業(yè)自律的關(guān)系;三是財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)管理機(jī)構(gòu)與法制機(jī)構(gòu)在注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)督管理上的關(guān)系;四是財(cái)政部對(duì)專員辦和地方財(cái)政部門的工作指導(dǎo)關(guān)系。其中,財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)管理機(jī)構(gòu)與法制機(jī)構(gòu)在注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)督管理上的職責(zé)關(guān)系,已由財(cái)政部相關(guān)文件做了明確規(guī)定,目前運(yùn)行比較協(xié)調(diào)順暢。但是其他監(jiān)管主體之間沒有正式的配合與協(xié)調(diào)機(jī)制,各自為政。多頭監(jiān)管、重復(fù)檢查等現(xiàn)象屢屢發(fā)生,不僅損害了政府的監(jiān)管形象,而且有意無意地增加了會(huì)計(jì)師事務(wù)所負(fù)擔(dān),還極大地削弱了政府監(jiān)管的效能。(二)監(jiān)管主體與行業(yè)之間關(guān)系與協(xié)調(diào)存在的主要問題關(guān)系不順暢,協(xié)調(diào)出問題對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所與注冊(cè)會(huì)計(jì)師的行政管理權(quán)主要分為:進(jìn)入管理、執(zhí)業(yè)管理、退出管理。進(jìn)入管理權(quán),現(xiàn)已明確分配給行業(yè)主管部門——財(cái)政部;退出管理權(quán),也已明確分配給行業(yè)主管部門——財(cái)政部,其他行政監(jiān)管主體在行政處罰會(huì)計(jì)師事務(wù)所與注冊(cè)會(huì)計(jì)師時(shí)理應(yīng)移送財(cái)政部門統(tǒng)一處理。執(zhí)業(yè)管理權(quán)分為執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理權(quán)和執(zhí)業(yè)過程管理權(quán)。執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是整個(gè)行業(yè)執(zhí)業(yè)中應(yīng)遵循的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)由行業(yè)自律協(xié)會(huì)承擔(dān),但現(xiàn)在行業(yè)主管部門介入,二者相互協(xié)調(diào)不夠。執(zhí)業(yè)過程管理權(quán),除了行業(yè)主管部門——財(cái)政部享有外,其他接受注冊(cè)會(huì)計(jì)師服務(wù)的主管部門也享有管理權(quán),在具體行使執(zhí)業(yè)檢查、監(jiān)督權(quán)時(shí)沒有考慮與行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)的協(xié)調(diào)配合,沒有做到優(yōu)勢互補(bǔ),也沒有形成監(jiān)管合力。財(cái)政部門與行業(yè)協(xié)會(huì)在對(duì)行業(yè)的監(jiān)督檢查協(xié)調(diào)機(jī)制上,也存在缺乏相互溝通。對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、注冊(cè)會(huì)計(jì)師的日常檢查二者都進(jìn)行,重復(fù)檢查問題嚴(yán)重。服務(wù)不到位,作用難發(fā)揮《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》明確規(guī)定注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的性質(zhì)為社會(huì)團(tuán)體,由于該法的制定建立在〃注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)受政府委托對(duì)行業(yè)實(shí)行自律管理”模式之下,使得在實(shí)踐中注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)一直以〃亦民亦官”的角色對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)進(jìn)行管理,將行政監(jiān)管與行業(yè)自律職能混為一談,至今未能真正建立起行業(yè)自律機(jī)制、維權(quán)機(jī)制、服務(wù)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制,履行行業(yè)自律組織本應(yīng)屬于自己的〃維權(quán)、自律、服務(wù)、協(xié)調(diào)”宗旨。造成服務(wù)不到位,作用難發(fā)揮,同時(shí)也沒很好地完成政府委托的管理職能。主要表現(xiàn)在:一是對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師和事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的檢查往往流于形式;二是對(duì)事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師造假等惡劣的審計(jì)品質(zhì)問題監(jiān)控滯后、效率低下以及懲戒無力;三是對(duì)會(huì)員的處罰措施不力。另外,注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)是會(huì)員自愿加入的社會(huì)團(tuán)體,其處罰力度非常有限,處罰程序極不透明,處罰形式也僅限于會(huì)員權(quán)利范圍內(nèi),一般是強(qiáng)制后續(xù)教育和暫停會(huì)員資格,最嚴(yán)厲就是取消會(huì)員資格,對(duì)被處罰人的執(zhí)業(yè)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響,無法達(dá)到應(yīng)有的懲戒效果。(三)存在問題的原因分析從法律法規(guī)體系方面分析《會(huì)計(jì)法》作為我國會(huì)計(jì)法律制度中層次最高的法律規(guī)范,它是制定注冊(cè)會(huì)計(jì)師相關(guān)法規(guī)的依據(jù),它原則性地規(guī)定了審計(jì)報(bào)告的提供以及審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容?!蹲?cè)會(huì)計(jì)師法》是注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的基本法,它從立法目的、基本原則、行業(yè)管理、考試和注冊(cè)、業(yè)務(wù)范圍和規(guī)則、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、法律責(zé)任等方面進(jìn)行規(guī)定。在注冊(cè)會(huì)計(jì)師法規(guī)體系內(nèi)部,行業(yè)母法《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》系基本的監(jiān)管法規(guī),《公司法》、《證券法》等法規(guī)對(duì)該行業(yè)監(jiān)管起著補(bǔ)充作用?!蹲?cè)會(huì)計(jì)師注冊(cè)辦法》、《會(huì)計(jì)師事務(wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法》、《會(huì)計(jì)師事務(wù)所職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金管理辦法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師全國統(tǒng)一考試辦法》、《關(guān)于加快發(fā)展我國注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)若干意見的通知》、《會(huì)計(jì)師事務(wù)所分所管理暫行辦法》、《會(huì)計(jì)師事務(wù)所財(cái)務(wù)管理暫行辦法》、《云南省會(huì)計(jì)條例》、《海南省注冊(cè)會(huì)計(jì)師條例》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)注冊(cè)會(huì)計(jì)師條例》、《關(guān)于會(huì)計(jì)師事務(wù)所為企業(yè)出具虛假驗(yàn)資證明應(yīng)如何處理的復(fù)函》、《關(guān)于驗(yàn)資單位對(duì)多個(gè)案件債權(quán)人損失應(yīng)如何承擔(dān)責(zé)任的批復(fù)》、《關(guān)于會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所脫鉤改制前民事責(zé)任承擔(dān)問題的通知》、《關(guān)于金融機(jī)構(gòu)為企業(yè)出具不實(shí)或者虛假驗(yàn)資報(bào)告資金證明如何承擔(dān)民事責(zé)任問題的通知》、《關(guān)于受理證券市場因虛假陳述弓I發(fā)的民事侵權(quán)糾紛案件有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》等法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、司法解釋更加細(xì)化了我國注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管法規(guī)??梢?,我國注冊(cè)會(huì)計(jì)師監(jiān)管法規(guī)體系基本形成,幾乎涉及行業(yè)的各個(gè)領(lǐng)域或方面,無論從原則性規(guī)范,還是操作性規(guī)范,都做出了較為詳盡、合理的規(guī)定。但是我們必須承認(rèn),這些法律、相關(guān)的行政法規(guī)以及規(guī)章等規(guī)范性文件的制定與出臺(tái)是在特定的形勢和不同的行業(yè)監(jiān)管模式下所立,因此難免存在法規(guī)體系統(tǒng)一銜接方面的缺憾或缺失。應(yīng)當(dāng)說,現(xiàn)行的《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》已經(jīng)嚴(yán)重滯后,越來越不適應(yīng)監(jiān)管模式和經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的需要,亟需修訂。同時(shí),《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》與己經(jīng)修訂完成的《證券法》、《公司法》、《審計(jì)法》等相關(guān)法律也存在著諸多不銜接。我們贊同有關(guān)專家學(xué)者已經(jīng)總結(jié)出的幾種主要表現(xiàn):一是沒有明確以財(cái)政部門為主導(dǎo),證監(jiān)、審計(jì)、工商等部門相配合的行政監(jiān)管體制;二是沒有明確界定政府監(jiān)管和行業(yè)自律的職能分工,以構(gòu)建清晰的行業(yè)管理體制;三是沒有細(xì)化和明確法律責(zé)任條款及適用情形,特別是增強(qiáng)審計(jì)責(zé)任認(rèn)定的可操作性,不能確保處理處罰的客觀公正;四是《公司法》、《證券法》的相關(guān)處罰規(guī)定與《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》不一致,無法統(tǒng)一各監(jiān)管部門的執(zhí)法尺度;五是懲處力度不足,沒有將行政處罰與民事責(zé)任、刑事責(zé)任的追究銜接起來,形成完整的法律責(zé)任追究機(jī)制,督促注冊(cè)會(huì)計(jì)師提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。從權(quán)責(zé)界定方面分析主要是相關(guān)行政監(jiān)管主體職權(quán)范圍的自我擴(kuò)大化。主要體現(xiàn)在審計(jì)部門、證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),均從會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查延伸至審計(jì)質(zhì)量檢查,與注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)行政主管部門——財(cái)政部的行政管理權(quán)重疊。證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署等政府監(jiān)管部門對(duì)事務(wù)所進(jìn)行日常監(jiān)督檢查,也與行業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)督權(quán)重疊。財(cái)政部門與審計(jì)部門在〃社會(huì)審計(jì)”監(jiān)督方面仍然存在權(quán)限不清的狀況。工商部門對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的行政管理權(quán)與財(cái)政部的行政管理權(quán)重疊。注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)代行了政府部分行政職能,形成協(xié)會(huì)的多重身份和多重領(lǐng)導(dǎo),現(xiàn)實(shí)定位模糊,政府和協(xié)會(huì)之間管理權(quán)限的界限不清晰。注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏自律管理,影響監(jiān)管效果,注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)協(xié)會(huì)自律管理權(quán)急需法律予以明確確認(rèn)?,F(xiàn)實(shí)情況也迫切需要進(jìn)一步明確由財(cái)政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的行政管理和監(jiān)督檢查權(quán)。從協(xié)調(diào)配合方面分析主要表現(xiàn)在重復(fù)的檢查內(nèi)容、不同的檢查標(biāo)準(zhǔn)、不一致的處罰標(biāo)準(zhǔn)、重復(fù)的行政處罰。其原因主要是其他各行政監(jiān)管主體與財(cái)政部門、行業(yè)協(xié)會(huì)沒有溝通,并不通過行業(yè)主管部門進(jìn)行執(zhí)業(yè)檢查,擅自擴(kuò)大檢查范圍。財(cái)政部門與行業(yè)協(xié)會(huì)之間在日常監(jiān)督和重點(diǎn)檢查方面,也存在財(cái)政部門介入行業(yè)協(xié)會(huì)行駛的日常監(jiān)督,檢查頻率高。對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、注冊(cè)會(huì)計(jì)師的刑事、行政處罰與民事處罰由于法規(guī)體系的不銜接也存在不協(xié)調(diào)。從行業(yè)發(fā)展方面分析多頭監(jiān)管、重復(fù)檢查、行政處罰不一致等問題嚴(yán)重阻礙注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的健康發(fā)展。基層會(huì)計(jì)師事務(wù)所疲與應(yīng)對(duì)多種檢查,無暇更多關(guān)注內(nèi)部控制質(zhì)量、執(zhí)業(yè)水平與執(zhí)業(yè)素質(zhì)的提高,影響注冊(cè)會(huì)計(jì)師獨(dú)立、客觀、公正地執(zhí)行注冊(cè)會(huì)計(jì)師業(yè)務(wù),反而產(chǎn)生消極應(yīng)對(duì)情緒,導(dǎo)致監(jiān)管失效,喪失了監(jiān)管存在的真實(shí)意義?!ń衣段璞?、維護(hù)誠信”是社會(huì)審計(jì)應(yīng)盡的責(zé)任,也需要有良好的外部、內(nèi)部監(jiān)管環(huán)境,維護(hù)行業(yè)執(zhí)業(yè)秩序,杜絕不正當(dāng)競爭、行業(yè)壟斷、地區(qū)封鎖現(xiàn)象、利用人事關(guān)系招攬業(yè)務(wù)等一系列嚴(yán)重影響審計(jì)客觀性和公正性現(xiàn)象。對(duì)法律的修改建議對(duì)《會(huì)計(jì)法》的修改建議作為規(guī)范會(huì)計(jì)工作的基本法律,《會(huì)計(jì)法》有必要對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督的主體作出規(guī)定,以體現(xiàn)財(cái)政部門與審計(jì)部門、證券監(jiān)管部門等各類政府監(jiān)管主體之間的主次關(guān)系與地位。《會(huì)計(jì)法》第三十一條第三款規(guī)定:〃財(cái)政部門有權(quán)對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具審計(jì)報(bào)告的程序和內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督?!苯ㄗh將該條款修改為:〃財(cái)政部門有權(quán)對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具審計(jì)報(bào)告的程序和內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督。審計(jì)、證券監(jiān)管、稅務(wù)等部門因履行職責(zé)需要對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí),應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門會(huì)同參加?!睂?duì)《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》的修改建議建議在《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》的總則中明確規(guī)定注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管體制為政府監(jiān)督與行業(yè)自律相結(jié)合。《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》總則第四條規(guī)定:〃注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)是由注冊(cè)會(huì)計(jì)師組成的社會(huì)團(tuán)體。中國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)是注冊(cè)會(huì)計(jì)師的全國組織,省、自治區(qū)、直轄市注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)是注冊(cè)會(huì)計(jì)師的地方組織?!痹摋l款規(guī)定了注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的性質(zhì)。第五條規(guī)定:〃國務(wù)院財(cái)政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府財(cái)政部門,依法對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師、會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)?!痹摋l款授權(quán)財(cái)政部門有權(quán)代表政府對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)行使監(jiān)督職能。以上兩個(gè)條款僅僅明確規(guī)定了政府監(jiān)督的職能,而沒有規(guī)定行業(yè)自律的職能,不能充分體現(xiàn)國務(wù)院提出的〃法律規(guī)范、政府監(jiān)督、行業(yè)自我管理”的要求。建議在總則中增加第四條第二款:〃注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)依法對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師、會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行維權(quán)、自律、服務(wù)、協(xié)調(diào)”,或者增加一個(gè)條款明確規(guī)定:〃我國的注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管體制為政府監(jiān)督與行業(yè)自律相結(jié)合。”(2)建議在《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》總則中明確規(guī)定各類政府監(jiān)管部門的主次關(guān)系和地位。為了與《會(huì)計(jì)法》的有關(guān)規(guī)定相一致,建議在《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》總則中增加一個(gè)條款,明確規(guī)定:〃國務(wù)院財(cái)政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府財(cái)政部門是注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的政府主管機(jī)關(guān),負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)政府各部門的監(jiān)管活動(dòng)及其與協(xié)會(huì)之間的關(guān)系?!保?)建議在《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》總則中明確規(guī)定政府監(jiān)管部門及其工作人員的法律職責(zé)。為了完善對(duì)監(jiān)督主體的約束機(jī)制,建議在《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》總則中增加一個(gè)條款:“財(cái)政部門工作人員應(yīng)當(dāng)忠于職守,公正廉明,依法履行監(jiān)管職責(zé),不得利用職務(wù)便利牟取不正當(dāng)利益,不得泄露所知悉的有關(guān)單位和個(gè)人的商業(yè)秘密?!保?)建議在《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》第六章法律責(zé)任中明確規(guī)定,監(jiān)管主體及其工作人員未依法履行職責(zé)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。為了有效控制監(jiān)管者的行為,依法對(duì)監(jiān)管主體的違法行為進(jìn)行處罰,建議在《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》第六章中增加三個(gè)條款:財(cái)政部門不依法履行職責(zé)的,對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,依法給予行政處分;財(cái)政部門工作人員不履行本法規(guī)定的職責(zé),濫用職權(quán)、玩忽職守,利用職務(wù)便利牟取不正當(dāng)利益,或者泄露有關(guān)單位和個(gè)人的商業(yè)秘密的,依法追究法律責(zé)任;注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)未勤勉盡責(zé),履行本法規(guī)定職責(zé)的,由財(cái)政主管部門責(zé)令改正,并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予警告。(5)建議《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》第五章〃注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)”之中,明確規(guī)定注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的職權(quán)。盡管《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》第四條規(guī)定:〃注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)是由注冊(cè)會(huì)計(jì)師組成的社會(huì)團(tuán)體”,但是實(shí)踐中的注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)一直以〃亦民亦官”的角色對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)進(jìn)行管理。作為自律性的社會(huì)團(tuán)體,應(yīng)當(dāng)恢復(fù)其獨(dú)立性的身份,與政府脫鉤,真正成為非盈利的民間自律組織,實(shí)現(xiàn)其維權(quán)、自律、服務(wù)、協(xié)調(diào)的職能?!蹲?cè)會(huì)計(jì)師法》第三十五條規(guī)定:〃中國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)依法擬訂注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、規(guī)則,報(bào)國務(wù)院財(cái)政部門批準(zhǔn)后施行?!苯ㄗh將該條款修改為:注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)有權(quán)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查。其內(nèi)容主要包括:①注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則(規(guī)則)的執(zhí)行情況;②注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)道德準(zhǔn)則的遵守情況;③后續(xù)教育準(zhǔn)則的落實(shí)情況;④事務(wù)所內(nèi)部管理的規(guī)范情況等。(6)建議明確規(guī)定財(cái)政部門為會(huì)計(jì)師事務(wù)所的登記機(jī)關(guān)《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》第二十五條第一款規(guī)定:〃設(shè)立會(huì)計(jì)師事務(wù)所,由國務(wù)院財(cái)政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府財(cái)政部門批準(zhǔn)?!痹摋l款規(guī)定了財(cái)政部門為會(huì)計(jì)師事務(wù)所的設(shè)立審批部門。為了消除行政權(quán)力的重復(fù)設(shè)置,建議取消工商部門對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的行政管理權(quán),改為由財(cái)政部門作為登記部門。因此,建議將該條款修改為:〃設(shè)立會(huì)計(jì)師事務(wù)所,由國務(wù)院財(cái)政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府財(cái)政部門批準(zhǔn)和登記?!睂?duì)《證券法》的修改建議《證券法》第一百六十九條規(guī)定:〃投資咨詢機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)顧問機(jī)構(gòu)、資信評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事證券服務(wù)業(yè)務(wù),必須經(jīng)國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和有關(guān)主管部門批準(zhǔn)。投資咨詢機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)顧問機(jī)構(gòu)、資信評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)的審批管理辦法,由國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和有關(guān)主管部門制定?!痹摋l款設(shè)定了會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事證券業(yè)務(wù)的行政許可限制,增加了證券監(jiān)管部門作為會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事證券服務(wù)的監(jiān)管主體。實(shí)踐中的準(zhǔn)入門檻主要是會(huì)計(jì)師事務(wù)所的業(yè)務(wù)收入、注冊(cè)會(huì)計(jì)師的人數(shù)等,無法真正檢測其質(zhì)量控制和風(fēng)險(xiǎn)管理能力。歷史上曾對(duì)律師事務(wù)所設(shè)定的證券業(yè)務(wù)特許資格在清理行政審批時(shí)被取消了,市場并未無序。此外,會(huì)計(jì)師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則由財(cái)政部門制定,因此由財(cái)政部門對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的證券服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管更為專業(yè)和有效。建議該條款中取消會(huì)計(jì)師事務(wù)所作為證券監(jiān)管部門特許資格的審核對(duì)象。對(duì)規(guī)章的修改建議對(duì)《財(cái)政部門實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督辦法》的修改建議《財(cái)政部門實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督辦法》第十五條規(guī)定:〃國務(wù)院財(cái)政部門及其派出機(jī)構(gòu)和省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門依法對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具的審計(jì)報(bào)告的程序和內(nèi)容實(shí)施監(jiān)督檢查。,,該條款明確規(guī)定了財(cái)政部門對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的監(jiān)督檢查權(quán)。為了協(xié)調(diào)、配合證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署等派生監(jiān)管部門對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的業(yè)務(wù)檢查,體現(xiàn)財(cái)政部門的主導(dǎo)監(jiān)管地位,建議該條增加第二款:〃審計(jì)、證券監(jiān)管、稅務(wù)等部門因履行職責(zé)需要對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí),應(yīng)當(dāng)由同級(jí)財(cái)政部門會(huì)同參加?!睂?duì)《會(huì)計(jì)師事務(wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法》的修改建議(1)建議在《會(huì)計(jì)師事務(wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法》中規(guī)定由財(cái)政部門作為會(huì)計(jì)師事務(wù)所的登記機(jī)關(guān)。為了與上述《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》相關(guān)內(nèi)容相一致,取消會(huì)計(jì)師事務(wù)所的工商登記,改由財(cái)政部門登記機(jī)關(guān),建議修改第十四條、第十七條:①《會(huì)計(jì)師事務(wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法》第十四條規(guī)定了申請(qǐng)?jiān)O(shè)立會(huì)計(jì)師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)向省級(jí)財(cái)政部門提交的八項(xiàng)材料,建議取消第四項(xiàng):〃工商行政管理部門出具的企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書復(fù)印件”;②《會(huì)計(jì)師事務(wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法》第十七條規(guī)定:“經(jīng)省級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所,應(yīng)當(dāng)依法辦理工商登記手續(xù)?!苯ㄗh該條款改為:“經(jīng)省級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所,應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)刎?cái)政部門辦理登記手續(xù)?!保?)建議在《會(huì)計(jì)師事務(wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法》中明確規(guī)定省級(jí)財(cái)政部門建立會(huì)計(jì)師事務(wù)所信息檔案的職責(zé)?!稌?huì)計(jì)師事務(wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法》第四十七條第二款規(guī)定:〃省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)建立信息報(bào)告制度,對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、注冊(cè)會(huì)計(jì)師發(fā)生的重大違法違規(guī)案件機(jī)上上報(bào)制度?!睘榱税l(fā)揮財(cái)政部門的主管職責(zé)和主導(dǎo)作用,加強(qiáng)與其他部門的溝通和協(xié)調(diào),避免重復(fù)檢查和重復(fù)報(bào)備,有必要建立專門管理機(jī)構(gòu)和統(tǒng)一信息管理。建議將該條增加第二款:〃省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)建立會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的信息檔案,根據(jù)需要與審計(jì)、證券、稅務(wù)等部門溝通協(xié)調(diào)。”(三)對(duì)規(guī)范性文件的修改建議在《會(huì)計(jì)師事務(wù)所監(jiān)督檢查工作規(guī)程》中明確規(guī)定財(cái)政部門與相關(guān)監(jiān)管部門的主次關(guān)系和地位《會(huì)計(jì)師事務(wù)所監(jiān)督檢查工作規(guī)程》第四條第二款規(guī)定:〃財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)與相關(guān)監(jiān)管部門以及注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的溝通協(xié)調(diào),形成監(jiān)管合力?!睘榱伺c上述《會(huì)計(jì)師》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》的相關(guān)規(guī)定相一致,建議將該條款修改為:〃財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)與相關(guān)監(jiān)管部門以及注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的溝通協(xié)調(diào),會(huì)同相關(guān)監(jiān)管部門對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行業(yè)務(wù)延伸檢查。”在《會(huì)計(jì)師事務(wù)所監(jiān)督檢查工作規(guī)程》中明確規(guī)定財(cái)政部門對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的集中處罰權(quán)《會(huì)計(jì)師事務(wù)所監(jiān)督檢查工作規(guī)程》第三條第二款規(guī)定:〃財(cái)政部和省級(jí)財(cái)政部門依法行使對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的處理處罰權(quán)。”為了體現(xiàn)財(cái)政部門的主管地位,避免多頭處罰,應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師集中行使處罰權(quán)。建議將該條款增加第三款:〃相關(guān)監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師存在違法違規(guī)行為的,應(yīng)當(dāng)通報(bào)財(cái)政部門,由財(cái)政部門依法行使處理處罰權(quán)?!保ㄋ模┬枰f明的幾個(gè)問題明確責(zé)任,財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)溝通協(xié)調(diào)的主要責(zé)任財(cái)政部門是注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的主管部門,負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)政府各部門的監(jiān)管活動(dòng)及其與協(xié)會(huì)之間的關(guān)系,主動(dòng)與證監(jiān)會(huì)、國資委、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)等相關(guān)職能部門加強(qiáng)配合,按照〃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各有側(cè)重、整體聯(lián)動(dòng)、形成合力”的原則,與相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào),避免重復(fù)檢查和重復(fù)報(bào)備。只有當(dāng)審計(jì)信息質(zhì)量或?qū)徲?jì)服務(wù)市場發(fā)生系統(tǒng)性信任危機(jī)或?qū)ι鐣?huì)公眾利益有重大影響的單位如上市公司、金融、保險(xiǎn)、證券機(jī)構(gòu)等發(fā)生重大審計(jì)失敗時(shí),政府才果斷介入,直接行使其行政權(quán)力進(jìn)行處罰或?qū)ψ月山M織施加影響和壓力迫使其改進(jìn)監(jiān)管,增強(qiáng)政府的影響力、威懾力和社會(huì)效果。因此有必要通過立法進(jìn)一步細(xì)化財(cái)政部門的溝通協(xié)調(diào)的職責(zé)。建議制定《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法實(shí)施細(xì)則》,明確規(guī)定:一是財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)專門設(shè)立負(fù)責(zé)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)管理的部門,將散于財(cái)政部會(huì)計(jì)司、監(jiān)督檢查局、條法司等部門的相關(guān)職責(zé)收歸該部門管理;二是專設(shè)職能部門與專業(yè)委員會(huì);三是制定注冊(cè)會(huì)計(jì)師、會(huì)計(jì)師事務(wù)所信息檔案管理制度,便于與證監(jiān)會(huì)、注協(xié)等其他監(jiān)管主體進(jìn)行協(xié)調(diào)與溝通。明確性質(zhì),注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)自律組織宗旨應(yīng)當(dāng)界定準(zhǔn)確《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》第四條明確規(guī)定注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的性質(zhì)為社會(huì)團(tuán)體,但是實(shí)踐中的注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)一直以〃亦民亦官”的角色對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)進(jìn)行管理,容易造成管理的無序。作為自律性的社會(huì)團(tuán)體,應(yīng)當(dāng)恢復(fù)其獨(dú)立性的身份,與政府脫鉤,真正成為非盈利的民間自律組織,實(shí)現(xiàn)其維權(quán)、自律、服務(wù)、協(xié)調(diào)的職能。根據(jù)社團(tuán)組織的性質(zhì)和社會(huì)責(zé)任等,建議在《中國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)章程》中,應(yīng)當(dāng)明確界定注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)自律組織的宗旨應(yīng)當(dāng)是〃維權(quán)、自律、服務(wù)、協(xié)調(diào)”,理應(yīng)弱化其監(jiān)管功能。明確機(jī)構(gòu),注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)立必要的專門委員會(huì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)作為注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的自律性組織,具有較強(qiáng)的專業(yè)性,各國均設(shè)立了專門委員會(huì)以充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢。建議制定《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法實(shí)施細(xì)則》,明確規(guī)定專門委員會(huì)的

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