我國(guó)城市居民最低生活保障現(xiàn)狀分析及對(duì)策研究

我國(guó)城市居民最低生活保障現(xiàn)狀分析及對(duì)策研究經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院劉士川201511030442四十年的改革開放，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)上了高速發(fā)展道路，其成就為世界所矚目和驚嘆。但是在這樣發(fā)展的背景下，必然會(huì)產(chǎn)生矛盾：改革需要穩(wěn)定，雖然改革在不斷地孕育新的穩(wěn)定，但是更直接地不斷破壞原有的社會(huì)穩(wěn)定，產(chǎn)生著不安定因素。從另一角度看，改革與發(fā)展是社會(huì)穩(wěn)定的最根本的動(dòng)力，沒有改革與發(fā)展就沒有社會(huì)長(zhǎng)久的穩(wěn)定，二者既對(duì)立又統(tǒng)一。在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展中，人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)、文化生活需要與落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾開始突顯。矛盾的激化有可能導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。其中社會(huì)貧富差距不斷擴(kuò)大，城市居民貧困人口不斷增加就是影響社會(huì)穩(wěn)定的一大因素。為了緩解城鎮(zhèn)居民的貧富差距，保障人民的基本生活，1999年國(guó)務(wù)院正式實(shí)施的《城市居民最低生活保障條例》是我國(guó)第一個(gè)關(guān)于城市居民最低生活保障制度的法規(guī)，它揭開了我國(guó)社會(huì)保障制度中社會(huì)救助部分的新篇章，此次舉措在社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，壓縮社會(huì)矛盾中起的作用是不可低估的。一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面的貢獻(xiàn)給我們提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。二十世紀(jì)三十年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，羅斯福政府曾大力推進(jìn)最低生活保障制度，從而度過(guò)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。我國(guó)的香港、臺(tái)灣地區(qū)和韓國(guó)在其發(fā)展初期也在很大程度上是靠社會(huì)救助制度來(lái)維護(hù)社會(huì)安定的。然而，隨著城市各項(xiàng)社會(huì)救助工作的迅速展開，最低生活保障制度在設(shè)計(jì)和運(yùn)行中存在的一些問(wèn)題也逐漸呈現(xiàn)出來(lái)。因此本文將結(jié)合相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，針對(duì)城市最低生活保障制度存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出了一些相應(yīng)的改善建議。一、全國(guó)各地基本上城市居民最低生活保障制度的界定及其現(xiàn)狀1、城市居民最低生活保障制度的界定最低生活保障制度是指目前世界上絕大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍實(shí)行的以保障全體公民基本生存權(quán)利為日標(biāo)的社會(huì)救助制度。它根據(jù)維持最起碼的生活需求的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立一條最低生活保障線，每個(gè)公民當(dāng)其收入水平低于此線時(shí)就有權(quán)利得到國(guó)家和社會(huì)按照法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)提供的現(xiàn)金和實(shí)物救助。我國(guó)最低生活保障制度的界定可從三個(gè)方面來(lái)理解：一是按照最低生活保障線獲取社會(huì)救助是公民的—項(xiàng)基本權(quán)利；二是最低生活保障制度是公民因社會(huì)的或個(gè)人的，生理的或心理的原因致使收入低于最低生活保障線時(shí)才發(fā)生作用：三是它提供的僅僅是滿足最低生活保障需求的資金或?qū)嵨铮巧鐣?huì)保障制度中的最后一道安全網(wǎng)。2、我國(guó)城市貧困及最低生活保障現(xiàn)狀當(dāng)前，我國(guó)城市貧困的規(guī)模由于不問(wèn)的研究者和各個(gè)城市地方政府在對(duì)貧困的測(cè)量小所實(shí)行的標(biāo)準(zhǔn)很不統(tǒng)一，迄今為止仍沒有城市貧困測(cè)量的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和全國(guó)范圍內(nèi)城市貧困規(guī)模的準(zhǔn)確數(shù)字。據(jù)《財(cái)經(jīng)》雜志了解，2000年民政部曾將全國(guó)城市貧困數(shù)據(jù)匯總，得出全國(guó)城市貧困人口總數(shù)為1382萬(wàn)；而國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)資料分析，2000年中國(guó)城市貧困人口總數(shù)為1170萬(wàn)；對(duì)貧困人口估測(cè)數(shù)日最多的中華全國(guó)總工會(huì)，估測(cè)全國(guó)生活在城市最低生活保障線之下的職工有1828萬(wàn)人。根據(jù)不同部門，不同學(xué)者對(duì)城市貧困人口的估測(cè)，2012年我國(guó)城市貧困人口大約在1500萬(wàn)人以上。下崗、失業(yè)人口對(duì)家庭收入是有直接影響的。這部分失業(yè)下崗人口的子女或父母也因家庭收入減少而成為貧困人口。而一部分企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況差，職工處于半待崗狀態(tài)，企業(yè)對(duì)職工的基本工資欠發(fā)或減發(fā)，因此這部分人口也應(yīng)列入貧困范圍。1997年我國(guó)城市貧困人口為1500萬(wàn)，到2002年城市貧困人口至少應(yīng)該在2000萬(wàn)以上。城市貧困人口以較快的速度遞增，我們可以得到這樣—個(gè)印象：小國(guó)城市貧困人口的規(guī)模應(yīng)該在1500--3000萬(wàn)之間，占全國(guó)城鎮(zhèn)總?cè)丝诘谋戎貫?％--8％。城市貧困人口絕大多數(shù)是特困職工，失業(yè)人員及其家屬，其中特困職工981萬(wàn)人，占50.8％，失業(yè)人員299．3萬(wàn)人，占15．5％特困職工及失業(yè)人員家屬554萬(wàn)人，占28．7％“三無(wú)”人員96．5萬(wàn)人，占5％．城市貧困人口主要集中在中西部地區(qū)、老工業(yè)基地和資源枯竭礦山較多的地區(qū)。遼寧、吉林、黑龍江、江西、湖北、湖南、四川等省,低保人數(shù)都在100--150萬(wàn)人左右；河北，山西、內(nèi)蒙古、安徽、山東、重慶、云南、陜西等省人數(shù)都在100萬(wàn)人左右。目前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革才初見成效，而貧困人口卻增加較快，在這桿的條件下建立全民最廣泛的最低生活保障體系是不切合實(shí)際的。因此，我們所建立的最低生活保障制度只能是1500--3100萬(wàn)貧困人口中的一部分人享有這項(xiàng)權(quán)利。我國(guó)地域廣，東中西部由于歷史、地理、國(guó)家政策等因素，導(dǎo)致東中西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，要求中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)建立廣泛的城市居民最低生活保障體系暫時(shí)是不可能的。即使是較為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)也拿不出這樣多的資金建立最低生活保障體系。我國(guó)根據(jù)因地制宜的方針政策，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異的地區(qū)由地方政府制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。3、城市居民最低生活制度保障的對(duì)象城市居民最低生活保障制度的保障對(duì)象是家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民。主要是以下三類人：—是無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居民：二是領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金期間或失業(yè)救濟(jì)期滿仍未重新就業(yè)，家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民；三是在職人員和下崗人員在領(lǐng)取工資、基本生活費(fèi)以及退休人員在領(lǐng)取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民。根據(jù)1999年9月28日國(guó)務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》第二條規(guī)定：“持有非農(nóng)業(yè)人口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利?！边@里所指的收入是指共同生活的家庭成員的全部貨幣收入和實(shí)物收入。包括法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人或扶養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)給付的贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)或扶養(yǎng)費(fèi)，不包括優(yōu)撫對(duì)象按照國(guó)家規(guī)定享受的撫恤金、補(bǔ)助金(4)。我國(guó)城市居民最低生活保障制度主要保障的是城市中持有非農(nóng)業(yè)戶口的基本生活低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的人群。也就是說(shuō)，這項(xiàng)制度保障的是家庭人均收入低的城市絕對(duì)貧困人口和一部分相對(duì)貧困人口。它限制了城市中不持有非農(nóng)業(yè)戶口的貧困群體，這些因素主要是由我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，由于城市貧困人口較多，國(guó)家也就不得已制定享受最低生活保障的條件來(lái)限制最低生活保障對(duì)象的范圍。日前的城市最低生活保障制度還只是針對(duì)小范圍人群，對(duì)象條件的限制使一部分貧困者被擋在了低保門檻外，使其保障對(duì)象不具有廣泛性。二、城鎮(zhèn)居民最低生活保障差異的原因及存在的問(wèn)題（一）原因1、制度原因中央轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付是以均等化為目標(biāo)的一種非交易性的貨幣流動(dòng)，是政府財(cái)政資金的無(wú)償轉(zhuǎn)移。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和協(xié)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要作用。2005年中央對(duì)西藏、青海、寧夏地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度很大，人均轉(zhuǎn)移支付較多，分別是全國(guó)人均轉(zhuǎn)移支付水平的7倍、4倍和2.9倍。由于中央轉(zhuǎn)移支付的影響，以上三地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平雖然都較低，但他們的城鎮(zhèn)低保保障水平都較高，可見中央轉(zhuǎn)移支付在很大程度上能改變當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)低保保障水平。2、財(cái)政支出差異市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共財(cái)政支出是為了滿足社會(huì)公共建設(shè)的需要。根據(jù)《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》的規(guī)定，“城鎮(zhèn)居民最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)算，納入社會(huì)救助專項(xiàng)資金支出項(xiàng)目，專項(xiàng)管理，?？顚Ｓ?。”城鎮(zhèn)最低生活保障支出占財(cái)政支出的比重在很大程度上決定了當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)居民最低生活保障水平。下表給出了2010年各省用于城鎮(zhèn)居民最低生活保障支出的費(fèi)用占財(cái)政支出的比重和相關(guān)的數(shù)據(jù)分析結(jié)果，從表中可以看出，目前我國(guó)各地的城鎮(zhèn)居民最低生活保障支出占財(cái)政支出的比重省際間差距巨大。雖然浙江省經(jīng)濟(jì)水平高，人均可支配收入高，但由于財(cái)政用于城鎮(zhèn)居民最低生活保障的費(fèi)用過(guò)低，居民最低生活保障支出占財(cái)政支出的比重排在全國(guó)最后一位，從而導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)最低生活保障資金不充足，無(wú)法滿足較高的保障水平。因此，雖然該省的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)較高，但保障水平卻較低。黑龍江等省雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差一點(diǎn)，但是城鎮(zhèn)居民最低生活保障支出占財(cái)政支出的比重高，城鎮(zhèn)保障資金充裕，最低生活保障水平較高。地區(qū)比重地區(qū)比重地區(qū)比重地區(qū)比重北京0.58%上海0.99%湖北2.56%云南1.73%天津1.39%江蘇0.50%湖南2.39%西藏0.47%河北1.48%浙江0.23%廣東0.34%陜西2.39%山西2.21%安徽1.67%廣西1.44%甘肅2.63%內(nèi)蒙古2.67%福建0.45%海南1.61%青海1.63%遼寧2.06%江西2.63%重慶2.02%寧夏1.61%吉林3.72%山東0.81%四川1.96%新疆2.52%黑龍江3.44%河南1.92%貴州1.43%2010年各省城鎮(zhèn)居民最低生活保障支出占財(cái)政支出的比重（二）存在的問(wèn)題1、東西部發(fā)展不平衡東西部發(fā)展不平衡是指東部城市的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)較高，最低生活保障面較大，人員配備較多，資金來(lái)源較足，操作比較規(guī)范；而中西部特別是西部城市則相反?？疾鞏|西部各方面的差異，不難看到這么一條“悖律”：東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，就業(yè)機(jī)會(huì)較多，平均文化程度較高，人們的擇業(yè)意識(shí)較靈活開放，因而需要通過(guò)最低生活保障制度加以接濟(jì)的對(duì)象所占的比例較小；東部地區(qū)財(cái)政狀況也較好，拿得出用于最低生活保障的那部分財(cái)政支出；他們最低生活保障工作起步較早，操作也很規(guī)范，基本上把應(yīng)該保障的對(duì)象都納入到了最低生活保障制度的范圍之中。而中西部特別是西部地區(qū)的情況正好相反，經(jīng)濟(jì)落后，就業(yè)機(jī)會(huì)少，人們的擇業(yè)意識(shí)相對(duì)保守封閉，因而需要通過(guò)最低生活保障接濟(jì)的對(duì)象所占的比例較大。經(jīng)濟(jì)落后的西部地區(qū)，財(cái)政狀況也較差，能夠用于最低生活保障的財(cái)政支出捉襟見肘，非常緊張，在財(cái)政經(jīng)費(fèi)來(lái)源不足而保障比例面又較大的情況下，中西部地區(qū)的最低生活保障工作進(jìn)展較慢，許多應(yīng)該納入最低生活保障范圍的保障對(duì)象并沒有被包括進(jìn)來(lái)；2、資金投入不足依據(jù)《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定，城市居民最低生活保障制度應(yīng)遵循屬地化管理原則，所需資金應(yīng)主要由地方政府負(fù)責(zé)。近年來(lái)中央、省、市財(cái)政逐年加大了最低生活保障資金的投入，但正是由于目前我國(guó)的最低生活保障資金主要來(lái)源于財(cái)政資金，資金來(lái)源渠道比較狹窄。隨著社會(huì)的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)提高，導(dǎo)致最低生活保障資金支出成倍增長(zhǎng)，地方財(cái)政壓力加大；隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，納入最低生活保障的人數(shù)成倍增加，財(cái)政壓力進(jìn)一步增大。目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然取得一定成果，但是貧困人口仍然較多，國(guó)家財(cái)政仍較困難，單靠財(cái)政力量難以滿足日益增長(zhǎng)的最低生活保障資金需要。3、保障對(duì)象的隱性收入難以統(tǒng)計(jì)保障對(duì)象的實(shí)際收入與統(tǒng)計(jì)收入之間存在著三種關(guān)系，即：前者低于后者、前者等于后者、前者高于后者。第一種情況在前面的敘述中已經(jīng)談過(guò)；第二種情況是我們所希望出現(xiàn)的；第三種情況則是由保障對(duì)象的隱性收入引起的。這與我國(guó)個(gè)人收入透明度不高、居民收入監(jiān)控體系不完善有密切關(guān)系。為此，在確定最低生活保障對(duì)象時(shí)又增加了一個(gè)限定條件“實(shí)際生活水平”，“城市居民最低生活保障對(duì)象是指家庭人均收入和實(shí)際生活水平低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的城市非農(nóng)業(yè)戶口的全體居民”。“實(shí)際生活水平”就是針對(duì)在核查收入過(guò)程中遇到的如存款數(shù)量無(wú)法明確、隱性收入無(wú)法核定等情況而言的。特別是家庭人均收入表面上雖低于當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，但其家庭實(shí)際生活水平明顯相當(dāng)于甚至高于當(dāng)?shù)匾话憔用裆钏剑瑢?duì)這部分人員各地普遍采取“不予保障”的方法?！皩?shí)際生活水平”因不同地區(qū)、不同情況而異，具體可以由當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)、街道辦事處和基層民政部門確定。但是，對(duì)貧困人員的隱性收入進(jìn)行測(cè)定，是一件非常復(fù)雜、困難的事情，很難準(zhǔn)確。況且，許多貧困家庭是在最近才致貧的，因而不能簡(jiǎn)單地根據(jù)家里的擺設(shè)去判斷是否屬于最低生活保障對(duì)象。一些地方在實(shí)際操作中，還把凡屬就業(yè)年齡的健康人口一律視為已領(lǐng)取最低工資，理由是鼓勵(lì)保障對(duì)象自強(qiáng)自立，防止發(fā)生“養(yǎng)懶人”的現(xiàn)象。但這一做法將那些真正就業(yè)無(wú)門的困難人員排斥在保障之外，有違最低生活保障的宗旨。三、政策及建議l、加快城市居民最低生活保障的立法工作。不能單靠《城巾居民最低生活保障條例》來(lái)指導(dǎo)城市最低生活保障工作，而應(yīng)該加強(qiáng)立法工作的步伐，并出臺(tái)有關(guān)的政策措施形成最低生活保障體系。建立有效的監(jiān)督系統(tǒng)，使城市最低生活保障制度形成有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究的制度化體系。從而以法律的形式切實(shí)保障城市貧困居民的基本權(quán)利，不斷完善有關(guān)的法律制度、方針政策建立科學(xué)的城市居民最低生活保障制度；建立科學(xué)的城市最低生活救助標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)槲覈?guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，導(dǎo)致各地出臺(tái)的救助標(biāo)準(zhǔn)各異。就目前來(lái)看，在短期內(nèi)制定一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)足不可能的。對(duì)此負(fù)責(zé)管理社會(huì)救助的政府職能部門應(yīng)該對(duì)城市居民最低生活保障線的下線根據(jù)地區(qū)發(fā)展水平作出規(guī)定。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大成就，人民的物質(zhì)生活水平也提高了，物價(jià)上漲幅度大?？紤]到這些因素，最低生活保障線也應(yīng)作出調(diào)整以保障受保對(duì)象的基本生活需要；3、采取多種形式完善最低生活保障制度。首先在資金籌集方面采取多渠道手段。改變單一由則政撥款的形式。最低生活保障資金在堅(jiān)持多級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)的原則下，中央則政的負(fù)擔(dān)對(duì)中西部地區(qū)可適當(dāng)照顧使政策有所傾斜。對(duì)東部地區(qū)，地方政府可以增加比重。城市貧困是一個(gè)社會(huì)性問(wèn)題，治理也應(yīng)該由社會(huì)各界共同參與。調(diào)動(dòng)企業(yè)、事業(yè)、社團(tuán)及個(gè)人等社會(huì)各界的力量，共同關(guān)心貧困人口的生活?？梢越⒔邮苌鐣?huì)無(wú)償捐贈(zèng)基金，緩解財(cái)政壓力，提高救濟(jì)水平。