國有企業(yè)改革中的政府行政行為研究

VI貴州廣播電視大學(xué)漢語言文學(xué)專業(yè)（本科）畢業(yè)論文開題報告畢業(yè)論文題目：分校（站、點）：年級：學(xué)生姓名：學(xué)號：完成日期：論文題目國有企業(yè)改革中的政府行政行為研究研究專長工作單位電子郵箱聯(lián)系電話選題目的和意義國企是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障人民共同利益的主導(dǎo)力量。在深化國企改革的進(jìn)程中，政府作為縱深推進(jìn)國有企業(yè)改革的主體，其行政行為對于減少國企改革的阻力和成本均具有重要意義。但從當(dāng)前國企改革中政府行政行為存在的現(xiàn)狀來看，依然存在有諸多問題，主要有：政資不分使國企法人治理結(jié)構(gòu)失去治理基礎(chǔ)；制度缺失導(dǎo)致國企并購中國有資產(chǎn)流失；部門利益化致使國有企業(yè)管理層收購陷入困境。其根源就在于政府利益的存在和政府二元角色的沖突?？梢?，要實現(xiàn)國家行政權(quán)力在國企改革中的依法合理使用，完善公司治理，這是國企改革不可回避的前提問題。因此要轉(zhuǎn)變政府行政行為理念，“有所為有所不為”；其次是要調(diào)適政府行政行為角色，堅持“政資分開”和“政企分開”的基本原則管理國有資產(chǎn)；再次是要制定完善國企改革相關(guān)法律法規(guī)，依法推進(jìn)國企改革。這樣才能推進(jìn)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下國有企業(yè)的深度改革，進(jìn)一步增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力與影響力。國內(nèi)外研究現(xiàn)狀述評關(guān)于彈性退休制度的研究在本世紀(jì)初被提出來，學(xué)界多有爭論，也從各個方面進(jìn)行了辨析，直到2010年之后，才取得實質(zhì)性的進(jìn)展。鄭春榮、劉慧倩在《我國彈性退休年齡制度設(shè)計——基于美國相關(guān)制度的實踐》一文中指出從美國的實踐情況可以看出，彈性退休制度是建立在鼓勵勞動者多勞多得的基礎(chǔ)上的，可以增加社?；鸬氖罩?，遏制了養(yǎng)老金領(lǐng)取者貧富差距的擴(kuò)大，使老年人和年輕人可以展開公平的競爭。林熙在2013年的《發(fā)達(dá)國家彈性退休的機(jī)制分析與經(jīng)驗借鑒》一文中也指出發(fā)達(dá)國家的彈性機(jī)制引入到退休制度的框架中，實際提高了退休制度的靈活性，在提高老年人勞動參與率方面發(fā)揮著重要的作用。我國要想成功建立，必須深入探討西方國家的彈性退休制度。顧國愛的《構(gòu)建我國彈性退休制度的思考與建議》中也明確指出，彈性退休制度并不會影響年輕人的就業(yè)，它可以與養(yǎng)老保障制度進(jìn)行有效的結(jié)合，從而建立起層次更為豐富、主體更加多元的養(yǎng)老模式。儲麗琴的《我國推行彈性退休制度的可行性探究——基于上海的分析》則從另一個角度分析了彈性退休制度：從成本收益的角度來看,當(dāng)下的彈性延遲退休制度對一個理性的退休者來說或許并不是最優(yōu)選擇,這項制度的實施可能比較難以取得預(yù)期效果,為此,需要從退休年齡機(jī)制彈性、基本養(yǎng)老保險給付彈性化及相關(guān)制度的設(shè)計等方面重構(gòu)彈性退休制度以期實現(xiàn)預(yù)期的效果。擬研究的主要內(nèi)容研究的主要問題第一，對我國人口老齡化的現(xiàn)狀與現(xiàn)行退休制度進(jìn)行研究，從而幫助正確解讀延遲退休政策的核心精神第二，通過研讀發(fā)達(dá)國家的彈性退休制度，找到我國彈性退休制度實施的必要性與著力點第三，在社會主義框架之下，為我國彈性退休制度設(shè)計提出建議，從而不斷優(yōu)化和完善這項政策。 重要觀點彈性退休制度的實施有利于減輕社會養(yǎng)老壓力，提高社會發(fā)展的內(nèi)部需求，在有效協(xié)調(diào)各方利益的基礎(chǔ)上，發(fā)揮人力資源的最大價值。彈性退休制度是基于公平公正原則下的統(tǒng)籌兼顧，是社會發(fā)展的必然趨勢。彈性退休對于勞動力市場的結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會養(yǎng)老保障體系的建立有著積極重要的作用研究方法、手段和途徑1、文獻(xiàn)分析法。2、運(yùn)用比較、歸納的方法，總結(jié)出相關(guān)的結(jié)論。研究進(jìn)度計劃2016年9月1日至9月20日進(jìn)一步查找與本課題相關(guān)的國內(nèi)外文獻(xiàn)資料，包括著作、科研論文、碩博論文、會議論文等。2016年9月21日至10月15日根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)資料并結(jié)合自己的分析，形成論文初稿。2016年10月16日至11月10日對初稿進(jìn)行進(jìn)一步修改，形成終稿。論文提綱3380一、政府行政行為在國企改革中的重要作用4051（一）政府行政行為的概念界定19647（二）政府行政行為在國企改革中的重要作用91681、政府是縱深推進(jìn)國有企業(yè)改革的主體83372、政府權(quán)威減少了國企改革的阻力和成本25122二、國有企業(yè)改革中政府行政行為存在的主要問題及成因分析31970（一）國有企業(yè)改革中政府行政行為存在的主要問題147171、政資不分使國企法人治理結(jié)構(gòu)失去治理基礎(chǔ)70452、制度缺失導(dǎo)致國企并購中的國有資產(chǎn)流失129473、部門利益化致使國有企業(yè)管理層收購陷入困境26605（二）國有企業(yè)改革中政府行政行為存在問題的原因剖析6411、經(jīng)濟(jì)原因：政府利益的存在174862、機(jī)制原因：政府二元角色的沖突17910三、國企改革中政府行政行為的政策建議14533（一）轉(zhuǎn)變政府行政行為理念21050（二）調(diào)適政府行政行為角色25763（三）制定完善國企改革相關(guān)法律法規(guī)13246結(jié)論 開題報告主要參考文獻(xiàn)[1]李軍鵬.公共服務(wù)型政府[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004：27.[2]黃國昌，鄭克清.國有企業(yè)改制中的政府行為分析——兼評河北省首例訴政府國企改制無效案[J].北華航天工業(yè)學(xué)院學(xué)報，2011，21(2)：34-37.[3]章迪誠，張星伍.中國國有企業(yè)改革的正式制度變遷[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2007：11.[4]金丹，蔣利和.論政府在國企改革中的角色定位[J].樂山師范學(xué)院學(xué)報，2007，17（7）：120-122.[5]鄒泉清.我國國有企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的研究[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2010，15（9）：12-16.[6]周喜安.透視政府經(jīng)濟(jì)職能[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1999：28-30.[7]王章留，劉曉敏.論政府在國有企業(yè)改制中的地位和作用[J].鄭州：航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報，1999，20（11）：71-73.[8]鄭瑋.國企行政管理職能改革及其路徑[J].企業(yè)改革與管理，2015，14（4）：28-30.[9]周玉君.我國國有企業(yè)改革任重道遠(yuǎn)[J].寧夏:學(xué)術(shù)探討,2009.10[10]程承坪.國有企業(yè)改革目標(biāo)新論：現(xiàn)代政府——社會型企業(yè)[J].國有經(jīng)濟(jì)評論，2014，6（2）：1-12.[11]金碚.新常態(tài)下國企改革與發(fā)展的戰(zhàn)略方向[J].北京交通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015，16（4）：11-16.[12]李昕.我國壟斷型國企改革研究綜述[J].經(jīng)營管理者，2015，8（5）：20-22.[13]政府在新一輪國企改革中的角色擔(dān)當(dāng)研究[J].葉楠.時代金融，2015，20（8）：45-49.指導(dǎo)教師意見指導(dǎo)教師（簽名）：年月日開題報告審核意見審核組長（簽名）：__________審核小組成員（簽名）：1、__________2、__________3、__________4、___________________年__________月__________日目錄TOC\o"1-3"\h\u25246前言 13380一、政府行政行為在國企改革中的重要作用 24051（一）政府行政行為的概念界定 219647（二）政府行政行為在國企改革中的重要作用 291681、政府是縱深推進(jìn)國有企業(yè)改革的主體 283372、政府權(quán)威減少了國企改革的阻力和成本 325122二、國有企業(yè)改革中政府行政行為存在的主要問題及成因分析 331970（一）國有企業(yè)改革中政府行政行為存在的主要問題 3147171、政資不分使國企法人治理結(jié)構(gòu)失去治理基礎(chǔ) 370452、制度缺失導(dǎo)致國企并購中的國有資產(chǎn)流失 4129473、部門利益化致使國有企業(yè)管理層收購陷入困境 426605（二）國有企業(yè)改革中政府行政行為存在問題的原因剖析 56411、經(jīng)濟(jì)原因：政府利益的存在 5174862、機(jī)制原因：政府二元角色的沖突 617910三、國企改革中政府行政行為的政策建議 614533（一）轉(zhuǎn)變政府行政行為理念 621050（二）調(diào)適政府行政行為角色 725763（三）制定完善國企改革相關(guān)法律法規(guī) 713246結(jié)論 82909參考文獻(xiàn) 8PAGEPAGE15國有企業(yè)改革中的政府行政行為研究摘要：國企是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障人民共同利益的主導(dǎo)力量。在深化國企改革的進(jìn)程中，政府作為縱深推進(jìn)國有企業(yè)改革的主體，其行政行為對于減少國企改革的阻力和成本均具有重要意義。但從當(dāng)前國企改革中政府行政行為存在的現(xiàn)狀來看，依然存在有諸多問題，主要有：政資不分使國企法人治理結(jié)構(gòu)失去治理基礎(chǔ)；制度缺失導(dǎo)致國企并購中國有資產(chǎn)流失；部門利益化致使國有企業(yè)管理層收購陷入困境。其根源就在于政府利益的存在和政府二元角色的沖突。因此，要實現(xiàn)國家行政權(quán)力在國企改革中的依法合理使用，完善公司治理，這是國企改革不可回避的前提問題。首先就是要轉(zhuǎn)變政府行政行為理念，“有所為有所不為”；其次是要調(diào)適政府行政行為角色，堅持“政資分開”和“政企分開”的基本原則管理國有資產(chǎn)；再次是要制定完善國企改革相關(guān)法律法規(guī)，依法推進(jìn)國企改革。這樣才能推進(jìn)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下國有企業(yè)的深度改革，進(jìn)一步增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力與影響力。關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；改革；政府；行政行為前言國企是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障人民共同利益的主導(dǎo)力量。深化國企改革，本質(zhì)上是建設(shè)和諧社會、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在要求，也是滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需求的重要保證[1]。2015年是全面深化改革的關(guān)鍵之年，9月13日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（下稱“《指導(dǎo)意見》”）正式公布。國務(wù)院國資委主任張毅在談及國企改革時指出，國企改革不是簡單的企業(yè)生產(chǎn)改革或經(jīng)濟(jì)改革，而是一場廣泛、深刻的變革，其改革的進(jìn)程與方向必須堅持基本經(jīng)濟(jì)制度和社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，要堅持增強(qiáng)活力和強(qiáng)化監(jiān)管相結(jié)合，要堅定不移地堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，這是國企改革積極穩(wěn)妥統(tǒng)籌推進(jìn)必須堅守的基本政治方向與政治原則。從哪里切入，如何抓住重點核心問題，怎樣有效指導(dǎo)推動國企體制的整體改革，政府行政行為始終與國企改革的整體工作緊密相關(guān)。因此，研究國有企業(yè)改革中的政府行政行為，對于將國企打造成為獨(dú)立的市場主體，并推動其成為具有多元化、分散性特征的市場經(jīng)濟(jì)支柱，具有明顯的現(xiàn)實意義。一、政府行政行為在國企改革中的重要作用（一）政府行政行為的概念界定目前理論界關(guān)于政府行政行為尚缺少統(tǒng)一明確的定義。從政治學(xué)角度來講，政府行政行為主要指的是政府及公務(wù)人員依法行使公共權(quán)力所履行的公共管理方面的一些職能[2]。概括而言，政府行政行為應(yīng)具備以下幾方面特征：第一，政府行政行為是公共權(quán)利依法合理行使的一種行為，具有普遍性、強(qiáng)制性等特點；第二，政府職能是行政行為的邏輯起點，轉(zhuǎn)型期中政府行政行為也應(yīng)隨政府社會服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變而調(diào)整；第三，政府行政行為需要在所處區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、文化、政治環(huán)境與行政資源之間取得平衡和交流，以利于行政生態(tài)的平衡發(fā)展[3]；第四，政府行政行為本質(zhì)上就是著眼于滿足社會需求與生產(chǎn)發(fā)展的一種服務(wù)。本文研究的政府行政行為，主要指的是為實現(xiàn)有效的社會資源達(dá)到優(yōu)化配置與充分利用，政府采取的貨幣政策、稅收政策、技術(shù)貿(mào)易政策以及法律、法規(guī)的制定執(zhí)行等公共管理行為，其行為目標(biāo)是保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、維護(hù)社會公平，彌補(bǔ)修正計劃經(jīng)濟(jì)以來國企管理中存在的的一些缺陷，并力求將政府失范行為對國企管理造成的一些消極影響降至最低限度。（二）政府行政行為在國企改革中的重要作用1、政府是縱深推進(jìn)國有企業(yè)改革的主體政府在國企形成、發(fā)展的過程中始終扮演著一個不可或缺的角色，對于提振國企經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和競爭力起到了重要作用。上世紀(jì)80年代，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推動橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合若干問題的規(guī)定》從維護(hù)企業(yè)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的自主權(quán)、促進(jìn)物資與資金的橫向融通提出了多點政策規(guī)定，有效加快了規(guī)模經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)。90年代，國企解困成為改革的焦點，政府采取兼并重組、主輔分離、債轉(zhuǎn)股以及股份制和公司制試點等措施，普遍建立完善了現(xiàn)代企業(yè)制度，引領(lǐng)大多數(shù)國有虧損企業(yè)走出困境[4]。2004年以來，國企改革向縱深推進(jìn)，尤其是2015年《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》的公布，進(jìn)一步對國企改革提出了新的規(guī)劃，改革的重點向完善現(xiàn)代企業(yè)制度、國資管理體制、市場化經(jīng)營機(jī)制和優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)方向轉(zhuǎn)移，可以預(yù)見的是，未來國企法人治理結(jié)構(gòu)必然會更加健全，經(jīng)營、人力資源管理的的市場化機(jī)制會更加完善，國有資產(chǎn)監(jiān)管制度會更加成熟，國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)也會更加合理，在國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用將得到進(jìn)一步鞏固。2、政府權(quán)威減少了國企改革的阻力和成本首先，政府行政行為的權(quán)威性、強(qiáng)制性能夠以最快的速度和最短的時間突破改革阻力，實現(xiàn)制度變遷，推動國企改革的順利進(jìn)行[5]。其次，政府行政行為是打破地方保護(hù)主義、市場或行業(yè)壟斷等改革藩籬的重要工具。最后，政府權(quán)威對于有效防止“搭便車”行為以及降低、彌補(bǔ)制度供給涉及的各項成本如社會保障等均有明顯幫助。二、國有企業(yè)改革中政府行政行為存在的主要問題及成因分析（一）國有企業(yè)改革中政府行政行為存在的主要問題中國向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的漸進(jìn)式過渡過程，是一場“摸著石頭過河”的試錯過程，無前例可循，它不僅涉及到市場化與工業(yè)化的雙重轉(zhuǎn)軌，對于社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個方面也產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響。由于當(dāng)前國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度依然較低，且從政府長期以來在國企改革進(jìn)程中承擔(dān)的重要角色來看，未來相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，政府行政行為對于市場的維護(hù)、培育引導(dǎo)仍將起到非常重要的影響[6]。但上世紀(jì)90年代以來國企改革進(jìn)程中政府行政行為中暴露出來的諸多問題，可以發(fā)現(xiàn)，政府角色在國企、市場中的地位不明確以及政府職能轉(zhuǎn)換不適應(yīng)改革的客觀需要等問題是影響或阻礙國企改革深化推進(jìn)的癥結(jié)所在。主要表現(xiàn)在:1、政資不分使國企法人治理結(jié)構(gòu)失去治理基礎(chǔ)政企不分、政府行政行為干涉企業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)活動的現(xiàn)象大量存在，是國企改革首先需要解決的問題，這不僅影響到國企獨(dú)立經(jīng)濟(jì)人地位的確立，也嚴(yán)重阻礙了市場配置資源決定性作用的發(fā)揮。其問題突出反映在以下三方面：一是體制困境導(dǎo)致政府角色錯位。政府作為國有企業(yè)的資產(chǎn)所有者，受計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，慣性地干預(yù)作用于企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動，并由此導(dǎo)致政企不分、企業(yè)獨(dú)立法人地位不明等問題，但面對國企改革中暴露的種種問題卻顯得束手無策，所有者缺位、國有資產(chǎn)流失等問題大量存在，削弱了政府改革的動力，導(dǎo)致政府和企業(yè)陷入兩難境地。二是政府?dāng)[正角色存在很多困難。按“股東主權(quán)”邏輯，政府是國企的出資者和所有風(fēng)險承擔(dān)者[7]，但國企公司治理中頻繁暴露的不當(dāng)牟利、“內(nèi)部人控制”、敗德行為等問題，都要求政府在改革中妥善處理好國有資產(chǎn)所有者與市場監(jiān)督者、規(guī)則制定者之間的關(guān)系，完成角色轉(zhuǎn)換與定位。三是政府作為資產(chǎn)所有者對國企經(jīng)營者約束軟化，政企間缺少契約化制衡關(guān)系、職能和利益界限模糊不清、國資監(jiān)管力度弱都在不同程度上加劇了國企改革的風(fēng)險。2、制度缺失導(dǎo)致國企并購中的國有資產(chǎn)流失第一，政府行政行為決策中定位不準(zhǔn)。由于政府同時擔(dān)負(fù)有宏觀經(jīng)濟(jì)的組織者和微觀經(jīng)濟(jì)組織的所有者這兩種相關(guān)聯(lián)又相矛盾的角色，因此，其在并購活動中同時具備發(fā)起者、倡導(dǎo)者和實施者等職能[8]。那么，如何在并購活動中為政府的直接干預(yù)行為留出足夠的空間，同時兼顧市場規(guī)則執(zhí)行的公允，它有賴于政府的主動退出和制度建設(shè)，這也是國企改革中政府行政行為定位需要解決的關(guān)鍵問題之一。第二，并購中政府行政行為導(dǎo)致的利益沖突。國企并購行為，靜態(tài)角度上不會造成國有資產(chǎn)在總量上的實質(zhì)性增減，但動態(tài)角度上這種“盤活存量”的產(chǎn)權(quán)交易可卻可能實現(xiàn)控制權(quán)增效，助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源配置優(yōu)化，這也正是國企改革的目的所在。但并購行為中，無論是國企之間或是國企與非國有企業(yè)之間發(fā)生并購行為，政府都不得不面對國有資產(chǎn)流動與流失的矛盾，比如資產(chǎn)重組時效益不佳的子公司出讓售價過低，就可能導(dǎo)致國資流失的問題，且并購重組中導(dǎo)致的失業(yè)問題，也會加劇社會保障體系的負(fù)擔(dān)甚至引起地區(qū)政治的不穩(wěn)定，這些都是政府所需要權(quán)衡抉擇的問題[9]。3、部門利益化致使國有企業(yè)管理層收購陷入困境管理層收購（MBO）是指企業(yè)經(jīng)理層以借貸資本或股權(quán)交易等方式購買企業(yè)股份，進(jìn)而改變公司所有者結(jié)構(gòu)、控制權(quán)結(jié)構(gòu)等，實現(xiàn)企業(yè)重組目的的一種收購行為[10]。但在我國堅持“政府主導(dǎo)型”方式運(yùn)作的MBO行為中，其弊端頻頻暴露出來：第一，政府主導(dǎo)國有企業(yè)管理層收購。國務(wù)院頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》以及國資委《關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見》《關(guān)于股份有限公司國有股權(quán)管理工作有關(guān)問題的通知》等文件，均明確要求了財政部以及各級財政或國有資產(chǎn)管理部門在MBO中的審批職能。這種行政性安排的存在，客觀上就導(dǎo)致了市場信號失真的問題，收購價格、收購資金及收購進(jìn)程都成為管理層與政府之間博弈的產(chǎn)物，不僅易導(dǎo)致國資閑置貶值，更可能觸碰國資流失高壓線，出現(xiàn)一些不法分子勾結(jié)民資企圖侵吞國有資產(chǎn)的行為。第二，政府利益區(qū)域化、部門化影響國企股權(quán)收購。經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中,中央政府希望藉由MBO的形式在部分民生行業(yè)中實現(xiàn)“國退民進(jìn)”，引入民間資本，部分或全部套現(xiàn)國有股權(quán)，將其充實到支柱行業(yè)中，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，同時有效提高市場整體的效率[11]。但地方政府利益的逐漸獨(dú)立化，使其更加傾向于“求稅不求利”，即更看重國企產(chǎn)權(quán)改革中包括未來利稅在內(nèi)的非賣價目標(biāo)，比如企業(yè)穩(wěn)定的生產(chǎn)和強(qiáng)勁的發(fā)展，就業(yè)人員吸納能力以及增量資本投入等等。因此，地方政府往往將MBO作為“甩包袱”的一種手段，并不關(guān)注于產(chǎn)權(quán)的歸屬，這也是導(dǎo)致國企改革中國資流失的潛在風(fēng)險之一。（二）國有企業(yè)改革中政府行政行為存在問題的原因剖析由于特殊歷史背景下政府的社會管理職能，政府行政行為在國企改革中發(fā)揮的作用是其他組織或力量難以替代的，但長期的“路徑依賴”也導(dǎo)致政府行政行為直接或間接地干擾了國企改革的深化推進(jìn)。其問題可以歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)原因和機(jī)制原因的影響。1、經(jīng)濟(jì)原因：政府利益的存在在國有企業(yè)改革進(jìn)程中，政府行政行為的無限性、壟斷性并沒有得到完全有效的約束[12]，隨著中央政府的權(quán)力下放，央地各級政府的利益以及地方政府所轄國企的利益上也隨之產(chǎn)生了糾葛與博弈。尤其是一些地方政府依然習(xí)慣于干涉甚至直接參與國有企業(yè)的經(jīng)營活動，國有企業(yè)利益很大程度上被等同于地方政府的利益，政企融為一體。依照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，經(jīng)濟(jì)人假設(shè)同樣適用于政府行政行為的研究，作為權(quán)力載體的政府部門，其行為也不可避免地受到成本-收益計算原則的支配，趨利避害或趨大利而避小利。但如果這種行為如果損害了社會公眾利益或是追逐獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，就屬于一種非理性行為，而客觀上的法律體系約束機(jī)制以及市場機(jī)制規(guī)則的不完備，都為此類逐利性行為提供了生長的條件，這些現(xiàn)實利益糾葛都會成為產(chǎn)生制約改革發(fā)展的內(nèi)在動因。2、機(jī)制原因：政府二元角色的沖突國企改革中，政府扮演了兩種不同角色，即：以財產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的國有企業(yè)所有者和基于社會管理職能的行政管理者。在改革過程中，后者常常會自覺與不自覺地滲入到所有者的財產(chǎn)權(quán)能之中，當(dāng)二者產(chǎn)生矛盾或沖突的時候，此時政府行政行為既可能具有經(jīng)濟(jì)性，也可能具有行政性，或兼而有之。因此，政府以行政命令方式直接參與國企改革時，一旦涉及各級政府利益，改革進(jìn)程往往會出現(xiàn)延緩甚至倒退的情況，打擊了企業(yè)改革的信心和動力。即便在行政行為促成的企業(yè)改革行為中，由于企業(yè)不是運(yùn)作主體，參與各方也因此常常難以達(dá)成共贏的利益共識，企業(yè)改革的焦點被放在調(diào)整結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)關(guān)系上，而不是集中到創(chuàng)造新產(chǎn)值上。因此，政府的二元角色引起的目標(biāo)沖突是體制層面上國企改革欠缺公正與效率的主要原因。三、國企改革中政府行政行為的政策建議政府因其國企資產(chǎn)所有權(quán)和社會管理職權(quán)在國企改革過程中占據(jù)有重要地位，對改革的推動作用是任何其他組織和力量所無法替代的。如何實現(xiàn)國家行政權(quán)力在國企改革中的依法合理使用，這是國企改革不可回避的前提問題。筆者認(rèn)為，關(guān)鍵就是要“以提高國有資本效率、增強(qiáng)國有企業(yè)活力為中心”，“完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，防止國有資產(chǎn)流失，全面推進(jìn)依法治企”，這樣才能引領(lǐng)國企主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，增強(qiáng)和鞏固國有經(jīng)濟(jì)在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系中的中流砥柱地位。（一）轉(zhuǎn)變政府行政行為理念政府在國企改革進(jìn)程中必須堅持“有所為有所不為”的指導(dǎo)思路，在行政介入改革工作中要強(qiáng)調(diào)“責(zé)任理念”、“服務(wù)行政理念”以及“有限政府理念”的轉(zhuǎn)變[13]。哪些要“有所為”，哪些應(yīng)當(dāng)“有所不為”，也需要加以區(qū)分認(rèn)識。第一，“有所為”。就是要在國有壟斷企業(yè)的改革進(jìn)程中有所為，要在分類推進(jìn)已實施政企分離的壟斷國企（石油，電力，電信等行業(yè))的改革進(jìn)程，放開市場準(zhǔn)入，深化壟斷行業(yè)市場化改革；二是在國有大型企業(yè)市場化、公開化上要有所為，通過改制分離、推進(jìn)上市等途徑堅持國企改革的公眾化大方向；三是要在切實增強(qiáng)國有企業(yè)核心競爭力上有所為，要沿產(chǎn)業(yè)鏈縱向延伸至企業(yè)主營業(yè)務(wù)的上下游和內(nèi)外部，打造國有經(jīng)濟(jì)“集中發(fā)展”的“主力軍”，2009年中糧集團(tuán)在國資委引導(dǎo)下實施的“全產(chǎn)業(yè)鏈糧油食品產(chǎn)業(yè)”經(jīng)營就是其中的典型范例；四是要在完善國有企業(yè)監(jiān)管機(jī)制上有所為，重點完善國資管理體制、經(jīng)營責(zé)任制，避免國有資產(chǎn)流失，健全國企改革法制建設(shè)。第二，“有所不為”。核心要求就是要政企分開、簡政放權(quán)。一是要遵照政企分開的基本原則，取消國企的“官帽子”，在選人用人上探索走出一條新路子，上海市《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)上海國資國企改革發(fā)展的若干意見》（滬委發(fā)[2008]9號文件)就明確提出了實行企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)聘用制等改革意見，率先走出了國企管理者職業(yè)化、市場化的改革新思路。二是要放松對國企經(jīng)營權(quán)的限制，要建立以產(chǎn)權(quán)為紐帶的經(jīng)濟(jì)隸屬關(guān)系而非行政關(guān)系；要建立以為間接調(diào)整為主的宏觀調(diào)控體系而非行政命令為主的微觀調(diào)控體系；要加強(qiáng)政府服務(wù)性職能，弱化微觀經(jīng)濟(jì)管理職能以徹底實現(xiàn)政企分開。（二）調(diào)適政府行政行為角色政府在國企改革中要管的事情應(yīng)當(dāng)局限于具有社會性質(zhì)的那部分問題，而非企業(yè)管理運(yùn)營的問題。但長期以來，我國國企改革始終未能對政企間的行政隸屬關(guān)系式的權(quán)力利益格局進(jìn)行徹底的制度創(chuàng)新和調(diào)整，這也成為當(dāng)前國企改革困難重重的癥結(jié)所在。筆者認(rèn)為，國企改革中政府必須堅持“政資分開”和“政企分開”的基本原則來管理國有資產(chǎn)，即明確區(qū)分好政府的社會經(jīng)濟(jì)管理職能與國有資產(chǎn)所有者職能。對于國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使的投資計劃、部分產(chǎn)權(quán)管理和重大事項決策等出資人權(quán)利，應(yīng)授權(quán)國資投資機(jī)構(gòu)或運(yùn)營公司行使；涉及企業(yè)運(yùn)營重要決策的事項，應(yīng)歸位于企業(yè)管理；子企業(yè)有關(guān)管理事項原則上應(yīng)由企業(yè)集團(tuán)總部依法依規(guī)決策；其他如國資委兼管的公共管理職能，也應(yīng)歸位于對口政府主管部門。由此，進(jìn)一步規(guī)范市場主體行為，讓政府扮演好市場規(guī)范制定者、執(zhí)行者和監(jiān)管者的角色，對國企管理只負(fù)有限責(zé)任，這樣才能維護(hù)好社會經(jīng)濟(jì)公平與公正，推動國企改革向更深層次發(fā)展。（三）制定完善國企改革相關(guān)法律法規(guī)國企改制是一個復(fù)雜的社會問題，牽涉利益廣泛，依法調(diào)整有利于改革的縱深、規(guī)范推進(jìn)。國家相關(guān)部委、各省市區(qū)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖然發(fā)布了相關(guān)暫行辦法，但還很不完備，在法律法規(guī)的制定上都滯后于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，難以規(guī)范目前復(fù)雜多變的國企改革行為，對國企改革的新思路如MBO還缺少具體的指導(dǎo)意見。對此，國企改革呼吁新的改革條例的出臺，以配合《企業(yè)兼并法應(yīng)與公司法》、《證券法》、《國有資