工程項目中的城鄉(xiāng)規(guī)劃

目錄第一章城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī) 31.城鄉(xiāng)規(guī)劃管理基礎知識 31.1城市規(guī)劃管理的基本概念 31.2城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的主體 41.3城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的客體（對象） 41.4城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的目的 41.5規(guī)劃管理的基本依據 51.6城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能 81.7城鄉(xiāng)規(guī)劃管理環(huán)境 82.城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、修改管理 92.1城鄉(xiāng)規(guī)劃編制管理 92.2城鄉(xiāng)規(guī)劃審批管理 92.3城鄉(xiāng)規(guī)劃修改管理 93.城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理 103.1依法進行城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理 103.2建設項目選址規(guī)劃管理 113.3建設項目用地規(guī)劃管理 113.4建設用地規(guī)劃管理 123.5鄉(xiāng)和村莊建設規(guī)劃管理 13第二章我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的現狀及問題 141.城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理中存在的主要問題及原因 151.1盲目擴張圈地 151.2項目優(yōu)先規(guī)劃 151.3城鄉(xiāng)規(guī)劃喪失綜合調控功能 151.4城鄉(xiāng)規(guī)劃缺乏區(qū)域統籌 151.5規(guī)劃執(zhí)法乏力 152.健全城鄉(xiāng)規(guī)劃實施監(jiān)督體制的對策及建議 162.1健全法律法規(guī) 162.2加強和改進城鄉(xiāng)規(guī)劃編制 162.3健全監(jiān)督網絡和機制，強化監(jiān)督程序 16參考文獻： 17工程項目管理中的規(guī)劃管理【摘要】規(guī)劃管理是項目管理中的一項重要內容。為預防項目經濟風險、保證工程有序順利實施，必須在進行項目可行性分析時，對工程項目的選址規(guī)劃、建設用地規(guī)劃、建設工程規(guī)劃進行嚴格管理，以確保項目與國家城鄉(xiāng)建設規(guī)劃一致性，避免遭受拆除、改建等系列嚴重后果。本文通過對中國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理概念、目的的闡述，以及相關法律法規(guī)的分析，發(fā)現現階段我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中存在的問題，并提出了相應的對策和意見?！娟P鍵詞】項目管理；城鄉(xiāng)規(guī)劃管理；公共管理；城鄉(xiāng)規(guī)劃法PlanningManagementinProjectManagementAbstract:Planningmanagementisanimportantpartofprojectmanagement.Inordertopreventtheeconomicriskoftheprojectandensuretheorderlyandeffectiveimplementationoftheproject,itisnecessarytostrictlymanagetheprojectplanning,constructionlanduseplanningandconstructionprojectplanning。Ourprojectsmustbeconsistentwiththenationalurbanandruralconstructionplan,toavoidsufferingfromdemolition,alterationandotherseriesofseriousconsequencesfromtheinconsistency.BasedontheanalysisoftheconceptandpurposeofurbanandruralplanningmanagementinChina,andtheanalysisofrelevantlawsandregulations,thispaperfindsouttheexistingproblemsintheplanningandmanagementofurbanandruralareasinChinaandputsforwardcorrespondingcountermeasuresandopinions.Keywords:projectmanagement;urbanandruralplanningmanagement;publicmanagement;urbanandruralplanninglaw第一章城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)1.城鄉(xiāng)規(guī)劃管理基礎知識城縣規(guī)劃管理基礎知識包括以下七個方面的知識點：一是城市規(guī)劃管理是什么？即規(guī)劃管理的基本概念；二是誰來管？即管理的主體；三是管什么？即管理對象構成的基本工作內容；四是為什么管？及管理的目的；五是依據什么管？即管理的原則和依據；六是怎么管？即管理運行的職能與方法；七是在什么背景下管？即管理環(huán)境。概括起來，規(guī)劃管理基本概念、規(guī)劃管理構成要素、規(guī)劃管理環(huán)境構成以下圈層關系（圖1）：圖1規(guī)劃管理概念、構成要素、環(huán)境圈層關系圖1.1城市規(guī)劃管理的基本概念城市規(guī)劃管理，按照國家標準《城市規(guī)劃基本術語標準》（GB/T50280-98）的定義：城市規(guī)劃管理是指城市規(guī)劃編制、審核和實施等管理工作的統稱。規(guī)劃管理工作就是依法組織編制、審批、實施城市規(guī)劃，并進行規(guī)劃監(jiān)督檢查。規(guī)劃管理具有綜合性、系統性、政策性、時序性、地方性、技術性、藝術性等諸多特點，在管理工作中，需要特別關注的是以下基本特征：①就管理的內容而言，規(guī)劃管理具有專業(yè)和綜合的雙重屬性。一座城市的管理，包括土地、房屋、交通、消防、環(huán)境保護、文物保護和城市規(guī)劃等管理工作。規(guī)劃管理只是其中的一個方面，有其特定的職能和管理內容，高度分工必然要高度綜合。由于規(guī)劃管理涉及面廣、綜合性強，規(guī)劃管理和其他管理密切相關、相互交織在一起，大量的管理中的實際問題都是綜合性問題。一個地區(qū)的詳細規(guī)劃，涉及方方面面的內容；一項建設工程因其區(qū)位和性質會涉及環(huán)境保護、衛(wèi)生防疫、國防、人防、消防、抗震、防汛、排水、河港、鐵路、航空、文物保護、農田水利等管理的要求。規(guī)劃管理部門是一個綜合部門，必須對其作系統分析，綜合平衡，協調解決有關問題。②就管理的過程而言，規(guī)劃管理具有管理階段性和系統性的雙重屬性。這是由于規(guī)劃管理是系統管理所決定的，也是由于城市規(guī)劃體系構成所決定的。規(guī)劃管理工作，包括制定城鄉(xiāng)規(guī)劃、實施城鄉(xiāng)規(guī)劃、規(guī)劃監(jiān)督檢查三方面的內容，三者構成了規(guī)劃管理工作系統。三者是由不同部門分別進行管理的，每一部分管理工作又有不同的管理層次，前者的管理決策是后者管理的依據，后者是前者的延伸或具體化，是實現前者決策的手段，由此形成了→條“決策－手段”鏈。就城市規(guī)劃的組織編制和審批而言，按照我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，城市規(guī)劃分為城市總體規(guī)劃和城市詳細規(guī)劃兩個階段，大、中城市在總體規(guī)劃階段還包括分區(qū)規(guī)劃階段。城市詳細規(guī)劃必須體現總體的規(guī)劃的意圖，并對其細化、深化、優(yōu)化；分區(qū)規(guī)劃必須按照總體規(guī)劃的意圖，對詳細規(guī)劃提出編制要求，兩者相輔相成，才能體現城市規(guī)劃體系的整體效應。城市規(guī)劃實施管理亦然，審批規(guī)劃行政許可證必須依據批準的城市規(guī)劃。規(guī)劃行政許可的審批的核心是城市規(guī)劃區(qū)內的土地使用必須符合城市規(guī)劃要求。按照我國的土地使用制度，有土地劃撥和國有土地的有償使用兩種用地方式，其管理程序不間，但其管理程序都是圍繞著土地使用必須符合城市規(guī)劃要求而設定的?？傊鞘幸?guī)劃管理只有把管理的階段性和系統性密切結合起來，才能發(fā)揮規(guī)劃管理的整體效能。1.2城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的主體城鄉(xiāng)規(guī)劃管理屬于公共行政，公共行政的主體以國家行政機關為主的公共管理組織，即政府。這里的“政府”是指行政機構，以及依法成立的各種享有行政權的獨立機構，不包括立法和司法機關。1.3城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的客體（對象）是指城鄉(xiāng)規(guī)劃各項公共事務。按其范圍大小可分為四類：國家事務、共同事務、地方事務和公民事務。1.4城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的目的規(guī)劃管理的目的，是由規(guī)劃管理屬于公共行政管理范疇和城鄉(xiāng)規(guī)劃的特點所決定的。從規(guī)劃管理系統的整體來看，其管理目的是：①維護社會公共利益。維護社會公共利益是公共行政的基本職能。所謂社會公共利益是絕大多數人的根本利益、整體利益和長遠利益。城鄉(xiāng)規(guī)劃編制是對土地和空間資源的合理配置，具有利益分配的功能。規(guī)劃管理維護公共利益，編制城鄉(xiāng)規(guī)劃一要保障涉及社會公共利益的用地和空間資源，滿足廣大社會公眾的社會需要。例如，公共服務設施、市政公用設施、公共綠化用地等。二要保障整體布局的科學、合理，有利于城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村各種經濟、社會活動的協調運行。三是要有利于城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展，保障后人的發(fā)展條件。就城鄉(xiāng)規(guī)劃實施來講，審核規(guī)劃許可，維護社會公共利益，就要切實保證各項建設不得妨礙公共安全、公共衛(wèi)生、公共交通和城鄉(xiāng)風貌，切實保護歷史文化遺產和自然文化遺產等。公共政策體現公共利益，規(guī)劃管理必須認真貫徹執(zhí)行。②保護相關方面的合法權益。保護相關方面的合法權益是公共行政的基本職能之一。我國《物權法》的頒布與實施，為保護相關方面的合法權益提供了法律保障。城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制與實施，在很多方面涉及物權的保護。諸如個人和單位的土地使用權，各項建設涉及的現有通道、通水和四鄰的日照、通風等權益等。這就要求規(guī)劃管理按照“公平、公正、公開”的原則，妥善處理相關方面權益的矛盾，必要時要采用公示，昕證會等方式，聽取相關方面的意見和要求，接受社會的監(jiān)督。我國正處在經濟體制轉軌時期，產權制定和保護方面的法規(guī)還不健全，規(guī)劃管理必須非常慎重地處理涉及相關方面權益保護的有關事項。③促進經濟、社會、環(huán)境的全面、協調和可持續(xù)發(fā)展。政府的基本職能主要是政治、經濟、文化、社會服務等職能，并構成公共行政的基本內容和范圍，促進經濟、社會、環(huán)境的全面、協調和可持續(xù)發(fā)展，是公共行政的題中之意。在市場經濟條件下，公共行政的主要責任是生產和提供公共產品，城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府應當提供的公共產品之一。城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村是經濟社會發(fā)展的載體，是人類的住區(qū)。編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的最終目的是通過城鄉(xiāng)規(guī)劃對土地和空間資源的合理配置，促進經濟、社會、環(huán)境的全面、協調和可持續(xù)發(fā)展，滿足社會公眾日益增長的物質、文化的需要，不斷改善人們生存、生活和社會活動環(huán)境。為實現這一目的，需要統籌協調人與自然、經濟與社會、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、近期與遠期、局部與整體、需要與可能等各種關系。④保障城鄉(xiāng)各項建設納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的軌道，促進城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施。從上述可見，城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府調控經濟、社會、環(huán)境的全面、協調和可持續(xù)發(fā)展的重要手段，編制和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃是公共行政的職責。城鄉(xiāng)規(guī)劃實施是通過城鄉(xiāng)各項建設來實現的，規(guī)劃管理必須通過管理將各項城鄉(xiāng)建設納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的軌道，才能促進城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施。從城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的內容和過程來看，城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施涉及面廣，與其他城市管理工作密切相關，規(guī)劃的實施是一個持續(xù)不斷的過程。且城鄉(xiāng)規(guī)劃具有調控、引導的功能，具有公共政策的屬性。因此，實施城鄉(xiāng)規(guī)劃不僅是規(guī)劃管理部門的事，也是政府各管理部門和社會公眾的事，眾志才能成城。1.5規(guī)劃管理的基本依據規(guī)劃管理基本依據有：法律規(guī)范依據、城鄉(xiāng)規(guī)劃依據、技術規(guī)范和標準依據、方針政策依據。法律法規(guī)、政策文件等依據共同構成了我國現行城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系框架（表1，表2）。表1我國現行城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系框架（2008）類別法律法規(guī)和規(guī)章名稱頒布日期施行日期法律中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃2007.10.282008.1.1行政法規(guī)村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例1993.6.291993.11.1歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例2008.4.222008.7.1部門規(guī)章城市規(guī)劃編制城市規(guī)劃編制辦法2005.12.312006.4.1城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法1994.8.15199.9.1縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制要點2000.4.62000.4.6村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）2000.2.142000.2.14城市規(guī)劃編制辦法實施細則1995.6.81995.6.8歷史文化名城保護規(guī)劃編制要求1994.9.51994.9.5城市綠化規(guī)劃建設指標的規(guī)定1993.11.41994.1.1近期建設規(guī)劃工作暫行辦法20022002城市規(guī)劃強制性內容暫行規(guī)定20022002城市規(guī)劃審批城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法1994.8.151994.9.1城市總體規(guī)劃審查工作規(guī)劃1999.4.51999.4.5城市規(guī)劃實施管理建設項目選址規(guī)劃管理辦法1991.8.231991.8.23城市國有土地使用權出讓轉讓規(guī)劃管理辦法1992.12.41993.1.1開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法1995.6.11995.7.1建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理辦法1995.6.291995.7.1城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定1997.10.71998.1.1城市抗震防災規(guī)劃管理規(guī)定2003.9.192003.11.1城市綠線管理辦法2002.9.92002.11.1城市紫線管理辦法2003.11.152004.2.1城市藍線管理辦法2005.11.282006.3.1城市黃線管理辦法2005.11.82006.3.1停車場建設和管理暫行規(guī)定1988.10.31989.1.1城市規(guī)劃監(jiān)督檢查城建監(jiān)察規(guī)定1996.9.221996.9.22城市規(guī)劃行業(yè)管理城市規(guī)劃編制單位資質管理規(guī)定2001.1.232001.3.1注冊城市規(guī)劃師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定1999.4.71999.4.7表2我國現行城鄉(xiāng)規(guī)劃相關法規(guī)（2008）內容法律行政法規(guī)部門規(guī)章土地利用與農田保護土地管理法土地管理法實施辦法城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例外商投資開發(fā)經營成片土地暫行管理辦法基本農田保護條例自然資源與環(huán)境保護環(huán)境保護法礦產資源法森林法水法環(huán)境影響評價法建設項目環(huán)境保護管理條例自然保護區(qū)條例城市地下水開發(fā)利用保護規(guī)定自然與文化遺產保護文物保護法風景名勝區(qū)條例歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護條例自然保護區(qū)條例文物保護法實施細則城鎮(zhèn)建設工程管理建筑法公路法測繪法廣告法標準化法中外合作設計工程項目暫行規(guī)定城市道路管理條例城市綠化條例城市供水條例城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例公共文化體育設施條例工程建設標準化管理規(guī)定城市地下水開發(fā)利用保護規(guī)定城市排水許可管理辦法城市生活垃圾管理辦法房地產開發(fā)管理城市房地產管理法城市房地產開發(fā)經營管理條例城市房屋拆遷管理條例城鎮(zhèn)個人建造住宅管理辦法城市新建住宅小區(qū)管理辦法城鄉(xiāng)滅災減災人民防空法防災減災法消防法軍事與保密管理軍事設施保護法保守國家秘密法行政法律關系立法法行政許可法行政復議法行政訴訟法行政處罰法國家賠償法公務員法①法律規(guī)范依據。規(guī)劃管理是公共行政工作，必須依法行政。無論城市規(guī)劃編制、審批、實施管理，還是規(guī)劃監(jiān)督檢查，都必須貫徹執(zhí)行我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（附件1）及其配套法律規(guī)范和相關的法律規(guī)范；遵循當地由省、自治區(qū)、直轄市依法制定的城市規(guī)劃地方性法規(guī)、政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件；遵守城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依法制定的行政制度和工作程序。②城鄉(xiāng)規(guī)劃依據。城鄉(xiāng)規(guī)劃一經批準，便具有規(guī)范規(guī)劃區(qū)內的土地利用和各項建設的法律地位，是規(guī)劃管理的重要依據。城市規(guī)劃包括：按照法定程序批準的城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃、近期建設規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃等。規(guī)劃管理的不同階段，前一個管理階段形成的管理決策，也是后一個階段規(guī)劃管理的依據。城市規(guī)劃是一個有機的體系，具有層次性。上位規(guī)劃指導下位規(guī)劃的編制，因此編制城市總體規(guī)劃，應當以全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、省城城鎮(zhèn)體系規(guī)劃以及其他上位法定規(guī)劃為依據；編制城市近期建設規(guī)劃，應當以依法批準的總體規(guī)劃為依據；編制城市控制性詳細規(guī)劃，應當以依法批準的城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據；編制修建性詳細規(guī)劃，應當以依法批準的控制性詳細規(guī)劃為依據。③技術規(guī)范和標準依據。城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制與實施應當依據城鄉(xiāng)規(guī)劃技術規(guī)范的標準，特別是依據其中的強制性技術規(guī)范。技術規(guī)范和標準包括：國家制定的城市規(guī)劃技術規(guī)范和標準。各省、自治區(qū)、直轄市根據國家技術規(guī)范編制的地方性技術規(guī)范、標準；城市規(guī)劃行業(yè)制定技術規(guī)范、標準。武漢市建設工程規(guī)劃管理技術規(guī)定(2014正式完整版)（附件2）。④方針政策依據。規(guī)劃管理是一項公共行政工作。各級人民政府根據經濟社會發(fā)展的實際情況，為城鄉(xiāng)建設和管理制定的各項方針政策，也是規(guī)劃管理的依據。1.6城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理活動的構成要素，是決定城鄉(xiāng)規(guī)劃管理活動成敗的關鍵。它在一定程度上體現了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的客觀規(guī)律。包括：①控制職能。規(guī)劃管理的控制是指為了實現管理的預期目標，規(guī)劃管理部門及其管理人員綜合有關管理信息并根據有關管理依據，對管理對象進行監(jiān)督，發(fā)現并糾正其偏差，促使其朝著管理目標方向運動的過程。城市規(guī)劃管理控制的主要途徑是審核城市規(guī)劃圖紙、文本和各類建設工程圖紙。②協調職能。城鄉(xiāng)規(guī)劃編制或實施過程中，無論是土地的使用還是建設工程的安排，必然對周圍環(huán)境產生影響，會涉及公共利益、集體利益或個人利益之間的矛盾，只有通過協調，綜合平衡，才能化解矛盾。③引導職能。，規(guī)劃管理部門及其管理人員在其職責、任務或其所管轄的范圍內，基于有關法律原則，為適應復雜多變的環(huán)境的需要，適時靈活地采取導向性的非強制手段，以有效地實現管理目標且不產生法律后果的行為。1.7城鄉(xiāng)規(guī)劃管理環(huán)境管理環(huán)境是指直接或間接作用或影響規(guī)劃管理主體及其活動過程、活動方式的外部要素的總和。這些外部要素，既有物質的，如經濟發(fā)展水平、物資設備等；也有精神的，如宗教信仰、風俗習慣等。既有社會的，如社會自治能力；也有自然的，如河流山川、沙漠平原等。既有國內環(huán)境，也有國外環(huán)境，等等。它們共同構成管理的外部環(huán)境。管理環(huán)境是規(guī)劃管理存在或變革的基本條件。它決定、影響、制約規(guī)劃管理的目標、原則、內容及管理方式?？梢哉f有什么樣的管理環(huán)境，就必須有或必定有什么樣的規(guī)劃管理。例如，在我國，處于不同緯度的城市，哈爾濱與廣州對日照的要求是不一樣的。規(guī)劃管理必須適應氣候分區(qū)的特點?？梢?，規(guī)劃管理必須適應管理環(huán)境。2.城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、修改管理2.1城鄉(xiāng)規(guī)劃編制管理《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十二條規(guī)定“國務院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同國務院有關部門組織編制全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，用于指導省城城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的編制?！钡谑臈l規(guī)定“城市人民政府組織編制城市總體規(guī)劃?！钡谑鍡l規(guī)定“縣人民政府組織編制縣人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃。”第二十二條規(guī)定“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府組織編制鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃。為了加強城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施及其監(jiān)督，加強上下規(guī)劃的銜接，確保區(qū)域協調發(fā)展、資源合理利用、環(huán)境與歷史文化遺產的保護、促進城鄉(xiāng)經濟可持續(xù)發(fā)展，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定編制城鄉(xiāng)規(guī)劃必須明確強制性內容。根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十七條規(guī)定，城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內容包括：1）規(guī)劃區(qū)范圍；2）規(guī)劃區(qū)內建設用地規(guī)模；3）基礎設施和公共服務設施用地；4）水源地和水系；5）基本農田和綠化用地；6）環(huán)境保護；7）自然與歷史文化遺產保護；8）防災減災。2.2城鄉(xiāng)規(guī)劃審批管理根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，城鄉(xiāng)規(guī)劃分級審批：全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃由國務院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門報國務院審批；省、自治區(qū)人民政府所在地的城市以及國務院確定的城市的總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務院審批；，縣人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報上一級人民政府審批。審批流程（圖2）：圖2城鄉(xiāng)規(guī)劃審批流程2.3城鄉(xiāng)規(guī)劃修改管理為切實加強城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學性和嚴肅性，在規(guī)劃實施過程中加強管理，防止人為因素隨意更改規(guī)劃從而造成環(huán)境資源遭到破壞、公眾的合法權益受到侵害，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》專門設立“城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改”一章，從法律上明確嚴格的規(guī)劃修改制度。①規(guī)劃實施情況評估。根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十六條的規(guī)定，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的組織編制機關應當組織有關部門和專家定期對規(guī)劃實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。組織編制機關應當向本級人民代表大會常務委員會、鎮(zhèn)人民代表大會和原審批機關提出評估報告并附具征求意見的情況。②規(guī)劃修改的條件。根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十七條的規(guī)定，有下列情況之一的，組織編制機關方可按照規(guī)定的權限和程序修改省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃：上級人民政府制定的城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)生變更，提出修改規(guī)劃要求的；行政區(qū)劃調整確需修改規(guī)劃的；因國務院批準重大建設過程確需修改規(guī)劃的；經評估確需修改規(guī)劃的；城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批機關認為應當修改規(guī)劃的其他情形。③規(guī)劃修改的程序。根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十七條的規(guī)定，修改省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃前，組織編制機關應當對原規(guī)劃的實施情況進行總結，并向原審批機關報告；修改涉及城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃強制性內容的，應當先向原審批機關提出專題報告，經同意后，方可編制修改方案。修改后的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃，應當依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十三條、第十四條、第十五條和第十六條規(guī)定的審批程序報批。3.城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法對城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)的各項用地和建設活動進行城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理，行使行政管理職能，是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予的權限。其任務就是通過法律制度和有效手段，科學合理地安排各項當前建設活動，把批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃意圖落實在土地上，使之成為現實和具體化。3.1依法進行城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理3.1.1城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理基本法律制度《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十六條、第三十七條、第三十八條、第四十條、第四十一條規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理中，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)選址意見書、建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的法律制度，也就是規(guī)劃行政審批許可證制度。它是城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理的主要法律手段和法定形式。1)城鎮(zhèn)規(guī)劃實施管理的“一書兩證”制度《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十六條、第三十七條、第三十八條和第四十條規(guī)定了在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內的建設項目選址、使用土地和進行各項工程建設，須由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門實施規(guī)劃管理，核發(fā)選址意見書、建設用地規(guī)劃許可證和建設工程規(guī)劃許可證的“一書兩證”制度。選址意見書是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法核發(fā)的有關以劃撥方式提供國有土地使用權的建設項目選址和布局的法律憑證。建設用地規(guī)劃許可證是經城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法確認其建設的項目位置、面積、允許建設的范圍等的法律憑證。建設工程規(guī)劃許可證是經城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法確認其建設工程項目符合控制性詳細規(guī)劃和規(guī)劃條件的法律憑證。有沒有“一書兩證”、按沒按“一書兩證”的要求進行用地和從事城鎮(zhèn)建設活動，是合法與違法的分水嶺。2)鄉(xiāng)村規(guī)劃實施管理的規(guī)劃許可證制度《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條規(guī)定了在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)范圍內使用土地進行各項建設，須由城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設許可證的制度。建設單位或者個人在取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證后方可辦理用地審批手續(xù)和開展建設活動。鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證是經城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法確認其符合鄉(xiāng)飛村莊規(guī)劃要求的法律憑證。有沒有鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證，按沒按鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的要求進行用地和從事鄉(xiāng)村建設活動，是合法與違法的分水嶺。3.1.2城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理范圍一個是地域范圍，要在規(guī)劃區(qū)內規(guī)劃確定建設用地范圍，建設用地的范圍應當在制定城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃中規(guī)定，屬于強制性內容。二是管理對象，包括任何單位或者個人所進行的建設用地和各項建設活動。建設項目的建設用地，包括以劃撥方式提供的國有土地使用權和以出讓方式提供的固有土地使用權所要使用的土地。建設工程系指建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程。鄉(xiāng)村建設主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設施和公益事業(yè)建設以及農村村民住宅建設等。3.2建設項目選址規(guī)劃管理建設項目選址規(guī)劃管理，是城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理的首要環(huán)節(jié)和關鍵環(huán)節(jié)。在建設項目可行性研究階段，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門就參與管理，對建設項目的選址和布局是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃提出意見，并核發(fā)建設項目選址意見書，不僅可以避免選址布局失誤，還可以作為有關部門審批或核準建設項目的依據，為以后的建設用地規(guī)劃管理和建設工程規(guī)劃管理工作打下良好的基礎。建設項目選址應當遵循《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十九條、第三十條、第三十一條、第三十二條、第三十三條和第三十五條的有關規(guī)定。首先，建設單位省級、城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出書面申請并填寫選址意見書申請表，然后，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對建設項目基本情況、建設項目與城鄉(xiāng)規(guī)劃的協調、建設頂目與相關設施的銜接與配合、建設頂目與周圍環(huán)捷的和諧等內容進行審核，審核通過則核發(fā)選址意見書。3.3建設項目用地規(guī)劃管理《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十七條規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內以劃撥方式提供國有土地使用權的建設項目，經有關部門批準、核準、備案后，建設單位應當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出建設用地規(guī)劃許可申請，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依據控制性詳細規(guī)劃核定建設用地的位置、面積、允許建設的范圍，核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證。”第三十八條規(guī)定：“以出讓方式取各國有土地使用權的建設項目，在簽訂國有土地使用權出讓合同后，建設單位應當持建設項目的批準、核準、備案文件和國有土地使用權出讓合同，向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門領取建設用地規(guī)劃許可證?！边@就規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對于建設用地的規(guī)劃許可具有建設用地規(guī)劃管理職能。建設用地規(guī)劃管理的核心是保證城市、鎮(zhèn)的土地利用嚴格按照城鄉(xiāng)規(guī)劃科學安排，精心使用，做到珍惜用地、合理用地、節(jié)約用地、提高土地利用率，充分利用每一寸土地。按照不同地塊實施不同管理程序（圖3，圖4）：圖3劃撥用地的建設用地規(guī)劃管理程序圖4出讓地塊的建設用地規(guī)劃管理程序3.4建設用地規(guī)劃管理《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設工程規(guī)劃許可證?！备鶕冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第四十條的規(guī)定，建設工程規(guī)劃管理主要劃分為建筑工程（建筑物二構筑物）、道路交通工程、市政管線工程等三大類型。建筑工程，系指以新建、擴建、改建的方式所進行的各類房屋建設工程，以及房屋建筑附屬或單獨使用的各類構筑物。道路交通工程，系指以新建、擴建、改建的方式所進行的城鎮(zhèn)道路、橋梁、地鐵、廣場、停車場及其附屬設施，以及對外公路交通、鐵路、港口、機場及其附屬設施。市政管線工程，系指以新建、擴建、改建的方式所進行的給水排水（雨水、污水）、電力通訊、燃氣熱力、專用管線等建設工程及其附屬設施。。不論哪種類型，凡進行當前建設活動，都應當提交使用土地的有關證明文件、建設工程設計方案等材料，需要建設單位編制修建性詳細規(guī)劃的建設項目還應提交修建性詳細規(guī)劃，向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設工程規(guī)劃許可證。根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條和第四十五條的規(guī)定，建設工程規(guī)劃管理的主要程序為申請程序、審核程序、核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證和竣工驗收前的規(guī)劃核實及報送竣工驗收資料（圖5）。圖5建設工程規(guī)劃管理程序3.5鄉(xiāng)和村莊建設規(guī)劃管理鄉(xiāng)和村莊建設規(guī)劃管理，是指鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負責在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設施和公益事業(yè)建設的申請，報送城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，根據城鄉(xiāng)規(guī)劃及其有關法律法規(guī)以及技術規(guī)范進行規(guī)劃審查，核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證，實施行政許可證制度，加強鄉(xiāng)和村莊建設規(guī)劃管理工作的總稱。（《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條）根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條的規(guī)定，鄉(xiāng)村建設規(guī)劃管理的主要程序為申請程序、核定程序、核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證等（圖6）。圖6鄉(xiāng)村建設規(guī)劃管理程序第二章我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的現狀及問題城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設和發(fā)展的“藍圖”，是管理城市和鄉(xiāng)村建設的重要依據。盡管我國在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的規(guī)劃編制以及管理機構的設置上還存在諸多問題，但是鑒于實際操作中，在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理過程中涉及更多的還是城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施管理，所以此處主要對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理現狀及問題進行闡述?！叭忠?guī)劃，七分管理”，保證城鄉(xiāng)建設合理有序地進行，僅有好的規(guī)劃是不夠的，必須加強規(guī)劃的管理，嚴格規(guī)劃的實施。強化規(guī)劃管理，尤其是規(guī)劃實施的管理，監(jiān)督是關鍵。健全和完善正確執(zhí)行規(guī)劃的監(jiān)督機制，強化法規(guī)監(jiān)督、實體監(jiān)督、內部和外部對程序的監(jiān)督，實現事前、事中、事后監(jiān)督的統一和互動，才能有效保證城鄉(xiāng)規(guī)劃最終得到全面落實和充分體現。改革開放以來，我國、我區(qū)城鄉(xiāng)建設日新月異，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了顯著變化。但是，目前，城鄉(xiāng)規(guī)劃實施中確實存在不少問題：規(guī)劃控制無序，“異化現象”嚴重；違規(guī)審批、違反程序調整規(guī)劃，甚至朝令夕改等問題突出；缺乏上上下下、方方面面的嚴格監(jiān)督制約，有法不依、執(zhí)法不嚴、以言代法、以權代法現象依然存在。造成城鄉(xiāng)建設無序，規(guī)劃成了“墻上掛掛”的一紙空文，嚴重影響城鄉(xiāng)建設的健康發(fā)展，引起了社會各界的廣泛關注和有關部門的積極重視。加強城鄉(xiāng)規(guī)劃實施監(jiān)督管理已被作為推進城鎮(zhèn)化，加強城鄉(xiāng)建設管理一項重要工作提到議事日程。1.城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理中存在的主要問題及原因1.1盲目擴張圈地突破規(guī)劃，盲目擴大規(guī)模，城鄉(xiāng)“圈地運動”烽煙四起。一些城鎮(zhèn)一談城鎮(zhèn)化就刮風，快馬加鞭搞建設，既無規(guī)劃，又無項目可行性研究，盲目圈地開發(fā)而又開而不發(fā)。2002年1～8月，全國購置土地面積13680萬平方米，比2001年同期增長42%。大規(guī)模出讓土地，導致土地資源嚴重浪費，后備不足。同時，盲目圈地還引發(fā)惡意炒作和惡性競爭，造成地價和房價攀升，房地產大量積壓。盲目圈地建設，還造成了城鄉(xiāng)布局混亂。尤其是城鄉(xiāng)結合部，在城鎮(zhèn)區(qū)域攤大餅似地向外擴張時，這里往往成為規(guī)劃的“死角”，違法建設、亂搭亂蓋，不僅破壞了原有的地形地貌，而且搞亂了城鎮(zhèn)空間發(fā)展布局，給漂亮的城鎮(zhèn)臉上抹了一把“灰”。1.2項目優(yōu)先規(guī)劃人為干擾，規(guī)劃服從項目，城鄉(xiāng)規(guī)劃成了開發(fā)商牽著鼻子走的“棋子”。在政績機制、利益機制的驅動下，尤其在招商引資無序競爭中，一些城鄉(xiāng)領導不惜以犧牲原則，罔顧城市規(guī)劃科學性和嚴肅性為代價，“導演”了投資者在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設中操縱主動權的“鬧劇”，城鄉(xiāng)規(guī)劃變成了迎合領導、迎合開發(fā)商的“應急”規(guī)劃，為求項目早日開工上馬，有的城鄉(xiāng)領導者甚至要求規(guī)劃部門“先上車，后補票”，調整規(guī)劃，“完善”手續(xù)。規(guī)劃在行政意志的左右下，面目全非，毫無實際作用，導致后期城鎮(zhèn)建設雜亂無章，不倫不類，景觀極不協調。1.3城鄉(xiāng)規(guī)劃喪失綜合調控功能在當今多元化的社會里，各行業(yè)、各部門、各投資主體、社會各階層從自身發(fā)展需要和利益出發(fā)，有著多種發(fā)展目標，提出多種利益需求。一些部門為了自身的管理以及局部利益，擺脫城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合調控，按照自我意志進行部門建設，迫使城鄉(xiāng)規(guī)劃被動地服從部門的規(guī)劃，攪亂了城鄉(xiāng)規(guī)劃。有些城鎮(zhèn)的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、大學城等封閉運行，更增加了城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合調控難度。1.4城鄉(xiāng)規(guī)劃缺乏區(qū)域統籌城鄉(xiāng)規(guī)劃隨領導好惡而調整，缺乏區(qū)域統籌，缺乏對特色的培育。在我國目前的體制下，最終總是領導說了算，領導者的喜好成為影響規(guī)劃的重要甚至是決定性因素，一屆領導一張圖，甚至朝令夕改，造成重復建設，導致資源及財力的極大浪費。同時，一些城鎮(zhèn)政府缺乏全局觀念，導致區(qū)域基礎設施建設和城鄉(xiāng)發(fā)展布局不協調。1.5規(guī)劃執(zhí)法乏力違法違規(guī)建設嚴重，規(guī)劃執(zhí)法乏力。每年都有大量建設因為違規(guī)違法而拆除，這導致巨額經濟損失。。違規(guī)建設屢禁不止，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理呈現“違法風險低”而“執(zhí)法成本高”的不對稱局面，對違規(guī)者執(zhí)法心有余而力不足。其中梗阻：一是領導者違法、法人違法現象嚴重；二是絕大部分違規(guī)違法建設多有人撐腰，為了當地的“發(fā)展”，有關部門只好睜一只眼閉一只眼；三是規(guī)劃執(zhí)法人員不足，執(zhí)法力量薄弱，無為無位。有的地方在機構改革時，削減規(guī)劃人員，甚至砍掉規(guī)劃部門，造成規(guī)劃執(zhí)法軟弱無力，沒人干事。這些問題的存在主要有一下四點原因：1）城鄉(xiāng)規(guī)劃法律、法規(guī)不健全，監(jiān)督管理無法可依；2）城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督渠道不暢，監(jiān)督職能缺位，事前、事中監(jiān)督薄弱；3）規(guī)劃決策封閉性，公眾參與度不高，增加了外部監(jiān)督的難度；4））缺乏有效的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政責任追究制度，內部監(jiān)督名存實亡。2.健全城鄉(xiāng)規(guī)劃實施監(jiān)督體制的對策及建議城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理是一項綜合性、復雜性、系統性、實踐性、科學性很強的行政管理工作，直接關系著城市規(guī)劃能否順利實施。監(jiān)督是規(guī)劃實施管理的關鍵。目前，城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督以事后監(jiān)督為主，導致對規(guī)劃實施過程中出現的問題雖在事后予以糾正和處理，但往往造成嚴重損失。因此，加強城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督，重點是加強事前和事中監(jiān)督，把監(jiān)督的關口前移。主要監(jiān)督城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、調整、審批行為；建設項目和建筑工程規(guī)劃審批行為；經批準的規(guī)劃的強制性內容的執(zhí)行情況；歷史文化和風景名勝資源保護情況；違法建設行為的糾正和查處情況等。2.1健全法律法規(guī)健全城鄉(xiāng)規(guī)劃實施監(jiān)督的法律法規(guī)制度，強化法規(guī)監(jiān)督。法律法規(guī)是監(jiān)督的基礎，夯實“基礎”才能為監(jiān)督工作的順利開展提供準繩，是做好城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的根本途徑，是綜合事前、事中、事后監(jiān)督的有效手段。2.2加強和改進城鄉(xiāng)規(guī)劃編制加強和改進城鄉(xiāng)規(guī)劃編制，充實規(guī)劃內容，強化規(guī)劃實施的實體監(jiān)督。一是抓好近期建設規(guī)劃的編制。各地應依據批準的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃以及本地資源、環(huán)境和財力條件，編制和調整自己的近期規(guī)劃。二是抓好區(qū)域規(guī)劃和詳細規(guī)劃的編制。按照區(qū)域統籌、城鄉(xiāng)統籌和社會經濟統籌發(fā)展的要求，合理布局和充分利用區(qū)域的資源。三是明確城鄉(xiāng)規(guī)劃強制性內容。強制性內容涉及區(qū)域協調發(fā)展、資源利用、環(huán)境保護、風景名勝保護、自然與文化遺產保護、公眾利益和公共安全等方面，是正確處理好城市可持續(xù)