農村職業(yè)教育財政供給現(xiàn)狀與完善思考,教育經濟學論文

農村職業(yè)教育財政供給現(xiàn)在狀況與完善思考,教育經濟學論文教育所具有的公共產品屬性，決定了在教育發(fā)展經過中必須承當主要責任。教育是一項社會事業(yè)，其發(fā)展離不開公共財政的支持。公共財政對教育支出規(guī)模能否適當，公共教育支出構造能否合理，直接決定了一個國家公民的受教育水平和人力資源素質。進入21世紀，國家加大了對教育的投入力度，在國家公共財政供應的大力支持下，我們國家各級教育事業(yè)得到了較快的發(fā)展，但農村職業(yè)教育的發(fā)展仍不容樂觀。怎樣在公共財政框架下實現(xiàn)農村職業(yè)教育的有效供應，仍然是一個需要我們持續(xù)關注和重視的問題。一、公共財政與農村職業(yè)教育的公共產品屬性〔一〕公共財政公共財政是指國家〔〕集中一部分社會資源，用于為市場提供公共物品和服務，知足社會公共需要的分配活動或經濟行為。公共財政是適應市場經濟發(fā)展客觀要求，為市場提供公共產品和服務的財政分配形式，是與市場經濟體制相適應的一種財政管理體制。由于市場本身存在公共品供應窘境、壟斷、信息不對稱、分配不公等市場失靈領域，而市場機制本身無法自發(fā)解決這種市場失靈，建立公共財政，發(fā)揮其宏觀配置資源及調控機制的作用，為市場提供公共產品和服務，能夠彌補市場失靈和由此產生的效率損失，更好地發(fā)揮市場機制的效率優(yōu)勢，實現(xiàn)宏觀經濟效益和社會效益的最大化，并實現(xiàn)社會公平。公共財政的收入和支出必須在法律的規(guī)范和約束下進行，并接受納稅人和社會公眾的監(jiān)督；它為市場提供公共產品和服務不能因經濟成份和不同的行業(yè)、部門和地區(qū)而區(qū)別對待，以維護市場經濟的公平競爭和社會公平；它不以盈利為首要活動目的，而是追求社會利益最大化?！捕侈r村職業(yè)教育的公共產品屬性教育是一種兼具公共品和私人品特性的準公共品。教育的公共品性質表如今一定范圍內其消費具有非排他性，而且具有受益的外部性，有一定的社會效益。教育的私人品性質表如今教育資源是有限的，其消費具有一定的排它性，一些人消費意味著另一些人將無法消費，而且其受益具有內部性，受教育者可增長知識，提高生產技能和個人收益。我們以為農村職業(yè)教育具有公共產品的屬性，緣于農村職業(yè)教育的受益外部性，即其在全面建設小康社會、構建社會和諧社會中的重要戰(zhàn)略地位。眾所周知，三農問題的核心是農民問題，農民問題的關鍵是農民增收，要實現(xiàn)農民的增收教育是基礎，而農村職業(yè)教育又是農村教育的中堅氣力。也就是講，當前的農村職業(yè)教育是解決三農問題的重中之重。鑒于三農問題是制約和影響我們國家經濟和社會發(fā)展的全局性問題，我們完全有理由以為農村職業(yè)教育和農村義務教育一樣，在我們國家全面建設小康社會、構建社會和諧社會的進程中具有基礎性、先導性和全局性的作用。農村職業(yè)教育是整個職業(yè)教育乃至社會教育體系的重要組成部分，在把我們國家龐大農村人口壓力轉化為宏大人力資源的經過中承當著特別重要的責任，具有公共性特征和公共產品性質。我們要強化農村職業(yè)教育的公共性特征和公共產品性質。只要承當起發(fā)展農村職業(yè)教育的主要責任，才能實現(xiàn)通過公共財政資金的投入，解決農村職業(yè)教育發(fā)展資金缺乏的問題，通過立法和公共政策投入的方式規(guī)定農村職業(yè)教育的發(fā)展趨向。二、我們國家現(xiàn)行農村職業(yè)教育財政供應現(xiàn)在狀況分析〔一〕農村職業(yè)教育財政供應不平衡農村職業(yè)教育的公共產品屬性，決定了農村職業(yè)教育必須納入公共財政的供應范圍，但在公共財政供應范圍內，我們國家農村職業(yè)教育供應存在不平衡現(xiàn)象，其主要表現(xiàn)有兩個方面。從宏觀層面上看，經濟發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)農村職業(yè)教育資源供應差異不同明顯。這種差異不同主要是由于國家經濟發(fā)展政策和教育投入體制的弊端所致。第一，國家對東部地區(qū)經濟發(fā)展的優(yōu)惠政策，使得東部地區(qū)獲得了比中西部地區(qū)更優(yōu)越的經濟資源配置，經濟得到了較快發(fā)展，農村職業(yè)教育資源配置也從中受益，十分是資金和老師的流動保證了東部發(fā)達地區(qū)相對優(yōu)越的農村職業(yè)教育資源。第二，通太多年的實踐，我們國家農村職業(yè)教育已經初步構成了在領導下，分級負責、以縣為主、統(tǒng)籌、社會介入的管理體制，以縣為主的農村職業(yè)教育管理體制，使得農村職業(yè)教育的發(fā)展與縣域經濟和財政狀況嚴密相連，發(fā)達縣域經濟和財政狀況比擬好，其農村職業(yè)教育發(fā)展也比擬好，不發(fā)達縣域的經濟和財政狀況較差，其農村職業(yè)教育發(fā)展比擬緩慢。從微觀層面上看，國家職業(yè)教育發(fā)展政策所導致的農村重點職業(yè)學校與非重點職業(yè)學校的差異不同亦很明顯。長期以來，堅持效率優(yōu)先于公平的教育發(fā)展理念，以特別有限的財政經費支持少數(shù)重點學校。十分是2005年頒發(fā)(關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定〕以來，財政加大了職業(yè)教育投入力度，教育部先后施行了四個計劃，即職業(yè)教育實訓基地建設計劃，重點建設好2000個職業(yè)教育實訓基地；縣級職教中心建設計劃，重點扶持建設1000個縣級職教中心；職業(yè)教育示范性院校建設計劃，重點建設好高水平培養(yǎng)高素質技能型人才的1000所示范性中等職業(yè)學校和100所示范性高等職業(yè)院校；職業(yè)院校老師素質提高計劃，全面提升老師隊伍整體素質。這些支持職業(yè)教育發(fā)展的計劃項目，一方面有效地促進了農村職業(yè)教育的發(fā)展，但另一方面又加劇了農村職業(yè)教育領域內部資源配置的失衡，拉大了農村重點職業(yè)學校和非重點職業(yè)學校之間的差距，強化了農村職業(yè)教育本不應有的競爭性?！捕侈r村職業(yè)教育的財權和事權不對稱1985年，(關于教育體制改革的決定〕出臺后，我們國家農村職業(yè)教育經費投入實際實行的是地方負責、分級管理的財政體制。我們國家農村職業(yè)教育經費主要由縣、鄉(xiāng)兩級財政負擔。1994年的分稅制和之后的稅費改革，各級間財力格局有了一定的改變，然而農村職業(yè)教育的投入體制并沒有做出相應的調整，導致了農村職業(yè)教育的財權與事權的不對稱，加劇了農村職業(yè)教育經費緊張的矛盾。2002年和2005年，先后印發(fā)了(關于大力推進職業(yè)教育改革和發(fā)展的決定〕和(關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定〕，我們國家逐步建立起了現(xiàn)行農村職業(yè)教育財政投入體制，這種財政體制的核心是分級負責、以縣為主。分級負責、以縣為主的農村職業(yè)教育財政體制〔管理體制〕的實行，一定程度上加大了及省級財政對農村職業(yè)教育的轉移支付力度，同時適當提高了農村職業(yè)教育管理的層級，實行縣級統(tǒng)籌，有助于強化縣級辦學的責任，但也存在一系列問題，最突出的是它不符合公共品供應的公平和效率要求。在這種財政投入體制下，和省級的教育投入主要用于高等教育和基礎教育，對農村職業(yè)教育只承當補助貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的責任；而農村職業(yè)教育投入的職責基本上甩給了縣級。當下，在我們國家的財力分配格局中，和省級財政集中了主要財力，但只負擔一小部分農村職業(yè)教育的財政投入；縣級財政財力薄弱，卻承當了絕大部分的農村職業(yè)教育的財政投入。這種農村職業(yè)教育事權、財權不對稱的狀況，造成小馬拉大車，大馬拉小車的局面，影響了農村職業(yè)教育的供應效率和供應質量。發(fā)展農村職業(yè)教育的最大受益者是國家，這種受益范圍也是全國性的，根據(jù)公共品有效供應的原理，理應由和省級財政來負擔主要投入，不應把主要責任完全推給縣級和縣級財政。基于以上分析，我們以為分級負責、以縣為主的農村職業(yè)教育管理形式當前還只是轉型期的一種過渡形式，它只是在一定程度上改變了農村職業(yè)教育投入管理重心過低的問題，不能完全為統(tǒng)籌農村職業(yè)教育平衡發(fā)展提供可靠的制度保障和支持?！踩侈r村職業(yè)教育經費供應渠道分散農村職業(yè)教育主要是縣及下面職業(yè)教育，因而，從這個意義上講，農村職業(yè)教育亦可稱縣域職業(yè)教育。當下，我們國家農村職業(yè)教育在縣域范圍內，其管理體制存在著教育、勞動、農業(yè)、科技等部門多頭并行管理的狀況。農村職業(yè)教育從系統(tǒng)分，有屬于教育系統(tǒng)的，有屬于其他行政管理〔或業(yè)務〕系統(tǒng)的，如農業(yè)技術推廣應用屬于農業(yè)系統(tǒng)，農機推廣應用和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工人技術培訓又屬于工業(yè)系統(tǒng)，外出務工人員培訓屬勞動部門；從層級分，有縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理教育機構；從類別分，有職業(yè)中學、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農校、成人教育中心、農技推廣站等。在現(xiàn)行體制下，縣域農村職業(yè)教育機構要接受兩個〔或兩個以上〕部門的管理。這種行政管理體制的優(yōu)點主要是：辦學、管理、受益部門明確，有利于調動辦學單位及辦學主管部門的辦學積極性；供需信息暢通，有利于本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位專門人才的對口培養(yǎng)和同步輸送。但這種分散辦學、分散管理的狀態(tài)，一定程度上使農村職業(yè)教育存在失控現(xiàn)象，造成農村職業(yè)教育投入供應渠道分散，投資效益不高。例如，長期以來，在農民的教育培訓問題上，我們國家農業(yè)、科技、勞動、教育、扶貧、移民等部門根據(jù)國家的有關政策，分別以專項的形式對縣域農村職業(yè)教育進行一定的財政投入，在各自職能范圍內分別施行了不同的農村職業(yè)教育或培訓項目，逐步構成了自個相對獨立的教育培訓網絡或培訓體系，這些培訓網絡或培訓體系對提高農民科技素養(yǎng)，加強農業(yè)科技推廣，促進農村產業(yè)構造的調整，加快農村經濟的發(fā)展，起到了積極的推動作用。但在農民教育或培訓經費的籌措和使用上，農村職業(yè)教育存在教育培訓經費來源的多元性及經費使用的分散性等突出矛盾。由于歷史上構成的條塊分割，農村職業(yè)教育范圍內各條塊〔業(yè)務部門〕的資源〔經費〕并沒有完全統(tǒng)籌到縣域財政方面來，這些資源〔經費〕仍然由各條塊掌管，不同來源的經費有不同的使用用處和考核評價指標，在很多地方，來自不同供應渠道的農村職業(yè)教育經費無法在縣域范圍內統(tǒng)一規(guī)劃與調配使用。三、對農村職業(yè)教育財政有效供應的幾點考慮〔一〕加大對農村職業(yè)教育的財政投入力度，優(yōu)化投入構造國家財政性教育經費支出占國內生產總值4%的指標是世界衡量教育水平的基礎線。1993年，、發(fā)布(中國教育改革和發(fā)展綱要〕提出，國家財政性教育經費支出占比例要到達4%。但由于我們國家增長迅速、財政收入占較低等多種原因，這一目的沒有能如期實現(xiàn)。盡管2020年，我們國家財政性教育經費占的比重初次突破4%，到達4.28%，但仍明顯低于中等收入國家和高收入國家的平均值。這講明我們國家對公共教育的投資仍然缺乏。當下，國家加大了對教育財政投入的力度，應著力優(yōu)化投入構造。第一，針對我們國家教育投入構造重高等教育、基礎教育的狀況，應加大對農村職業(yè)教育的投入力度。我們國家農村職業(yè)教育承載的社會責任大，但國家供應財政給予農村職業(yè)教育的投入?yún)s一直很低。我們國家是一個農業(yè)大國，建設社會新農村的任務特別艱巨。新農村，離不開新農民，新農民的培育離不開農村職業(yè)教育，農村職業(yè)教育為社會新農村建設提供人力資源保障和智力支撐。在中國特殊的社會背景下，農村職業(yè)教育的公共產品特性絲毫不亞于基礎教育，理應是由公共財政予以重點供應和保障的公共產品和服務。就農村職業(yè)教育的投資效率而言，教育經濟學的研究已經證明，投資職業(yè)教育和高等教育的經濟收益是不同的。我們國家是農業(yè)人口比重較大的國家，對農村職業(yè)教育的投資，它的收益是比擬高的。也就是講，投資和發(fā)展農村職業(yè)教育，既具體表現(xiàn)出了公平，也突出了效率。因而，當下應著力調整和省級對教育的財政投入構造，進一步加大和省級財政對農村職業(yè)教育的投入比重，支持農村職業(yè)教育的快速發(fā)展。第二，針對我們國家當前農村職業(yè)教育供應不平衡的狀況，必須以農村職業(yè)教育的平衡發(fā)展為目的，調整現(xiàn)有的財政資源配置。在教育的投入上，加大對經濟不發(fā)達地區(qū)和西部地區(qū)農村職業(yè)教育的財政投入力度，逐步縮小東西部地區(qū)農村職業(yè)教育差距。同時，要重點加強薄弱學校建設，增加對非重點農村職業(yè)學校教育經費的投入。實現(xiàn)人力資源的合理配置，實行城市職業(yè)學校校長和老師支持農村薄弱職業(yè)學校，提高農村職業(yè)學校老師待遇，鼓勵優(yōu)秀老師到農村職業(yè)學校工作等，通過一系列制度來保證農村職業(yè)教育在微觀層面上的平衡發(fā)展，逐步縮小農村重點職業(yè)學校與非重點職業(yè)學校之間的差距?！捕硰娀骷墝r村職業(yè)教育投入責任，實現(xiàn)事權和財權對稱當前，我們國家以縣為主的農村職業(yè)教育財政投入體制，由于絕大多數(shù)縣級財政無法完全擔當起農村職業(yè)教育經費投入主體的責任，使得農村職業(yè)教育的發(fā)展步履困難，農民子女難以接受職業(yè)教育的問題仍然嚴重。基于此種現(xiàn)實，根據(jù)農村職業(yè)教育所具有的受益外部性，農村職業(yè)教育在以縣為主投入的同時，應根據(jù)財權和事權相對稱的原則，建立科學、合理、規(guī)范、量化的和省級財政對農村職業(yè)教育的轉移支付制度，構成財政扶持、省級財政統(tǒng)籌、地方各級財政根據(jù)各自職責共同分擔的農村職業(yè)教育財政體制。財政對農村職業(yè)教育的投入重點放在中西部農村地區(qū)，以專項建設方式，主要用于農村職業(yè)學?；A能力建設，改善農村薄弱職業(yè)學校的辦學條件。省級也應加大自個承當農村職業(yè)教育公用經費支出的責任。一是省級財政對財政牽涉到本級管轄范圍內的重點支持政策，要給予一定比例的配套；二是省級應根據(jù)當?shù)刈匀缓徒洕鷹l件，加大對本級農村職業(yè)教育的專項投入，用于農村職業(yè)教育的專項投入，不能少于對職業(yè)教育專項投入的40%；三是省級財政投入應該占整個農村職業(yè)教育投入比例的20%至30%不等；四是縣級應確保、省級財政用于農村職業(yè)教育的轉移支付，并保證縣財政投入占到整個農村職業(yè)教育投入的大約70%至80%。這樣，一旦權利和義務明確了，財權和事權相匹配了，就既有利于調動地方對農村職業(yè)教育投入的積極性，又能使地方承當?shù)闷饘r村職業(yè)教育的投入。另外，各級地方要創(chuàng)造性地落實城市教育費附加布置用于職業(yè)教育十分是用于農村職業(yè)教育的政策。城市教育費附加布置用于職業(yè)教育的比例，一般地區(qū)不低于20%，已經普及九年制義務教育的地區(qū)不低于30%。在用于職業(yè)教育的城市教育費附加中，用于農村職業(yè)教育的比重要到達50%以上?！踩辰y(tǒng)籌各級發(fā)展農村職業(yè)教育經費，提高經費使用效率當下，農村職業(yè)教育經費問題除了正常辦學經費缺乏外，一個相當大的問題就是各級支農資金中可用于農村職業(yè)教育〔農民教育培訓〕的經費利用效率不高。近10多年來，、省級財政根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、扎實推進社會新農村建設的總體要求，不斷擴大公共財政覆蓋農村的范圍，加大三農投入力度，〔含省級〕轉移支付的各類支農資金比擬多，且增長迅速。僅用于農村人力資源開發(fā)方面的經費就有很多種，如農業(yè)部等六