重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險分析及管理

重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險分析及管理1、重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制概念及意義目前我國社會經(jīng)濟(jì)格局調(diào)整步伐加快，各類社會矛盾凸顯且其關(guān)聯(lián)性、聚合性、敏感性不斷增強，使社會潛藏著巨大風(fēng)險。積極預(yù)防和有效化解不穩(wěn)定因素，事關(guān)社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局。在這種情況下，要從源頭上減少重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險，應(yīng)準(zhǔn)確界定重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制概念，充分認(rèn)識構(gòu)建重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的意義。2、重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的概念我國對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的研究與實踐工作是近幾年才開始的，到目前為止，人們對重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的含義理解不一，對其評估機制概念也沒有形成統(tǒng)一認(rèn)識。構(gòu)建重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制作為一項創(chuàng)新性工作，需要先界定重大工程項目、重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險、重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估以及重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制等概念。2.1重大工程項目工程項目指具有獨立存在意義的完整工程，它是由許多單位工程組成的綜合體。重大工程項目是指具有一定投資規(guī)模，關(guān)系國計民生或?qū)σ欢▍^(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化、生態(tài)、環(huán)境等有重要影響的工程項目。如重大水利水電工程項目、重大交通運輸工程項目、重大工業(yè)工程項目、重大文化工程項目、重大房地產(chǎn)開發(fā)項目以及其他重大工程項目等。無論從時間還是從空間方面考慮，投資規(guī)模只是相對概念，是重大工程項目的特征之一，工程項目的影響力也是衡量其是否屬于重大工程項目的標(biāo)準(zhǔn)。2.2重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險。社會穩(wěn)定風(fēng)險是導(dǎo)致社會沖突、危及社會穩(wěn)定和社會秩序的可能性。一旦這種可能性變成現(xiàn)實性，社會穩(wěn)定風(fēng)險就會轉(zhuǎn)變成社會危機，并對社會穩(wěn)定和社會秩序造成災(zāi)難性的影響。由于經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)、環(huán)境等子系統(tǒng)對社會大系統(tǒng)的依賴，任何一個領(lǐng)域的風(fēng)險都會影響和波及整個社會，成為社會穩(wěn)定風(fēng)險。從社會穩(wěn)定風(fēng)險定義出發(fā)，重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險是指在實施重大工程項目時存在的對社會和群眾生產(chǎn)與生活影響面大、持續(xù)時間長并容易導(dǎo)致較大社會沖突的不確定性。在實施重大工程項目時在惠及群眾的同時，不可避免地涉及到土地征用、房屋拆遷、居民安置、環(huán)境改變等敏感問題，極易引發(fā)社會矛盾乃至群體性事件，成為社會穩(wěn)定的風(fēng)險源。2.3重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是指對實施重大工程項目可能影響社會穩(wěn)定的各種因素進(jìn)行科學(xué)預(yù)測、分析、研判，評估其發(fā)生危害社會穩(wěn)定的可能性，并區(qū)別不同類型的風(fēng)險，制定應(yīng)對風(fēng)險的策略和預(yù)案，采取針對性措施有效規(guī)避、預(yù)防、降低、控制、化解社會穩(wěn)定風(fēng)險，確保重大工程項目順利實施的一系列工作總稱。重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估要把握兩個關(guān)鍵性“變量”：一是實施重大工程項目是否具備支持性外部環(huán)境，即重大工程項目所在地經(jīng)濟(jì)、政治、社會環(huán)境和群眾對其是否有足夠的可承受力，實施重大工程項目是否會加劇當(dāng)?shù)厣鐣芤约爱?dāng)?shù)貙嵤┲卮蠊こ添椖靠赡墚a(chǎn)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險是否能有效消弭；二是重大工程項目本身的合法、合理性，尤其是它能否被利益主體所接受，是否會引起利益矛盾等。特別需要指出的是：重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估應(yīng)把民心、民意反映在其中，因為其社會穩(wěn)定風(fēng)險評估不是單純地判別風(fēng)險，更重要的是通過與廣大群眾的溝通、互動過程，實現(xiàn)統(tǒng)一認(rèn)識、平衡利益、達(dá)成信任、釋放風(fēng)險的目的。所以，重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估要不斷地聽取社會公眾意見，及時發(fā)現(xiàn)新的風(fēng)險隱患，創(chuàng)新社會穩(wěn)定風(fēng)險管理，從源頭上避免社會矛盾的發(fā)生，確保重大工程項目的順利實施，維護(hù)社會穩(wěn)定大局。2.4重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制?！皺C制”一詞最早源于希臘文，原指機器的構(gòu)造和動作原理。把機制的本義引申到不同領(lǐng)域，就產(chǎn)生了不同的機制，如引申到生物領(lǐng)域，就產(chǎn)生了生物機制；引申到社會領(lǐng)域，就產(chǎn)生了社會機制。理解機制這個概念，關(guān)鍵要把握二點：一是事物各個部分的存在是機制存在的前提，因為有事物各個部分的存在，才有如何協(xié)調(diào)各個部分之間的關(guān)系問題；二是協(xié)調(diào)各個部分之間的關(guān)系是一種具體的運作方式，這種運作方式把事物的各個部分聯(lián)系起來，使其協(xié)調(diào)運行而發(fā)揮作用。重大工程項目在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、生態(tài)環(huán)境、社會治安、制度方面影響社會穩(wěn)定的風(fēng)險既獨立存在又相互聯(lián)系，要對這些社會穩(wěn)定風(fēng)險作出客觀評估，必須借助社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制。重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制是指按照評估工作的要求和程序，通過建立科學(xué)的評估指標(biāo)體系和可供操作的評估辦法，對實施重大工程項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行預(yù)測、研判，為化解社會穩(wěn)定風(fēng)險提供決策依據(jù)的操作規(guī)范。3、重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析原理進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險分析必須首先對時空界定，也就是說展開社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，首先要確定在哪個空間或區(qū)域。社會穩(wěn)定風(fēng)險分析是對以工程建設(shè)為誘因，引發(fā)社會不穩(wěn)定事件發(fā)生的可能性的預(yù)測。在工程建設(shè)過程中有爭議、糾紛是高概率事件，但是這不意味著社會就不穩(wěn)定如果項目途徑的地方政府和建設(shè)單位能夠有效的實施社會穩(wěn)定防范和化解措施，就可以降低社會穩(wěn)定風(fēng)險。項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險的管理在于一個項目的建設(shè)過程中，如果給群眾帶來的負(fù)面影響小，或者補償合理，甚至項目建設(shè)還會給群眾帶來生產(chǎn)生活的改善，則風(fēng)險較小。分析認(rèn)為，在工程建設(shè)過程中，有爭議、糾紛不意味著社會不穩(wěn)定。有問題、糾紛是正常的，說明我們的群眾有覺悟、有能力行駛權(quán)利維護(hù)合法利益、監(jiān)督政府的行政行為，促進(jìn)社會健康發(fā)展。在重大工程項目建設(shè)過程中，最有可能發(fā)動具有社會不穩(wěn)定性質(zhì)時間的群體是，在生產(chǎn)、生活、財產(chǎn)和健康等方面直接受到工程建設(shè)影響的群體，這里提到的是負(fù)面影響，也就是說這些群體的利益遭受到了損失。損失發(fā)生后，相關(guān)利益群體（或個體）會對利益損失進(jìn)行全面評估，評估后得出一個值并向項目單位或政府提出索要賠償價X,這個報價往往大于評估值。同時，項目單位和地方政府也針對損失進(jìn)行評估并提出最高賠償上限Y，通過談判縮小索賠報價X與最高賠償上限Y之間的差距就是雙方努力的目標(biāo)，目標(biāo)達(dá)到了，協(xié)議也就達(dá)成了。如果談判破裂，就有可能產(chǎn)生阻擾工程、阻斷交通、上訪、個人極端事件個群體性事件。這就提醒了項目單位或建設(shè)方，在項目建設(shè)過程中，盡可能避免上述利益群體受到上述負(fù)面影響，規(guī)避、預(yù)防、降低對利益群體的負(fù)面影響。4重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險管理4.1國外將風(fēng)險分析技術(shù)用于工程項目管理早在20世紀(jì)五六十年代就開始有了，國際反貧窮工程師協(xié)會（EAP）總結(jié)提出了最易導(dǎo)致民眾沖突的工程項目關(guān)鍵的社會風(fēng)險因素，并提出應(yīng)對這些社會風(fēng)險因素在項目早期籌劃間斷給予周詳?shù)目紤]，以避免工程項目社會風(fēng)險的發(fā)生。GunninghamN教授等2004年提到，工程項目業(yè)主應(yīng)該意識到獲得工程項目實施營運的社會許可證的重要性。工程項目實施的社會許可證（SLO）定義為：能滿足來自相鄰社區(qū)、環(huán)境組織、社會民眾及相關(guān)社團(tuán)對工程項目實施的合法期望。對工程項目實施運營的社會許可證的獲取過程也即項目取得民眾認(rèn)同的過程，這能有效避免項目實施運營中的社會風(fēng)險。其倡導(dǎo)的投資項目的社會風(fēng)險評價以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，強調(diào)民族、社會性別、弱勢群體（貧困、非自愿移民、老年人、兒童等）的敏感性分析，主要包括民眾參與度、就業(yè)率（如婦女就業(yè)率）、民族、性別公平程度、信息公開程度、教育機會、資源獲得、地區(qū)文化狀況對項目的適應(yīng)程度等。目前國內(nèi)重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評價往往是作為其社會評價的一部分進(jìn)行，主要涉及生態(tài)生活環(huán)境和經(jīng)濟(jì)影響方面的評價研究，歸納分析有以下幾方面表現(xiàn)：⑴經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域風(fēng)險實施重大工程項目在經(jīng)濟(jì)方面可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險因素主要有工程項目對當(dāng)?shù)鼐用袷杖肱c就業(yè)的影響、工程資金是否到位以及工程項目征地拆遷補償?shù)?。這些因素引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險主要表現(xiàn)為：工程項目對所在地居民收入和就業(yè)造成不良影響、工程資金不到位形成拖欠工程款、征地拆遷補償不足會引起當(dāng)?shù)鼐用竦牟粷M或抗議。因此，從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，應(yīng)以工程預(yù)期居民收入變化率、工程預(yù)期新增就業(yè)率、工程資金到位率、工程征地拆遷損失補償率來評估重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險。⑵生態(tài)環(huán)境風(fēng)險實施重大工程項目在生態(tài)環(huán)境方面可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險因素主要有工程項目對生態(tài)系統(tǒng)的影響程度、對環(huán)境系統(tǒng)的影響程度、對水資源的影響程度和對人文景觀的影響程度等。實施重大工程項目會破壞綠地、森林資源，造成水土流失，對周圍環(huán)境產(chǎn)生噪聲、輻射、粉塵等影響，污染水資源，甚至對周邊人文景觀產(chǎn)生破壞，從而引發(fā)居民抗議或群體性事件，產(chǎn)生相應(yīng)的社會穩(wěn)定風(fēng)險。⑶社會治安風(fēng)險實施重大工程項目在社會安全與融合方面可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險的因素主要有居民對工程社會安全的滿意度、工程建設(shè)預(yù)期產(chǎn)生的交通風(fēng)險、工程引起的流動人口增長率、工程征地拆遷居民安置率、工程移民與安置區(qū)居民的融合度等。這些因素引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險主要表現(xiàn)為，重大工程項目帶來社會安全隱患、交通擁擠與事故、大量流動人口增加、被征地拆遷居民未被妥善安置以及移民未能與安置區(qū)居民融合，造成當(dāng)?shù)厣鐣话捕ǎl(fā)社會沖突事件。⑷制度方面風(fēng)險實施重大工程項目在制度建設(shè)方面可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險的因素主要有工程信息公開程度、工程民意征詢程度、工程管理制度完善程度、工程社會穩(wěn)定風(fēng)險問責(zé)制完善程度等。這些制度因素引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險主要表現(xiàn)為：信息公開不到位及民意征詢度低導(dǎo)致的隱蔽信息、暗箱操作行為會引發(fā)群體不滿；工程管理制度不完善導(dǎo)致社會穩(wěn)定風(fēng)險增加以及社會穩(wěn)定風(fēng)險發(fā)生后的惡性循環(huán)，引發(fā)出更大的社會穩(wěn)定風(fēng)險；項目社會穩(wěn)定風(fēng)險問責(zé)制度不健全或事后處罰力度不夠，致使相關(guān)管理人員不重視潛在的社會穩(wěn)定風(fēng)險。4.2有效進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險管理首先確定利益相關(guān)群體，利益相關(guān)群體可以分成五類：⑴受項目影響的群眾和組織;⑵不直接受到項目影響的群眾組織,但是他們熱心公益、關(guān)注公共事件;⑶媒體和專家；⑷中央和地方政府相關(guān)部門；⑸項目建設(shè)單位；一個項目建設(shè)的社會穩(wěn)定風(fēng)險的高低,不單單是由受項目影響的群眾和組織影響的,而是由各個利益群體共同的影響的。在這個體系中,項目建設(shè)是誘因，第一類利益相關(guān)群體是行動者；第二類和第三類利益相關(guān)群是風(fēng)險的折射和放大者；第四和第五類利益相關(guān)群體是風(fēng)險的管理者。在項目建設(shè)過程中，如果給群眾帶來的負(fù)面影響很小，或者補償合理，或者項目建設(shè)會給群眾帶來生產(chǎn)生活的改善，則風(fēng)險較小。分析認(rèn)為，在工程建設(shè)過程中有爭議、糾紛是高概率事件,這不意味著社會就不穩(wěn)定