行政立法行為課件

第三講：行政立法行為本節(jié)內(nèi)容：一、行政立法的概念與性質(zhì)二、行政立法體制三、行政立法主體、權(quán)限與名稱四、行政立法的程序行政立法聽證制度及其實(shí)踐問題第三講：行政立法行為本節(jié)內(nèi)容：1五、對(duì)行政立法的監(jiān)督1、備案審查制度2、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督3、上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督4、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督5、行政法規(guī)審查制度及其實(shí)施存在的問題六、行政規(guī)范性文件的概念、性質(zhì)、種類及其法律效力七、對(duì)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督（中外比較）如何建立規(guī)范性文件審查機(jī)制？五、對(duì)行政立法的監(jiān)督2參考著作：1、劉莘：《行政立法研究》，法律出版社，2019版2、葉必豐周佑勇：《行政規(guī)范研究》，法律出版社，2019版參考著作：3四、行政立法的程序（一）行政立法程序1、定義：指行政立法主體依法定權(quán)限制定行政法規(guī)和行政規(guī)章所應(yīng)遵循的步驟、方式和順序。行政立法程序應(yīng)由憲法、法律做原則規(guī)定，然后再由配套的法規(guī)作具體、詳盡的規(guī)定。四、行政立法的程序（一）行政立法程序42、行政立法程序根據(jù)《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，結(jié)合近年來的立法實(shí)踐，可對(duì)行政立法程序作一概括性的闡述。（1）立項(xiàng)定義：指各級(jí)人民政府的法制機(jī)構(gòu)或者各級(jí)人民政府所屬工作部門，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃所規(guī)定的任務(wù)，編制有指導(dǎo)性的行政立法的五年計(jì)劃和年度計(jì)劃2、行政立法程序5主要內(nèi)容包括在一定時(shí)期里的行政法規(guī)、規(guī)章的擬定、修改、補(bǔ)充、清理等各項(xiàng)工作。立法項(xiàng)目的選擇首先，要認(rèn)真研究每個(gè)立法項(xiàng)目的必要性。其次，要研究立法項(xiàng)目的可行性。再次，要明確該立法項(xiàng)目在法律、法規(guī)、規(guī)章體系中的地位，以免法規(guī)、規(guī)章相互之間的交叉和沖突。主要內(nèi)容6“立項(xiàng)”程序制定行政法規(guī)的“立項(xiàng)”程序：《行政法規(guī)制定程序條例》第二章（第6條至第9條）制定規(guī)章的“立項(xiàng)”程序：《規(guī)章制定程序條例》第二章（第9條至第12條）“立項(xiàng)”程序7（2）起草定義：是指對(duì)列入計(jì)劃的需要制定的行政法規(guī)和規(guī)章，由人民政府各主管部門分別草擬法案。行政法規(guī)和規(guī)章的起草一般有兩種：一是較為重要的行政法規(guī)和規(guī)章，其主要內(nèi)容涉及幾個(gè)業(yè)務(wù)部門業(yè)務(wù)的，由政府法制機(jī)構(gòu)或主要的部門負(fù)責(zé)，組成由有關(guān)部門參加的起草小組進(jìn)行工作。（2）起草定義：是指對(duì)列入計(jì)劃的需要制定的行政法規(guī)和規(guī)章，由8二是行政法規(guī)和規(guī)章的主要內(nèi)容不涉及其他部門業(yè)務(wù)的，則由主管部門負(fù)責(zé)起草。制定行政法規(guī)、規(guī)章最具有實(shí)質(zhì)意義的程序是征求意見。起草的程序：行政法規(guī)的起草程序：《行政法規(guī)制定程序條例》第三章（第10條至第16條）規(guī)章的起草程序:《規(guī)章制定程序條例》（第13條至第17條）二是行政法規(guī)和規(guī)章的主要內(nèi)容不涉及其9（3）審查定義：指行政法規(guī)、規(guī)章草案擬定之后送交政府主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行審議、核查的制度。主要內(nèi)容：1、制定法規(guī)、規(guī)章的必要性和可行性2、是否符合黨和國(guó)家的方針、政策、法律以及上一層次規(guī)范性文件的規(guī)定3、是否在本機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍內(nèi)，是否有越權(quán)或?yàn)E用職權(quán)的現(xiàn)象4、法規(guī)、規(guī)章草案的結(jié)構(gòu)、文字等立法技術(shù)是否規(guī)范（3）審查105、是否符合上報(bào)手續(xù)，以及相關(guān)的資料、說明是否齊備等審查的程序：行政法規(guī)的審查程序：《行政法規(guī)制定程序條例》第四章17條至25條規(guī)章的審查程序：《規(guī)章制定程序條例》18條至26條5、是否符合上報(bào)手續(xù)，以及相關(guān)的資料、11（4）決定定義：又稱“通過”，是指行政法規(guī)、規(guī)章在起草、審查完畢后，交由主管機(jī)關(guān)的正式會(huì)議討論表決的制度。程序：行政法規(guī)：《行政法規(guī)制定程序條例》五章26條規(guī)章:《規(guī)章制定程序條例》五章27、28條（4）決定12（5）簽署與公布簽署與公布是行政法規(guī)、規(guī)章生效的必經(jīng)途徑和必要條件。程序：行政法規(guī)：《行政法規(guī)制定程序條例》五章27至27條規(guī)章《規(guī)章制定程序條例》五章29至32條（5）簽署與公布簽署與公布是行政法規(guī)、規(guī)章生效的必經(jīng)途徑和必13（6）備案定義：指將已經(jīng)公布的行政法規(guī)、行政規(guī)章上報(bào)法定的機(jī)關(guān)，使其知曉，并在必要時(shí)備查的程序。備查的法律意義在于：有利于加強(qiáng)對(duì)行政法規(guī)和行政規(guī)章的監(jiān)督管理，有利于行政法律規(guī)范本身的內(nèi)部統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，也有利于社會(huì)主義法治的統(tǒng)一。注：備案本身只是立法程序的一個(gè)后續(xù)階段，而不是立法本身。（6）備案定義：指將已經(jīng)公布的行政法規(guī)、行政規(guī)章上報(bào)法定的機(jī)14（二）行政立法聽證制度及其實(shí)踐問題聽證制度的淵源源于英國(guó)普通法上的自然公正原則（naturaljustice），最初是支配法院活動(dòng)的一個(gè)程序規(guī)則，即任何人不能不經(jīng)審問就受處罰，法官必須聽取雙方意見才能作出判決，這一原則后來就被移用到行政程序中，成為支配行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的一個(gè)原則。它的法律術(shù)語為聽證（hearing），是公正行使權(quán)力的前提和基本內(nèi)容。（二）行政立法聽證制度及其實(shí)踐問題聽證制度的淵源15

美國(guó)的聽證是公民根據(jù)憲法“正當(dāng)法律程序”條款所享有的權(quán)利。美國(guó)國(guó)會(huì)1946年通過的《聯(lián)邦行政程序法》對(duì)聽證作了明確的規(guī)定，分為正式聽證和非正式聽證，前者是審判型的聽證，指雙方當(dāng)事人提出證據(jù)，并反證，經(jīng)相互辯論，由審理的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)依聽證記錄作出決定；后者指當(dāng)事人在聽證會(huì)上陳述主張，提出意見，供行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)或決定行政措施時(shí)參考?！堵?lián)邦行政程序法》將聽證制度作為行政程序的核心，此后各國(guó)在制定有關(guān)程序的法律、法規(guī)時(shí)都有所借鑒。美國(guó)的聽證是公民根據(jù)憲法“正當(dāng)法律程序”條款所享有的權(quán)利。16德國(guó)有“法治國(guó)”理論，法國(guó)有“行政法治原則”理論等，各國(guó)經(jīng)發(fā)展完善，內(nèi)容雖有差異，但都具有深厚的法理基礎(chǔ)和大體相同的內(nèi)容，即都有著告知和通知、公開聽證（除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私外）、委托代理（允許獲得必要的法律幫助）、對(duì)抗辯論及制作筆錄等共同點(diǎn)，對(duì)有關(guān)國(guó)防、外交的規(guī)章，緊急與臨時(shí)性處分都不適用聽證?？梢姀目傮w上各國(guó)的聽證范圍都經(jīng)歷了一個(gè)由窄到寬的過程。德國(guó)有“法治國(guó)”理論，法國(guó)有“行政法治原則”理論等，各國(guó)經(jīng)發(fā)17涵義：指行政機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)在制定行政法規(guī)和規(guī)章的過程中，就事實(shí)問題和法律問題，以聽證會(huì)或者其他方式，聽取有關(guān)團(tuán)體、組織和公民的意見，特別是聽取與該法案利害關(guān)系的當(dāng)事人、專家學(xué)者的一項(xiàng)程序性法律制度。涵義：18我國(guó)現(xiàn)有聽證制度的有關(guān)規(guī)定

我國(guó)的聽證制度借鑒于西方國(guó)家，但也有著直接的憲法來源，其原則符合我國(guó)憲法精神，為我國(guó)憲法和行政法的發(fā)展注入了新的活力。以行政處罰法為契機(jī)，中國(guó)首次以法律的形式確立了聽證制度，此后的價(jià)格法將聽證范圍擴(kuò)大到政府定價(jià)行為領(lǐng)域，2000年新頒布的立法法又使行政聽證制度推進(jìn)至行政立法領(lǐng)域。我國(guó)現(xiàn)有聽證制度的有關(guān)規(guī)定我國(guó)的聽證制度借鑒于西方國(guó)家19聽證制度的相關(guān)實(shí)踐（1）憲法。我國(guó)憲法第2條第3款“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”的規(guī)定，是行政聽證制度公開、參與原則的憲法依據(jù)，而公民對(duì)行政聽證制度的參與，是人民管理國(guó)家事務(wù)的途徑和方式之一。聽證制度的相關(guān)實(shí)踐20憲法第27條第2款規(guī)定“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”這一規(guī)定為行政聽證制度奠定了憲法基礎(chǔ)，也成為行政立法聽證的憲法依據(jù)。以后幾部有關(guān)聽證制度的法律法規(guī)都是我國(guó)憲法精神的細(xì)化。憲法第27條第2款規(guī)定“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人21（2）行政處罰法。行政處罰法第42條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出符合責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等處罰前，應(yīng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！边@是中國(guó)結(jié)合自己的國(guó)情，借鑒國(guó)外聽證制度的首次嘗試，也是中國(guó)行政程序制度發(fā)展的重要突破。它將國(guó)外的通知與告知、聽證會(huì)、辯論等制度引入，但只是較粗的框架，存在一些不足，具體表現(xiàn)為：（2）行政處罰法。22職能分離原則的規(guī)定過死。我國(guó)對(duì)是否設(shè)立專職的聽證主持人及聽證主持人應(yīng)具備何種資格等未作出具體規(guī)定。聽證范圍過窄。聲譽(yù)罰、財(cái)產(chǎn)罰、能力罰和人身罰四種處罰中，只將較人身罰次之的財(cái)產(chǎn)罰、能力罰列入，而將影響公民權(quán)利最嚴(yán)重的人身罰排除在外。聽證原則中未確立案卷排他性原則。這一原則的應(yīng)用在國(guó)外很普遍。舉證程序上缺乏相應(yīng)的操作規(guī)范。聽證的證據(jù)種類、舉證責(zé)任方面存在立法空白。以上5點(diǎn)在行政立法聽證制度建立之初尤其應(yīng)注意完善。職能分離原則的規(guī)定過死。我國(guó)對(duì)是否設(shè)立專職的聽證主持人及聽證23（3）價(jià)格法。2019年12月29日通過、2019年5月11日實(shí)施的價(jià)格法在很大程度上發(fā)展了聽證制度，是我國(guó)行政立法聽證制度的一個(gè)重要嘗試?！秲r(jià)格法》第23條用了“應(yīng)當(dāng)”二字，意味著價(jià)格聽證已成為一項(xiàng)程序性的法定義務(wù)。它明確了消費(fèi)者在價(jià)格活動(dòng)中的地位和參與定價(jià)的權(quán)利，要求政府在制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格以及自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格時(shí)，不但要聽取經(jīng)營(yíng)者的意見，更要通過聽證會(huì)制度聽取消費(fèi)者的意見。（3）價(jià)格法。24

這種強(qiáng)制性的聽證類似于日、韓等國(guó)的非正式聽證程序，而行政處罰法中的聽證則是一種類似于美國(guó)的審判型的正式聽證程序。另外，政府定價(jià)行為針對(duì)的是非特定且反復(fù)適用的對(duì)象，屬于抽象行政行為，那么，這是否意味著我國(guó)聽證制度已開始超出具體行政行為的范圍，進(jìn)入抽象行政行為領(lǐng)域？據(jù)報(bào)道，中央電視臺(tái)于2019年12月8日對(duì)廣東省2019年公路春運(yùn)價(jià)格聽證會(huì)進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)直播，這是我國(guó)第一次針對(duì)春運(yùn)公路客運(yùn)價(jià)格舉行的聽證會(huì)，并且對(duì)此進(jìn)行全國(guó)直播，意義確實(shí)不同尋常，由此可見“聽證”的理念將隨著媒體的傳播而深入人心。

這種強(qiáng)制性的聽證類似于日、韓等國(guó)的非正式聽證程序，而行政25（4）立法法立法法明確將聽證制度擴(kuò)展到行政立法領(lǐng)域。立法法第58條規(guī)定：“行政法法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式?！痹摋l將聽證作為一項(xiàng)嚴(yán)格的制度而非必經(jīng)法定程序規(guī)定下來，但缺乏具體的硬性規(guī)定，對(duì)法規(guī)效力的影響不大。（4）立法法26五、對(duì)行政立法的監(jiān)督（一）備案審查制度規(guī)范性文件備案審查，也稱事后審查制度，是指規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)，在規(guī)范性文件發(fā)布后的15日內(nèi)，依法將規(guī)范性文件報(bào)送上級(jí)機(jī)關(guān)，上級(jí)機(jī)關(guān)審查后，沒有問題的予以備案登記，發(fā)現(xiàn)問題的依法予以糾正的制度。根據(jù)國(guó)務(wù)院《全面推行依法行政實(shí)施綱要》的要求，對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件必須做到“有件必備，有備必審，有錯(cuò)必糾”五、對(duì)行政立法的監(jiān)督（一）備案審查制度27依據(jù)接受備案的主體，備案可分為：（1）向國(guó)務(wù)院備案。為了保證地方法規(guī)、條例和規(guī)章（含地方規(guī)章和部門規(guī)章）不與行政法規(guī)相抵觸，它們制定以后（自批準(zhǔn)之后起30日內(nèi)）均要報(bào)國(guó)務(wù)院備案。

（2）向部委和國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)備案委和國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)備案。國(guó)務(wù)院主管部門和直屬機(jī)構(gòu)可以要求省級(jí)政府的工作部門就制定的重大行政措施和規(guī)范性文件報(bào)送備案。

依據(jù)接受備案的主體，備案可分為：28（3）向地方各級(jí)人民政府和其工作部門的備案。地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)政府，有權(quán)改變或撤銷所屬工作部門不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞拖录?jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定命令。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府各工作部門受同級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)接受上級(jí)人民政府主管部門的領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)指導(dǎo)。為了正確有效行使這些權(quán)力，人民政府和各工作部門也廣泛采取備案的形式。（3）向地方各級(jí)人民政府和其工作部門的備案。地方各級(jí)人民政府29（二）權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督既可以是事前監(jiān)督，又可以是事后監(jiān)督。事前監(jiān)督主要是針對(duì)授權(quán)立法；事后監(jiān)督的主要形式是審查行政立法行為，撤銷與憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)或規(guī)章。事后監(jiān)督既可以針對(duì)特別授權(quán)立法，又可以針對(duì)一般授權(quán)立法。途徑：撤銷、備案、質(zhì)詢（二）權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督既可以是事前監(jiān)督，又可以是30（三）上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。（四）司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督人民法院享有審理行政案件、裁決行政爭(zhēng)議的權(quán)限。人民法院在審理行政案件、裁決行政爭(zhēng)議時(shí)要參考行政規(guī)章，因此要對(duì)行政規(guī)章進(jìn)行司法審查，就要確定行政立法是否合法有效，是否越權(quán)，是否違反法定程序。注：人民法院有向相應(yīng)行政機(jī)或其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，或者人民代表大會(huì)提出撤銷或改變的建議，但沒有改變行政法規(guī)、規(guī)章的權(quán)力。（三）上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被31（五）行政法規(guī)審查制度現(xiàn)行《立法法》關(guān)于法規(guī)規(guī)章備案審查規(guī)定存在的問題現(xiàn)行《立法法》通過將大部分審查監(jiān)督權(quán)授予國(guó)務(wù)院行使來解決法規(guī)規(guī)章備案審查制度無法發(fā)揮作用的狀況，但是實(shí)際上賦予了國(guó)務(wù)院類似于一種初審權(quán)。利用國(guó)務(wù)院的資源與權(quán)威解決問題的方案，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，會(huì)偏離備案制度的性質(zhì)與應(yīng)然狀態(tài)，難以保障憲法賦予人大的法律監(jiān)督權(quán)的實(shí)施，也會(huì)產(chǎn)生一些問題：

（五）行政法規(guī)審查制度現(xiàn)行《立法法》關(guān)于法規(guī)規(guī)章備案審查規(guī)定32違背“有授權(quán)必有監(jiān)督”的法學(xué)公理。一方面，憲法規(guī)定了全國(guó)人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其常委會(huì)是常設(shè)機(jī)關(guān)，主要職權(quán)是立法權(quán)、監(jiān)督憲法實(shí)施權(quán)，即可以說其是立法機(jī)關(guān)與法律監(jiān)督機(jī)關(guān);另一方面，憲法規(guī)定了國(guó)務(wù)院是國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)，主要職權(quán)是行政管理權(quán)，也有行使授權(quán)的立法權(quán)，但是無論從各國(guó)憲法精神、法理來看，都不能將授權(quán)立法權(quán)與授權(quán)立法的監(jiān)督權(quán)同時(shí)授予行政機(jī)關(guān)，使其集立法與立法監(jiān)督權(quán)于一身，而必須是由立法機(jī)關(guān)來掌控授權(quán)立法的監(jiān)督權(quán)。

違背“有授權(quán)必有監(jiān)督”的法學(xué)公理。一方面，憲法規(guī)定了全國(guó)人大33間接授予了國(guó)務(wù)院備案審查地方法規(guī)的權(quán)力，造成不同性質(zhì)權(quán)力之間的混亂。雖然地方法規(guī)違憲違法或與行政法規(guī)部門規(guī)章沖突最后解決問題的決定權(quán)在人大，但是實(shí)際上賦予了國(guó)務(wù)院類似于一種初審權(quán)。通過國(guó)務(wù)院對(duì)地方法規(guī)初審來發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)而上報(bào)人大常委會(huì)，進(jìn)行事后被動(dòng)審查，這樣雖分擔(dān)了人大常委會(huì)的負(fù)擔(dān)，卻造成不同性質(zhì)權(quán)力之間的混亂。間接授予了國(guó)務(wù)院備案審查地方法規(guī)的權(quán)力，造成不同性質(zhì)權(quán)力之間34容易造成全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)不當(dāng)?shù)慕Y(jié)果。全國(guó)人大及其常委會(huì)只能授予或交辦性質(zhì)上適合行政機(jī)關(guān)行使的權(quán)力或工作，而不能授予性質(zhì)上不適合行政機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，即這種法規(guī)規(guī)章的審查權(quán)。除此之外，《立法法》關(guān)于備案制度的程序、民眾參與等規(guī)定并沒有太多的完善，這三方面的問題依舊存在。所以，目前的做法并沒有解決制度本身運(yùn)行的問題，也無法實(shí)現(xiàn)制度的價(jià)值。容易造成全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)不當(dāng)?shù)慕Y(jié)果。全國(guó)人大及其常委35第三講：行政立法行為本節(jié)內(nèi)容：一、行政立法的概念與性質(zhì)二、行政立法體制三、行政立法主體、權(quán)限與名稱四、行政立法的程序行政立法聽證制度及其實(shí)踐問題第三講：行政立法行為本節(jié)內(nèi)容：36五、對(duì)行政立法的監(jiān)督1、備案審查制度2、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督3、上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督4、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督5、行政法規(guī)審查制度及其實(shí)施存在的問題六、行政規(guī)范性文件的概念、性質(zhì)、種類及其法律效力七、對(duì)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督（中外比較）如何建立規(guī)范性文件審查機(jī)制？五、對(duì)行政立法的監(jiān)督37參考著作：1、劉莘：《行政立法研究》，法律出版社，2019版2、葉必豐周佑勇：《行政規(guī)范研究》，法律出版社，2019版參考著作：38四、行政立法的程序（一）行政立法程序1、定義：指行政立法主體依法定權(quán)限制定行政法規(guī)和行政規(guī)章所應(yīng)遵循的步驟、方式和順序。行政立法程序應(yīng)由憲法、法律做原則規(guī)定，然后再由配套的法規(guī)作具體、詳盡的規(guī)定。四、行政立法的程序（一）行政立法程序392、行政立法程序根據(jù)《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，結(jié)合近年來的立法實(shí)踐，可對(duì)行政立法程序作一概括性的闡述。（1）立項(xiàng)定義：指各級(jí)人民政府的法制機(jī)構(gòu)或者各級(jí)人民政府所屬工作部門，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃所規(guī)定的任務(wù)，編制有指導(dǎo)性的行政立法的五年計(jì)劃和年度計(jì)劃2、行政立法程序40主要內(nèi)容包括在一定時(shí)期里的行政法規(guī)、規(guī)章的擬定、修改、補(bǔ)充、清理等各項(xiàng)工作。立法項(xiàng)目的選擇首先，要認(rèn)真研究每個(gè)立法項(xiàng)目的必要性。其次，要研究立法項(xiàng)目的可行性。再次，要明確該立法項(xiàng)目在法律、法規(guī)、規(guī)章體系中的地位，以免法規(guī)、規(guī)章相互之間的交叉和沖突。主要內(nèi)容41“立項(xiàng)”程序制定行政法規(guī)的“立項(xiàng)”程序：《行政法規(guī)制定程序條例》第二章（第6條至第9條）制定規(guī)章的“立項(xiàng)”程序：《規(guī)章制定程序條例》第二章（第9條至第12條）“立項(xiàng)”程序42（2）起草定義：是指對(duì)列入計(jì)劃的需要制定的行政法規(guī)和規(guī)章，由人民政府各主管部門分別草擬法案。行政法規(guī)和規(guī)章的起草一般有兩種：一是較為重要的行政法規(guī)和規(guī)章，其主要內(nèi)容涉及幾個(gè)業(yè)務(wù)部門業(yè)務(wù)的，由政府法制機(jī)構(gòu)或主要的部門負(fù)責(zé)，組成由有關(guān)部門參加的起草小組進(jìn)行工作。（2）起草定義：是指對(duì)列入計(jì)劃的需要制定的行政法規(guī)和規(guī)章，由43二是行政法規(guī)和規(guī)章的主要內(nèi)容不涉及其他部門業(yè)務(wù)的，則由主管部門負(fù)責(zé)起草。制定行政法規(guī)、規(guī)章最具有實(shí)質(zhì)意義的程序是征求意見。起草的程序：行政法規(guī)的起草程序：《行政法規(guī)制定程序條例》第三章（第10條至第16條）規(guī)章的起草程序:《規(guī)章制定程序條例》（第13條至第17條）二是行政法規(guī)和規(guī)章的主要內(nèi)容不涉及其44（3）審查定義：指行政法規(guī)、規(guī)章草案擬定之后送交政府主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行審議、核查的制度。主要內(nèi)容：1、制定法規(guī)、規(guī)章的必要性和可行性2、是否符合黨和國(guó)家的方針、政策、法律以及上一層次規(guī)范性文件的規(guī)定3、是否在本機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍內(nèi)，是否有越權(quán)或?yàn)E用職權(quán)的現(xiàn)象4、法規(guī)、規(guī)章草案的結(jié)構(gòu)、文字等立法技術(shù)是否規(guī)范（3）審查455、是否符合上報(bào)手續(xù)，以及相關(guān)的資料、說明是否齊備等審查的程序：行政法規(guī)的審查程序：《行政法規(guī)制定程序條例》第四章17條至25條規(guī)章的審查程序：《規(guī)章制定程序條例》18條至26條5、是否符合上報(bào)手續(xù)，以及相關(guān)的資料、46（4）決定定義：又稱“通過”，是指行政法規(guī)、規(guī)章在起草、審查完畢后，交由主管機(jī)關(guān)的正式會(huì)議討論表決的制度。程序：行政法規(guī)：《行政法規(guī)制定程序條例》五章26條規(guī)章:《規(guī)章制定程序條例》五章27、28條（4）決定47（5）簽署與公布簽署與公布是行政法規(guī)、規(guī)章生效的必經(jīng)途徑和必要條件。程序：行政法規(guī)：《行政法規(guī)制定程序條例》五章27至27條規(guī)章《規(guī)章制定程序條例》五章29至32條（5）簽署與公布簽署與公布是行政法規(guī)、規(guī)章生效的必經(jīng)途徑和必48（6）備案定義：指將已經(jīng)公布的行政法規(guī)、行政規(guī)章上報(bào)法定的機(jī)關(guān)，使其知曉，并在必要時(shí)備查的程序。備查的法律意義在于：有利于加強(qiáng)對(duì)行政法規(guī)和行政規(guī)章的監(jiān)督管理，有利于行政法律規(guī)范本身的內(nèi)部統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，也有利于社會(huì)主義法治的統(tǒng)一。注：備案本身只是立法程序的一個(gè)后續(xù)階段，而不是立法本身。（6）備案定義：指將已經(jīng)公布的行政法規(guī)、行政規(guī)章上報(bào)法定的機(jī)49（二）行政立法聽證制度及其實(shí)踐問題聽證制度的淵源源于英國(guó)普通法上的自然公正原則（naturaljustice），最初是支配法院活動(dòng)的一個(gè)程序規(guī)則，即任何人不能不經(jīng)審問就受處罰，法官必須聽取雙方意見才能作出判決，這一原則后來就被移用到行政程序中，成為支配行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的一個(gè)原則。它的法律術(shù)語為聽證（hearing），是公正行使權(quán)力的前提和基本內(nèi)容。（二）行政立法聽證制度及其實(shí)踐問題聽證制度的淵源50

美國(guó)的聽證是公民根據(jù)憲法“正當(dāng)法律程序”條款所享有的權(quán)利。美國(guó)國(guó)會(huì)1946年通過的《聯(lián)邦行政程序法》對(duì)聽證作了明確的規(guī)定，分為正式聽證和非正式聽證，前者是審判型的聽證，指雙方當(dāng)事人提出證據(jù)，并反證，經(jīng)相互辯論，由審理的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)依聽證記錄作出決定；后者指當(dāng)事人在聽證會(huì)上陳述主張，提出意見，供行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)或決定行政措施時(shí)參考?！堵?lián)邦行政程序法》將聽證制度作為行政程序的核心，此后各國(guó)在制定有關(guān)程序的法律、法規(guī)時(shí)都有所借鑒。美國(guó)的聽證是公民根據(jù)憲法“正當(dāng)法律程序”條款所享有的權(quán)利。51德國(guó)有“法治國(guó)”理論，法國(guó)有“行政法治原則”理論等，各國(guó)經(jīng)發(fā)展完善，內(nèi)容雖有差異，但都具有深厚的法理基礎(chǔ)和大體相同的內(nèi)容，即都有著告知和通知、公開聽證（除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私外）、委托代理（允許獲得必要的法律幫助）、對(duì)抗辯論及制作筆錄等共同點(diǎn)，對(duì)有關(guān)國(guó)防、外交的規(guī)章，緊急與臨時(shí)性處分都不適用聽證?？梢姀目傮w上各國(guó)的聽證范圍都經(jīng)歷了一個(gè)由窄到寬的過程。德國(guó)有“法治國(guó)”理論，法國(guó)有“行政法治原則”理論等，各國(guó)經(jīng)發(fā)52涵義：指行政機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)在制定行政法規(guī)和規(guī)章的過程中，就事實(shí)問題和法律問題，以聽證會(huì)或者其他方式，聽取有關(guān)團(tuán)體、組織和公民的意見，特別是聽取與該法案利害關(guān)系的當(dāng)事人、專家學(xué)者的一項(xiàng)程序性法律制度。涵義：53我國(guó)現(xiàn)有聽證制度的有關(guān)規(guī)定

我國(guó)的聽證制度借鑒于西方國(guó)家，但也有著直接的憲法來源，其原則符合我國(guó)憲法精神，為我國(guó)憲法和行政法的發(fā)展注入了新的活力。以行政處罰法為契機(jī)，中國(guó)首次以法律的形式確立了聽證制度，此后的價(jià)格法將聽證范圍擴(kuò)大到政府定價(jià)行為領(lǐng)域，2000年新頒布的立法法又使行政聽證制度推進(jìn)至行政立法領(lǐng)域。我國(guó)現(xiàn)有聽證制度的有關(guān)規(guī)定我國(guó)的聽證制度借鑒于西方國(guó)家54聽證制度的相關(guān)實(shí)踐（1）憲法。我國(guó)憲法第2條第3款“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”的規(guī)定，是行政聽證制度公開、參與原則的憲法依據(jù)，而公民對(duì)行政聽證制度的參與，是人民管理國(guó)家事務(wù)的途徑和方式之一。聽證制度的相關(guān)實(shí)踐55憲法第27條第2款規(guī)定“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！边@一規(guī)定為行政聽證制度奠定了憲法基礎(chǔ)，也成為行政立法聽證的憲法依據(jù)。以后幾部有關(guān)聽證制度的法律法規(guī)都是我國(guó)憲法精神的細(xì)化。憲法第27條第2款規(guī)定“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人56（2）行政處罰法。行政處罰法第42條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出符合責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等處罰前，應(yīng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！边@是中國(guó)結(jié)合自己的國(guó)情，借鑒國(guó)外聽證制度的首次嘗試，也是中國(guó)行政程序制度發(fā)展的重要突破。它將國(guó)外的通知與告知、聽證會(huì)、辯論等制度引入，但只是較粗的框架，存在一些不足，具體表現(xiàn)為：（2）行政處罰法。57職能分離原則的規(guī)定過死。我國(guó)對(duì)是否設(shè)立專職的聽證主持人及聽證主持人應(yīng)具備何種資格等未作出具體規(guī)定。聽證范圍過窄。聲譽(yù)罰、財(cái)產(chǎn)罰、能力罰和人身罰四種處罰中，只將較人身罰次之的財(cái)產(chǎn)罰、能力罰列入，而將影響公民權(quán)利最嚴(yán)重的人身罰排除在外。聽證原則中未確立案卷排他性原則。這一原則的應(yīng)用在國(guó)外很普遍。舉證程序上缺乏相應(yīng)的操作規(guī)范。聽證的證據(jù)種類、舉證責(zé)任方面存在立法空白。以上5點(diǎn)在行政立法聽證制度建立之初尤其應(yīng)注意完善。職能分離原則的規(guī)定過死。我國(guó)對(duì)是否設(shè)立專職的聽證主持人及聽證58（3）價(jià)格法。2019年12月29日通過、2019年5月11日實(shí)施的價(jià)格法在很大程度上發(fā)展了聽證制度，是我國(guó)行政立法聽證制度的一個(gè)重要嘗試?！秲r(jià)格法》第23條用了“應(yīng)當(dāng)”二字，意味著價(jià)格聽證已成為一項(xiàng)程序性的法定義務(wù)。它明確了消費(fèi)者在價(jià)格活動(dòng)中的地位和參與定價(jià)的權(quán)利，要求政府在制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格以及自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格時(shí)，不但要聽取經(jīng)營(yíng)者的意見，更要通過聽證會(huì)制度聽取消費(fèi)者的意見。（3）價(jià)格法。59

這種強(qiáng)制性的聽證類似于日、韓等國(guó)的非正式聽證程序，而行政處罰法中的聽證則是一種類似于美國(guó)的審判型的正式聽證程序。另外，政府定價(jià)行為針對(duì)的是非特定且反復(fù)適用的對(duì)象，屬于抽象行政行為，那么，這是否意味著我國(guó)聽證制度已開始超出具體行政行為的范圍，進(jìn)入抽象行政行為領(lǐng)域？據(jù)報(bào)道，中央電視臺(tái)于2019年12月8日對(duì)廣東省2019年公路春運(yùn)價(jià)格聽證會(huì)進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)直播，這是我國(guó)第一次針對(duì)春運(yùn)公路客運(yùn)價(jià)格舉行的聽證會(huì)，并且對(duì)此進(jìn)行全國(guó)直播，意義確實(shí)不同尋常，由此可見“聽證”的理念將隨著媒體的傳播而深入人心。

這種強(qiáng)制性的聽證類似于日、韓等國(guó)的非正式聽證程序，而行政60（4）立法法立法法明確將聽證制度擴(kuò)展到行政立法領(lǐng)域。立法法第58條規(guī)定：“行政法法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式?！痹摋l將聽證作為一項(xiàng)嚴(yán)格的制度而非必經(jīng)法定程序規(guī)定下來，但缺乏具體的硬性規(guī)定，對(duì)法規(guī)效力的影響不大。（4）立法法61五、對(duì)行政立法的監(jiān)督（一）備案審查制度規(guī)范性文件備案審查，也稱事后審查制度，是指規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)，在規(guī)范性文件發(fā)布后的15日內(nèi)，依法將規(guī)范性文件報(bào)送上級(jí)機(jī)關(guān)，上級(jí)機(jī)關(guān)審查后，沒有問題的予以備案登記，發(fā)現(xiàn)問題的依法予以糾正的制度。根據(jù)國(guó)務(wù)院《全面推行依法行政實(shí)施綱要》的要求，對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件必須做到“有件必備，有備必審，有錯(cuò)必糾”五、對(duì)行政立法的監(jiān)督（一）備案審查制度62依據(jù)接受備案的主體，備案可分為：（1）向國(guó)務(wù)院備案。為了保證地方法規(guī)、條例和規(guī)章（含地方規(guī)章和部門規(guī)章）不與行政法規(guī)相抵觸，它們制定以后（自批準(zhǔn)之后起30日內(nèi)）均要報(bào)國(guó)務(wù)院備案。

（2）向部委和國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)備案委和國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)備案。國(guó)務(wù)院主管部門和直屬機(jī)構(gòu)可以要求省級(jí)政府的工作部門就制定的重大行政措施和規(guī)范性文件報(bào)送備案。

依據(jù)接受備案的主體，備案可分為：63（3）向地方各級(jí)人民政府和其工作部門的備案。地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)政府，有權(quán)改變或撤銷所屬工作部門不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞拖录?jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定命令。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府各工作部門受同級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)接受上級(jí)人民政府主管部門的領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)指導(dǎo)。為了正確有效行使這些權(quán)力，人民政府和各工作部門也廣泛采取備案的形式。（3）向地方各級(jí)人民政府和其工作部門的備案。地方各級(jí)人民政府64（二）權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督既可以是事前監(jiān)督，又