行政立法行為課件

第三講：行政立法行為本節(jié)內(nèi)容：一、行政立法的概念與性質(zhì)二、行政立法體制三、行政立法主體、權限與名稱四、行政立法的程序行政立法聽證制度及其實踐問題第三講：行政立法行為本節(jié)內(nèi)容：1五、對行政立法的監(jiān)督1、備案審查制度2、權力機關的監(jiān)督3、上級行政機關的監(jiān)督4、司法機關的監(jiān)督5、行政法規(guī)審查制度及其實施存在的問題六、行政規(guī)范性文件的概念、性質(zhì)、種類及其法律效力七、對行政規(guī)范性文件的監(jiān)督（中外比較）如何建立規(guī)范性文件審查機制？五、對行政立法的監(jiān)督2參考著作：1、劉莘：《行政立法研究》，法律出版社，2019版2、葉必豐周佑勇：《行政規(guī)范研究》，法律出版社，2019版參考著作：3四、行政立法的程序（一）行政立法程序1、定義：指行政立法主體依法定權限制定行政法規(guī)和行政規(guī)章所應遵循的步驟、方式和順序。行政立法程序應由憲法、法律做原則規(guī)定，然后再由配套的法規(guī)作具體、詳盡的規(guī)定。四、行政立法的程序（一）行政立法程序42、行政立法程序根據(jù)《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，結合近年來的立法實踐，可對行政立法程序作一概括性的闡述。（1）立項定義：指各級人民政府的法制機構或者各級人民政府所屬工作部門，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃所規(guī)定的任務，編制有指導性的行政立法的五年計劃和年度計劃2、行政立法程序5主要內(nèi)容包括在一定時期里的行政法規(guī)、規(guī)章的擬定、修改、補充、清理等各項工作。立法項目的選擇首先，要認真研究每個立法項目的必要性。其次，要研究立法項目的可行性。再次，要明確該立法項目在法律、法規(guī)、規(guī)章體系中的地位，以免法規(guī)、規(guī)章相互之間的交叉和沖突。主要內(nèi)容6“立項”程序制定行政法規(guī)的“立項”程序：《行政法規(guī)制定程序條例》第二章（第6條至第9條）制定規(guī)章的“立項”程序：《規(guī)章制定程序條例》第二章（第9條至第12條）“立項”程序7（2）起草定義：是指對列入計劃的需要制定的行政法規(guī)和規(guī)章，由人民政府各主管部門分別草擬法案。行政法規(guī)和規(guī)章的起草一般有兩種：一是較為重要的行政法規(guī)和規(guī)章，其主要內(nèi)容涉及幾個業(yè)務部門業(yè)務的，由政府法制機構或主要的部門負責，組成由有關部門參加的起草小組進行工作。（2）起草定義：是指對列入計劃的需要制定的行政法規(guī)和規(guī)章，由8二是行政法規(guī)和規(guī)章的主要內(nèi)容不涉及其他部門業(yè)務的，則由主管部門負責起草。制定行政法規(guī)、規(guī)章最具有實質(zhì)意義的程序是征求意見。起草的程序：行政法規(guī)的起草程序：《行政法規(guī)制定程序條例》第三章（第10條至第16條）規(guī)章的起草程序:《規(guī)章制定程序條例》（第13條至第17條）二是行政法規(guī)和規(guī)章的主要內(nèi)容不涉及其9（3）審查定義：指行政法規(guī)、規(guī)章草案擬定之后送交政府主管機構進行審議、核查的制度。主要內(nèi)容：1、制定法規(guī)、規(guī)章的必要性和可行性2、是否符合黨和國家的方針、政策、法律以及上一層次規(guī)范性文件的規(guī)定3、是否在本機關的權限范圍內(nèi)，是否有越權或濫用職權的現(xiàn)象4、法規(guī)、規(guī)章草案的結構、文字等立法技術是否規(guī)范（3）審查105、是否符合上報手續(xù)，以及相關的資料、說明是否齊備等審查的程序：行政法規(guī)的審查程序：《行政法規(guī)制定程序條例》第四章17條至25條規(guī)章的審查程序：《規(guī)章制定程序條例》18條至26條5、是否符合上報手續(xù)，以及相關的資料、11（4）決定定義：又稱“通過”，是指行政法規(guī)、規(guī)章在起草、審查完畢后，交由主管機關的正式會議討論表決的制度。程序：行政法規(guī)：《行政法規(guī)制定程序條例》五章26條規(guī)章:《規(guī)章制定程序條例》五章27、28條（4）決定12（5）簽署與公布簽署與公布是行政法規(guī)、規(guī)章生效的必經(jīng)途徑和必要條件。程序：行政法規(guī)：《行政法規(guī)制定程序條例》五章27至27條規(guī)章《規(guī)章制定程序條例》五章29至32條（5）簽署與公布簽署與公布是行政法規(guī)、規(guī)章生效的必經(jīng)途徑和必13（6）備案定義：指將已經(jīng)公布的行政法規(guī)、行政規(guī)章上報法定的機關，使其知曉，并在必要時備查的程序。備查的法律意義在于：有利于加強對行政法規(guī)和行政規(guī)章的監(jiān)督管理，有利于行政法律規(guī)范本身的內(nèi)部統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，也有利于社會主義法治的統(tǒng)一。注：備案本身只是立法程序的一個后續(xù)階段，而不是立法本身。（6）備案定義：指將已經(jīng)公布的行政法規(guī)、行政規(guī)章上報法定的機14（二）行政立法聽證制度及其實踐問題聽證制度的淵源源于英國普通法上的自然公正原則（naturaljustice），最初是支配法院活動的一個程序規(guī)則，即任何人不能不經(jīng)審問就受處罰，法官必須聽取雙方意見才能作出判決，這一原則后來就被移用到行政程序中，成為支配行政機關活動的一個原則。它的法律術語為聽證（hearing），是公正行使權力的前提和基本內(nèi)容。（二）行政立法聽證制度及其實踐問題聽證制度的淵源15

美國的聽證是公民根據(jù)憲法“正當法律程序”條款所享有的權利。美國國會1946年通過的《聯(lián)邦行政程序法》對聽證作了明確的規(guī)定，分為正式聽證和非正式聽證，前者是審判型的聽證，指雙方當事人提出證據(jù)，并反證，經(jīng)相互辯論，由審理的行政執(zhí)法機構依聽證記錄作出決定；后者指當事人在聽證會上陳述主張，提出意見，供行政機關制定法規(guī)或決定行政措施時參考?！堵?lián)邦行政程序法》將聽證制度作為行政程序的核心，此后各國在制定有關程序的法律、法規(guī)時都有所借鑒。美國的聽證是公民根據(jù)憲法“正當法律程序”條款所享有的權利。16德國有“法治國”理論，法國有“行政法治原則”理論等，各國經(jīng)發(fā)展完善，內(nèi)容雖有差異，但都具有深厚的法理基礎和大體相同的內(nèi)容，即都有著告知和通知、公開聽證（除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私外）、委托代理（允許獲得必要的法律幫助）、對抗辯論及制作筆錄等共同點，對有關國防、外交的規(guī)章，緊急與臨時性處分都不適用聽證。可見從總體上各國的聽證范圍都經(jīng)歷了一個由窄到寬的過程。德國有“法治國”理論，法國有“行政法治原則”理論等，各國經(jīng)發(fā)17涵義：指行政機關機關在制定行政法規(guī)和規(guī)章的過程中，就事實問題和法律問題，以聽證會或者其他方式，聽取有關團體、組織和公民的意見，特別是聽取與該法案利害關系的當事人、專家學者的一項程序性法律制度。涵義：18我國現(xiàn)有聽證制度的有關規(guī)定

我國的聽證制度借鑒于西方國家，但也有著直接的憲法來源，其原則符合我國憲法精神，為我國憲法和行政法的發(fā)展注入了新的活力。以行政處罰法為契機，中國首次以法律的形式確立了聽證制度，此后的價格法將聽證范圍擴大到政府定價行為領域，2000年新頒布的立法法又使行政聽證制度推進至行政立法領域。我國現(xiàn)有聽證制度的有關規(guī)定我國的聽證制度借鑒于西方國家19聽證制度的相關實踐（1）憲法。我國憲法第2條第3款“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務”的規(guī)定，是行政聽證制度公開、參與原則的憲法依據(jù)，而公民對行政聽證制度的參與，是人民管理國家事務的途徑和方式之一。聽證制度的相關實踐20憲法第27條第2款規(guī)定“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務?！边@一規(guī)定為行政聽證制度奠定了憲法基礎，也成為行政立法聽證的憲法依據(jù)。以后幾部有關聽證制度的法律法規(guī)都是我國憲法精神的細化。憲法第27條第2款規(guī)定“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人21（2）行政處罰法。行政處罰法第42條規(guī)定：“行政機關作出符合責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等處罰前，應告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證?！边@是中國結合自己的國情，借鑒國外聽證制度的首次嘗試，也是中國行政程序制度發(fā)展的重要突破。它將國外的通知與告知、聽證會、辯論等制度引入，但只是較粗的框架，存在一些不足，具體表現(xiàn)為：（2）行政處罰法。22職能分離原則的規(guī)定過死。我國對是否設立專職的聽證主持人及聽證主持人應具備何種資格等未作出具體規(guī)定。聽證范圍過窄。聲譽罰、財產(chǎn)罰、能力罰和人身罰四種處罰中，只將較人身罰次之的財產(chǎn)罰、能力罰列入，而將影響公民權利最嚴重的人身罰排除在外。聽證原則中未確立案卷排他性原則。這一原則的應用在國外很普遍。舉證程序上缺乏相應的操作規(guī)范。聽證的證據(jù)種類、舉證責任方面存在立法空白。以上5點在行政立法聽證制度建立之初尤其應注意完善。職能分離原則的規(guī)定過死。我國對是否設立專職的聽證主持人及聽證23（3）價格法。2019年12月29日通過、2019年5月11日實施的價格法在很大程度上發(fā)展了聽證制度，是我國行政立法聽證制度的一個重要嘗試?！秲r格法》第23條用了“應當”二字，意味著價格聽證已成為一項程序性的法定義務。它明確了消費者在價格活動中的地位和參與定價的權利，要求政府在制定關系群眾切身利益的公用事業(yè)價格以及自然壟斷經(jīng)營的商品價格時，不但要聽取經(jīng)營者的意見，更要通過聽證會制度聽取消費者的意見。（3）價格法。24

這種強制性的聽證類似于日、韓等國的非正式聽證程序，而行政處罰法中的聽證則是一種類似于美國的審判型的正式聽證程序。另外，政府定價行為針對的是非特定且反復適用的對象，屬于抽象行政行為，那么，這是否意味著我國聽證制度已開始超出具體行政行為的范圍，進入抽象行政行為領域？據(jù)報道，中央電視臺于2019年12月8日對廣東省2019年公路春運價格聽證會進行了現(xiàn)場直播，這是我國第一次針對春運公路客運價格舉行的聽證會，并且對此進行全國直播，意義確實不同尋常，由此可見“聽證”的理念將隨著媒體的傳播而深入人心。

這種強制性的聽證類似于日、韓等國的非正式聽證程序，而行政25（4）立法法立法法明確將聽證制度擴展到行政立法領域。立法法第58條規(guī)定：“行政法法規(guī)在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”該條將聽證作為一項嚴格的制度而非必經(jīng)法定程序規(guī)定下來，但缺乏具體的硬性規(guī)定，對法規(guī)效力的影響不大。（4）立法法26五、對行政立法的監(jiān)督（一）備案審查制度規(guī)范性文件備案審查，也稱事后審查制度，是指規(guī)范性文件制定機關，在規(guī)范性文件發(fā)布后的15日內(nèi)，依法將規(guī)范性文件報送上級機關，上級機關審查后，沒有問題的予以備案登記，發(fā)現(xiàn)問題的依法予以糾正的制度。根據(jù)國務院《全面推行依法行政實施綱要》的要求，對行政機關制定的規(guī)范性文件必須做到“有件必備，有備必審，有錯必糾”五、對行政立法的監(jiān)督（一）備案審查制度27依據(jù)接受備案的主體，備案可分為：（1）向國務院備案。為了保證地方法規(guī)、條例和規(guī)章（含地方規(guī)章和部門規(guī)章）不與行政法規(guī)相抵觸，它們制定以后（自批準之后起30日內(nèi)）均要報國務院備案。

（2）向部委和國務院直屬機構備案委和國務院直屬機構備案。國務院主管部門和直屬機構可以要求省級政府的工作部門就制定的重大行政措施和規(guī)范性文件報送備案。

依據(jù)接受備案的主體，備案可分為：28（3）向地方各級人民政府和其工作部門的備案。地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級政府，有權改變或撤銷所屬工作部門不適當?shù)拿?、指示和下級人民政府不適當?shù)臎Q定命令。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府各工作部門受同級政府的領導，同時接受上級人民政府主管部門的領導或業(yè)務指導。為了正確有效行使這些權力，人民政府和各工作部門也廣泛采取備案的形式。（3）向地方各級人民政府和其工作部門的備案。地方各級人民政府29（二）權力機關的監(jiān)督權力機關的監(jiān)督既可以是事前監(jiān)督，又可以是事后監(jiān)督。事前監(jiān)督主要是針對授權立法；事后監(jiān)督的主要形式是審查行政立法行為，撤銷與憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)或規(guī)章。事后監(jiān)督既可以針對特別授權立法，又可以針對一般授權立法。途徑：撤銷、備案、質(zhì)詢（二）權力機關的監(jiān)督權力機關的監(jiān)督既可以是事前監(jiān)督，又可以是30（三）上級行政機關的監(jiān)督上下級行政機關的關系是領導與被領導、監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。（四）司法機關的監(jiān)督人民法院享有審理行政案件、裁決行政爭議的權限。人民法院在審理行政案件、裁決行政爭議時要參考行政規(guī)章，因此要對行政規(guī)章進行司法審查，就要確定行政立法是否合法有效，是否越權，是否違反法定程序。注：人民法院有向相應行政機或其上級行政機關，或者人民代表大會提出撤銷或改變的建議，但沒有改變行政法規(guī)、規(guī)章的權力。（三）上級行政機關的監(jiān)督上下級行政機關的關系是領導與被31（五）行政法規(guī)審查制度現(xiàn)行《立法法》關于法規(guī)規(guī)章備案審查規(guī)定存在的問題現(xiàn)行《立法法》通過將大部分審查監(jiān)督權授予國務院行使來解決法規(guī)規(guī)章備案審查制度無法發(fā)揮作用的狀況，但是實際上賦予了國務院類似于一種初審權。利用國務院的資源與權威解決問題的方案，從長遠來看，會偏離備案制度的性質(zhì)與應然狀態(tài)，難以保障憲法賦予人大的法律監(jiān)督權的實施，也會產(chǎn)生一些問題：

（五）行政法規(guī)審查制度現(xiàn)行《立法法》關于法規(guī)規(guī)章備案審查規(guī)定32違背“有授權必有監(jiān)督”的法學公理。一方面，憲法規(guī)定了全國人大是最高權力機關，其常委會是常設機關，主要職權是立法權、監(jiān)督憲法實施權，即可以說其是立法機關與法律監(jiān)督機關;另一方面，憲法規(guī)定了國務院是國家最高行政機關，主要職權是行政管理權，也有行使授權的立法權，但是無論從各國憲法精神、法理來看，都不能將授權立法權與授權立法的監(jiān)督權同時授予行政機關，使其集立法與立法監(jiān)督權于一身，而必須是由立法機關來掌控授權立法的監(jiān)督權。

違背“有授權必有監(jiān)督”的法學公理。一方面，憲法規(guī)定了全國人大33間接授予了國務院備案審查地方法規(guī)的權力，造成不同性質(zhì)權力之間的混亂。雖然地方法規(guī)違憲違法或與行政法規(guī)部門規(guī)章沖突最后解決問題的決定權在人大，但是實際上賦予了國務院類似于一種初審權。通過國務院對地方法規(guī)初審來發(fā)現(xiàn)問題，進而上報人大常委會，進行事后被動審查，這樣雖分擔了人大常委會的負擔，卻造成不同性質(zhì)權力之間的混亂。間接授予了國務院備案審查地方法規(guī)的權力，造成不同性質(zhì)權力之間34容易造成全國人大及其常委會授權不當?shù)慕Y果。全國人大及其常委會只能授予或交辦性質(zhì)上適合行政機關行使的權力或工作，而不能授予性質(zhì)上不適合行政機關行使的權力，即這種法規(guī)規(guī)章的審查權。除此之外，《立法法》關于備案制度的程序、民眾參與等規(guī)定并沒有太多的完善，這三方面的問題依舊存在。所以，目前的做法并沒有解決制度本身運行的問題，也無法實現(xiàn)制度的價值。容易造成全國人大及其常委會授權不當?shù)慕Y果。全國人大及其常委35第三講：行政立法行為本節(jié)內(nèi)容：一、行政立法的概念與性質(zhì)二、行政立法體制三、行政立法主體、權限與名稱四、行政立法的程序行政立法聽證制度及其實踐問題第三講：行政立法行為本節(jié)內(nèi)容：36五、對行政立法的監(jiān)督1、備案審查制度2、權力機關的監(jiān)督3、上級行政機關的監(jiān)督4、司法機關的監(jiān)督5、行政法規(guī)審查制度及其實施存在的問題六、行政規(guī)范性文件的概念、性質(zhì)、種類及其法律效力七、對行政規(guī)范性文件的監(jiān)督（中外比較）如何建立規(guī)范性文件審查機制？五、對行政立法的監(jiān)督37參考著作：1、劉莘：《行政立法研究》，法律出版社，2019版2、葉必豐周佑勇：《行政規(guī)范研究》，法律出版社，2019版參考著作：38四、行政立法的程序（一）行政立法程序1、定義：指行政立法主體依法定權限制定行政法規(guī)和行政規(guī)章所應遵循的步驟、方式和順序。行政立法程序應由憲法、法律做原則規(guī)定，然后再由配套的法規(guī)作具體、詳盡的規(guī)定。四、行政立法的程序（一）行政立法程序392、行政立法程序根據(jù)《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，結合近年來的立法實踐，可對行政立法程序作一概括性的闡述。（1）立項定義：指各級人民政府的法制機構或者各級人民政府所屬工作部門，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃所規(guī)定的任務，編制有指導性的行政立法的五年計劃和年度計劃2、行政立法程序40主要內(nèi)容包括在一定時期里的行政法規(guī)、規(guī)章的擬定、修改、補充、清理等各項工作。立法項目的選擇首先，要認真研究每個立法項目的必要性。其次，要研究立法項目的可行性。再次，要明確該立法項目在法律、法規(guī)、規(guī)章體系中的地位，以免法規(guī)、規(guī)章相互之間的交叉和沖突。主要內(nèi)容41“立項”程序制定行政法規(guī)的“立項”程序：《行政法規(guī)制定程序條例》第二章（第6條至第9條）制定規(guī)章的“立項”程序：《規(guī)章制定程序條例》第二章（第9條至第12條）“立項”程序42（2）起草定義：是指對列入計劃的需要制定的行政法規(guī)和規(guī)章，由人民政府各主管部門分別草擬法案。行政法規(guī)和規(guī)章的起草一般有兩種：一是較為重要的行政法規(guī)和規(guī)章，其主要內(nèi)容涉及幾個業(yè)務部門業(yè)務的，由政府法制機構或主要的部門負責，組成由有關部門參加的起草小組進行工作。（2）起草定義：是指對列入計劃的需要制定的行政法規(guī)和規(guī)章，由43二是行政法規(guī)和規(guī)章的主要內(nèi)容不涉及其他部門業(yè)務的，則由主管部門負責起草。制定行政法規(guī)、規(guī)章最具有實質(zhì)意義的程序是征求意見。起草的程序：行政法規(guī)的起草程序：《行政法規(guī)制定程序條例》第三章（第10條至第16條）規(guī)章的起草程序:《規(guī)章制定程序條例》（第13條至第17條）二是行政法規(guī)和規(guī)章的主要內(nèi)容不涉及其44（3）審查定義：指行政法規(guī)、規(guī)章草案擬定之后送交政府主管機構進行審議、核查的制度。主要內(nèi)容：1、制定法規(guī)、規(guī)章的必要性和可行性2、是否符合黨和國家的方針、政策、法律以及上一層次規(guī)范性文件的規(guī)定3、是否在本機關的權限范圍內(nèi)，是否有越權或濫用職權的現(xiàn)象4、法規(guī)、規(guī)章草案的結構、文字等立法技術是否規(guī)范（3）審查455、是否符合上報手續(xù)，以及相關的資料、說明是否齊備等審查的程序：行政法規(guī)的審查程序：《行政法規(guī)制定程序條例》第四章17條至25條規(guī)章的審查程序：《規(guī)章制定程序條例》18條至26條5、是否符合上報手續(xù)，以及相關的資料、46（4）決定定義：又稱“通過”，是指行政法規(guī)、規(guī)章在起草、審查完畢后，交由主管機關的正式會議討論表決的制度。程序：行政法規(guī)：《行政法規(guī)制定程序條例》五章26條規(guī)章:《規(guī)章制定程序條例》五章27、28條（4）決定47（5）簽署與公布簽署與公布是行政法規(guī)、規(guī)章生效的必經(jīng)途徑和必要條件。程序：行政法規(guī)：《行政法規(guī)制定程序條例》五章27至27條規(guī)章《規(guī)章制定程序條例》五章29至32條（5）簽署與公布簽署與公布是行政法規(guī)、規(guī)章生效的必經(jīng)途徑和必48（6）備案定義：指將已經(jīng)公布的行政法規(guī)、行政規(guī)章上報法定的機關，使其知曉，并在必要時備查的程序。備查的法律意義在于：有利于加強對行政法規(guī)和行政規(guī)章的監(jiān)督管理，有利于行政法律規(guī)范本身的內(nèi)部統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，也有利于社會主義法治的統(tǒng)一。注：備案本身只是立法程序的一個后續(xù)階段，而不是立法本身。（6）備案定義：指將已經(jīng)公布的行政法規(guī)、行政規(guī)章上報法定的機49（二）行政立法聽證制度及其實踐問題聽證制度的淵源源于英國普通法上的自然公正原則（naturaljustice），最初是支配法院活動的一個程序規(guī)則，即任何人不能不經(jīng)審問就受處罰，法官必須聽取雙方意見才能作出判決，這一原則后來就被移用到行政程序中，成為支配行政機關活動的一個原則。它的法律術語為聽證（hearing），是公正行使權力的前提和基本內(nèi)容。（二）行政立法聽證制度及其實踐問題聽證制度的淵源50

美國的聽證是公民根據(jù)憲法“正當法律程序”條款所享有的權利。美國國會1946年通過的《聯(lián)邦行政程序法》對聽證作了明確的規(guī)定，分為正式聽證和非正式聽證，前者是審判型的聽證，指雙方當事人提出證據(jù)，并反證，經(jīng)相互辯論，由審理的行政執(zhí)法機構依聽證記錄作出決定；后者指當事人在聽證會上陳述主張，提出意見，供行政機關制定法規(guī)或決定行政措施時參考。《聯(lián)邦行政程序法》將聽證制度作為行政程序的核心，此后各國在制定有關程序的法律、法規(guī)時都有所借鑒。美國的聽證是公民根據(jù)憲法“正當法律程序”條款所享有的權利。51德國有“法治國”理論，法國有“行政法治原則”理論等，各國經(jīng)發(fā)展完善，內(nèi)容雖有差異，但都具有深厚的法理基礎和大體相同的內(nèi)容，即都有著告知和通知、公開聽證（除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私外）、委托代理（允許獲得必要的法律幫助）、對抗辯論及制作筆錄等共同點，對有關國防、外交的規(guī)章，緊急與臨時性處分都不適用聽證?？梢姀目傮w上各國的聽證范圍都經(jīng)歷了一個由窄到寬的過程。德國有“法治國”理論，法國有“行政法治原則”理論等，各國經(jīng)發(fā)52涵義：指行政機關機關在制定行政法規(guī)和規(guī)章的過程中，就事實問題和法律問題，以聽證會或者其他方式，聽取有關團體、組織和公民的意見，特別是聽取與該法案利害關系的當事人、專家學者的一項程序性法律制度。涵義：53我國現(xiàn)有聽證制度的有關規(guī)定

我國的聽證制度借鑒于西方國家，但也有著直接的憲法來源，其原則符合我國憲法精神，為我國憲法和行政法的發(fā)展注入了新的活力。以行政處罰法為契機，中國首次以法律的形式確立了聽證制度，此后的價格法將聽證范圍擴大到政府定價行為領域，2000年新頒布的立法法又使行政聽證制度推進至行政立法領域。我國現(xiàn)有聽證制度的有關規(guī)定我國的聽證制度借鑒于西方國家54聽證制度的相關實踐（1）憲法。我國憲法第2條第3款“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務”的規(guī)定，是行政聽證制度公開、參與原則的憲法依據(jù)，而公民對行政聽證制度的參與，是人民管理國家事務的途徑和方式之一。聽證制度的相關實踐55憲法第27條第2款規(guī)定“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務?！边@一規(guī)定為行政聽證制度奠定了憲法基礎，也成為行政立法聽證的憲法依據(jù)。以后幾部有關聽證制度的法律法規(guī)都是我國憲法精神的細化。憲法第27條第2款規(guī)定“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人56（2）行政處罰法。行政處罰法第42條規(guī)定：“行政機關作出符合責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等處罰前，應告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。”這是中國結合自己的國情，借鑒國外聽證制度的首次嘗試，也是中國行政程序制度發(fā)展的重要突破。它將國外的通知與告知、聽證會、辯論等制度引入，但只是較粗的框架，存在一些不足，具體表現(xiàn)為：（2）行政處罰法。57職能分離原則的規(guī)定過死。我國對是否設立專職的聽證主持人及聽證主持人應具備何種資格等未作出具體規(guī)定。聽證范圍過窄。聲譽罰、財產(chǎn)罰、能力罰和人身罰四種處罰中，只將較人身罰次之的財產(chǎn)罰、能力罰列入，而將影響公民權利最嚴重的人身罰排除在外。聽證原則中未確立案卷排他性原則。這一原則的應用在國外很普遍。舉證程序上缺乏相應的操作規(guī)范。聽證的證據(jù)種類、舉證責任方面存在立法空白。以上5點在行政立法聽證制度建立之初尤其應注意完善。職能分離原則的規(guī)定過死。我國對是否設立專職的聽證主持人及聽證58（3）價格法。2019年12月29日通過、2019年5月11日實施的價格法在很大程度上發(fā)展了聽證制度，是我國行政立法聽證制度的一個重要嘗試。《價格法》第23條用了“應當”二字，意味著價格聽證已成為一項程序性的法定義務。它明確了消費者在價格活動中的地位和參與定價的權利，要求政府在制定關系群眾切身利益的公用事業(yè)價格以及自然壟斷經(jīng)營的商品價格時，不但要聽取經(jīng)營者的意見，更要通過聽證會制度聽取消費者的意見。（3）價格法。59

這種強制性的聽證類似于日、韓等國的非正式聽證程序，而行政處罰法中的聽證則是一種類似于美國的審判型的正式聽證程序。另外，政府定價行為針對的是非特定且反復適用的對象，屬于抽象行政行為，那么，這是否意味著我國聽證制度已開始超出具體行政行為的范圍，進入抽象行政行為領域？據(jù)報道，中央電視臺于2019年12月8日對廣東省2019年公路春運價格聽證會進行了現(xiàn)場直播，這是我國第一次針對春運公路客運價格舉行的聽證會，并且對此進行全國直播，意義確實不同尋常，由此可見“聽證”的理念將隨著媒體的傳播而深入人心。

這種強制性的聽證類似于日、韓等國的非正式聽證程序，而行政60（4）立法法立法法明確將聽證制度擴展到行政立法領域。立法法第58條規(guī)定：“行政法法規(guī)在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！痹摋l將聽證作為一項嚴格的制度而非必經(jīng)法定程序規(guī)定下來，但缺乏具體的硬性規(guī)定，對法規(guī)效力的影響不大。（4）立法法61五、對行政立法的監(jiān)督（一）備案審查制度規(guī)范性文件備案審查，也稱事后審查制度，是指規(guī)范性文件制定機關，在規(guī)范性文件發(fā)布后的15日內(nèi)，依法將規(guī)范性文件報送上級機關，上級機關審查后，沒有問題的予以備案登記，發(fā)現(xiàn)問題的依法予以糾正的制度。根據(jù)國務院《全面推行依法行政實施綱要》的要求，對行政機關制定的規(guī)范性文件必須做到“有件必備，有備必審，有錯必糾”五、對行政立法的監(jiān)督（一）備案審查制度62依據(jù)接受備案的主體，備案可分為：（1）向國務院備案。為了保證地方法規(guī)、條例和規(guī)章（含地方規(guī)章和部門規(guī)章）不與行政法規(guī)相抵觸，它們制定以后（自批準之后起30日內(nèi)）均要報國務院備案。

（2）向部委和國務院直屬機構備案委和國務院直屬機構備案。國務院主管部門和直屬機構可以要求省級政府的工作部門就制定的重大行政措施和規(guī)范性文件報送備案。

依據(jù)接受備案的主體，備案可分為：63（3）向地方各級人民政府和其工作部門的備案。地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級政府，有權改變或撤銷所屬工作部門不適當?shù)拿睢⒅甘竞拖录壢嗣裾贿m當?shù)臎Q定命令。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府各工作部門受同級政府的領導，同時接受上級人民政府主管部門的領導或業(yè)務指導。為了正確有效行使這些權力，人民政府和各工作部門也廣泛采取備案的形式。（3）向地方各級人民政府和其工作部門的備案。地方各級人民政府64（二）權力機關的監(jiān)督權力機關的監(jiān)督既可以是事前監(jiān)督，又