關(guān)于豆腐生產(chǎn)加工小作坊的監(jiān)管現(xiàn)狀 及發(fā)展方向研究

關(guān)于豆腐生產(chǎn)加工小作坊的監(jiān)管現(xiàn)狀及發(fā)展方向研究◎柳泉偉

（金華市知識(shí)產(chǎn)權(quán)維權(quán)援助中心，浙江金華321000）

1豆腐生產(chǎn)加工小作坊的現(xiàn)狀

豆腐生產(chǎn)加工廣泛存在于金華市的各個(gè)鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道，是某些農(nóng)民和外來(lái)務(wù)工人員養(yǎng)家糊口的重要途徑。豆腐及制品是人們?cè)谧约议T口就能吃到的價(jià)廉物美的特色食品，是日常生活中常見的食品。經(jīng)調(diào)查，金華市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少存在兩家或以上的豆腐生產(chǎn)加工小作坊，城區(qū)每個(gè)菜場(chǎng)自產(chǎn)自銷豆腐及制品的攤位就有5家以上，全市豆腐生產(chǎn)加工小作坊總數(shù)至少在80家以上。

目前金華市豆腐生產(chǎn)加工小作坊的生產(chǎn)狀況不佳，從使用的原料大豆來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的豆腐生產(chǎn)加工小作坊以本地種植的大豆為主，少量使用外省市購(gòu)入的大豆。城區(qū)的豆腐生產(chǎn)加工小作坊主要使用外省市購(gòu)入的大豆，而外省購(gòu)入的大豆存在轉(zhuǎn)基因的風(fēng)險(xiǎn)。從從業(yè)人員看，豆腐生產(chǎn)加工點(diǎn)的從業(yè)人員數(shù)普遍在2～3人，以夫妻搭檔為主，從業(yè)人員以農(nóng)村農(nóng)民或外來(lái)務(wù)工人員居多，存在年齡大、文化程度低、衛(wèi)生意識(shí)差、流動(dòng)性大以及沒有健康體檢就上崗工作等現(xiàn)象[1]。

從生產(chǎn)環(huán)境來(lái)看，部分小作坊基本比較狹小，倉(cāng)儲(chǔ)、廚房、加工和制成都在同一場(chǎng)所內(nèi)。原料的儲(chǔ)存不規(guī)范，存在著原料隨意堆放，下腳料混堆，原料被污染；還有少部分小作坊的生產(chǎn)場(chǎng)所中存在蒼蠅亂飛、老鼠隨意出沒、污水橫流的情況；甚至少數(shù)小作坊周邊環(huán)境污染嚴(yán)重，如在周邊飼養(yǎng)家禽、家畜，或周邊污水環(huán)繞、垃圾遍地。從生產(chǎn)設(shè)備看，大部分小作坊使用自制的油桶蒸汽設(shè)備制漿，生產(chǎn)設(shè)施簡(jiǎn)陋，存在一定的安全隱患。從生產(chǎn)加工過(guò)程看，部分小作坊主為省事、節(jié)約成本，在制作豆?jié){的過(guò)程中使用不衛(wèi)生的水、池塘水；為提高產(chǎn)量超量使用消泡劑等食品添加劑，甚至使用醫(yī)用石膏作為凝固劑，導(dǎo)致制成品豆腐中重金屬超標(biāo)，豆腐口感差。從市場(chǎng)銷售看，市場(chǎng)上出售的豆腐制品既有自產(chǎn)自銷的，也有從永康、浦江銷入的，還有預(yù)包裝的。在豐富本地市場(chǎng)的同時(shí)，也加大了食品安全風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管難度[2]。

2豆腐生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管存在的問(wèn)題

（1）歷史原因造成監(jiān)管問(wèn)題長(zhǎng)期存在?！吨腥A人民共和國(guó)食品安全法》的實(shí)施之前，食品生產(chǎn)小作坊由原來(lái)衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)等部門共同監(jiān)管，但無(wú)相關(guān)法律，監(jiān)管部門在監(jiān)管中無(wú)法可依?；鶎硬块T對(duì)食品小作坊的監(jiān)督管理心有余而力不足，致使食品小作坊長(zhǎng)期處于管理不到位、無(wú)人監(jiān)管的狀態(tài)。

（2）現(xiàn)行法律、規(guī)定使監(jiān)管難執(zhí)行。①目前浙江省按照《中華人民共和國(guó)食品安全法》的要求，出臺(tái)了《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)食品安全法〉辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》），《實(shí)施辦法》中明確食品小作坊由質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)監(jiān)督、許可管理，由省質(zhì)監(jiān)部門制定食品小作坊的許可管理辦法。省質(zhì)監(jiān)局于2022年5月制定了《浙江省食品生產(chǎn)加工小作坊生產(chǎn)許可管理辦法》（試行）（以下簡(jiǎn)稱《許可辦法》）。《中華人民共和國(guó)食品安全法》《實(shí)施辦法》《許可辦法》中要求食品小作坊具有與產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、條件相適應(yīng)的符合食品安全要求的食品原料處理和食品生產(chǎn)、包裝、貯存等固定場(chǎng)所，其中對(duì)食品小作坊的生產(chǎn)環(huán)境只要求與其自身的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、條件相適應(yīng)。法律條文及辦法中并無(wú)如何確定“相適應(yīng)”的評(píng)價(jià)指標(biāo)，致使監(jiān)管部門實(shí)行許可行為現(xiàn)場(chǎng)審查時(shí)缺乏具體的審查依據(jù)。為彌補(bǔ)這一情況，省質(zhì)監(jiān)局于2022年11月出臺(tái)了《部分食品生產(chǎn)加工小作坊生產(chǎn)許可審查通用要求》（以下簡(jiǎn)稱《審查通用要求》）作為現(xiàn)場(chǎng)審查依據(jù)。然而該《審查通用要求》中的現(xiàn)場(chǎng)審核要求過(guò)高，對(duì)小作坊的生產(chǎn)加工場(chǎng)所要求與對(duì)生產(chǎn)企業(yè)的要求相同，且現(xiàn)場(chǎng)審核表中的17項(xiàng)審查條款必須全部通過(guò)。按照現(xiàn)有的豆腐生產(chǎn)加工小作坊的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，受制于經(jīng)濟(jì)條件，大部分小作坊在改造后也很難全部滿足審查要求，使絕大多數(shù)的小作坊無(wú)法獲得許可。②《實(shí)施辦法》的第三十二條規(guī)定食品生產(chǎn)加工小作坊應(yīng)當(dāng)設(shè)立生產(chǎn)銷售臺(tái)賬，且臺(tái)賬保持期限不得少于兩年。該條文與《中華人民共和國(guó)食品安全法》第三十七條對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)的要求相類似。食品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模大，銷售面廣。但生產(chǎn)企業(yè)的銷售類型為層級(jí)批發(fā)，企業(yè)制作銷售臺(tái)賬只需每個(gè)生產(chǎn)周期按要求記錄總經(jīng)銷即可，數(shù)量少，周期相對(duì)較長(zhǎng)。而豆腐生產(chǎn)加工小作坊的銷售對(duì)象以個(gè)人為主，每天售賣，相對(duì)數(shù)量多，周期頻繁。按照《實(shí)施辦法》的要求，小作坊主每賣一塊豆腐就要記錄一次銷售情況，該要求難以滿足?！秾?shí)施辦法》第三十三條要求小作坊主對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行檢驗(yàn)，但未明確按批次還是周期進(jìn)行檢驗(yàn)。第三十四條要求小作坊生產(chǎn)的食品應(yīng)當(dāng)附有標(biāo)簽，豆腐生產(chǎn)加工小作坊在實(shí)際生產(chǎn)銷售中也無(wú)法滿足要求[3]。以上這些條文使豆腐生產(chǎn)加工小作坊在獲得許可的情況下，也無(wú)法在日常生產(chǎn)銷售過(guò)程中符合《實(shí)施辦法》的要求，從而時(shí)刻面臨監(jiān)管部門的行政處罰，又根據(jù)現(xiàn)行的法律不獲得許可的違法成本比獲得許可后的違法成本小。這就導(dǎo)致小作坊主不愿申領(lǐng)許可證，《實(shí)施辦法》也得不到落實(shí)，背離了立法初衷，規(guī)范食品生產(chǎn)，保證食品安全的目的。

（3）監(jiān)管人員少，任務(wù)重，是當(dāng)前職能部門在食品生產(chǎn)小作坊監(jiān)管工作過(guò)程中較突出的矛盾。因豆腐生產(chǎn)加工小作坊數(shù)量多，分布散亂，生產(chǎn)和售賣不在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，導(dǎo)致豆腐加工小作坊流動(dòng)性大，監(jiān)管部門很難掌握確切數(shù)量，加上受人力物力因素限制，監(jiān)管部門對(duì)這部分食品生產(chǎn)小作坊監(jiān)管難度較大。

（4）管理要求高，有效監(jiān)管手段少。近年來(lái)，食品安全監(jiān)管要求越來(lái)越高，措施越來(lái)越多，制度越來(lái)越嚴(yán)，從監(jiān)督抽查、日常巡查、生產(chǎn)報(bào)告、公開承諾、限制銷售和添加劑備案到全過(guò)程監(jiān)管，表面上看監(jiān)管部門可對(duì)生產(chǎn)全過(guò)程實(shí)施監(jiān)管，實(shí)際上監(jiān)管措施無(wú)法落到實(shí)處，浮于表面。這不但削弱了監(jiān)管部門的執(zhí)法威信，也降低了監(jiān)管效率。

3解決問(wèn)題思路探討

金華市政府出臺(tái)了《金華市食品生產(chǎn)加工小作坊允許生產(chǎn)加工食品目錄》，把豆腐生產(chǎn)加工納入小作坊管理。對(duì)豆腐生產(chǎn)加工小作坊既然不能簡(jiǎn)單地“一棍子打死”，“一棍子打死”會(huì)嚴(yán)重影響人們的生活和社會(huì)穩(wěn)定，又要嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)。對(duì)豆腐生產(chǎn)加工小作坊必須要既查治、又扶建，既要嚴(yán)格把關(guān)，又要有效盯防，讓其從“地下”走到“地上”，從不合法走向合法，讓小作坊真正規(guī)范起來(lái)。

3.1加強(qiáng)政府協(xié)調(diào)，做到底數(shù)清、責(zé)任明加強(qiáng)政府協(xié)調(diào)，做到底數(shù)清、責(zé)任明

豆腐生產(chǎn)加工小作坊主要分布在城鄉(xiāng)接合部、農(nóng)村、社區(qū)，在鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道政府的眼皮底下生產(chǎn)加工，鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道政府最了解情況。結(jié)合落實(shí)《我市食品安全責(zé)任網(wǎng)格建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施方案》，充分發(fā)揮鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）食品工作，查清底數(shù)、業(yè)主身份、原料、添加劑使用種類、日產(chǎn)量和銷售區(qū)域等情況。

（1）城區(qū)豆腐銷售主要集中在菜場(chǎng)和馬路市場(chǎng)。按照職責(zé)分工，工商、行政執(zhí)法部門對(duì)各自監(jiān)管區(qū)域內(nèi)的豆腐經(jīng)營(yíng)點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)管，查清負(fù)責(zé)人身份、銷售種類、進(jìn)貨渠道等情況。

（2）健全各部門間無(wú)縫溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。小作坊監(jiān)管需要多方聯(lián)合，聯(lián)動(dòng)協(xié)辦，才能事半功倍。由食安辦牽頭，定期召開聯(lián)席會(huì)，質(zhì)監(jiān)、工商、行政執(zhí)法等相關(guān)部門建立信息通報(bào)制度，交換數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)動(dòng)。①對(duì)新生豆腐生產(chǎn)加工小作坊，一律實(shí)行先許可，后生產(chǎn)。未獲得許可而生產(chǎn)的新生豆腐生產(chǎn)加工小作坊一律予以取締，防止“先天不足”的小作坊開辦。②對(duì)原有的豆腐生產(chǎn)加工小作坊。經(jīng)營(yíng)環(huán)境差，完全不符許可要求，無(wú)法整改的，堅(jiān)決予以取締；對(duì)有整改條件，整改后可滿足許可條件的，予以一定寬限期，督促整改，條件符合后，準(zhǔn)予許可及工商登記。③工商、行政執(zhí)法加強(qiáng)菜場(chǎng)、馬路市場(chǎng)的管理，提高市場(chǎng)準(zhǔn)入的門檻。對(duì)不能出示供貨者的許可證、不按規(guī)定標(biāo)明生產(chǎn)日期、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者等內(nèi)容的，給予一定期限后還是不能改正的，予以取締。④工商部門加強(qiáng)豆腐生產(chǎn)加工用添加劑市場(chǎng)的監(jiān)管。東陽(yáng)本地豆腐生產(chǎn)加工以老豆腐、豆腐干為主，所使用食品添加劑種類固定，豆腐用食品添加劑的銷售點(diǎn)相對(duì)較少，易管理。工商管理部門督促食品添加劑經(jīng)營(yíng)單位做好進(jìn)銷貨臺(tái)賬，建立進(jìn)貨查驗(yàn)記錄，從源頭上杜絕在豆腐生產(chǎn)加工中使用食品添加劑[4]。

3.2落實(shí)政府責(zé)任，促進(jìn)小作坊健康發(fā)展

《實(shí)施辦法》中明確政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)食品生產(chǎn)加工小作坊改進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件。政府有責(zé)任、有義務(wù)加強(qiáng)對(duì)豆腐生產(chǎn)加工小作坊的幫扶引導(dǎo)。

（1）加強(qiáng)幫扶指導(dǎo)，引導(dǎo)小作坊做大做強(qiáng)。豆腐生產(chǎn)加工小作坊規(guī)模普遍小，生產(chǎn)加工場(chǎng)地小，環(huán)境差。經(jīng)營(yíng)上以自產(chǎn)自銷為主，收入一般。再加上人員素質(zhì)較低，因而其沒有足夠的動(dòng)力和要求改善生產(chǎn)條件，需要加大對(duì)豆腐生產(chǎn)加工小作坊的幫扶力度。①政府設(shè)立專項(xiàng)資金，引導(dǎo)幫助豆腐生產(chǎn)加工小作坊積極整改。對(duì)有條件整改且愿意整改的小作坊，組織監(jiān)管人員和技術(shù)人員，深入跟蹤整改進(jìn)展，及時(shí)提出意見并幫助解決問(wèn)題，加快整改進(jìn)度和效率，降低小作坊整改成本。在獲得許可后給予一定金額的補(bǔ)助，需小作坊主對(duì)生產(chǎn)的豆腐自行檢驗(yàn)或委托檢驗(yàn)的，統(tǒng)一由政府出資進(jìn)行檢驗(yàn)。②政府可以規(guī)劃專門區(qū)域，實(shí)行集中建房、集中生產(chǎn)、集中排污、集中管理和集中檢測(cè)。對(duì)有整改意愿，但沒有整改條件的，引導(dǎo)其集中入住生產(chǎn)[5]。通過(guò)兼并和整合提升減少小作坊的數(shù)量，引導(dǎo)豆腐生產(chǎn)加工小作坊聯(lián)小做大、整合做強(qiáng)；對(duì)于有本地特色的豆腐干等豆腐制品，積極加大扶持口碑較好的小作坊，引導(dǎo)創(chuàng)立品牌，擴(kuò)大社會(huì)影響力。③加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，對(duì)無(wú)證生產(chǎn)的豆腐不予上市銷售，擴(kuò)大有證小作坊的市場(chǎng)占有率。通過(guò)成立行業(yè)協(xié)會(huì)、建立合作社等形式，引導(dǎo)豆腐生產(chǎn)加工小作坊主加強(qiáng)自律監(jiān)督，積極促進(jìn)傳統(tǒng)特色食品質(zhì)量的提高，保證有證小作坊的持續(xù)發(fā)展。

（2）增強(qiáng)從業(yè)人員素質(zhì)。①加大培訓(xùn)考核力度，強(qiáng)化豆腐生產(chǎn)加工小作坊基本能力建設(shè)。通過(guò)培訓(xùn)、考核、評(píng)價(jià)，逐步提高小作坊人員的基本素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一提高。②積極宣貫法律法規(guī)。通過(guò)宣傳法律法規(guī)、政策要求，提高小作坊負(fù)責(zé)人法律法規(guī)意識(shí)，規(guī)范合理使用添加劑。③加大宣傳力度。實(shí)施“紅黑榜”制度，對(duì)從業(yè)人員素質(zhì)比較高、保持許可條件、產(chǎn)品質(zhì)量長(zhǎng)期合格的豆腐生產(chǎn)加工小作坊，要大力宣傳，樹好典型，引領(lǐng)生產(chǎn)和消費(fèi)。

3.3嚴(yán)格日常檢查，建立有效實(shí)時(shí)的小作坊監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系

（1）食品安全檢測(cè)監(jiān)測(cè)是食品安全管理的重要手段，也是實(shí)施預(yù)警的主要信息來(lái)源。每年由質(zhì)監(jiān)局制定抽樣計(jì)劃，定期對(duì)小作坊生產(chǎn)的豆腐進(jìn)行質(zhì)量檢測(cè)，對(duì)檢測(cè)中發(fā)現(xiàn)存在質(zhì)量問(wèn)題的，進(jìn)行執(zhí)法抽樣，送法定技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)。有違法行為的，移送公安機(jī)關(guān)查處；所有監(jiān)測(cè)結(jié)果定期向社發(fā)布，充分發(fā)揮食品安全預(yù)警功能。

（2）建立結(jié)對(duì)聯(lián)系監(jiān)管制度。按照《金華市基層食品安全責(zé)任網(wǎng)格化建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施方案》確定的安全責(zé)任網(wǎng)和專兼職食品安全管理隊(duì)伍，建立與豆腐生產(chǎn)加工小作坊的結(jié)對(duì)聯(lián)系監(jiān)管制度，將轄區(qū)內(nèi)的豆腐生產(chǎn)加工小作坊列為結(jié)對(duì)聯(lián)系監(jiān)管對(duì)象。通過(guò)日常檢查大豆原料、食品添加劑、所用水源和場(chǎng)所環(huán)境，確保小作坊生產(chǎn)豆腐的食品安全。發(fā)現(xiàn)違法生產(chǎn)加工的小作坊，應(yīng)及時(shí)告知相關(guān)職能部門，消除監(jiān)管盲區(qū)，擴(kuò)大監(jiān)督視野。相關(guān)職能部門則負(fù)責(zé)對(duì)鎮(zhèn)、村兩級(jí)機(jī)構(gòu)巡查人員的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，并及時(shí)根據(jù)他們提供的線索實(shí)施突擊性查處，提高打擊的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和有效性。

3.4加強(qiáng)宣傳教育

豆腐生產(chǎn)加工小作坊業(yè)作為食品安全的第一責(zé)任人，對(duì)小作坊業(yè)主進(jìn)行宣傳教育培訓(xùn)，積極宣傳法律法規(guī)、技術(shù)要求、產(chǎn)品信息、生產(chǎn)操作、安全管理和打假保優(yōu)等相關(guān)政策和知識(shí)，逐步引導(dǎo)企業(yè)樹立法律意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、質(zhì)量意識(shí)和安全意識(shí)，營(yíng)造講道德、講質(zhì)量及講誠(chéng)信的經(jīng)營(yíng)氛圍。食品生產(chǎn)加工小作坊一直是食品安全監(jiān)管的難點(diǎn)和亂點(diǎn)，食品生產(chǎn)加工小作坊