地區(qū)發(fā)展競爭背景下的地方行政體制改革

PAGE1PAGE16地區(qū)發(fā)展競爭背景下的地方行政管理體制改革①①本文按十六大報告中的提法使用“行政管理體制改革”一詞，但有時簡略為“行政改革”。傅小隨（深圳行政學(xué)院行政管理學(xué)教研部深圳518021）[摘要]在日趨激烈的地區(qū)發(fā)展競爭中，作為核心競爭力的地方政府公共管理水平很大程度上決定著一個地區(qū)的實力和地位的變化。而這種競爭力的獲得非常依賴于地方行政管理體制改革的進展情況。總體上看，內(nèi)生型地方行政管理體制改革能夠積極促進地區(qū)發(fā)展競爭力的提高。反之，抵觸或外推型的行政管理體制改革則不利于地區(qū)發(fā)展。內(nèi)生型改革源于競爭的推動力，也源于求變的意識和意志。中國地方行政管理體制改革的整體成功，有賴于改革明確目標(biāo)模式的確立、地方政府部門“反職能”行為的遏制，以及地方行政權(quán)力約束機制的完全到位。[關(guān)鍵詞]行政管理體制改革內(nèi)生型“反職能”地區(qū)發(fā)展競爭地方行政管理體制改革是中國行政管理體制改革的重要組成部分。在整體成功的意義上說，其難度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中央政府的改革。自1982年來的20年間，完整的全國性地方行政管理體制改革已經(jīng)進行了三次②全國性地方行政管理體制改革應(yīng)當(dāng)是四次，但原定于1989年在全國展開的第二次改革因故沒有如期進行。②全國性地方行政管理體制改革應(yīng)當(dāng)是四次，但原定于1989年在全國展開的第二次改革因故沒有如期進行。地區(qū)發(fā)展競爭與地方政府職能定位的困惑中國已經(jīng)走上了市場經(jīng)濟之路，但由于歷史的原因和已經(jīng)形成的特殊經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中依然扮演著不可缺少的重要推動者角色。２０００年，中國經(jīng)濟保持了連續(xù)十年的高增長趨勢，增長率達８％，并首次使國民生產(chǎn)總值突破萬億美元。2001年和2002年，這一增長勢頭繼續(xù)得到保持，GDP增長率仍維持在7%以上。在政府對經(jīng)濟增長的推動力中，各級地方政府的作用比較特殊，應(yīng)當(dāng)給予清醒認(rèn)識。因為，地方政府運用它們的各種力量對地方經(jīng)濟社會發(fā)展的推動和促進，既是現(xiàn)階段中國地方政府職能的正常發(fā)揮，又是地方政府間競爭的產(chǎn)物。這一點用成熟市場經(jīng)濟國家政府的眼光看來可能有難以理解之處，認(rèn)為在發(fā)展過程中政府的“作為”太多，介入太深。但對于從計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟的中國來說，這已經(jīng)是一個具有重要意義的轉(zhuǎn)變了。這是因為，７０年代末以前，地方政府很少有經(jīng)濟發(fā)展的決策權(quán)。而８０年代初以來的改革，其最初的主要策略之一便是將中央政府的經(jīng)濟決策權(quán)逐步向地方政府、企業(yè)和市場分散下去。從當(dāng)時的情況來看，地方政府獲得的經(jīng)濟決策權(quán)的多少，還是判斷經(jīng)濟體制改革成敗與力度的一個重要標(biāo)志。而且，權(quán)力的下放與動力的下放是同一性的。地方政府行使了越來越多的經(jīng)濟決策權(quán)，同時也就承擔(dān)了更多推動經(jīng)濟社會發(fā)展的責(zé)任或使命。這就是說，改革的結(jié)果之一是使經(jīng)濟社會發(fā)展由中央政府獨力推動變成中央政府、地方政府與市場力量等合力推動。２０年來，這種合力推動不僅造就了中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長的奇跡，而且也在很大程度上改變了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和區(qū)域發(fā)展的布局。地方政府促進經(jīng)濟發(fā)展特殊作用的發(fā)揮，客觀上帶來了地區(qū)之間的資源競爭，并促成新的地區(qū)差別。而地區(qū)發(fā)展程度上新差別的形成又進一步促進了地區(qū)發(fā)展競爭新局面的形成。廣東、山東、福建、江蘇、浙江、上海等省市的崛起或繼續(xù)快速發(fā)展，對其它許多地區(qū)形成了強烈刺激，并紛紛謀劃追趕之策。地區(qū)間競爭的實質(zhì)是地方政府間的競爭。越來越多的地方政府領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識到，單從中央政府那里爭取經(jīng)濟發(fā)展資源的時代已經(jīng)過去了。就全國來說，中央政府計劃控制的資源項目已經(jīng)減少至不到四種，經(jīng)濟發(fā)展的快慢越來越多地依賴于對市場運行的把握。對于地方政府來說，這就意味著需要具有清醒的頭腦、正確的觀念、科學(xué)的規(guī)劃和適宜的政策。有效而合理的地方政府管理能在本地形成經(jīng)濟“資源谷”，吸引人才、產(chǎn)業(yè)、資本等向本地匯聚。地方政府間的發(fā)展競爭主要圍繞這幾項資源進行。同時，一些領(lǐng)先地區(qū)之間也正展開更高層次的發(fā)展競爭，包括科技、教育及文化藝術(shù)等方面的發(fā)展競爭。地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展競爭中地方政府紛紛扮演引人注目的主角，這是中國的一個比較特殊的現(xiàn)象。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)既具有其必然性與合理性，甚至是不可替代的重要性，但同時也表明中國的市場化進程還有很長的路要走。因為，在保持社會相對穩(wěn)定的前提下，從中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變到市場經(jīng)濟體制，期間必須要有一些過渡性質(zhì)的制度安排。試圖一步到位的突然轉(zhuǎn)變已經(jīng)證明是不成功的。所以，由相對分散的地方政府承接發(fā)展的權(quán)力和動力，就是非常必要的。上述事實說明，地方政府已經(jīng)較為成功地充當(dāng)了這種過渡性制度安排的重要承載體。不過，應(yīng)當(dāng)看到的是，至９０年代中期后，地方政府權(quán)力的擴張和地方經(jīng)濟實力的增長都到達了一個轉(zhuǎn)折點，開始形成對中央政府宏觀調(diào)控能力的消極影響，并逐漸滋生出嚴(yán)重的“地方保護主義”，威脅到市場經(jīng)濟體制所需要的全國統(tǒng)一市場的形成。另外一個問題是，地方政府逐漸習(xí)慣于將政府抓經(jīng)濟發(fā)展作為其至高無上、壓倒一切的職能，并全方位、全深度地以管理者、裁判者和游戲競爭者等多重身份介入到經(jīng)濟發(fā)展過程中去，造成市場行為和政府行為的相互糾纏，且一定程度上包含著政府行為取代或妨礙市場行為的不合理現(xiàn)象。其客觀效果則是形成了地方政府職能的一次大變動，至今仍然保持這種狀況。地方政府間競爭行為的另一個問題是競爭的低水平甚至非理性化。其主要表現(xiàn)是一些地方政府在抓經(jīng)濟發(fā)展上面追趕時髦，不顧本地實際盲目開發(fā)，建設(shè)低水平重復(fù)的開發(fā)區(qū)或企業(yè)項目。另一些地方政府則采取不規(guī)范的競爭手段，以損害相鄰地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的方式取得本地暫時的眼前利益，同時則毀掉其長遠(yuǎn)發(fā)展的很多重要條件，損人而不利已，最終將競爭變成具有破壞性的行為。直至今日，全國經(jīng)濟發(fā)展最快的地區(qū)之一長江三角洲各地方之間的相互激烈競爭仍然處在白熱化之中。在這種情況下，中央政府除了實行中央與地方分稅制以鞏固自己的宏觀調(diào)控能力，并在某種程度上規(guī)范中央和地方的關(guān)系之外，已不再可能如過去幾十年那樣反過來大量從地方政府手中收權(quán)。原因之一是權(quán)力的再集中必然破壞改革的成果。更現(xiàn)實的第二個原因是，此時中國經(jīng)濟的高速增長開始遇到困難，改革所需要的高增長基礎(chǔ)受到挑戰(zhàn)，中央政府需要地方政府全力投入，繼續(xù)共同推動經(jīng)濟增長。盡管地方政府的主觀動機都是轄區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展及地方政府本身的利益，但地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果必然是整個國民經(jīng)濟的發(fā)展。這就是地方政府作用的特殊性。同時我們還要看到，地方政府的競爭行為中也有一些是符合市場經(jīng)濟初期條件下合理政府職能安排的。超前發(fā)展的某些地方的政府也在學(xué)會更多地用間接的方式影響市場行為。③③參見傅小隨等著《比較、前瞻與制度分析：地方行政體制改革的目標(biāo)模式研究》，人民出版社2001年12月版。在這種局面下，從全局的角度考慮地方行政管理體制改革中的問題，尤其是地方政府的職能定位問題，就必定會令人困惑。首先遇到的一個難題是市場經(jīng)濟體制、行政改革要求政府減少對經(jīng)濟的深度介入和經(jīng)濟增長本身之間的矛盾。雖然有一些學(xué)者從發(fā)達國家市場經(jīng)濟體制下政府干預(yù)經(jīng)濟行為弱化的道理出發(fā)，同時也以地方政府經(jīng)濟行為中的某些荒唐事實為證，強烈呼吁減少甚至取消其經(jīng)濟職能，但看來這種建議短時期內(nèi)還不容易被接受。一個簡單的事實是，一個外向型經(jīng)濟地區(qū)，如果政府不再努力采取具體的招商措施，則外資項目很可能就被拉到其它地區(qū)去了，本地經(jīng)濟增長立即受到影響。其次是增強政府的公共服務(wù)職能與政府推動經(jīng)濟增長之間的矛盾。政府的能力是有限的，因此對經(jīng)濟增長的投入和對公共服務(wù)的投入至少在同一個時期內(nèi)是相互抵消的。經(jīng)濟不景氣時會產(chǎn)生更多的就業(yè)培訓(xùn)、安置、社會救助等公共服務(wù)需求，而經(jīng)濟高速增長條件下則對基礎(chǔ)設(shè)施、配套服務(wù)以及環(huán)境治理等公共服務(wù)有更多需求，否則政府將會積累下太多的公共服務(wù)欠帳。再次是機構(gòu)精簡、行為規(guī)范、公正透明及廉潔高效與實現(xiàn)GDP增長目標(biāo)值之間的矛盾。由于當(dāng)前情況下地方政府推動經(jīng)濟增長采用了許多比較特殊的手段，如打法律政策的擦邊球、挖其它地區(qū)的墻角、越權(quán)審批、損害本地國有企業(yè)或農(nóng)民的利益吸引外資、地方保護等等，必然使其行為的規(guī)范性及公正透明性等大打折扣，成為政府管理的敗筆。在這種情況下，地方行政管理體制改革要做的基礎(chǔ)性工作：進行地方政府管理職能定位，就不僅面臨許多界線范圍、方法技術(shù)上的難題，更面臨許多魚與熊掌似的價值選擇難題，通常是牽一發(fā)而動全局。這正是全國性改革難以取得實質(zhì)性成效，一些地方的試驗性改革則遭遇上下、內(nèi)外和前后的褒貶不一評價的基本原因。內(nèi)生型改革的成功與外推型改革的失敗當(dāng)然，還是有一些地方的行政管理體制改革取得了比較引入注目的成就，表現(xiàn)在或是適應(yīng)并促進了地方的經(jīng)濟社會發(fā)展，增強了地方的綜合實力，或是以其創(chuàng)新性而在比較平靜的體制格局中成為一個時期的亮點。海南省政府及其洋浦開發(fā)區(qū)管理局、深圳市政府、順德市政府、蘇州工業(yè)園區(qū)管委會、溫州市政府、浦東新區(qū)政府等都在某一方面的改革中有所建樹，成為內(nèi)生型改革可資評析的對象。海南省政府是在全國最早樹起“小政府、大社會”改革旗幟的省級地方政府，在90年代早期的社會背景下，它確實給地方政府的未來發(fā)展模式提出了一種思路。受益于中央政府的堅決支持和對海南未來發(fā)展前景的美好憧憬，省政府的籌備者們決心按新的架構(gòu)建設(shè)一個有別于現(xiàn)有模式的省級政府。其特點一是規(guī)模小，二是職能少，三是精干高效，四是政企、政事和政社關(guān)系比較明確。海南的改革對于中央政府和海南省政府自己來說都是試驗性質(zhì)的。因為，1988年海南建省成為全國最大的經(jīng)濟特區(qū)，它既承擔(dān)有中央利用海南的獨特優(yōu)勢發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、推動全國經(jīng)濟發(fā)展的重任，又是我國一塊重要的體制改革試驗區(qū)，這其中包括行政管理體制改革的試驗。建省前的1987年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立海南省及其籌建工作的通知》中曾明確指出：“海南建省后．其地方行政體制的設(shè)置，要從海南的實際情況出發(fā)，符合改革的要求”，“各級機構(gòu)的設(shè)置和人員編制的確定，要符合經(jīng)濟體制和政治體制改革的要求。要堅持黨政分開，政企分開。機構(gòu)要小，要多搞經(jīng)濟實體。機構(gòu)的設(shè)置要突破其他省、自治區(qū)現(xiàn)在的機構(gòu)模式，也要比現(xiàn)在經(jīng)濟特區(qū)的機構(gòu)更精簡、有效一些，使海南成為全國省一級機構(gòu)全面改革的試驗單位?！币罁?jù)這一指示精神。海南從一辦特區(qū)開始便著手進行行政管理體制的全面改革，建立起了在全國具有較大影響的“小政府、大社會”行政管理體制模式。所謂“小政府、大社會”體制，是指適應(yīng)海南大特區(qū)市場經(jīng)濟和外向型經(jīng)濟發(fā)展的需要，政府要改變高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制條件下的行政管理方式，轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機構(gòu)和人員．提高行政效率，使政府由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，由直接管理轉(zhuǎn)為間接管理，由行使人、財、物的分配權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)、監(jiān)督、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，從而將原來由政府包辦的大量社會事務(wù)、經(jīng)濟事務(wù)交還給社會中的個人、企事業(yè)單位及其他社會組織去辦，給他們以自主權(quán)，以實現(xiàn)自主、自治、自我管理的大社會。海南省洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)可以看作是中國開放度最高、改革試驗權(quán)最為廣泛的一個地區(qū)。而它的行政管理體制的構(gòu)建過程同時也是中國地方行政體制超前幅度最大的一個改革過程。由于國內(nèi)外宏觀環(huán)境方面種種的原因，洋浦開發(fā)區(qū)并未于今天取得預(yù)想中的成功，但這并不影響它的行政管理體制改革對中國整個行政管理體制改革的啟示意義和試驗探索價值。洋浦改革的最大特點是沒有在傳統(tǒng)經(jīng)濟體制和行政管理體制的基礎(chǔ)之上進行側(cè)面分領(lǐng)域的、漸進式或迂回式的改革，而是從一開始就按全面市場經(jīng)濟體制的要求，大膽借鑒發(fā)達國家行政體制的有效成份，構(gòu)建全新類型的政府管理體制。因此可以說，洋浦開發(fā)區(qū)行政管理體制改革的實踐是行政學(xué)在中國進行的一項很有學(xué)術(shù)和實際價值的受控社會工程實驗。分析這個實驗獲得的難得數(shù)據(jù)，對研究中國地方行政體制管理改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)模式具有十分重要的意義。為了保障這個改革試驗的成功，中央和省給予了洋浦經(jīng)濟發(fā)展許多特殊政策，同時洋浦開發(fā)區(qū)行政管理體制的構(gòu)建或改革也得到了中央政府和省政府的直接大力支持，為其創(chuàng)造了良好的條件。首先，它是一個國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，其管理機構(gòu)開發(fā)區(qū)管理局擁有足夠高的行政級別，是直屬于省政府的派出機構(gòu)。雖然它不是一級地方政府，但是經(jīng)過海南省人大的授權(quán)，它可以行使地市級政府的全部權(quán)力，同時還享有相當(dāng)于省級政府的許多經(jīng)濟和社會事務(wù)行政管理職權(quán)。而且，它在向海南省政府負(fù)責(zé)的同時，還可向國務(wù)院有關(guān)部門直接報告工作。因此，可以說它的權(quán)限范圍已經(jīng)超出了普通地市級政府。其次，其政權(quán)結(jié)構(gòu)具有非常獨特的特征。由于它不是一級地方政府，所以沒有設(shè)立黨代會、人大、政協(xié)等組織體系。其黨的組織是海南省委的洋浦開發(fā)區(qū)工委。并且，在這個特殊的關(guān)稅區(qū)內(nèi)，審判機關(guān)被授予了除死刑外的終審權(quán)，這個權(quán)力已經(jīng)高于作為省級審判機關(guān)的高等法院。這在全國是一個特例。再次，中央政府領(lǐng)導(dǎo)人對開發(fā)區(qū)政府管理體制的構(gòu)建給予了高度關(guān)注，指示國務(wù)院的各部門不要用原來的模式干預(yù)洋浦管理局的工作。在這種極其有利的條件下，洋浦開發(fā)區(qū)所構(gòu)建的新型行政管理體制，在很多方面突破了與傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的舊行政體制，具有比較鮮明的創(chuàng)新性。概括起來，洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)新型行政管理體制具有幾個非常鮮明的特色。其一是政府職能適合完全市場經(jīng)濟體制的需要，對社會經(jīng)濟事務(wù)的管理實行“最小程度的行政干預(yù)，最大范圍的經(jīng)濟自由”。凡市場能有效調(diào)節(jié)的，社會、企業(yè)和個人辦得了、辦得好的事，政府不必干預(yù)；而在市場失敗，社會、企業(yè)和個人辦不了或辦不好的事情上，政府就責(zé)無旁貸地承擔(dān)管理調(diào)節(jié)職能。因此，政府的職能基本上是對市場機制的拾遺補缺。同時又不只是被動和消極，完全無所作為。在這里，洋浦實行了許多相當(dāng)超前的創(chuàng)新機制，例如，對于需要直接提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的大量執(zhí)行性事務(wù)，按照決策與執(zhí)行分開的原則交由法定機構(gòu)去做。政府和它的職能部門只充當(dāng)決策者或公共產(chǎn)品的提供者、委托人，而不充當(dāng)具體的生產(chǎn)者，從而在很大程度上做到只掌舵不劃槳。其二，為了實現(xiàn)政府機構(gòu)真正的精干高效，洋浦開發(fā)區(qū)管理局在機構(gòu)設(shè)置上實行了“六分開一綜合”，即黨政分開，政企分開，政事分開，決策與執(zhí)行和監(jiān)督分開，臨時機構(gòu)與其它常設(shè)機構(gòu)分開，綜合分類。按照這個原則，洋浦開發(fā)區(qū)管理局構(gòu)建了一個高度精簡的“小政府”型組織體制。其三，設(shè)立法定機構(gòu)，實行主辦責(zé)任制和主辦人員AB角制等。這些對于全國的行政管理體制來說都是全新的運行機制。洋浦的行政管理體制改革在取得顯著成效的同時也帶來一些新的問題。一是洋浦一個“塊塊”內(nèi)的改革與“條條”之間存在沖突，關(guān)系不順，對工作造成很大困難。二是一些創(chuàng)新改革措施在現(xiàn)階段缺乏法律政策上的支持。比較突出的有主辦制與《國家公務(wù)員管理暫行條例》精神不一致，法定機構(gòu)的執(zhí)法身份不能獲得法律和公眾的認(rèn)可，等等。三是行政機構(gòu)的外部監(jiān)督機制不全。在開發(fā)區(qū)這個相對獨立的環(huán)境中，由于沒有人大、政協(xié)、紀(jì)檢等監(jiān)督機構(gòu)，不能在體制上保障有力的行政監(jiān)督。此外，由于洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)新型行政管理體制的構(gòu)建是在一個比較特殊的環(huán)境中進行的，它所擁有的許多特殊政策、社會環(huán)境是一般地方所不具備的，因此其普適性不夠。海南和洋浦的改革現(xiàn)在不能從推動經(jīng)濟發(fā)展方面印證其成功，但也沒有道理將其完全歸為失敗。因為我們可以設(shè)想，如果海南開發(fā)的進程沒有受阻于各種不利的外在因素，則其行政管理體制優(yōu)勢有條件充分顯現(xiàn)出來。應(yīng)當(dāng)說，海南省行政改革后來的退縮，也可以從這個角度給出一個合理的解釋。相比之下，深圳和順德的改革則由于可以從經(jīng)濟社會發(fā)展上體現(xiàn)出成效來而能被列入成功的例子。深圳市從80年代初期開始進行面向市場經(jīng)濟的行政管理體制改革，在整個80年代里是以平均兩年一次的高頻率連續(xù)大幅度精簡政府機構(gòu)，以早于全國各地12年時間的超前性比較徹底地撤消了各種專業(yè)經(jīng)濟主管部門，將其轉(zhuǎn)變成市場競爭中的企業(yè)，在機構(gòu)精簡的過程中實現(xiàn)了體制逐漸轉(zhuǎn)軌，并以一個相對各地方高度精干、并且頗具深圳地方特色的政府機構(gòu)按新的方式管理社會公共事務(wù)。同時轉(zhuǎn)變政府職能，主要為企業(yè)和市場提供服務(wù)，從制度上降低企業(yè)活動的行政門檻。大刀闊斧進行審批制度改革，規(guī)范政府行政審批行為。不斷拓展對外開放的新領(lǐng)域，創(chuàng)建寬松的投資環(huán)境，等等。20年時間里從幾乎一片空白的地方崛起一個綜合經(jīng)濟實力位居全國前列的大城市，這一世界奇跡般的事實給深圳的行政管理體制改革的成功提供了最好的佐證。深圳改革成功的內(nèi)生性非常明確：特區(qū)開發(fā)開放的迫切需要、特區(qū)創(chuàng)業(yè)者滿腔熱情的全力推動、市場經(jīng)濟早期背景下淘金浪潮給機關(guān)改革提供的良好機遇，以及當(dāng)年“闖深圳”的人們坦蕩開放的眼光和胸襟等，奠定了深圳行政管理體制改革成功的基礎(chǔ)。④④參見李榮根主編《八大體系：深圳行政管理體制改革探索》，海天出版社1998年版。順德的行政改革比較具有說服力的一點是，它沒有象深圳那樣因在早期享受了特區(qū)開發(fā)的特殊政策而授人以口實。順德行政管理體制改革是在沿海尤其是珠江三角洲大開放的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和民營經(jīng)濟突飛猛進般的發(fā)展強烈推動下，由黨政領(lǐng)導(dǎo)層主動提出并展開的，完全是適應(yīng)發(fā)展的要求順勢而為的舉動。順德改革有兩大特色，一是緊緊抓住產(chǎn)權(quán)制度改革，讓明晰的產(chǎn)權(quán)制度從根本上給經(jīng)濟發(fā)展帶來活力，同時為政府轉(zhuǎn)變職能撤除產(chǎn)權(quán)制度障礙。二是其黨政合一的獨特機構(gòu)模式和運作機制，為求精簡和效率而帶有嶺南人講實際的濃重痕跡。順德的改革不一定具有全面推廣的價值，但它卻在一個時期內(nèi)適應(yīng)了當(dāng)?shù)貙嶋H和發(fā)展的需要，因而對說明地方行政管理體制改革需要多樣化模式很有意義。溫州的行政管理體制改革則走著另外一條道路：沒有在政府組織機構(gòu)和運作模式上提出新概念或新架構(gòu)，沒有采取引人注目的新動作，但它按無為而治思路較早地放開民營經(jīng)濟發(fā)展的空間，蓄水養(yǎng)魚，造就了私營企業(yè)生長的溫暖環(huán)境，培育了（毋寧說是放縱了）發(fā)達的私營企業(yè)體系。正是這種“政府一毛不撥”式的管理體制，才使溫州“事業(yè)興旺發(fā)達”，能夠在幾乎沒有什么國有經(jīng)濟和外資經(jīng)濟的情況下，以高達97%的私營經(jīng)濟比重讓溫州經(jīng)濟逐漸露出崢嶸，使其在今天成為一顆經(jīng)濟新星，一種經(jīng)濟模式。80—90年代期間，溫州先后出臺了許多突破當(dāng)時政策或?qū)儆谠谌珖氏雀母锏姆ㄒ?guī)和政策措施，如中國首批個體工商執(zhí)照的發(fā)放、首個關(guān)于個體私營企業(yè)的地方性法規(guī)等。另外，溫州市政府敢于大膽改革傳統(tǒng)的投融資體制，把傳統(tǒng)上應(yīng)屬政府行為的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)變成企業(yè)行為⑤見《深圳商報》2002年12月8日的相關(guān)報道。。這些表明，所謂溫州模式就是地方政府管理的創(chuàng)新模式。盡管如此，從行政學(xué)的一般角度看，溫州的行政管理體制甚至可以說是沒有什么改革。但完全肯定的一點是，如果溫州市政府一開始一直堅定地堅持傳統(tǒng)的管理模式不放松，則溫州絕對不會有明亮的今天?？梢哉f，溫州經(jīng)濟的成功就是溫州政府管理的成功。至少，這里的政府管理沒有象一些地方政府那樣對經(jīng)濟發(fā)展起到“一票否決”⑤見《深圳商報》2002年12月8日的相關(guān)報道。蘇州工業(yè)園區(qū)管委會和浦東新區(qū)管委會的行政管理體制改革則主要走一條以高效實用為主要目標(biāo)的技術(shù)改革型道路。它是將政府管理定位于有利于吸引外資和開發(fā)區(qū)的發(fā)展方面，為此采取新的工作方式、新的運行機制。例如蘇州工業(yè)園區(qū)推行的行政性收費制度改革，不僅將原有的100多種收費減少到11種，而且程序規(guī)范、透明、簡便，便于投資者測算成本；為了簡化政府職能，原有的許多行政執(zhí)行性事務(wù)被大量轉(zhuǎn)移到社會中介、服務(wù)機構(gòu)，例如原屬勞動人事部門的招聘工人、公務(wù)人員的事務(wù)，就交由人力資源公司去完成等。蘇州園區(qū)管委會機構(gòu)精簡，綜合性強，人員管理嚴(yán)格，實行末位淘汰制，對兩次受投訴的人員，一經(jīng)查實違紀(jì)，立即除名。蘇州工業(yè)園區(qū)的這些管理體制改革措施，十分有效地促進了蘇州市政府“親商”理念的落實⑥參見朱永新、劉伯高：《蘇州新區(qū)行政管理體制初探》，載《地方政府管理》1999年10月號。⑥參見朱永新、劉伯高：《蘇州新區(qū)行政管理體制初探》，載《地方政府管理》1999年10月號。湖南華容縣、內(nèi)蒙卓資縣等作為國家安排的縣級行政管理體制改革的試點，和其它一批試點地區(qū)一樣在八、九十年代分別進行了自己的以機構(gòu)改革為主要內(nèi)容的行政管理體制改革行動。但作為比較純粹的外推型改革的案例，結(jié)果沒有獲得成功。其表現(xiàn)在于改革方案按照設(shè)計模式推開之后不久，來自上下級政府各部門、本級政府工作人員及社會各方面的種種強大的反作用力使其不能順利運行，并逐漸朝原來的體制退縮，直到基本恢復(fù)原樣甚至變本加厲。結(jié)果，無論是職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)精簡、運轉(zhuǎn)靈活還是促進經(jīng)濟發(fā)展的設(shè)計目標(biāo)都沒有達到。改革目標(biāo)模式的不確定性及帶來的問題上述內(nèi)生型改革和外推型改革的經(jīng)驗教訓(xùn)同時也說明，確定地方行政管理體制改革的目標(biāo)模式非常困難，但也非常重要。地方行政管理體制改革成敗互見、參差不齊、總體艱難的局面說明，總的來說過去的改革還沒有改變地方政府的基本形態(tài)和運行方式。這和改革沒有樹立特定的長遠(yuǎn)目標(biāo)模式有直接關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說，建立市場經(jīng)濟體制的實踐過程對地方行政管理體制改革提出了大大不同于以往的特殊要求。我們應(yīng)該根據(jù)這種要求確立一個改革目標(biāo)模式，以確定這個改革究竟改成什么模樣。而且，這個模式相對于中央政府的改革目標(biāo)來說，還必須體現(xiàn)出一定的特殊性，以利于最終形成一個以強化中央政府為最高政策者的特征和各級地方政府為政策實施者與局域決策者的特征，以及中央政府以政策標(biāo)準(zhǔn)與政策程序管理地方政府，地方政府在嚴(yán)格規(guī)范約束下實現(xiàn)多樣性發(fā)展相結(jié)合的行政管理大系統(tǒng)。地方行政管理體制改革的目標(biāo)模式之所以要具有自己的特殊性，首先緣于市場經(jīng)濟條件下地方政府與中央政府的職能差別。這種差別并不僅僅體現(xiàn)在通常人們所認(rèn)識到的二者之間對事權(quán)等進行的橫向劃分上面，同時更體現(xiàn)在對很多相同或近似職能由于層次和管理方式的差別而進行的縱向劃分上面。換言之，這種劃分主要不是指對一種具體職權(quán)的量的區(qū)分，如多少萬元以上投資項目的審批．多大面積的土地使用權(quán)審批等方面，而是指的履行職能的行為方式上的重要區(qū)別，比如是采用政策．標(biāo)準(zhǔn)．程序等去引導(dǎo)．規(guī)范．監(jiān)控一類方式還是主要運用直接個案處理一類方式進行管理這種區(qū)別。具體來說，區(qū)別主要有二：一是在經(jīng)濟職能方面，宏觀調(diào)控權(quán)專屬中央政府，而地方政府只能在有限的方面和比較淺的程度上介入和影響本地經(jīng)濟的發(fā)展，它的經(jīng)濟職能主要是大量的具體的中觀（從全國性觀點看）管制。二是在社會職能方面，直接面對公民提供社會公共服務(wù)的職能應(yīng)當(dāng)越來越多地成為地方政府的主要職能，而中央政府則將更多地從這一職能領(lǐng)域退讓出來。中央政府和它的部門由于處在最高政策和領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的位置上，所以由它提供的公共服務(wù)往往帶有最典型的中間產(chǎn)品的性質(zhì)，即它一般是由抽象行政行為的方式出現(xiàn)的，除了如海關(guān)．邊境事務(wù)這樣的領(lǐng)域之外，它較少針對公民個體提供直接具體的服務(wù)。多數(shù)的公共服務(wù)終端產(chǎn)品是由靠近基層的地方政府及其部門來提供的。所以，在改革中，地方政府的一個最重要任務(wù)就是大力強化公共服務(wù)的特征和職能，以使其能夠以委托人或投資者的身份提供越來越令公民滿意的終端公共產(chǎn)品。其次，區(qū)別緣于不同層次和不同地區(qū)的地方政府面臨的行政環(huán)境的復(fù)雜多樣性。經(jīng)濟發(fā)展不平衡．地區(qū)差別大是公認(rèn)的基本國情。但目前巨大的地區(qū)差別在政府管理上表現(xiàn)出來的卻不多。這導(dǎo)致目前已經(jīng)出現(xiàn)的小范圍的多樣性地方行政管理模式只能以不合法的形式存在（如洋浦模式就是如此），或者由于種種不便之處最終又自動退回原有的完全統(tǒng)一模式（如深圳機構(gòu)模式的回變就是如此），并且由于缺乏嚴(yán)格統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序的約束，反而使改革的短期行為趨于嚴(yán)重。今后的改革應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)更多如１９９３年中央機構(gòu)編制委員會制定的市．縣．鄉(xiāng)分類標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的機構(gòu)限額這樣的管理措施，并將其實施進一步嚴(yán)格化、法定化起來。⑦⑦參見傅小隨著《中國行政體制改革的制度分析》，第191、192頁，國家行政學(xué)院出版社1999年2月版；《中國地方政府機構(gòu)改革》，第72-84頁，新華出版社1995年10月版。其三，區(qū)別緣于現(xiàn)有高度同構(gòu)的多級單一模式對市場經(jīng)濟體制的不適應(yīng)性。目前我國的地方政府層級較多，同時，各級各地政府的結(jié)構(gòu)也基本相同?！暗胤礁骷壵畽C構(gòu)大體上僅是中央政府機構(gòu)的縮小”⑧謝慶奎等：《中國地方政府體制概論》第297、298頁,中國廣播電視出版社,北京1998年8月版。。⑧謝慶奎等：《中國地方政府體制概論》第297、298頁,中國廣播電視出版社,北京1998年8月版。市場經(jīng)濟使這種單一模式日益顯現(xiàn)出不適應(yīng)性：它不利于地方的適度靈活和分散決策，使地方對經(jīng)濟社會發(fā)展保持動力和靈敏性；它不利于地方向納稅人提供有效和優(yōu)良的公共服務(wù)；它使任何地方政府自主進行的適應(yīng)性改革都必然面臨上下左右的壓力而難以堅持下去；它造成地方公共管理資源嚴(yán)重的錯位配置，使高效管理無法實現(xiàn)；以僵化的單一性為代價所追求的體制統(tǒng)一最后總是不可避免地被權(quán)威審批制本身破壞得難以收拾，陷入惡性循環(huán)的怪圈而不能自拔。其四，區(qū)別緣于成熟市場經(jīng)濟體制國家的地方政府職能與運行模式的啟示。地方政府的組織和運行模式在不同的發(fā)達國家里差別也很大，沒有一個通行甚至主流的模式。但是，從各國在當(dāng)代所進行的改革的趨勢來看，他們所追求的東西中有不少共同內(nèi)容，給我們提供了一些參考信息。首先，各國的改革都在試圖調(diào)整中央政府和地方政府的職能關(guān)系和權(quán)責(zé)關(guān)系，使上下之間保持適度的張力或發(fā)揮積極性的余地；其次，改革朝著中央和地方關(guān)系規(guī)范化的方向不斷推進；其三，正確處理政權(quán)的統(tǒng)一性和地方治理模式多樣性的關(guān)系，保持和促進適應(yīng)地區(qū)特色的地方政府運行方式，促進最大限度地發(fā)揮地方的積極性，以利于地方社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。就地方政府本身的運作來講，盡管即使在美國也有人強調(diào)“地方政府應(yīng)無可選擇地參與經(jīng)濟發(fā)展活動”,但是公共管理者角色決定了“地方政府不能象擁有流動資金的公司那樣進取和發(fā)展”,⑨美]理查德.D.賓厄姆等:《美國地方政府的管理：實踐中的公共行政》,第226頁，北京大學(xué)出版社,1997年1月版。所以,他們對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生作用的手段通常是比較有限的。尤其是在改革中，政府的作用正在逐漸向比較單純的公共產(chǎn)品提供者或委托人的身份轉(zhuǎn)變，即向公民和企業(yè)直接提供公共產(chǎn)品的地方政府并不由自己生產(chǎn)這些公共產(chǎn)品，而是將它們委托給生產(chǎn)商們?nèi)ソM織生產(chǎn)。英國人的觀點是“地方政府首先應(yīng)是一個決定由誰來履行合同的組織，而不是一個內(nèi)部供應(yīng)者或者私營承包商”。⑩于軍編譯：《英國地方行政改革研究》，第39頁，國家行政學(xué)院出版1999年1月版。作者：傅小隨，深圳行政學(xué)院行政管理學(xué)研究所所長，教授通信地址：深圳市愛國路3002號深圳行政學(xué)院郵編：518021⑨美]理查德.D.賓厄姆等:《美國地方政府的管理：實踐中的公共行政》,第226頁，北京大學(xué)出版社,1997年1月版。⑩于軍編譯：《英國地方行政改革研究》，第39頁，國家行政學(xué)院出版1999年1月版。作者：傅小隨，深圳行政學(xué)院行政管理學(xué)研究所所長，教授通信地址：深圳市愛國路3002號深圳行政學(xué)院郵編：518021電話辦）83926266（宅-mail:showswayfull@當(dāng)然，解決地方行政管理體制改革的目標(biāo)模式問題，既要處理好統(tǒng)一性和地區(qū)差別性之間的關(guān)系，還要考慮中央政府和地方政府關(guān)系的長期規(guī)范化，逐步降低經(jīng)濟增長對地方政府的依賴性，以法律手段調(diào)整地方政府利益與地方公共利益的關(guān)系以及逐漸消除各級地方政府受某種理論的影響而形成的“多級宏觀調(diào)控觀”等問題。否則，地方行政管理體制改革仍將長期受到困擾。從地方政府部門的“反職能”行為看地方行政管理體制改革之所以在地方行政管理體制改革問題上提出處理地方政府利益與地方公共利益的關(guān)系，是因為改革在擴大地方政府權(quán)力的時候，對權(quán)力的使用目的沒有加以嚴(yán)格的制度約束。一些地方政府急于擴權(quán)并拚命直接介入經(jīng)濟發(fā)展過程的動機很大程度上不是為了謀求地方公共利益，而是將目標(biāo)指向地方政府自己、尤其是部門的利益。其實，兩者的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是典型的共贏關(guān)系。但這些地方政府部門工作思路的核心通常是直指自身利益，甚至不惜以犧牲地方長遠(yuǎn)公共利益為代價來換取自身一點眼前利益，從而導(dǎo)致出現(xiàn)許多令人不可思議的政府部門“反職能”現(xiàn)象：職能部門破壞本部門職能的履行，從事本部門執(zhí)法禁止的活動，例如防訊辦公室主動從事破壞防訊的行為，林業(yè)局專門暗中操縱破壞珍稀林木資源、公安部門勾結(jié)地方黑惡勢力危害社會治安、經(jīng)濟主管部門暗中作梗破壞與外商的投資談判等等。地方政府部門在地方行政管理體制改革過程中獲得了較之傳統(tǒng)體制下更大的管理權(quán)力，本應(yīng)該將這些權(quán)力用來更好地為整個地方以至國家的建設(shè)和發(fā)展作出更多貢獻，提供更加良好的管理服務(wù)。但僅從公開披露出來的冰山一角的政府部門“反職能”事實可以看出，不少地方政府及其部門已經(jīng)將改革賦予的權(quán)力據(jù)為已有，變成謀取小集團私利的專用工具。廣為媒體報道的武漢市“外灘花園”事件，是漢陽區(qū)政府及其防汛辦、武漢市政府及其防汛辦、湖北省政府及其水利廳聯(lián)手導(dǎo)演的一出在長江河道內(nèi)建設(shè)高檔住宅區(qū)的破壞長江防汛事業(yè)的惡性“反職能”事件。云南麗江縣林業(yè)局暗中促成、保護、放縱當(dāng)?shù)剞r(nóng)民盜剝國家一類珍稀保護植物紅豆杉樹皮致使該植物面臨滅絕命運，省政府某職能部門則長期對一公司瘋狂收購紅豆杉樹皮以加工后謀取暴利的行為不予嚴(yán)查，默契配合，直至事件發(fā)展到不可收拾的地步。這是十分典型的兩宗政府部門“反職能”事實，其荒唐程度難以致信，發(fā)人深省。這些現(xiàn)象說明，改革應(yīng)該給地方政府提供了更大的創(chuàng)造地方公共利益的能力，同時地方政府及其部門本身也會水漲船高，從中獲取相應(yīng)的利益。這一點無論從感情上還是從理論上都是沒有問題的。但是，如果將政府部門利益凌駕于地方公共利益甚至國家利益之上，“反職能”行為就是不可避免的。可以說，由于80年代以來匆匆忙忙的地方行政改革總體上留有一個較大的漏洞，它沒有從機制設(shè)計、制度安排上有效防止地方政府將擴大的管理權(quán)力過多地用來謀取自身利益，妨礙更大公共利益的實現(xiàn)。因此，今后的地方行政管理體制改革必須將這一因素著重加以考慮。事先設(shè)計有效的防范措施是極其重要的。換言之，地方政府的部門利益化傾向應(yīng)該是今后的地方行政管理體制改革的對象之一。這種防范機制的設(shè)計，首先要貫徹十六大確定的、有別于原有“辦事高效、運轉(zhuǎn)靈活、行為規(guī)范”的行政管理體制改革目標(biāo)模式的基本精神，將“公正透明”作為基本原則加以落實，按照這一原則設(shè)計未來地方政府行政管理體制中的權(quán)力運行規(guī)則，將“反職能”的傾向和可能性降到最低。其次，這種防范機制的設(shè)計要擺脫簡單的“健全監(jiān)督機制”的思維慣性，不是著眼于增加監(jiān)督機構(gòu)和人員的數(shù)量，以及推出更多的監(jiān)督規(guī)章制度，而應(yīng)該從政府部門之間的關(guān)系、政府工作的程序等角度出發(fā)，讓工作過程本身產(chǎn)生內(nèi)在約束力。同時，改變政府主要領(lǐng)導(dǎo)者的政績考核指標(biāo)體系和評價機制，可以視作提高地方政府及其部門運作的規(guī)范化和廉潔程度的一個重要突破口。這是因為，在目前的領(lǐng)導(dǎo)體制下，地方政府整體的運行狀況、部門的工作狀態(tài)極大程度上取決于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人的態(tài)度、能力和方法等。由于存在行政決策和執(zhí)行責(zé)任的軟約束慣性，所以在部門負(fù)責(zé)人的視野里，沒有地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)人堅決有力且有效的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，或者干脆地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)人本身的實際工作方針就是以只追求地方政府與部門利益為導(dǎo)向的，那么“反職能”傾向就注定難以避免，最后只能以上級政府主要領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)合理的政績考核機制來尋求對問題的解決。目前以慣例而非成文規(guī)定主導(dǎo)的政績考核標(biāo)準(zhǔn)主要是地方經(jīng)濟發(fā)展的幾大統(tǒng)計數(shù)字，尤其是GDP增長率、財政收入、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值等，加上幾項“一票否決”指標(biāo)如計劃生育、安全生產(chǎn)和社會穩(wěn)定等?？己藱C制則主要是以自我評估為主，加上一些零碎印象。這種考核從指標(biāo)到機制都缺乏足夠的科學(xué)性，鼓勵了數(shù)字造假行為，對“反職能”現(xiàn)象無能為力甚至有所放縱。下一步的地方行政管理體制改革是到了認(rèn)真解決這類問題的時候了。解決問題的總體思路是采取一定措施將目前地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)人幾乎完全只對上級負(fù)責(zé)改為部分對地方公民負(fù)責(zé)，逐漸過度到以對公民負(fù)責(zé)為主。這需要研究和設(shè)計具體的操作性辦法，而且未來這類辦法必須是以公正透明為最主要原則。唯有如此，“反職能”傾向才能