第二章行政權(quán)力課件

第二章行政權(quán)力

第一節(jié)行政權(quán)力概述1第二章行政權(quán)力

第一節(jié)行政權(quán)力概述1一、行政權(quán)力的含義

行政權(quán)力是國(guó)家政權(quán)的重要組織部分，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)賴以管理國(guó)家與社會(huì)公共事務(wù)、執(zhí)行國(guó)家意志、履行國(guó)家行政職能的一種強(qiáng)制力量。概念理解：第一，行政權(quán)力是國(guó)家政權(quán)的重要組成部分，是統(tǒng)治階級(jí)賴以實(shí)現(xiàn)其政治統(tǒng)治，管理國(guó)家與社會(huì)公共事務(wù)的重要工具。第二，行使國(guó)家行政權(quán)力的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員，他們依照憲法、法律和各種行政法規(guī)履行國(guó)家行政職能，實(shí)施各種行政行為。2一、行政權(quán)力的含義行政權(quán)力是國(guó)家政權(quán)的

第三，行政權(quán)力的客體包括所有的居民以及由居民所組成的不同社會(huì)組織和社會(huì)集團(tuán)，囊括領(lǐng)土范圍內(nèi)的整個(gè)社會(huì)。第四，設(shè)置和運(yùn)用國(guó)家行政權(quán)力的目的和任務(wù)是執(zhí)行國(guó)家意志，履行國(guó)家行政職能，管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)。第五，行政權(quán)力是一種合法的強(qiáng)制力量，是國(guó)家強(qiáng)制力的重要組成部分，它通常以行政法規(guī)、政策、計(jì)劃、決議、命令等為表現(xiàn)形式，通過(guò)政府指揮系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。3第三，行政權(quán)力的客體包括所有的居民以及由居民二、行政權(quán)力的特點(diǎn)1．公共性。作為一種國(guó)家權(quán)力，行政權(quán)力本來(lái)就屬于公共權(quán)力，公共性自然是其主要特征。它的運(yùn)作集中體現(xiàn)為公共管理和公共服務(wù)等活動(dòng)，其目的在于提供公共物品、維護(hù)公共利益。2．手段性。行政權(quán)力本身不是目的，而是實(shí)現(xiàn)目的的手段。行政權(quán)力要實(shí)現(xiàn)的目的并非產(chǎn)生于行政系統(tǒng)本身，而是來(lái)自于行政權(quán)力之外。從法理上講，行政權(quán)力屬于派生性的權(quán)力，是經(jīng)公民政治授權(quán)或經(jīng)立法權(quán)力委任之后產(chǎn)生的，它必須執(zhí)行賦予它權(quán)力的公民或國(guó)家立法機(jī)關(guān)的意志。4二、行政權(quán)力的特點(diǎn)1．公共性。43．自主性。行政權(quán)力的自主性首先是其相對(duì)獨(dú)立的特性，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：即相對(duì)于社會(huì)權(quán)力的獨(dú)立性和相對(duì)于統(tǒng)治權(quán)力的獨(dú)立性。4．一元性。行政權(quán)力的一元性表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，在一個(gè)國(guó)家內(nèi)，擁有和行使行政權(quán)力的組織系統(tǒng)只能是一個(gè)；其二，在一個(gè)國(guó)家的行政系統(tǒng)內(nèi)部，只能存在一個(gè)權(quán)力中心，首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是一般行政管理機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)原則；其三，行政權(quán)力的一元性還表現(xiàn)在行政權(quán)力主體與客體之間的不可逆性，亦即行政權(quán)力運(yùn)行的單向性。53．自主性。55．時(shí)效性。行政權(quán)力主要是要有效地執(zhí)行國(guó)家意志，以迅速實(shí)現(xiàn)公共利益。所以，時(shí)間就成為行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中重要的坐標(biāo)，效率也才成為行政權(quán)力所追求的直接目的。注重時(shí)效是行政權(quán)力明顯的特征之一。6．膨脹性。行政權(quán)力還有一個(gè)很重要的特性，即自我膨脹特性。這種特性表現(xiàn)為兩種情況：一種是行政權(quán)力的自然增長(zhǎng)，由行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)功能正向發(fā)展所決定，屬正常狀態(tài)；另一種是行政權(quán)力的惡性膨脹，就如帕金森定律和彼得金字塔原理所揭示的那樣，屬異?，F(xiàn)象.65．時(shí)效性。6三、關(guān)于行政權(quán)力的各種學(xué)說(shuō)

1、早期分權(quán)學(xué)說(shuō)人們對(duì)于行政權(quán)力的認(rèn)識(shí)最早發(fā)端于分權(quán)學(xué)說(shuō)。亞里士多德開了分權(quán)學(xué)說(shuō)的先河。他在《政治學(xué)》一書中將國(guó)家權(quán)力分為三種機(jī)能：議事、執(zhí)行和審判。古羅馬的波利比阿又提出了元老院、執(zhí)政官和平民議會(huì)之間相互制約的思想。早期分權(quán)學(xué)說(shuō)所描述的執(zhí)行權(quán)屬于行政權(quán)力的重要組成部分。2、三權(quán)分立學(xué)說(shuō)近代意義上的分權(quán)學(xué)說(shuō)實(shí)際上是從洛克開始的。他認(rèn)為，國(guó)家有三種權(quán)力，即立法權(quán)、行政權(quán)和對(duì)外權(quán)。實(shí)際上對(duì)外權(quán)是行政權(quán)的一部分。孟德斯鳩完善了三權(quán)分立學(xué)說(shuō)，他把國(guó)家權(quán)力分為三種：立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。立法權(quán)代表國(guó)家的意志，行政權(quán)主要執(zhí)行國(guó)家意志，司法權(quán)則主要保護(hù)民眾利益。7三、關(guān)于行政權(quán)力的各種學(xué)說(shuō)73、政治與行政二分法一般認(rèn)為，近代德國(guó)學(xué)者布隆赤里較早提出了將政治行政分開的思想。威爾遜對(duì)此做了進(jìn)一步的繼承和發(fā)展。古德諾則全面闡述了政治與行政二分法的理論。他認(rèn)為，國(guó)家只有政治與行政兩種權(quán)力，其中，政治是國(guó)家意志的表現(xiàn)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。二分法把行政權(quán)力作為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域來(lái)看待，促成了行政科學(xué)的誕生。4、五權(quán)憲法學(xué)說(shuō)這是孫中山先生在借鑒西方三權(quán)分立學(xué)說(shuō)的基礎(chǔ)上，綜合中國(guó)的政治傳統(tǒng)所創(chuàng)立的一種學(xué)說(shuō)。五權(quán)憲法將國(guó)家的權(quán)力分為立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)督權(quán)和考試權(quán)。這是孫中山在總結(jié)西方歷史并看到了三權(quán)分立的弊端后，為克服行政權(quán)力的膨脹而提出的設(shè)想。而考試權(quán)和監(jiān)督權(quán)實(shí)際上是從行政權(quán)里分離出來(lái)的兩大權(quán)力。83、政治與行政二分法85、議行合一說(shuō)這是馬克思主義的觀點(diǎn)，認(rèn)為行政權(quán)力和立法權(quán)力是統(tǒng)一的。法國(guó)巴黎公社首創(chuàng)了議行合一的先例。隨著社會(huì)主義理論與實(shí)踐的發(fā)展，其形式也日趨多樣。民主集中制成為權(quán)力運(yùn)行的基本原則。后世的社會(huì)主義國(guó)家雖然分別設(shè)立了行使立法權(quán)的代表機(jī)關(guān)、行使行政權(quán)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和行使司法權(quán)的司法機(jī)關(guān)，但執(zhí)行機(jī)關(guān)由代表機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對(duì)代表機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，向代表機(jī)關(guān)報(bào)告工作，并接受代表機(jī)關(guān)的制約與監(jiān)督。這從原則上講仍屬于議行合一?？梢?，議行合一，并不是兩者不分，而是在現(xiàn)代社會(huì)權(quán)力的所有者和執(zhí)行者分離的條件下，解決二者之間的關(guān)系，保證權(quán)力執(zhí)行者切實(shí)執(zhí)行權(quán)力所有者意志的重要理論。95、議行合一說(shuō)96、組織權(quán)力學(xué)說(shuō)它是組織理論產(chǎn)生以后的一種學(xué)說(shuō)。它從組織的角度來(lái)研究行政管理權(quán)力的各個(gè)層面。從一般組織的共同意義出發(fā)，這種學(xué)說(shuō)把行政權(quán)力看成是組織中的權(quán)力。組織權(quán)力學(xué)說(shuō)所著意研究的是行政權(quán)力作為一般組織權(quán)力的功能和特點(diǎn)，其重要代表人物包括：貝利、西蒙等。在組織權(quán)力學(xué)說(shuō)中，一個(gè)明顯的特點(diǎn)是表現(xiàn)在對(duì)決策問(wèn)題的重視。他們認(rèn)為，行政權(quán)力不簡(jiǎn)單表現(xiàn)為純粹的執(zhí)行，決策同樣是其重要的基本功能。106、組織權(quán)力學(xué)說(shuō)10

第一，憲法、法律和法規(guī)是行政權(quán)力的主要來(lái)源。第二，慣例裁決是自由裁量權(quán)的重要形式。第三，授權(quán)也是行政權(quán)力的重要來(lái)源。授權(quán)主要包括“法律授權(quán)”和“人為授權(quán)”。第四，法理是推量裁決的基本依據(jù)。四、行政權(quán)力的來(lái)源（教材27頁(yè)）11

第一，憲法、法律和法規(guī)是行政權(quán)力的主要來(lái)源。四、行政權(quán)力的五、行政國(guó)家──20世紀(jì)行政權(quán)力發(fā)展的獨(dú)特現(xiàn)象20世紀(jì)的行政權(quán)力已不再僅僅是擔(dān)負(fù)“守夜警察”的角色，它從“政治侍女”的地位一躍上升到執(zhí)政治牛耳之位。在行政制度充分發(fā)展的國(guó)家，行政事務(wù)、政府職能、官員制度都相當(dāng)發(fā)達(dá)，以自由裁量權(quán)、委任立法權(quán)和行政司法權(quán)為主要內(nèi)涵的行政權(quán)力擴(kuò)張，使得國(guó)家活動(dòng)幾乎遍及社會(huì)生活的各個(gè)方面。對(duì)于這種情況，英美法學(xué)家形象地將其概括為“行政國(guó)家”，美國(guó)行政學(xué)家沃爾多又對(duì)此進(jìn)行了專門的系統(tǒng)描述。12五、行政國(guó)家──20世紀(jì)行政權(quán)力發(fā)展的12

20世紀(jì)開始出現(xiàn)的行政國(guó)家的特點(diǎn)表現(xiàn)在以下幾方面：第一，國(guó)家行政權(quán)力機(jī)構(gòu)的數(shù)量大大增多，其所管理的內(nèi)容異常龐雜，職能在日趨專門化的同時(shí)也更加復(fù)雜。第二，行政人員的隊(duì)伍日益龐大，行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)大量增加，公共管理的成本越來(lái)越高。第三，各種專門的行政委員會(huì)紛紛成立。與此相關(guān)，委任立法現(xiàn)象大量出現(xiàn)，這種趨勢(shì)導(dǎo)致了行政權(quán)力的準(zhǔn)立法化。另外，行政權(quán)力內(nèi)部的糾紛調(diào)停制度也不斷健全和完善，這又帶來(lái)了行政權(quán)力的準(zhǔn)司法化。1320世紀(jì)開始出現(xiàn)的行政國(guó)家的特點(diǎn)表現(xiàn)在以下幾

第四，行政立法數(shù)量增加，自由裁量權(quán)的范圍不斷擴(kuò)大。第五，行政權(quán)力不僅自主性增強(qiáng)，而且地位日益提高，常常出現(xiàn)凌駕于立法權(quán)力和司法權(quán)力之上的情況。第六，行政權(quán)力的服務(wù)功能漸趨重要，公共福利措施明顯增多，福利主義政策波及全球。第七，行政權(quán)力不斷發(fā)生越軌現(xiàn)象，侵犯立法權(quán)力和司法權(quán)力，侵犯公民權(quán)利，甚至直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)。14第四，行政立法數(shù)量增加，自由裁量權(quán)的范圍不斷

行政國(guó)家是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，既有積極的一面，同時(shí)又有消極的一面。首先，行政國(guó)家的出現(xiàn)，是大工業(yè)時(shí)代科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)和生產(chǎn)力迅速提高所導(dǎo)致的結(jié)果。其次，應(yīng)該看到，與行政國(guó)家現(xiàn)象相伴而生的行政越權(quán)現(xiàn)象，是在行政權(quán)力增長(zhǎng)過(guò)程中自身的惡性膨脹造成的。最后，必須強(qiáng)調(diào)指出，行政權(quán)力在由“守夜警察”的消極身份轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)積極干預(yù)者身份的過(guò)程中，其本質(zhì)特征并沒(méi)有發(fā)生根本改變。15行政國(guó)家是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，既有積極的一面，同六、21世紀(jì)的行政權(quán)力展望（一）趨向之一：權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化行政權(quán)力扁平化的主要表現(xiàn)是：上下級(jí)之間、人與人之間的權(quán)力距離日漸縮短，權(quán)力中心逐漸下移，盡可能地縮短決策鏈以減少?zèng)Q策在時(shí)間和空間方面的延遲問(wèn)題，盡可能地減少管理層次和中間環(huán)節(jié)以提高施政效率，最大程度地面對(duì)權(quán)力客體以體現(xiàn)便民原則和人本價(jià)值。行政權(quán)力扁平化實(shí)質(zhì)上是一種動(dòng)態(tài)化的權(quán)力結(jié)構(gòu)狀態(tài)，其影響力更多來(lái)自知識(shí)、信息、人格和社會(huì)資本。16六、21世紀(jì)的行政權(quán)力展望16（二）趨向之二：權(quán)力分配的均等化權(quán)力均等化是組織理論中的一個(gè)概念，在行政管理中它意味著更廣泛的權(quán)力分配，就是在行政權(quán)力分配過(guò)程中更加突出公平和均衡的價(jià)值，堅(jiān)持以人為本，貫徹機(jī)會(huì)均等的原則，擴(kuò)大公眾在從事公共服務(wù)、管理自己工作和生活等方面的參與權(quán)，讓權(quán)力有更多的人執(zhí)掌，適當(dāng)增加人性化社會(huì)因素在權(quán)力資源中的比重，形成決策民主化、溝通網(wǎng)絡(luò)化、管理分權(quán)化的權(quán)力模式。17（二）趨向之二：權(quán)力分配的均等化17（三）趨向之三：權(quán)力行使的共享化行政權(quán)力共享化首先是一種包容意識(shí)，即對(duì)社會(huì)多樣性的兼容；行政權(quán)力共享化更是一種伙伴關(guān)系，即政府、民營(yíng)部門和民間社會(huì)的有機(jī)結(jié)合；行政權(quán)力共享化還體現(xiàn)為參與施政，即公民對(duì)于公共管理活動(dòng)的直接參與。行政權(quán)力的這些共享機(jī)制是彌補(bǔ)其因等級(jí)化運(yùn)行而發(fā)生衰減的重要方式，其效果是在分享過(guò)程中實(shí)現(xiàn)增權(quán)，加強(qiáng)治理能力。在豐富的內(nèi)涵當(dāng)中，行政權(quán)力共享化的核心內(nèi)容是國(guó)家治理過(guò)程中的伙伴關(guān)系。18（三）趨向之三：權(quán)力行使的共享化18（四）趨向之四：權(quán)力運(yùn)行的透明化

權(quán)力透明化是權(quán)力共享化邏輯的必然結(jié)果。行政權(quán)力透明化本質(zhì)上是一種制度設(shè)計(jì)，它集中表現(xiàn)為在法律制度框架內(nèi)的政府信息公開化。行政權(quán)力透明化至少有三個(gè)基本方面：一個(gè)方面是作為權(quán)力主體的政府信息公開化，即政府有責(zé)任和義務(wù)公開信息，并以低成本傳播信息；另一個(gè)方面是作為權(quán)力客體的公眾依法享有信息自由權(quán)利和表達(dá)自由權(quán)利，這里包括尋找、接收與傳播信息的權(quán)利；再一方面是權(quán)力載體的電子化，電子技術(shù)、信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在作為權(quán)力運(yùn)行透明化支持條件的同時(shí)，其所帶來(lái)的電子政府、電子政務(wù)和網(wǎng)絡(luò)傳遞本身也成為權(quán)力運(yùn)行透明化的基本要件。19（四）趨向之四：權(quán)力運(yùn)行的透明化19（五）趨向之五：權(quán)力約束的法治化約束行政權(quán)力的根本出路在于法治化?，F(xiàn)代法治首先意味著政府守法，并意味著政府尊重公民權(quán)利和自由，更意味著法律面前人人平等。這就要求限制行政權(quán)力，用憲政制度和法治原則對(duì)行政權(quán)力的發(fā)生、配置、行使、監(jiān)督等方面進(jìn)行全方位的制約。聯(lián)合國(guó)《新千年第一個(gè)十年國(guó)際發(fā)展戰(zhàn)略草案》在把良治作為理想目標(biāo)時(shí)，又對(duì)良治內(nèi)涵進(jìn)行了勾勒，指出“良治包括法治、國(guó)家制度有效性、公共事務(wù)管理的透明度和問(wèn)責(zé)制、尊重人權(quán)以及所有公民在影響其生活的決策方面之參與。20（五）趨向之五：權(quán)力約束的法治化20（六）趨向之六：權(quán)力價(jià)值的合意化以人為本的行政權(quán)力就是合情化、合理化、合法化有機(jī)統(tǒng)一的行政權(quán)力，簡(jiǎn)言之就是合意化的行政權(quán)力。具體而言，行政權(quán)力的合意化表現(xiàn)在三個(gè)主要方面：1.合意化意味著行政權(quán)力合法性的進(jìn)一步增強(qiáng)，摒棄單一的工具理性，做到價(jià)值理性和工具理性并重，以公共理性為基礎(chǔ)；2.合意化意味著行政權(quán)力共識(shí)機(jī)制的形成，認(rèn)定公共利益是公民與政府共商形成的社會(huì)共識(shí)，而非由行政主體單方面判定；3.合意化意味著行政權(quán)力回應(yīng)性的增強(qiáng)，行政主體主動(dòng)、積極、程序化、制度化地對(duì)行政客體的要求做出反應(yīng)，最大限度滿足公民需求。21（六）趨向之六：權(quán)力價(jià)值的合意化21第二節(jié)行政權(quán)力的分配

一、行政權(quán)力分配的方式與途徑1、行政權(quán)力的分配方式（1）結(jié)構(gòu)性分配。這是根據(jù)行政權(quán)力的層次性而對(duì)其所做的縱向垂直分割。這種劃分所形成的結(jié)果是行政組織的結(jié)構(gòu)性權(quán)力。（2）功能性分配。這是根據(jù)行政權(quán)力所承擔(dān)的任務(wù)及其作用客體的狀況而對(duì)其進(jìn)行的橫向水平分割。這種分配所形成的結(jié)果是行政組織的功能性權(quán)力。22第二節(jié)行政權(quán)力的分配一、行政權(quán)力分配的方式與途徑222、行政權(quán)力分配的途徑1）逐級(jí)授權(quán)。較高層次的行政主體授予下級(jí)行政主體以一定的責(zé)任與管理權(quán)限，使下級(jí)行政主體在上級(jí)的監(jiān)控下獲得某種自主行使的權(quán)力。2）權(quán)力下放。行政權(quán)力一旦下放后，上級(jí)行政主體只做一般原則上的指導(dǎo)與檢查，不過(guò)多干涉下級(jí)行政權(quán)力的具體行使。3）權(quán)力“外放”。解決行政權(quán)力主體和社會(huì)權(quán)力主體之間的關(guān)系232、行政權(quán)力分配的途徑23二、行政權(quán)力的再分配

一種是外源型行政權(quán)力的再分配。也就是隨著整個(gè)社會(huì)利益的調(diào)整和政治權(quán)力的再分配而進(jìn)行的行政權(quán)力的再分配。由于社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了重大變化，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的重新組合引起經(jīng)濟(jì)體制的變革，或引起政治體制的變革，或者兩者同時(shí)發(fā)生變革，在這種情況下，行政權(quán)力由于受到來(lái)自行政系統(tǒng)外部的巨大壓力，需要進(jìn)行變革性調(diào)整。這是行政體制的全面改革。

24二、行政權(quán)力的再分配24

另一種情況是內(nèi)源型再分配，也就是在既定的政治、經(jīng)濟(jì)體制之內(nèi)，由于行政體系內(nèi)部的權(quán)力主體或?qū)ο蟀l(fā)生了局部變化，行政權(quán)力需要做小幅度調(diào)整，在計(jì)劃、組織、人事和服務(wù)的產(chǎn)出等方面發(fā)生相應(yīng)的變化。這種情況叫行政改組，主要表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)的改變、撤消、合并甚至擴(kuò)大等，且屬于行政組織內(nèi)部經(jīng)常發(fā)生的保持平衡的行為。25另一種情況是內(nèi)源型再分配，也就是在既定的政治

與行政權(quán)力再分配的兩種情況相適應(yīng)，作為其外在表現(xiàn)形式的行政改革表現(xiàn)為兩種情況：一是作為外源型行政權(quán)力再分配表現(xiàn)形式的突破性改革，即新舊體制的交替；二是作為內(nèi)源型行政權(quán)力再分配表現(xiàn)形式的經(jīng)常性改革，即行政體系內(nèi)通常所進(jìn)行的小幅度的個(gè)別調(diào)整。26與行政權(quán)力再分配的兩種情況相適應(yīng)，作為其外在表三、行政權(quán)力分配的原則

1.程序必須合法合法性是行政權(quán)力的重要特征，也是其運(yùn)行的根本保證。2.職權(quán)必須分明在行政權(quán)力分配過(guò)程中，每一個(gè)層次、每一個(gè)部門的權(quán)力都必須做出明確無(wú)誤的規(guī)定。3.權(quán)責(zé)必須一致比職權(quán)更本質(zhì)的東西是職責(zé)，也就是與職權(quán)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。27三、行政權(quán)力分配的原則27

4.權(quán)利必須明確行政權(quán)力分配必須考慮每一個(gè)行政主體在克盡職責(zé)后應(yīng)得的利益和應(yīng)該享受的權(quán)利。5.內(nèi)容必須全面在行政權(quán)力分配過(guò)程中，各級(jí)行政主體都應(yīng)獲得與其權(quán)力層次及功能相一致的全面的職權(quán)。權(quán)力主體在人權(quán)、財(cái)權(quán)和物權(quán)各方面應(yīng)該齊備，缺一不可。284.權(quán)利必須明確28第三節(jié)行政權(quán)力與行政體制一、行政體制的內(nèi)涵與形式（教材31頁(yè)）1、行政體制的內(nèi)涵行政體制是行政權(quán)力物化的結(jié)果，是各種行政組織、行政制度和行政關(guān)系的集合體。具體說(shuō)來(lái)，包括以下三個(gè)方面的涵義：

29第三節(jié)行政權(quán)力與行政體制29一是行政權(quán)力決定了行政體制的狀況，行政體制是行政權(quán)力的外部表現(xiàn)形式；二是行政體制的核心是國(guó)家行政權(quán)力的配置和劃分，尤其是在中央和地方政府之間的配置和劃分；三是行政權(quán)力和行政體制的關(guān)系及其變革取決于一國(guó)行政環(huán)境的狀況，特別是政治體制的狀況。30一是行政權(quán)力決定了行政體制的狀況，行政體制是行2、行政體制的形式

一是集權(quán)制行政體制。這種集權(quán)制又可稱為“逐級(jí)集權(quán)制”，有一個(gè)共同的最高權(quán)威和一個(gè)自上而下的指揮系統(tǒng)。（法國(guó)、西班牙）二是分權(quán)制行政體制。地方分權(quán)制行政體制也叫“分層集權(quán)制”或“分級(jí)集權(quán)制”。（美國(guó)是典型的聯(lián)邦分權(quán)制國(guó)家，英國(guó)和意大利是典型的單一分權(quán)制國(guó)家）三是均權(quán)制行政體制。在這種體制下，中央和地方行政權(quán)力趨于協(xié)調(diào)，各盡所能，相輔相成，一方面有發(fā)達(dá)的地方自治制度，使民主政治的經(jīng)濟(jì)得以穩(wěn)固；另一方面，國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一，又使民主政治的功能得以發(fā)揮，兩者相互促進(jìn)，相得意彰。所以，均權(quán)制融集權(quán)制和分權(quán)制于一體，取其長(zhǎng)而去其短。312、行政體制的形式31二、行政權(quán)力的集中與分散1、集權(quán)制行政體制的利弊分析集權(quán)制的行政權(quán)力體制的常用模式是“塔式層級(jí)制”或“官僚制”體制，在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)中，“權(quán)力線”或“指揮命令系統(tǒng)”是行政管理的“中樞”，它將各層級(jí)行政首長(zhǎng)和行政單位聯(lián)成一體，形成一個(gè)層次分明、等級(jí)節(jié)制的集權(quán)制行政管理系統(tǒng)。特點(diǎn)：“權(quán)力線”或“指揮系統(tǒng)”運(yùn)行的基本規(guī)則歷來(lái)是：下屬服從首長(zhǎng)，下級(jí)服從上級(jí)，局部服從集體，地方服從中央的逐級(jí)集權(quán)制。32二、行政權(quán)力的集中與分散32

優(yōu)點(diǎn)：從執(zhí)行或?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)治者意志角度來(lái)看，這種塔式層級(jí)制集權(quán)結(jié)構(gòu)是最有效的組織形式。（1）在這種首長(zhǎng)制的集權(quán)體制下，能夠做到命令統(tǒng)一，步調(diào)一致；（2）指揮靈便，行動(dòng)迅速；（3）事權(quán)集中，責(zé)任分明；層級(jí)節(jié)制，統(tǒng)籌兼顧；（4）能夠保證上級(jí)決策和領(lǐng)導(dǎo)意志得到最為有效的貫徹執(zhí)行。

33優(yōu)點(diǎn)：從執(zhí)行或?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)治者意志角度來(lái)看，這種塔式層級(jí)缺點(diǎn)：（1）中央集權(quán)制度，容易使行政權(quán)力過(guò)分集中于中央政府、上級(jí)政府及其行政首長(zhǎng)，不能因地制宜地發(fā)揮地方政府或下級(jí)政府的積極性和創(chuàng)造性；（2）同時(shí)，由于嚴(yán)密的等級(jí)節(jié)制和程序化、規(guī)范化管理，不能靈活地處理復(fù)雜多變的行政事務(wù)，容易使行政體制失去對(duì)環(huán)境的彈性適應(yīng)能力和迅速反應(yīng)能力，導(dǎo)致行政體制的僵化和活力的喪失；（3）容易造成行政首長(zhǎng)的獨(dú)斷專權(quán)，造成一個(gè)沒(méi)有限制和制約的權(quán)威系統(tǒng)。34缺點(diǎn)：342、分權(quán)制行政體制的利弊分析分權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)是便于發(fā)揮下級(jí)的積極性和主動(dòng)性，克服權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象；便于下級(jí)因地制宜地處理問(wèn)題，應(yīng)變能力增強(qiáng)。但分權(quán)制也會(huì)產(chǎn)生一些問(wèn)題：一是如果權(quán)力過(guò)度分散，則會(huì)破壞政令統(tǒng)一，導(dǎo)致指揮失靈，控制不利，監(jiān)督困難，防礙行政效率的提高；二是均權(quán)制還會(huì)造成各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展的不平衡，不利于國(guó)家的統(tǒng)一和社會(huì)的發(fā)展；三是由于諸多地方政府各行其是，容易造成地方主義泛濫和地方政府之間的矛盾和沖突，增加內(nèi)耗，降低效率。也不利于國(guó)家總體管理水平和效率的提高。甚至?xí){到國(guó)家的統(tǒng)一、安全和主權(quán)完整。352、分權(quán)制行政體制的利弊分析353、集權(quán)與分權(quán)的模糊選擇由于集權(quán)和分權(quán)體制都有各自的弊端，所以，人們?cè)趯で笠环N能把兩者結(jié)合起來(lái)的方法，取長(zhǎng)補(bǔ)短。實(shí)際上目前條件下，任何一個(gè)國(guó)家，在行政體制上追求絕對(duì)的集權(quán)制和分權(quán)制都是徒勞的。事實(shí)表明，分權(quán)制與集權(quán)制的有機(jī)結(jié)合或完美統(tǒng)一，是行政管理體制發(fā)展的理想價(jià)值取向。363、集權(quán)與分權(quán)的模糊選擇36三、我國(guó)行政體制的改革和發(fā)展1、我國(guó)行政體制的弊端及其成因我國(guó)建國(guó)后建立了民主集中制基礎(chǔ)上的中央集權(quán)制。這種高度的中央集權(quán)制，嚴(yán)重?fù)p害了地方的積極性，阻礙了我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。為此，政府曾進(jìn)行了數(shù)次改革，但幾度改革，行政機(jī)構(gòu)幾分幾合，結(jié)果常常是“一收即死，一放即亂”，總是在“收放增減”中徘徊。其主要成因及表現(xiàn)，主要有以下幾方面：3737

第一，從政治上看，由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行執(zhí)政黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，過(guò)多地干涉本來(lái)屬于行政機(jī)關(guān)的事務(wù)性工作，結(jié)果，很大一部分行政權(quán)力集中于黨委部門，本來(lái)的行政集權(quán)制變成了事實(shí)上的黨委集權(quán)制。(黨政不分)第二，從經(jīng)濟(jì)上來(lái)看，建國(guó)后的30年，我們實(shí)行的是中央集權(quán)制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。(政企不分)第三，從文化意識(shí)和社會(huì)方面來(lái)看，由于我國(guó)是一個(gè)有著悠久文化歷史傳統(tǒng)的國(guó)家，長(zhǎng)期采用的中央集權(quán)體制使國(guó)民養(yǎng)成了被動(dòng)接受統(tǒng)治的習(xí)慣，而國(guó)民對(duì)集權(quán)制的依賴又無(wú)形中擴(kuò)大了集權(quán)制的效力。

38第一，從政治上看，由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行執(zhí)政黨經(jīng)濟(jì)實(shí)體、社會(huì)團(tuán)體和廣大人民群眾，甚至國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部個(gè)系統(tǒng)之間、國(guó)家行政機(jī)關(guān)的上下級(jí)及其工作人員之間，都試圖從這個(gè)掌握國(guó)家資財(cái)?shù)模砻嫔蠌?qiáng)大又管理不善的、面臨著種種困難的行政權(quán)力系統(tǒng)中，獲得“本位”的好處，國(guó)家行政系統(tǒng)成為“權(quán)力”討伐的目標(biāo)，使這個(gè)集權(quán)的行政體制的巨大能量，在“內(nèi)耗”和“外流”中失去了應(yīng)有的權(quán)威和影響力，因而也失去了高效率的優(yōu)點(diǎn)和長(zhǎng)處。39經(jīng)濟(jì)實(shí)體、社會(huì)團(tuán)體和廣大人民群眾，甚至國(guó)家機(jī)2、我國(guó)行政體制改革的內(nèi)容

我國(guó)的行政體制改革，不是從根本上改變中央集權(quán)的行政體制，不是變中央集權(quán)為地方分權(quán)，實(shí)行全面的地方自治。當(dāng)前，我國(guó)行政體制改革的基本目標(biāo)，是優(yōu)化行政管理資源，增強(qiáng)行政體制對(duì)行政環(huán)境的彈性適應(yīng)能力，全面提高國(guó)家行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有的行政效率和行政管理水平，為了達(dá)到這一目標(biāo)，必須采取一系列有效措施，推進(jìn)行政體制改革的過(guò)程。一是對(duì)于已經(jīng)開展的體制方面的改革，要進(jìn)行全面評(píng)估，選擇勢(shì)在必行者繼續(xù)推行下去，但必須從屬于上述目標(biāo)。

402、我國(guó)行政體制改革的內(nèi)容40

二是對(duì)于選任的行政領(lǐng)導(dǎo)者實(shí)行嚴(yán)格的任期目標(biāo)責(zé)任機(jī)制；對(duì)于非選任的行政領(lǐng)導(dǎo)者和一般職員實(shí)行定期目標(biāo)責(zé)任制，或者采取嚴(yán)格的考評(píng)制度，以強(qiáng)化行政責(zé)任。三是在各級(jí)行政首長(zhǎng)不斷本土化，或地方行政首長(zhǎng)在當(dāng)?shù)鼐用裰械臋?quán)威不斷強(qiáng)化的過(guò)程中，增強(qiáng)中央政府對(duì)地方政府、上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的法制約束力和宏觀控制能力，尤其是發(fā)揮制度化管理和財(cái)政預(yù)算管理方面的控制監(jiān)督作用。四是在改革方式上，改變過(guò)去僅僅是自上而下的改革，采取既自上而下，又自下而上的方式，發(fā)揮多方面的積極性和首創(chuàng)精神。41二是對(duì)于選任的行政領(lǐng)導(dǎo)者實(shí)行嚴(yán)格的任期目標(biāo)責(zé)

五是在組織領(lǐng)導(dǎo)上，中央政府與必要調(diào)整現(xiàn)有調(diào)研咨詢機(jī)構(gòu)，建立一個(gè)由專家組成的、具有高度權(quán)威的、旨在協(xié)助首腦機(jī)關(guān)推行行政改革的咨詢與研究性質(zhì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。六是在中央與地方政府、政府與經(jīng)濟(jì)實(shí)體的關(guān)系上，實(shí)行政企分開，中央政府、上級(jí)政府適當(dāng)下放部分權(quán)力給地方政府和下級(jí)政府。七是在黨政關(guān)系上，實(shí)行黨政分開。

大陸A市長(zhǎng)和美國(guó)B市長(zhǎng)4242再見，祝你們快樂(lè)43再見，祝你們快樂(lè)43演講完畢，謝謝觀看！演講完畢，謝謝觀看！第二章行政權(quán)力

第一節(jié)行政權(quán)力概述45第二章行政權(quán)力

第一節(jié)行政權(quán)力概述1一、行政權(quán)力的含義

行政權(quán)力是國(guó)家政權(quán)的重要組織部分，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)賴以管理國(guó)家與社會(huì)公共事務(wù)、執(zhí)行國(guó)家意志、履行國(guó)家行政職能的一種強(qiáng)制力量。概念理解：第一，行政權(quán)力是國(guó)家政權(quán)的重要組成部分，是統(tǒng)治階級(jí)賴以實(shí)現(xiàn)其政治統(tǒng)治，管理國(guó)家與社會(huì)公共事務(wù)的重要工具。第二，行使國(guó)家行政權(quán)力的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員，他們依照憲法、法律和各種行政法規(guī)履行國(guó)家行政職能，實(shí)施各種行政行為。46一、行政權(quán)力的含義行政權(quán)力是國(guó)家政權(quán)的

第三，行政權(quán)力的客體包括所有的居民以及由居民所組成的不同社會(huì)組織和社會(huì)集團(tuán)，囊括領(lǐng)土范圍內(nèi)的整個(gè)社會(huì)。第四，設(shè)置和運(yùn)用國(guó)家行政權(quán)力的目的和任務(wù)是執(zhí)行國(guó)家意志，履行國(guó)家行政職能，管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)。第五，行政權(quán)力是一種合法的強(qiáng)制力量，是國(guó)家強(qiáng)制力的重要組成部分，它通常以行政法規(guī)、政策、計(jì)劃、決議、命令等為表現(xiàn)形式，通過(guò)政府指揮系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。47第三，行政權(quán)力的客體包括所有的居民以及由居民二、行政權(quán)力的特點(diǎn)1．公共性。作為一種國(guó)家權(quán)力，行政權(quán)力本來(lái)就屬于公共權(quán)力，公共性自然是其主要特征。它的運(yùn)作集中體現(xiàn)為公共管理和公共服務(wù)等活動(dòng)，其目的在于提供公共物品、維護(hù)公共利益。2．手段性。行政權(quán)力本身不是目的，而是實(shí)現(xiàn)目的的手段。行政權(quán)力要實(shí)現(xiàn)的目的并非產(chǎn)生于行政系統(tǒng)本身，而是來(lái)自于行政權(quán)力之外。從法理上講，行政權(quán)力屬于派生性的權(quán)力，是經(jīng)公民政治授權(quán)或經(jīng)立法權(quán)力委任之后產(chǎn)生的，它必須執(zhí)行賦予它權(quán)力的公民或國(guó)家立法機(jī)關(guān)的意志。48二、行政權(quán)力的特點(diǎn)1．公共性。43．自主性。行政權(quán)力的自主性首先是其相對(duì)獨(dú)立的特性，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：即相對(duì)于社會(huì)權(quán)力的獨(dú)立性和相對(duì)于統(tǒng)治權(quán)力的獨(dú)立性。4．一元性。行政權(quán)力的一元性表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，在一個(gè)國(guó)家內(nèi)，擁有和行使行政權(quán)力的組織系統(tǒng)只能是一個(gè)；其二，在一個(gè)國(guó)家的行政系統(tǒng)內(nèi)部，只能存在一個(gè)權(quán)力中心，首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是一般行政管理機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)原則；其三，行政權(quán)力的一元性還表現(xiàn)在行政權(quán)力主體與客體之間的不可逆性，亦即行政權(quán)力運(yùn)行的單向性。493．自主性。55．時(shí)效性。行政權(quán)力主要是要有效地執(zhí)行國(guó)家意志，以迅速實(shí)現(xiàn)公共利益。所以，時(shí)間就成為行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中重要的坐標(biāo)，效率也才成為行政權(quán)力所追求的直接目的。注重時(shí)效是行政權(quán)力明顯的特征之一。6．膨脹性。行政權(quán)力還有一個(gè)很重要的特性，即自我膨脹特性。這種特性表現(xiàn)為兩種情況：一種是行政權(quán)力的自然增長(zhǎng)，由行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)功能正向發(fā)展所決定，屬正常狀態(tài)；另一種是行政權(quán)力的惡性膨脹，就如帕金森定律和彼得金字塔原理所揭示的那樣，屬異?，F(xiàn)象.505．時(shí)效性。6三、關(guān)于行政權(quán)力的各種學(xué)說(shuō)

1、早期分權(quán)學(xué)說(shuō)人們對(duì)于行政權(quán)力的認(rèn)識(shí)最早發(fā)端于分權(quán)學(xué)說(shuō)。亞里士多德開了分權(quán)學(xué)說(shuō)的先河。他在《政治學(xué)》一書中將國(guó)家權(quán)力分為三種機(jī)能：議事、執(zhí)行和審判。古羅馬的波利比阿又提出了元老院、執(zhí)政官和平民議會(huì)之間相互制約的思想。早期分權(quán)學(xué)說(shuō)所描述的執(zhí)行權(quán)屬于行政權(quán)力的重要組成部分。2、三權(quán)分立學(xué)說(shuō)近代意義上的分權(quán)學(xué)說(shuō)實(shí)際上是從洛克開始的。他認(rèn)為，國(guó)家有三種權(quán)力，即立法權(quán)、行政權(quán)和對(duì)外權(quán)。實(shí)際上對(duì)外權(quán)是行政權(quán)的一部分。孟德斯鳩完善了三權(quán)分立學(xué)說(shuō)，他把國(guó)家權(quán)力分為三種：立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。立法權(quán)代表國(guó)家的意志，行政權(quán)主要執(zhí)行國(guó)家意志，司法權(quán)則主要保護(hù)民眾利益。51三、關(guān)于行政權(quán)力的各種學(xué)說(shuō)73、政治與行政二分法一般認(rèn)為，近代德國(guó)學(xué)者布隆赤里較早提出了將政治行政分開的思想。威爾遜對(duì)此做了進(jìn)一步的繼承和發(fā)展。古德諾則全面闡述了政治與行政二分法的理論。他認(rèn)為，國(guó)家只有政治與行政兩種權(quán)力，其中，政治是國(guó)家意志的表現(xiàn)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。二分法把行政權(quán)力作為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域來(lái)看待，促成了行政科學(xué)的誕生。4、五權(quán)憲法學(xué)說(shuō)這是孫中山先生在借鑒西方三權(quán)分立學(xué)說(shuō)的基礎(chǔ)上，綜合中國(guó)的政治傳統(tǒng)所創(chuàng)立的一種學(xué)說(shuō)。五權(quán)憲法將國(guó)家的權(quán)力分為立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)督權(quán)和考試權(quán)。這是孫中山在總結(jié)西方歷史并看到了三權(quán)分立的弊端后，為克服行政權(quán)力的膨脹而提出的設(shè)想。而考試權(quán)和監(jiān)督權(quán)實(shí)際上是從行政權(quán)里分離出來(lái)的兩大權(quán)力。523、政治與行政二分法85、議行合一說(shuō)這是馬克思主義的觀點(diǎn)，認(rèn)為行政權(quán)力和立法權(quán)力是統(tǒng)一的。法國(guó)巴黎公社首創(chuàng)了議行合一的先例。隨著社會(huì)主義理論與實(shí)踐的發(fā)展，其形式也日趨多樣。民主集中制成為權(quán)力運(yùn)行的基本原則。后世的社會(huì)主義國(guó)家雖然分別設(shè)立了行使立法權(quán)的代表機(jī)關(guān)、行使行政權(quán)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和行使司法權(quán)的司法機(jī)關(guān)，但執(zhí)行機(jī)關(guān)由代表機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對(duì)代表機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，向代表機(jī)關(guān)報(bào)告工作，并接受代表機(jī)關(guān)的制約與監(jiān)督。這從原則上講仍屬于議行合一。可見，議行合一，并不是兩者不分，而是在現(xiàn)代社會(huì)權(quán)力的所有者和執(zhí)行者分離的條件下，解決二者之間的關(guān)系，保證權(quán)力執(zhí)行者切實(shí)執(zhí)行權(quán)力所有者意志的重要理論。535、議行合一說(shuō)96、組織權(quán)力學(xué)說(shuō)它是組織理論產(chǎn)生以后的一種學(xué)說(shuō)。它從組織的角度來(lái)研究行政管理權(quán)力的各個(gè)層面。從一般組織的共同意義出發(fā)，這種學(xué)說(shuō)把行政權(quán)力看成是組織中的權(quán)力。組織權(quán)力學(xué)說(shuō)所著意研究的是行政權(quán)力作為一般組織權(quán)力的功能和特點(diǎn)，其重要代表人物包括：貝利、西蒙等。在組織權(quán)力學(xué)說(shuō)中，一個(gè)明顯的特點(diǎn)是表現(xiàn)在對(duì)決策問(wèn)題的重視。他們認(rèn)為，行政權(quán)力不簡(jiǎn)單表現(xiàn)為純粹的執(zhí)行，決策同樣是其重要的基本功能。546、組織權(quán)力學(xué)說(shuō)10

第一，憲法、法律和法規(guī)是行政權(quán)力的主要來(lái)源。第二，慣例裁決是自由裁量權(quán)的重要形式。第三，授權(quán)也是行政權(quán)力的重要來(lái)源。授權(quán)主要包括“法律授權(quán)”和“人為授權(quán)”。第四，法理是推量裁決的基本依據(jù)。四、行政權(quán)力的來(lái)源（教材27頁(yè)）55

第一，憲法、法律和法規(guī)是行政權(quán)力的主要來(lái)源。四、行政權(quán)力的五、行政國(guó)家──20世紀(jì)行政權(quán)力發(fā)展的獨(dú)特現(xiàn)象20世紀(jì)的行政權(quán)力已不再僅僅是擔(dān)負(fù)“守夜警察”的角色，它從“政治侍女”的地位一躍上升到執(zhí)政治牛耳之位。在行政制度充分發(fā)展的國(guó)家，行政事務(wù)、政府職能、官員制度都相當(dāng)發(fā)達(dá)，以自由裁量權(quán)、委任立法權(quán)和行政司法權(quán)為主要內(nèi)涵的行政權(quán)力擴(kuò)張，使得國(guó)家活動(dòng)幾乎遍及社會(huì)生活的各個(gè)方面。對(duì)于這種情況，英美法學(xué)家形象地將其概括為“行政國(guó)家”，美國(guó)行政學(xué)家沃爾多又對(duì)此進(jìn)行了專門的系統(tǒng)描述。56五、行政國(guó)家──20世紀(jì)行政權(quán)力發(fā)展的12

20世紀(jì)開始出現(xiàn)的行政國(guó)家的特點(diǎn)表現(xiàn)在以下幾方面：第一，國(guó)家行政權(quán)力機(jī)構(gòu)的數(shù)量大大增多，其所管理的內(nèi)容異常龐雜，職能在日趨專門化的同時(shí)也更加復(fù)雜。第二，行政人員的隊(duì)伍日益龐大，行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)大量增加，公共管理的成本越來(lái)越高。第三，各種專門的行政委員會(huì)紛紛成立。與此相關(guān)，委任立法現(xiàn)象大量出現(xiàn)，這種趨勢(shì)導(dǎo)致了行政權(quán)力的準(zhǔn)立法化。另外，行政權(quán)力內(nèi)部的糾紛調(diào)停制度也不斷健全和完善，這又帶來(lái)了行政權(quán)力的準(zhǔn)司法化。5720世紀(jì)開始出現(xiàn)的行政國(guó)家的特點(diǎn)表現(xiàn)在以下幾

第四，行政立法數(shù)量增加，自由裁量權(quán)的范圍不斷擴(kuò)大。第五，行政權(quán)力不僅自主性增強(qiáng)，而且地位日益提高，常常出現(xiàn)凌駕于立法權(quán)力和司法權(quán)力之上的情況。第六，行政權(quán)力的服務(wù)功能漸趨重要，公共福利措施明顯增多，福利主義政策波及全球。第七，行政權(quán)力不斷發(fā)生越軌現(xiàn)象，侵犯立法權(quán)力和司法權(quán)力，侵犯公民權(quán)利，甚至直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)。58第四，行政立法數(shù)量增加，自由裁量權(quán)的范圍不斷

行政國(guó)家是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，既有積極的一面，同時(shí)又有消極的一面。首先，行政國(guó)家的出現(xiàn)，是大工業(yè)時(shí)代科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)和生產(chǎn)力迅速提高所導(dǎo)致的結(jié)果。其次，應(yīng)該看到，與行政國(guó)家現(xiàn)象相伴而生的行政越權(quán)現(xiàn)象，是在行政權(quán)力增長(zhǎng)過(guò)程中自身的惡性膨脹造成的。最后，必須強(qiáng)調(diào)指出，行政權(quán)力在由“守夜警察”的消極身份轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)積極干預(yù)者身份的過(guò)程中，其本質(zhì)特征并沒(méi)有發(fā)生根本改變。59行政國(guó)家是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，既有積極的一面，同六、21世紀(jì)的行政權(quán)力展望（一）趨向之一：權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化行政權(quán)力扁平化的主要表現(xiàn)是：上下級(jí)之間、人與人之間的權(quán)力距離日漸縮短，權(quán)力中心逐漸下移，盡可能地縮短決策鏈以減少?zèng)Q策在時(shí)間和空間方面的延遲問(wèn)題，盡可能地減少管理層次和中間環(huán)節(jié)以提高施政效率，最大程度地面對(duì)權(quán)力客體以體現(xiàn)便民原則和人本價(jià)值。行政權(quán)力扁平化實(shí)質(zhì)上是一種動(dòng)態(tài)化的權(quán)力結(jié)構(gòu)狀態(tài)，其影響力更多來(lái)自知識(shí)、信息、人格和社會(huì)資本。60六、21世紀(jì)的行政權(quán)力展望16（二）趨向之二：權(quán)力分配的均等化權(quán)力均等化是組織理論中的一個(gè)概念，在行政管理中它意味著更廣泛的權(quán)力分配，就是在行政權(quán)力分配過(guò)程中更加突出公平和均衡的價(jià)值，堅(jiān)持以人為本，貫徹機(jī)會(huì)均等的原則，擴(kuò)大公眾在從事公共服務(wù)、管理自己工作和生活等方面的參與權(quán)，讓權(quán)力有更多的人執(zhí)掌，適當(dāng)增加人性化社會(huì)因素在權(quán)力資源中的比重，形成決策民主化、溝通網(wǎng)絡(luò)化、管理分權(quán)化的權(quán)力模式。61（二）趨向之二：權(quán)力分配的均等化17（三）趨向之三：權(quán)力行使的共享化行政權(quán)力共享化首先是一種包容意識(shí)，即對(duì)社會(huì)多樣性的兼容；行政權(quán)力共享化更是一種伙伴關(guān)系，即政府、民營(yíng)部門和民間社會(huì)的有機(jī)結(jié)合；行政權(quán)力共享化還體現(xiàn)為參與施政，即公民對(duì)于公共管理活動(dòng)的直接參與。行政權(quán)力的這些共享機(jī)制是彌補(bǔ)其因等級(jí)化運(yùn)行而發(fā)生衰減的重要方式，其效果是在分享過(guò)程中實(shí)現(xiàn)增權(quán)，加強(qiáng)治理能力。在豐富的內(nèi)涵當(dāng)中，行政權(quán)力共享化的核心內(nèi)容是國(guó)家治理過(guò)程中的伙伴關(guān)系。62（三）趨向之三：權(quán)力行使的共享化18（四）趨向之四：權(quán)力運(yùn)行的透明化

權(quán)力透明化是權(quán)力共享化邏輯的必然結(jié)果。行政權(quán)力透明化本質(zhì)上是一種制度設(shè)計(jì)，它集中表現(xiàn)為在法律制度框架內(nèi)的政府信息公開化。行政權(quán)力透明化至少有三個(gè)基本方面：一個(gè)方面是作為權(quán)力主體的政府信息公開化，即政府有責(zé)任和義務(wù)公開信息，并以低成本傳播信息；另一個(gè)方面是作為權(quán)力客體的公眾依法享有信息自由權(quán)利和表達(dá)自由權(quán)利，這里包括尋找、接收與傳播信息的權(quán)利；再一方面是權(quán)力載體的電子化，電子技術(shù)、信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在作為權(quán)力運(yùn)行透明化支持條件的同時(shí)，其所帶來(lái)的電子政府、電子政務(wù)和網(wǎng)絡(luò)傳遞本身也成為權(quán)力運(yùn)行透明化的基本要件。63（四）趨向之四：權(quán)力運(yùn)行的透明化19（五）趨向之五：權(quán)力約束的法治化約束行政權(quán)力的根本出路在于法治化?，F(xiàn)代法治首先意味著政府守法，并意味著政府尊重公民權(quán)利和自由，更意味著法律面前人人平等。這就要求限制行政權(quán)力，用憲政制度和法治原則對(duì)行政權(quán)力的發(fā)生、配置、行使、監(jiān)督等方面進(jìn)行全方位的制約。聯(lián)合國(guó)《新千年第一個(gè)十年國(guó)際發(fā)展戰(zhàn)略草案》在把良治作為理想目標(biāo)時(shí)，又對(duì)良治內(nèi)涵進(jìn)行了勾勒，指出“良治包括法治、國(guó)家制度有效性、公共事務(wù)管理的透明度和問(wèn)責(zé)制、尊重人權(quán)以及所有公民在影響其生活的決策方面之參與。64（五）趨向之五：權(quán)力約束的法治化20（六）趨向之六：權(quán)力價(jià)值的合意化以人為本的行政權(quán)力就是合情化、合理化、合法化有機(jī)統(tǒng)一的行政權(quán)力，簡(jiǎn)言之就是合意化的行政權(quán)力。具體而言，行政權(quán)力的合意化表現(xiàn)在三個(gè)主要方面：1.合意化意味著行政權(quán)力合法性的進(jìn)一步增強(qiáng)，摒棄單一的工具理性，做到價(jià)值理性和工具理性并重，以公共理性為基礎(chǔ)；2.合意化意味著行政權(quán)力共識(shí)機(jī)制的形成，認(rèn)定公共利益是公民與政府共商形成的社會(huì)共識(shí)，而非由行政主體單方面判定；3.合意化意味著行政權(quán)力回應(yīng)性的增強(qiáng)，行政主體主動(dòng)、積極、程序化、制度化地對(duì)行政客體的要求做出反應(yīng)，最大限度滿足公民需求。65（六）趨向之六：權(quán)力價(jià)值的合意化21第二節(jié)行政權(quán)力的分配

一、行政權(quán)力分配的方式與途徑1、行政權(quán)力的分配方式（1）結(jié)構(gòu)性分配。這是根據(jù)行政權(quán)力的層次性而對(duì)其所做的縱向垂直分割。這種劃分所形成的結(jié)果是行政組織的結(jié)構(gòu)性權(quán)力。（2）功能性分配。這是根據(jù)行政權(quán)力所承擔(dān)的任務(wù)及其作用客體的狀況而對(duì)其進(jìn)行的橫向水平分割。這種分配所形成的結(jié)果是行政組織的功能性權(quán)力。66第二節(jié)行政權(quán)力的分配一、行政權(quán)力分配的方式與途徑222、行政權(quán)力分配的途徑1）逐級(jí)授權(quán)。較高層次的行政主體授予下級(jí)行政主體以一定的責(zé)任與管理權(quán)限，使下級(jí)行政主體在上級(jí)的監(jiān)控下獲得某種自主行使的權(quán)力。2）權(quán)力下放。行政權(quán)力一旦下放后，上級(jí)行政主體只做一般原則上的指導(dǎo)與檢查，不過(guò)多干涉下級(jí)行政權(quán)力的具體行使。3）權(quán)力“外放”。解決行政權(quán)力主體和社會(huì)權(quán)力主體之間的關(guān)系672、行政權(quán)力分配的途徑23二、行政權(quán)力的再分配

一種是外源型行政權(quán)力的再分配。也就是隨著整個(gè)社會(huì)利益的調(diào)整和政治權(quán)力的再分配而進(jìn)行的行政權(quán)力的再分配。由于社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了重大變化，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的重新組合引起經(jīng)濟(jì)體制的變革，或引起政治體制的變革，或者兩者同時(shí)發(fā)生變革，在這種情況下，行政權(quán)力由于受到來(lái)自行政系統(tǒng)外部的巨大壓力，需要進(jìn)行變革性調(diào)整。這是行政體制的全面改革。

68二、行政權(quán)力的再分配24

另一種情況是內(nèi)源型再分配，也就是在既定的政治、經(jīng)濟(jì)體制之內(nèi)，由于行政體系內(nèi)部的權(quán)力主體或?qū)ο蟀l(fā)生了局部變化，行政權(quán)力需要做小幅度調(diào)整，在計(jì)劃、組織、人事和服務(wù)的產(chǎn)出等方面發(fā)生相應(yīng)的變化。這種情況叫行政改組，主要表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)的改變、撤消、合并甚至擴(kuò)大等，且屬于行政組織內(nèi)部經(jīng)常發(fā)生的保持平衡的行為。69另一種情況是內(nèi)源型再分配，也就是在既定的政治

與行政權(quán)力再分配的兩種情況相適應(yīng)，作為其外在表現(xiàn)形式的行政改革表現(xiàn)為兩種情況：一是作為外源型行政權(quán)力再分配表現(xiàn)形式的突破性改革，即新舊體制的交替；二是作為內(nèi)源型行政權(quán)力再分配表現(xiàn)形式的經(jīng)常性改革，即行政體系內(nèi)通常所進(jìn)行的小幅度的個(gè)別調(diào)整。70與行政權(quán)力再分配的兩種情況相適應(yīng)，作為其外在表三、行政權(quán)力分配的原則

1.程序必須合法合法性是行政權(quán)力的重要特征，也是其運(yùn)行的根本保證。2.職權(quán)必須分明在行政權(quán)力分配過(guò)程中，每一個(gè)層次、每一個(gè)部門的權(quán)力都必須做出明確無(wú)誤的規(guī)定。3.權(quán)責(zé)必須一致比職權(quán)更本質(zhì)的東西是職責(zé)，也就是與職權(quán)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。71三、行政權(quán)力分配的原則27

4.權(quán)利必須明確行政權(quán)力分配必須考慮每一個(gè)行政主體在克盡職責(zé)后應(yīng)得的利益和應(yīng)該享受的權(quán)利。5.內(nèi)容必須全面在行政權(quán)力分配過(guò)程中，各級(jí)行政主體都應(yīng)獲得與其權(quán)力層次及功能相一致的全面的職權(quán)。權(quán)力主體在人權(quán)、財(cái)權(quán)和物權(quán)各方面應(yīng)該齊備，缺一不可。724.權(quán)利必須明確28第三節(jié)行政權(quán)力與行政體制一、行政體制的內(nèi)涵與形式（教材31頁(yè)）1、行政體制的內(nèi)涵行政體制是行政權(quán)力物化的結(jié)果，是各種行政組織、行政制度和行政關(guān)系的集合體。具體說(shuō)來(lái)，包括以下三個(gè)方面的涵義：

73第三節(jié)行政權(quán)力與行政體制29一是行政權(quán)力決定了行政體制的狀況，行政體制是行政權(quán)力的外部表現(xiàn)形式；二是行政體制的核心是國(guó)家行政權(quán)力的配置和劃分，尤其是在中央和地方政府之間的配置和劃分；三是行政權(quán)力和行政體制的關(guān)系及其變革取決于一國(guó)行政環(huán)境的狀況，特別是政治體制的狀況。74一是行政權(quán)力決定了行政體制的狀況，行政體制是行2、行政體制的形式

一是集權(quán)制行政體制。這種集權(quán)制又可稱為“逐級(jí)集權(quán)制”，有一個(gè)共同的最高權(quán)威和一個(gè)自上而下的指揮系統(tǒng)。（法國(guó)、西班牙）二是分權(quán)制行政體制。地方分權(quán)制行政體制也叫“分層集權(quán)制”或“分級(jí)集權(quán)制”。（美國(guó)是典型的聯(lián)邦分權(quán)制國(guó)家，英國(guó)和意大利是典型的單一分權(quán)制國(guó)家）三是均權(quán)制行政體制。在這種體制下，中央和地方行政權(quán)力趨于協(xié)調(diào)，各盡所能，相輔相成，一方面有發(fā)達(dá)的地方自治制度，使民主政治的經(jīng)濟(jì)得以穩(wěn)固；另一方面，國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一，又使民主政治的功能得以發(fā)揮，兩者相互促進(jìn)，相得意彰。所以，均權(quán)制融集權(quán)制和分權(quán)制于一體，取其長(zhǎng)而去其短。752、行政體制的形式31二、行政權(quán)力的集中與分散1、集權(quán)制行政體制的利弊分析集權(quán)制的行政權(quán)力體制的常用模式是“塔式層級(jí)制”或“官僚制”體制，在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)中，“權(quán)力線”或“指揮命令系統(tǒng)”是行政管理的“中樞”，它將各層級(jí)行政首長(zhǎng)和行政單位聯(lián)成一體，形成一個(gè)層次分明、等級(jí)節(jié)制的集權(quán)制行政管理系統(tǒng)。特點(diǎn)：“權(quán)力線”或“指揮系統(tǒng)”運(yùn)行的基本規(guī)則歷來(lái)是：下屬服從首長(zhǎng)，下級(jí)服從上級(jí)，局部服從集體，地方服從中央的逐級(jí)集權(quán)制。76二、行政權(quán)力的集中與分散32

優(yōu)點(diǎn)：從執(zhí)行或?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)治者意志角度來(lái)看，這種塔式層級(jí)制集權(quán)結(jié)構(gòu)是最有效的組織形式。（1）在這種首長(zhǎng)制的集權(quán)體制下，能夠做到命令統(tǒng)一，步調(diào)一致；（2）指揮靈便，行動(dòng)迅速；（3）事權(quán)集中，責(zé)任分明；層級(jí)節(jié)制，統(tǒng)籌兼顧；（4）能夠保證上級(jí)決策和領(lǐng)導(dǎo)意志得到最為有效的貫徹執(zhí)行。

77優(yōu)點(diǎn)：從執(zhí)行或?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)治者意志角度來(lái)看，這種塔式層級(jí)缺點(diǎn)：（1）中央集權(quán)制度，容易使行政權(quán)力過(guò)分集中于中央政府、上級(jí)政府及其行政首長(zhǎng)，不能因地制宜地發(fā)揮地方政府或下級(jí)政府的積極性和創(chuàng)造性；（2）同時(shí)，由于嚴(yán)密的等級(jí)節(jié)制和程序化、規(guī)范化管理，不能靈活地處理復(fù)雜多變的行政事務(wù)，容易使行政體制失去對(duì)環(huán)境的彈性適應(yīng)能力和迅速反應(yīng)能力，導(dǎo)致行政體制的僵化和活力的喪失；（3）容易造成行政首長(zhǎng)的獨(dú)斷專權(quán)，造成一個(gè)沒(méi)有限制和制約的權(quán)威系統(tǒng)。78缺點(diǎn)：342、分權(quán)制行政體制的利弊分析分權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)是便于發(fā)揮下級(jí)的積極性和主動(dòng)性，克服權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象；便于下級(jí)因地制宜