中國(guó)應(yīng)急體系建設(shè)工作發(fā)展歷程

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不過提供一下參考吧,

我國(guó)應(yīng)急體系建設(shè)的歷程經(jīng)歷了三個(gè)里程碑。

2003年7月28日，在抗擊非典取得勝利的表彰大會(huì)上，黨中央國(guó)務(wù)院第一次明確提出，政府管理除了常態(tài)以外，我們要高度重視非常態(tài)管理。政府第一次把非常態(tài)管理提上議事日程，國(guó)家提出加快突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的重大課題，這是我國(guó)應(yīng)急體系建設(shè)的第一個(gè)里程碑。

對(duì)于突發(fā)公共事件，我們不能再像面對(duì)非典那樣倉促應(yīng)戰(zhàn)，而要沉著應(yīng)對(duì)，有章可循。章從何來？這就是應(yīng)急預(yù)案。

自2003年下半年開始，政府就開始編制突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案。

2005年初，通過了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中國(guó)應(yīng)急管理納入了經(jīng)?；?、制度化、法制化的工作軌道。。

“到2005年底，我國(guó)突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案體系框架基本構(gòu)建而成，這是第二個(gè)里程碑?！?/p>

2006年，政府開始編制并組織實(shí)施《“十一五”期間國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》。該規(guī)劃的發(fā)布和實(shí)施，是應(yīng)急體系建設(shè)的第三個(gè)里程碑

加上法案的實(shí)施07年,基本上就差不多了,

正確答案也是按年份給出的.相關(guān)鏈接-：美國(guó)的應(yīng)急管理體系

第四節(jié)應(yīng)急管理生命周期

一、應(yīng)急管理生命周期的內(nèi)涵

二、應(yīng)急管理生命周期的階段劃分

相關(guān)鏈接-：FEMA應(yīng)急管理的四階段

第五節(jié)我國(guó)應(yīng)急管理的發(fā)展歷程與發(fā)展趨勢(shì)

一、我國(guó)應(yīng)急管理的發(fā)展歷程

二、我國(guó)應(yīng)急管理的發(fā)展趨勢(shì)

第二章應(yīng)急管理體制和機(jī)制

第一節(jié)應(yīng)急管理體制

一、應(yīng)急管理體制的內(nèi)涵

二、我國(guó)的應(yīng)急管理體制

相關(guān)鏈接-：美國(guó)的應(yīng)急管理體制

第二節(jié)應(yīng)急管理機(jī)制概述

一、應(yīng)急管理機(jī)制內(nèi)涵

二、我國(guó)主要的應(yīng)急管理機(jī)制

第三節(jié)應(yīng)急決策機(jī)制

一、應(yīng)急決策機(jī)制內(nèi)涵

二、應(yīng)急決策的階段劃分

三、應(yīng)急決策機(jī)制構(gòu)建

第四節(jié)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

一、我國(guó)城市應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的模式

二、我國(guó)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的發(fā)展?fàn)顩r

三、我國(guó)應(yīng)急管理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的完善

相關(guān)鏈接-：國(guó)外協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制要覽

第三章應(yīng)急管理法制

第一節(jié)我國(guó)的應(yīng)急管理法制

一、應(yīng)急管理法制的內(nèi)涵與特征

二、我國(guó)應(yīng)急法制的構(gòu)成

第二節(jié)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》解析

一、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》立法背景

相關(guān)鏈接-：《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的立法緣由

二、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》總體思路

三、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的性質(zhì)與內(nèi)容解析

第三節(jié)我國(guó)應(yīng)急管理的法制問題分析

一、應(yīng)急法制的內(nèi)容缺失

二、應(yīng)急法制的內(nèi)容沖突

三、應(yīng)急法制的實(shí)效性不足

第四節(jié)我國(guó)應(yīng)急管理法制的完善

一、制定《緊急狀態(tài)法》與重要單行法

二、增強(qiáng)應(yīng)急法制的協(xié)調(diào)性

三、提高應(yīng)急法制的可操作性與適應(yīng)性

相關(guān)鏈接-：甘肅省現(xiàn)有應(yīng)急管理法規(guī)

第四章應(yīng)急預(yù)案

第一節(jié)應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)涵

一、應(yīng)急預(yù)案的概念及編制目的

二、應(yīng)急預(yù)案的分類

第二節(jié)應(yīng)急預(yù)案的文件體系

一、應(yīng)急預(yù)案的文件層次

二、應(yīng)急預(yù)案的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容

第三節(jié)應(yīng)急預(yù)案的編制

一、應(yīng)急預(yù)案的編制原則

二、應(yīng)急預(yù)案的編制程序

三、應(yīng)急預(yù)案編制中的關(guān)鍵問題

四、基層應(yīng)急預(yù)案的編制

相關(guān)鏈接-：XXX省政府辦公廳機(jī)關(guān)大院突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案

第四節(jié)應(yīng)急預(yù)案的演練

一、應(yīng)急演練目的

二、應(yīng)急演練的原則

三、應(yīng)急演練分類

四、應(yīng)急演練的基本內(nèi)容

相關(guān)鏈接-甘肅省地震應(yīng)急救援桌面推演腳本（節(jié)選）

第五節(jié)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》解析

一、編制總體預(yù)案的歷程及其意義

二、《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的主要內(nèi)容

第五章預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備

第一節(jié)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)急預(yù)案

一、風(fēng)險(xiǎn)管理中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

二、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主要內(nèi)容

三、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在應(yīng)急預(yù)案中的應(yīng)用

第二節(jié)基礎(chǔ)設(shè)施的抗災(zāi)能力

一、基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力的內(nèi)涵

二、我國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)

相關(guān)鏈接-：滑坡、泥石流災(zāi)害防治工程設(shè)計(jì)規(guī)范

三、基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施

第三節(jié)應(yīng)急避難所建設(shè)

一、應(yīng)急避難所的類型

二、應(yīng)急避難所的規(guī)劃

相關(guān)鏈接-：地震應(yīng)急避難場(chǎng)所、場(chǎng)址及配套設(shè)施

第四節(jié)應(yīng)急物資資源準(zhǔn)備

一、應(yīng)急物資資源準(zhǔn)備的內(nèi)涵

二、我國(guó)應(yīng)急物資準(zhǔn)備體系

三、應(yīng)急物資資源的配置

相關(guān)鏈接-：應(yīng)急物資分類及產(chǎn)品目錄

第五節(jié)應(yīng)急人力資源準(zhǔn)備

一、應(yīng)急人力資源準(zhǔn)備的組建

二、應(yīng)急人力資源的管理

三、應(yīng)急人力資源的培訓(xùn)演練

第六節(jié)應(yīng)急信息資源準(zhǔn)備

一、應(yīng)急信息資源準(zhǔn)備的內(nèi)涵

二、應(yīng)急信息需求

三、應(yīng)急信息管理流程

第七節(jié)應(yīng)急知識(shí)教育與培訓(xùn)

一、應(yīng)急知識(shí)教育與培訓(xùn)的主要內(nèi)容

二、應(yīng)急知識(shí)教育與培訓(xùn)的主要方式

三、應(yīng)急知識(shí)教育與培訓(xùn)的策略

相關(guān)鏈接-：美國(guó)應(yīng)急管理教育培訓(xùn)體系構(gòu)成

第六章監(jiān)測(cè)與預(yù)警

第一節(jié)突發(fā)事件信息監(jiān)測(cè)

一、突發(fā)事件信息采集

二、突發(fā)事件信息研判

三、突發(fā)事件信息編報(bào)

第二節(jié)突發(fā)事件預(yù)測(cè)

一、突發(fā)事件預(yù)測(cè)的特殊性

二、突發(fā)事件預(yù)測(cè)的專業(yè)機(jī)構(gòu)

三、突發(fā)事件預(yù)測(cè)案例舉要

第三節(jié)突發(fā)事件預(yù)警

一、突發(fā)事件預(yù)警概述

二、自然災(zāi)害預(yù)警管理

三、事故災(zāi)害預(yù)警管理

四、突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警管理

五、社會(huì)安全事件預(yù)警管理

第七章應(yīng)急處置與救援

第一節(jié)突發(fā)事件的應(yīng)急處置

一、應(yīng)急處置與救援的原則

二、應(yīng)急處置的環(huán)節(jié)

三、應(yīng)急處置的措施

案例-特大地震災(zāi)害中保障受災(zāi)群眾基本生活需要的主要措施

四、應(yīng)急救援系統(tǒng)

第二節(jié)應(yīng)急處置中的資源調(diào)度

一、應(yīng)急物資的籌措

二、應(yīng)急物資調(diào)度

三、應(yīng)急物資的運(yùn)輸

案例-省際協(xié)調(diào)在年河南省雪災(zāi)應(yīng)對(duì)中的作用

第三節(jié)應(yīng)急處置中多元主體的協(xié)調(diào)

一、突發(fā)事件社會(huì)動(dòng)員機(jī)制

二、突發(fā)事件應(yīng)急管理的參與主體構(gòu)成

三、多元主體的協(xié)調(diào)

四、我國(guó)重大災(zāi)害應(yīng)急管理接受國(guó)際救援的模式構(gòu)想

第四節(jié)應(yīng)急處置中的信息公開與媒體溝通

一、突發(fā)事件的信息公開

二、應(yīng)急處置中的媒體溝通

第五節(jié)應(yīng)急救援過程中的心理救助

一、心理救援的基本觀念和原則

二、心理救助的對(duì)象

三、突發(fā)事件心理救助的實(shí)施

相關(guān)鏈接-：參與突發(fā)事件應(yīng)急救援人員必讀

第八章恢復(fù)與重建

第一節(jié)災(zāi)情調(diào)查與評(píng)估

一、災(zāi)情調(diào)查

二、災(zāi)后損失評(píng)估

第二節(jié)恢復(fù)重建規(guī)劃及其編制

一、規(guī)劃體系及主要內(nèi)容

二、規(guī)劃的編制及組織實(shí)施

第三節(jié)短期恢復(fù)與長(zhǎng)期重建

一、恢復(fù)重建的主要內(nèi)容

二、短期恢復(fù)

三、長(zhǎng)期重建

四、重建中的幾個(gè)問題與策略

第四節(jié)恢復(fù)重建的監(jiān)管

一、跟蹤評(píng)估與實(shí)時(shí)監(jiān)管

相關(guān)鏈接-：汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計(jì)

二、外部監(jiān)督與審計(jì)

第九章應(yīng)急管理平臺(tái)

第一節(jié)應(yīng)急管理平臺(tái)的內(nèi)涵

一、應(yīng)急平臺(tái)的含義

二、應(yīng)急平臺(tái)的地位

三、應(yīng)急平臺(tái)的功能

第二節(jié)應(yīng)急管理平臺(tái)的框架體系

一、中國(guó)國(guó)家應(yīng)急平臺(tái)體系結(jié)構(gòu)

二、應(yīng)急平臺(tái)架構(gòu)及其技術(shù)體系

第三節(jié)應(yīng)急管理的典型應(yīng)用系統(tǒng)

一、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮系統(tǒng)

二、緊急疏散決策支持系統(tǒng)

三、車載移動(dòng)指揮系統(tǒng)

四、應(yīng)急通訊及呼叫中心系統(tǒng)

相關(guān)鏈接-：典型的應(yīng)急管理平臺(tái)

相關(guān)鏈接-：國(guó)外典型的應(yīng)急管理系統(tǒng)

第十章應(yīng)急管理能力與評(píng)估

第一節(jié)應(yīng)急管理能力的概述

一、應(yīng)急管理能力的內(nèi)涵

二、應(yīng)急管理能力的構(gòu)成要素

相關(guān)鏈接-：提高國(guó)家綜合減災(zāi)能力的八項(xiàng)任務(wù)

第二節(jié)應(yīng)急管理能力評(píng)估

一、應(yīng)急管理能力評(píng)估的內(nèi)涵

二、應(yīng)急管理能力評(píng)估指標(biāo)體系

相關(guān)鏈接-：典型發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)急管理能力評(píng)估概覽

第三節(jié)基層政府與社區(qū)的應(yīng)急能力建設(shè)

一、基層政府的應(yīng)急能力建設(shè)

相關(guān)鏈接-：領(lǐng)導(dǎo)干部處置突發(fā)事件的步驟及技能

相關(guān)鏈接-：提高領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力的思路

二、社區(qū)的應(yīng)急能力建設(shè)

相關(guān)鏈接-：FEMA的應(yīng)急能力考試

相關(guān)鏈接-：危機(jī)發(fā)言人的任務(wù)、應(yīng)該具備的知識(shí)和相應(yīng)的技能

附錄一中國(guó)部分應(yīng)急管理網(wǎng)站一覽

附錄二國(guó)際組織及部分國(guó)家應(yīng)急管理網(wǎng)站

附錄三你準(zhǔn)備好了嗎？

參考文獻(xiàn)書摘第一章應(yīng)急管理引論

應(yīng)急管理是近年來管理領(lǐng)域中出現(xiàn)的一門新興學(xué)科，是面臨突發(fā)公共事件時(shí)如何進(jìn)行最優(yōu)決策、如何減少或避免其發(fā)生的研究。

人類歷史發(fā)展的長(zhǎng)河中，總有一些不確定性的災(zāi)難伴隨左右，人們?cè)趹?yīng)對(duì)過程中逐漸形成了一些簡(jiǎn)單的經(jīng)驗(yàn)方法。直到20世紀(jì)90年代，人們才真正開始全面認(rèn)識(shí)各種災(zāi)難，對(duì)應(yīng)對(duì)工作進(jìn)行系統(tǒng)化研究，應(yīng)急管理才作為一門學(xué)科進(jìn)入公眾視線。近些年來，頻繁發(fā)生的重大突發(fā)公共事件對(duì)社會(huì)公共安全造成了巨大沖擊，應(yīng)急管理開始納入到國(guó)家的議事日程，以建設(shè)完整的應(yīng)急管理體系為核心內(nèi)容加速推進(jìn)。

本章闡述了突發(fā)公共事件的概念、分類分級(jí)以及突發(fā)公共事件的特征，應(yīng)急管理的內(nèi)涵及作用等基礎(chǔ)性問題，分析我國(guó)應(yīng)急管理體系的內(nèi)容、特征以及應(yīng)急管理周期的階段劃分，并對(duì)國(guó)外應(yīng)急管理的體系及應(yīng)急管理狀況進(jìn)行了簡(jiǎn)要介紹，最后剖析我國(guó)應(yīng)急管理的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)。

第一節(jié)突發(fā)公共事件

應(yīng)急管理得到全社會(huì)的普遍關(guān)注源于其所對(duì)應(yīng)的客體——突發(fā)公共事件在人們身邊不斷出現(xiàn)。實(shí)際上，各種各樣的意外事故和突發(fā)災(zāi)難在人類社會(huì)演變的過程中并非罕見，從某種意義上說，人類的整個(gè)文明史就是一部災(zāi)難史或?yàn)?zāi)難應(yīng)對(duì)發(fā)展史。

然而，人們對(duì)于突發(fā)公共事件這一概念進(jìn)行科學(xué)的界定和分析卻只有很短暫的歷史?！爸褐耍賾?zhàn)不殆”，認(rèn)清突發(fā)公共事件的本質(zhì)是做好應(yīng)急管理工作的第一步。

一、突發(fā)公共事件的概念

突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件。一般而言，有些重大突發(fā)事件會(huì)構(gòu)成危機(jī)，有些突發(fā)事件則可能引發(fā)或演變?yōu)槲C(jī)，所以，必須及時(shí)有效地處理各種突發(fā)事件。

二、突發(fā)公共事件的分類與分級(jí)

（一）突發(fā)公共事件的分類

根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機(jī)理，突發(fā)公共事件主要分為以下四類：

1.自然災(zāi)害

自然災(zāi)害主要包括水旱災(zāi)害，氣象災(zāi)害，地震災(zāi)害，地質(zhì)災(zāi)害，海洋災(zāi)害，生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等。重大自然災(zāi)害是我國(guó)常見、頻發(fā)的危機(jī)類型，它分布廣、損失大，平均每年造成1萬多人死亡，2000多億元的經(jīng)濟(jì)損失。例如平均每年有10次臺(tái)風(fēng)和熱帶風(fēng)暴在我國(guó)沿海登陸，造成重大損失。崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，平均每年造成上千人的死亡，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)幾十億元。

從甘肅省的省情來看，自然災(zāi)害主要包括局地暴雨洪水、河流超標(biāo)準(zhǔn)洪水、水庫垮壩洪水和干旱缺水等水旱災(zāi)害，暴雨、冰雹、暴雪、沙塵暴、寒潮、霜凍等氣象災(zāi)害，地震災(zāi)害，山體崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，以及森林草原火災(zāi)和重大生物災(zāi)害等。

2.事故災(zāi)難

主要包括工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故，交通運(yùn)輸事故，公共設(shè)施和設(shè)備事故，環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。甘肅省的可能事故災(zāi)難主要包括民航、鐵路、公路、水運(yùn)等重大交通運(yùn)輸事故，工礦企業(yè)、建設(shè)工程、公共場(chǎng)所及機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位發(fā)生的各類重大安全事故，造成重大影響和損失的供水、供電、供油、供氣、供暖等城市生命線事故，通訊、信息網(wǎng)絡(luò)、特種設(shè)備等安全事故，核事故與輻射事故，重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故等。

3.公共衛(wèi)生事件

主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業(yè)危害，動(dòng)物疫情，以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件。

4.社會(huì)安全事件

社會(huì)安全事件主要包括恐怖襲擊事件，經(jīng)濟(jì)安全事件和涉外突發(fā)事件等。就甘肅省而言，其可能的社會(huì)安全事件主要包括重大刑事案件、涉外突發(fā)事件、恐怖襲擊事件、經(jīng)濟(jì)安全事件以及規(guī)模較大的群體性事件等。

（二）突發(fā)公共事件的分級(jí)

各類突發(fā)公共事件按照其性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為四級(jí)：Ⅰ級(jí)（特別重大）、Ⅱ級(jí)（重大）、Ⅲ級(jí)（較大）和Ⅳ級(jí)（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色表示。

下文以《甘肅省突發(fā)公共事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》為例，說明突發(fā)事件的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。2007年，甘肅省根據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和有關(guān)部門規(guī)定，結(jié)合實(shí)際，制定了《甘肅省突發(fā)公共事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》。本節(jié)將舉例說明甘肅省部分自然災(zāi)害的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，其他類型的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，參見《甘肅省突發(fā)公共事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》。

1．水旱災(zāi)害

Ⅰ級(jí)水旱災(zāi)害：

（1）大中型水庫和重點(diǎn)小型水庫水位達(dá)到校核洪水位，實(shí)測(cè)或預(yù)報(bào)上游河道來水仍在增加；大中型水庫大壩突然出現(xiàn)裂縫、滑坡、滲漏管涌等險(xiǎn)情；大中型水庫所在區(qū)域發(fā)生地震；大中型水庫潰壩。

（2）黃河蘭州段發(fā)生100年一遇及以上洪水；臨夏、平?jīng)?、天水、隴南4座重點(diǎn)防洪城市所在河流發(fā)生特大洪水。

（3）山洪圍困30人以上，并威脅其生命安全；死亡與失蹤30人以上；影響1000名以上群眾正常生活。

（4）洪水造成鐵路繁忙干線、國(guó)家高速路網(wǎng)公路和主要航道中斷，48小時(shí)無法恢復(fù)通行。

（5）全省范圍發(fā)生特大干旱。

Ⅱ級(jí)水旱災(zāi)害：

（1）水庫水位達(dá)到設(shè)計(jì)洪水位，實(shí)測(cè)或預(yù)報(bào)上游河道來水仍在增加；重點(diǎn)小型水庫突然出現(xiàn)裂縫、滑坡、滲漏管涌等險(xiǎn)情；重點(diǎn)小型水庫所在區(qū)域發(fā)生地震；重點(diǎn)小型水庫潰壩。

（2）黃河蘭州段發(fā)生10年一遇以上、100年一遇以下洪水；臨夏、平?jīng)?、天水、隴南4座重點(diǎn)防洪城市所在河流發(fā)生大洪水；縣級(jí)以上城市所在河流發(fā)生特大洪水。

（3）3大流域（長(zhǎng)江流域、黃河流域、內(nèi)陸河流域）干流及重要支流、重點(diǎn)河段發(fā)生大洪水以上的洪水。

（4）山洪圍困15—29人，并威脅其生命安全；死亡與失蹤10—29人；影響500名以上、1000名以下群眾正常生活。

（5）洪水造成鐵路干線、國(guó)家高速路網(wǎng)公路和航道通行中斷，24小時(shí)無法恢復(fù)通行。

（6）全省范圍發(fā)生嚴(yán)重干旱；多個(gè)市州發(fā)生特大干旱。

Ⅲ級(jí)水旱災(zāi)害：

（1）水庫水位超過汛限水位，實(shí)測(cè)或預(yù)報(bào)上游河道來水仍在增加；小型水庫突然出現(xiàn)裂縫、滑坡、滲漏管涌等險(xiǎn)情；小型水庫所在區(qū)域發(fā)生地震；小型水庫潰壩。

（2）縣級(jí)以上城市所在河流發(fā)生大洪水。

（3）3大流域（長(zhǎng)江流域、黃河流域、內(nèi)陸河流域）干流及重要支流、重點(diǎn)河段發(fā)生較大洪水。

（4）山洪圍困5—14人，并威脅其生命安全；死亡與失蹤4—9人；影響200名以上、500名以下群眾正常生活。

（5）全省范圍發(fā)生中度干旱；多個(gè)市州發(fā)生嚴(yán)重干旱。

Ⅳ級(jí)水旱災(zāi)害：

（1）縣級(jí)以上城市所在河流發(fā)生較大洪水。

（2）3大流域（長(zhǎng)江流域、黃河流域、內(nèi)陸河流域）干流及重要支流、重點(diǎn)河段發(fā)生一般洪水。

（3）預(yù)報(bào)出現(xiàn)局地大雨或者暴雨天氣過程；山洪圍困1—4人，并威脅其生命安全；死亡與失蹤1—3人；影響100名以上、200名以下群眾正常生活。

（4）多個(gè)市州發(fā)生中度干旱。

2．氣象災(zāi)害（含農(nóng)業(yè)凍害）

Ⅰ級(jí)氣象災(zāi)害：

（1）特大暴雨、雷電、暴雪、龍卷風(fēng)、沙塵暴等極端天氣氣候事件影響重要城市和50平方公里以上較大區(qū)域，造成30人以上死亡；經(jīng)濟(jì)損失5000萬元以上。

（2）低溫凍害受災(zāi)面積占耕地總面積的20%以上；畜牧業(yè)受災(zāi)損失5000萬元以上。

（3）包括甘肅省在內(nèi)的1個(gè)或多個(gè)省區(qū)市范圍內(nèi)將出現(xiàn)極端天氣氣候事件或極強(qiáng)災(zāi)害性天氣過程，并會(huì)造成特大人員傷亡和巨大經(jīng)濟(jì)損失的氣象災(zāi)害。

（4）其他國(guó)家和地區(qū)發(fā)生的可能對(duì)甘肅省經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生重大影響的極端天氣氣候事件。

Ⅱ級(jí)氣象災(zāi)害：

（1）暴雨、雷電、冰雹、龍卷風(fēng)、暴雪、寒潮、沙塵暴、大風(fēng)等造成10人以上、30人以下死亡；經(jīng)濟(jì)損失1000萬元以上、5000萬元以下。

（2）低溫凍害受災(zāi)面積占耕地總面積的15—20%；畜牧業(yè)受災(zāi)損失3000萬元以上、5000萬元以下。

（3）對(duì)全省社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及群眾生產(chǎn)、生活等造成嚴(yán)重影響的高溫、干熱風(fēng)、干旱、大霧、低溫、霜凍、雷電、下?lián)舯┝鞯葰庀鬄?zāi)害。

（4）因各種氣象原因，造成機(jī)場(chǎng)、鐵路、國(guó)家高速路網(wǎng)公路連續(xù)封閉12小時(shí)以上。

Ⅲ級(jí)氣象災(zāi)害：

（1）暴雨、冰雹、龍卷風(fēng)、暴雪、寒潮、沙塵暴、大風(fēng)等造成5人以上、10人以下死亡；經(jīng)濟(jì)損失500萬元以上、1000萬元以下；

（2）低溫凍害受災(zāi)面積占耕地總面積的10—15%；畜牧業(yè)受災(zāi)損失1000萬元以上、3000萬元以下。

（3）對(duì)全省社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及群眾生產(chǎn)、生活等造成較大影響的高溫、干旱、雷電、大霧、寒潮、低溫、霜凍、干熱風(fēng)、下?lián)舯┝鞯葰庀鬄?zāi)害。

（4）因各種氣象原因，造成機(jī)場(chǎng)、鐵路、國(guó)家高速路網(wǎng)公路連續(xù)封閉6小時(shí)以上。

Ⅳ級(jí)氣象災(zāi)害：

（1）暴雨、冰雹、龍卷風(fēng)、暴雪、寒潮、沙塵暴、大風(fēng)等造成3人以上、5人以下死亡；經(jīng)濟(jì)損失100萬元以上、500萬元以下；

（2）低溫凍害受災(zāi)面積占耕地總面積的10%以下；畜牧業(yè)受災(zāi)損失1000萬元以下。

（3）對(duì)3個(gè)以上市州社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及群眾生產(chǎn)、生活等造成較大影響的高溫、干旱、雷電、大霧、寒潮、低溫、霜凍、干熱風(fēng)、下?lián)舯┝鞯葰庀鬄?zāi)害。

（4）因各種氣象原因，造成機(jī)場(chǎng)、鐵路、國(guó)家高速路網(wǎng)公路連續(xù)封閉2小時(shí)以上。

3．地震災(zāi)害

Ⅰ級(jí)地震災(zāi)害：

（1）造成300人以上死亡；直接經(jīng)濟(jì)損失占全省上年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值1%以上。

（2）發(fā)生在人口較密集地區(qū)7.0級(jí)以上地震。

Ⅱ級(jí)地震災(zāi)害：

（1）造成50人以上、300人以下死亡。

（2）發(fā)生在省內(nèi)5.0級(jí)以上地震。

（3）發(fā)生在周邊省區(qū)6.5級(jí)以上地震。

（4）震級(jí)未達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)但造成重大經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡或嚴(yán)重影響的地震。

Ⅲ級(jí)地震災(zāi)害：造成20人以上、50人以下死亡；造成較大經(jīng)濟(jì)損失。

Ⅳ級(jí)地震災(zāi)害：造成20人以下死亡；造成一定經(jīng)濟(jì)損失。

4．地質(zhì)災(zāi)害

Ⅰ級(jí)地質(zhì)災(zāi)害：

（1）因山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫等災(zāi)害造成30人以上死亡；直接經(jīng)濟(jì)損失1000萬元以上。

（2）受地質(zhì)災(zāi)害威脅，需轉(zhuǎn)移人數(shù)在1000人以上；潛在可能造成的經(jīng)濟(jì)損失在1億元以上的災(zāi)害險(xiǎn)情。

（3）造成大江大河支流被阻斷，嚴(yán)重影響群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

Ⅱ級(jí)地質(zhì)災(zāi)害：

（1）因山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫等災(zāi)害造成10人以上、30人以下死亡；直接經(jīng)濟(jì)損失500萬元以上、1000萬元以下。

（2）受地質(zhì)災(zāi)害威脅，需轉(zhuǎn)移人數(shù)在500人以上、1000人以下；潛在經(jīng)濟(jì)損失5000萬元以上、1億元以下的災(zāi)害險(xiǎn)情。

（3）造成鐵路繁忙干線、國(guó)家高速路網(wǎng)公路、民航和航道中斷；嚴(yán)重威脅群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、有重大社會(huì)影響的地質(zhì)災(zāi)害。

Ⅲ級(jí)地質(zhì)災(zāi)害：

（1）因山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫等災(zāi)害造成3人以上、10人以下死亡；直接經(jīng)濟(jì)損失100萬元以上、500萬元以下。

（2）受地質(zhì)災(zāi)害威脅，需搬遷轉(zhuǎn)移人數(shù)在100人以上、500人以下；潛在經(jīng)濟(jì)損失500萬元以上、5000萬元以下。

Ⅳ級(jí)地質(zhì)災(zāi)害：

（1）因山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫等災(zāi)害造成3人以下死亡；直接經(jīng)濟(jì)損失100萬元以下。

（2）受地質(zhì)災(zāi)害威脅，需搬遷轉(zhuǎn)移人數(shù)在100人以下；潛在經(jīng)濟(jì)損失500萬元以下。

三、突發(fā)公共事件的特征

如上所述，突發(fā)公共事件的類型眾多，每類突發(fā)事件都具有其獨(dú)有的特點(diǎn)。但總體而言，突發(fā)公共事件具有以下共同特征。

（一）突發(fā)性

絕大多數(shù)突發(fā)公共事件是在人們?nèi)狈Τ浞譁?zhǔn)備的情況下發(fā)生的，使人們的正常生活受到影響，使社會(huì)的有序發(fā)展受到干擾。由于事發(fā)突然，首先，人們?cè)谛睦砩蠜]有做好充分的思想準(zhǔn)備，會(huì)產(chǎn)生煩躁、不安、恐懼等情緒；其次，社會(huì)在資源上沒有做好充分的保障準(zhǔn)備，需要臨時(shí)調(diào)集各類應(yīng)急資源；再次，管理者在措施上沒有做好充分的設(shè)計(jì)準(zhǔn)備，必須針對(duì)具體情況制定處置措施。雖然有些突發(fā)公共事件存在著發(fā)生征兆和預(yù)警的可能，但由于真是發(fā)生的時(shí)間和地點(diǎn)難以準(zhǔn)確預(yù)見，同樣具有突發(fā)性。

（二）不確定性

突發(fā)公共事件具有高度的不確定性。一是發(fā)生狀態(tài)的不確定性。具體突發(fā)公共事件在什么時(shí)間、什么地點(diǎn)、以何種形式和規(guī)模爆發(fā)通常是無法提前預(yù)知的。有些自然災(zāi)害通過科技手段和經(jīng)驗(yàn)知識(shí)，能夠減少某些不確定因素，但是很難確定哪些不確定因素造成的結(jié)果。二是事態(tài)變化的不確定性。突發(fā)公共事件發(fā)生之后，由于信息不充分和時(shí)間緊迫，絕大多數(shù)的決策屬于非程序化決策，響應(yīng)人員與公眾對(duì)形勢(shì)的判斷和具體行動(dòng)以及媒體的新聞報(bào)道，都會(huì)對(duì)事態(tài)的發(fā)展造成影響。許多不確定因素在隨時(shí)發(fā)生變化，事態(tài)的發(fā)展也會(huì)隨之出現(xiàn)變化。

（三）破壞性

突發(fā)公共事件的破壞性有有形的和無形的、現(xiàn)時(shí)的和長(zhǎng)遠(yuǎn)的之分，其破壞性主要來自五個(gè)方面：對(duì)公眾生命構(gòu)成威脅、對(duì)公共財(cái)產(chǎn)造成損失、對(duì)各種環(huán)境產(chǎn)生破壞、對(duì)社會(huì)秩序造成紊亂和對(duì)公眾心理制造障礙。在危害發(fā)生后，由于人們?nèi)狈Ω鞣矫娴某浞譁?zhǔn)備，難免出現(xiàn)人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，造成自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、生活環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的破壞，打斷社會(huì)秩序的正常運(yùn)行節(jié)奏，引發(fā)公眾心理不安、煩躁和恐慌情緒。有些破壞時(shí)暫時(shí)性的，隨著突發(fā)公共事件處置的結(jié)束逐步消除；而有些破壞產(chǎn)生的影響則是長(zhǎng)期的，少則幾年，多則幾十年，甚至達(dá)百年、數(shù)百年。如果對(duì)突發(fā)公共事件處置不當(dāng)或不及時(shí)，肯還會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)危機(jī)和政治危機(jī)，造成難以預(yù)計(jì)的不良后果。

（四）衍生性

衍生性是指由原生突發(fā)公共事件的產(chǎn)生而導(dǎo)致其他類型突發(fā)公共事件的發(fā)生。分兩種情況考慮：一種情況是衍生突發(fā)公共事件的危害程度、影響范圍低于原生突發(fā)公共事件，社會(huì)的主要力量和精力集中于原生突發(fā)公共事件的處置，應(yīng)急活動(dòng)的主要對(duì)象不會(huì)發(fā)生改變；另一種情況是衍生突發(fā)公共事件的危害程度、影響范圍高于原生突發(fā)公共事件，從本質(zhì)上講，問題的主要矛盾已發(fā)生了轉(zhuǎn)移，應(yīng)急活動(dòng)的主要對(duì)象已產(chǎn)生了變化，需要重新調(diào)整社會(huì)力量和精力，解決面臨的主要問題。對(duì)于第二種情況只有少數(shù)情況是難以避免的，多數(shù)情況是由于處置時(shí)對(duì)問題考慮不周和控制失誤所致。

（五）擴(kuò)散性

隨著社會(huì)的進(jìn)步和現(xiàn)代交通與通信技術(shù)的發(fā)展，地區(qū)、地域和全球一體化的進(jìn)程在不斷加快，相互之間的依賴性更加突出，是的突發(fā)公共事件造成的影響不再僅僅局限于發(fā)生地，會(huì)通過內(nèi)在的聯(lián)系引發(fā)跨地區(qū)的擴(kuò)散和傳播，波及其他區(qū)域，形成廣泛的影響。而且有些突發(fā)公共事件本身帶有一定的國(guó)際色彩，其產(chǎn)生的背后具有某些國(guó)際勢(shì)力的支持，自然會(huì)出現(xiàn)聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，比如恐怖事件、社會(huì)騷亂，這會(huì)給突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)帶來更大的難度。

（六）社會(huì)性

社會(huì)性是指突發(fā)公共事件會(huì)對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值觀和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生影響，其影響涉及的主體是公眾、而不是社會(huì)個(gè)體。在突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)過程中，整個(gè)社會(huì)會(huì)重新審視以往的群體價(jià)值理念，通過認(rèn)識(shí)和思考，重新調(diào)整社會(huì)系統(tǒng)的行為準(zhǔn)則和生活方式，重新塑造自身的基本價(jià)值觀。

相關(guān)鏈接1-1：我國(guó)轉(zhuǎn)型期突發(fā)公共事件的特征和態(tài)勢(shì)

黨的十六大報(bào)告中明確指出：“面對(duì)很不安寧的世界，面對(duì)艱巨繁重的任務(wù)，全黨同志一定要增強(qiáng)憂患意識(shí)，居安思危，清醒地看到日趨激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，清醒地看到前進(jìn)道路上的困難和風(fēng)險(xiǎn)，倍加顧全大局，倍加珍視團(tuán)結(jié)，倍加維護(hù)穩(wěn)定?！爆F(xiàn)階段我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，政治經(jīng)濟(jì)改革已進(jìn)入社會(huì)結(jié)構(gòu)的全面分化時(shí)期，改革開放觸及到深層次的體制性問題，社會(huì)制度系統(tǒng)（經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、法律制度和家庭制度）都存在一定程度上的制度變遷，在社會(huì)發(fā)展序列上恰好對(duì)應(yīng)著“非穩(wěn)定狀態(tài)”的頻發(fā)階段。在這樣的變革過程中，利益和權(quán)力將在不同的主體之間進(jìn)行重新分配、轉(zhuǎn)移，形成諸多不穩(wěn)定因素，也就存在形成不同危機(jī)的可能。就現(xiàn)實(shí)觀察而言，我國(guó)轉(zhuǎn)型期的危機(jī)形態(tài)總體上體現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)。

（一）危機(jī)事件涉及的領(lǐng)域多元化

我國(guó)不僅自然災(zāi)害頻繁，隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域的突發(fā)公共事件也日益增多。首先，人類生產(chǎn)生活活動(dòng)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，人類對(duì)自然界的掠奪破壞不斷加劇，自然災(zāi)害的種類在增加。其次，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和國(guó)際交往的擴(kuò)大，我們也面臨著來自生物因素、有毒化學(xué)物質(zhì)、核輻射、電腦病毒等的潛在威脅。第三，由于全球化，不恰當(dāng)?shù)默F(xiàn)代醫(yī)療活動(dòng)，城市化、環(huán)境變化、社會(huì)行為模式和生活方式的變化等使得我們所要面對(duì)的疾病威脅增多。第四，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的制度漏洞和真空，一些大規(guī)模的生產(chǎn)事故和人為災(zāi)害時(shí)有發(fā)生。第五，社會(huì)轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的一些新問題所引發(fā)的社會(huì)沖突日益增多。

(二)危機(jī)事件呈現(xiàn)高頻次、大規(guī)模

近幾年我國(guó)發(fā)生多起嚴(yán)重的安全事故，尤其是礦井重大安全事故接連不斷，特別是同構(gòu)性的重大事故的接連發(fā)生，在一定程度上已經(jīng)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的陰影。據(jù)國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督總局介紹，我國(guó)現(xiàn)正處于第五次安全事故頻發(fā)高峰期，每年平均直接損失在1000億元，加上間接損失要超過2000億元，而各種事故造成平均每天死亡200人。與此同時(shí)，各地嚴(yán)重的治安案件數(shù)量不斷增加，地區(qū)性的惡勢(shì)力有所抬頭。而且，帶有黑社會(huì)性質(zhì)的犯罪團(tuán)伙的頭目往往有“保護(hù)傘”、“黑后臺(tái)”，甚至有執(zhí)法機(jī)關(guān)人員通風(fēng)報(bào)信、協(xié)助作案。此外，在近年來出現(xiàn)的一些群體性沖突中，參與及波及的人數(shù)也越來越多。

(三)危機(jī)事件的組織性、暴力性、危害性加強(qiáng)

據(jù)信訪部門調(diào)查，近年來發(fā)生的群體性事件，絕大多數(shù)幕后有人策劃、煽動(dòng)和組織，較大規(guī)模的群體性事件更是如此。隨著組織性趨向明顯，群體性事件呈現(xiàn)出持續(xù)性和反復(fù)性的態(tài)勢(shì)，鬧事方式不斷升級(jí)，規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)抗性不斷加劇。日益增多的各類群體型突發(fā)事件不僅交通要道受堵造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，而且這些行為的出現(xiàn)，無形中破壞了社會(huì)整體的行為程序，具有十分危險(xiǎn)的群體行為誤導(dǎo)可能性。一旦社會(huì)的安全管理體系出現(xiàn)失控（諸如民用爆炸品、槍支的管理），發(fā)生類似石家莊、陜西橫山爆炸等慘案，其后果顯然是不可想象的。

（四）危機(jī)波動(dòng)方式多元，震動(dòng)頻度增大

由于目前危機(jī)事件的發(fā)生往往涉及社會(huì)不同利益群體，敏感性、連帶性很強(qiáng)，聚集效應(yīng)明顯，而且隨著社會(huì)信息化的發(fā)展，傳播渠道多元化，國(guó)內(nèi)外各類反動(dòng)勢(shì)力有機(jī)可乘，利用我國(guó)政府舊有的處理方式和群眾心理，在各類高科技的信息技術(shù)的支持下，制造各種謠言惑眾，煽動(dòng)群眾采取過激行為。尤其在各類民族問題以及邪教的處理問題上，分裂勢(shì)力和邪教組織往往利用網(wǎng)絡(luò)，散布反動(dòng)言論，組織地下非法活動(dòng)，唯恐天下不亂。著危機(jī)波動(dòng)方式朝著多元的方向發(fā)展，危機(jī)事件可能引起的震動(dòng)頻度明顯增大。

（五）危機(jī)事件國(guó)際化程度加大

伴隨著全球化的進(jìn)展，危機(jī)事件的發(fā)生也具有了一定的國(guó)際互動(dòng)性，這增加了危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)難度。第一，隨著改革開放的不斷深入，我國(guó)與世界的交流日益廣泛，國(guó)際社會(huì)在經(jīng)濟(jì)、政治和文化等方面的重大變化都會(huì)程度不同地波及到我國(guó)（如1997年亞洲金融危機(jī)）。特別是“9?11”事件發(fā)生后，一些利益集團(tuán)和組織利用非軍事方式和手段，對(duì)敵對(duì)方的一些戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行非常規(guī)襲擊，這種現(xiàn)象引起了國(guó)際軍事理論界和安全專家的密切關(guān)注。第二，隨著與外界交流的增強(qiáng)，國(guó)內(nèi)的極端個(gè)人及組織往往與各類國(guó)際反華勢(shì)力緊密勾結(jié)，互為呼應(yīng)，嚴(yán)重危害我國(guó)國(guó)家安全。第三，隨著中國(guó)的穩(wěn)定發(fā)展，中國(guó)公民在境外的人身、財(cái)產(chǎn)安全也常常受到威脅，成為各類恐怖主義直接或間接的目標(biāo)。應(yīng)急管理概論（一）日期：[2011-11-30]

消息來源：應(yīng)急辦應(yīng)急管理概論（一）第一章

導(dǎo)論

人類社會(huì)進(jìn)入21世紀(jì)以來，全球發(fā)生了一系列重大事件：2001年美國(guó)的“9·11”恐怖襲擊事件、2003年中國(guó)的“非典”爆發(fā)及世界范圍內(nèi)的禽流感流行、2004年印度洋海嘯、2008年由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)和泰國(guó)由于領(lǐng)導(dǎo)人更替引發(fā)的全國(guó)性騷亂、2008年中國(guó)四川“5·12”汶川8?0級(jí)地震、2009年全球暴發(fā)甲型H1N1流感和2010年中國(guó)青?！?·14”玉樹7?1級(jí)地震等。這些事件的多樣性、不可預(yù)知性和破壞性，對(duì)世界各國(guó)乃至全人類都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。如何預(yù)防、應(yīng)對(duì)這些事件并盡快消除其影響，即對(duì)這些突發(fā)事件進(jìn)行應(yīng)急管理；如何把應(yīng)急管理的實(shí)踐上升為理論，即把應(yīng)急管理工作理論化，已經(jīng)成為各國(guó)政府和理論界面對(duì)的重大課題。第一節(jié)應(yīng)急管理的概念一、應(yīng)急管理的內(nèi)涵

“應(yīng)急管理”一詞來源于英文emergencymanagement，是指政府、企業(yè)以及其他公共組織，為了保護(hù)公眾生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)公共安全、環(huán)境安全和社會(huì)秩序，在突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后所進(jìn)行的預(yù)防、響應(yīng)、處置、恢復(fù)等活動(dòng)的總稱。它有兩個(gè)方面的含義：①應(yīng)急管理貫穿于突發(fā)事件的事前、事發(fā)、事中、事后的全過程。②應(yīng)急管理是事前、事后的管理和事發(fā)、事中的應(yīng)急的有機(jī)統(tǒng)一。應(yīng)急管理是政府的核心職能之一。它涵蓋4類活動(dòng)：①預(yù)防、減少突發(fā)事件的發(fā)生。②響應(yīng)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。③控制、減輕突發(fā)事件的社會(huì)危害。④清理、消除突發(fā)事件的影響。歸納起來，應(yīng)急管理就是圍繞突發(fā)事件而展開的預(yù)防（Precaution）、響應(yīng)（Response）、處置（Handling）、恢復(fù)（Recovery）的活動(dòng)。所謂“預(yù)防”是指減少影響人類生命、財(cái)產(chǎn)的自然或人為風(fēng)險(xiǎn)，提高應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的能力，如實(shí)施建筑標(biāo)準(zhǔn)、推行災(zāi)害保險(xiǎn)、頒布安全法規(guī)、制定應(yīng)急預(yù)案、建立預(yù)警系統(tǒng)、成立應(yīng)急中心、進(jìn)行救援培訓(xùn)、開展應(yīng)急演練等；所謂“響應(yīng)”是指突發(fā)事件發(fā)生時(shí)所采取的行動(dòng)，如研判信息、發(fā)布預(yù)警、啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案等；所謂“處置”是指采取措施以挽救生命、減少財(cái)產(chǎn)損失，如調(diào)動(dòng)資源控制突發(fā)事件的擴(kuò)大、升級(jí)，提供醫(yī)療援助、組織疏散與搜救等；所謂“恢復(fù)”既指按照最低運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)將重要生產(chǎn)生活支持系統(tǒng)復(fù)原的短期行為，也指推動(dòng)社會(huì)生活恢復(fù)常態(tài)的長(zhǎng)期活動(dòng)，如清理廢墟、控制污染、恢復(fù)生產(chǎn)、提供災(zāi)害失業(yè)救助、提供臨時(shí)住房等（表11）。按照突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展規(guī)律，完整的應(yīng)急管理過程應(yīng)包括預(yù)防、響應(yīng)、處置與恢復(fù)重建4個(gè)階段，分別發(fā)生在突發(fā)事件的事前、事發(fā)、事中和事后，形成一個(gè)閉合的循環(huán)過程。其中，每一個(gè)階段都要求采取有力的應(yīng)急管理措施，盡可能地減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制突發(fā)事件的升級(jí)和擴(kuò)大。（一）事前——預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段

應(yīng)急管理要貫穿“預(yù)防為主”方針。在預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段，要注意在日常工作中采取措施，著力降低社會(huì)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的脆弱性，要為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件做好充分準(zhǔn)備。同時(shí)，要經(jīng)常對(duì)所在區(qū)域進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)、隱患排查，對(duì)危險(xiǎn)源進(jìn)行持續(xù)的、動(dòng)態(tài)的監(jiān)測(cè)，并開展有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置。對(duì)于即將演變?yōu)橥话l(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)、隱患及時(shí)預(yù)警使社會(huì)公眾在突發(fā)事件發(fā)生前采取避險(xiǎn)行動(dòng)，盡量減少突發(fā)事件所帶來的損失。（二）事發(fā)——預(yù)警與應(yīng)急響應(yīng)階段

應(yīng)急響應(yīng)是指在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，應(yīng)急管理者研判事件信息，啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，動(dòng)員協(xié)調(diào)各方面力量開展應(yīng)急處置工作。信息研判是至關(guān)重要的，一定要快速、準(zhǔn)確，以避免應(yīng)急響應(yīng)失當(dāng)。（三）事中——處置與應(yīng)急救援階段

應(yīng)急處置是指應(yīng)急管理者在時(shí)間、資源的約束條件下，控制突發(fā)事件的后果。即突發(fā)事件發(fā)生后，要盡可能詳細(xì)地掌握事件情況，迅速按照應(yīng)急預(yù)案的要求，采取有效救援措施，防止突發(fā)事件擴(kuò)大、升級(jí)。處置過程需要大量的非常規(guī)決策。應(yīng)急管理者需要在極短的時(shí)間和巨大的心理壓力下，進(jìn)行創(chuàng)新性決策，要遵照預(yù)案，但又不能固守預(yù)案。不遵照預(yù)案，就無章可循；但固守預(yù)案，突發(fā)事件的瞬息萬變又可能令預(yù)案的作用喪失。（四）事后——評(píng)估與恢復(fù)重建階段

突發(fā)事件處置工作完成后，應(yīng)急管理者必須清理現(xiàn)場(chǎng)，表1—1

應(yīng)急管理的階段和內(nèi)容應(yīng)急管理的階段應(yīng)急管理的內(nèi)容預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備：防止突發(fā)事件的發(fā)生，避免應(yīng)急行動(dòng)的相關(guān)工作，任務(wù)集中在建立應(yīng)急體系、制定應(yīng)急預(yù)案及完善應(yīng)急保障系統(tǒng)等建立健全應(yīng)急管理體系編制應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃制定應(yīng)急預(yù)案準(zhǔn)備應(yīng)急資源開展應(yīng)急宣傳、培訓(xùn)與演練制定應(yīng)急法律法規(guī)和政策制定各種應(yīng)急管理制度、安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范開展風(fēng)險(xiǎn)隱患排查進(jìn)行安全技術(shù)研究預(yù)警與應(yīng)急響應(yīng)：突發(fā)事件發(fā)生時(shí)采取的行動(dòng)。目的是快速應(yīng)對(duì)事件發(fā)生，提高應(yīng)急行動(dòng)能力

研判信息緊急會(huì)商啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案協(xié)調(diào)應(yīng)急隊(duì)伍和資源開展應(yīng)急處置通報(bào)情況處置與應(yīng)急救援：突發(fā)事件發(fā)生后采取的措施。目的是保護(hù)生命，使財(cái)產(chǎn)損失、環(huán)境破壞減小到最低程度，有利于恢復(fù)開展應(yīng)急救援行動(dòng)，控制事態(tài)惡化和擴(kuò)大疏散和避難評(píng)估與恢復(fù)重建：在應(yīng)急處置結(jié)束后立即進(jìn)行，目的是使生產(chǎn)、生活恢復(fù)到正常狀態(tài)或得到進(jìn)一步改善

清理廢墟、消毒、去污評(píng)估損失、保險(xiǎn)賠付恢復(fù)生產(chǎn)生活災(zāi)后重建盡快恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序，并據(jù)此組織各種力量，消除突發(fā)事件對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境以及人的心理的影響。不僅如此，應(yīng)急管理者還應(yīng)該開展應(yīng)急調(diào)查、評(píng)估，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn);對(duì)突發(fā)事件發(fā)生的原因和相關(guān)預(yù)防、處置措施進(jìn)行徹底、系統(tǒng)的調(diào)查；對(duì)應(yīng)急管理全過程進(jìn)行全面的績(jī)效評(píng)估，剖析應(yīng)急管理工作中存在的問題，提出整改措施，并責(zé)成有關(guān)部門逐項(xiàng)落實(shí)，從而提高預(yù)防突發(fā)事件和應(yīng)急處置的能力。二、應(yīng)急管理的特點(diǎn)應(yīng)急管理是一項(xiàng)重要的公共事務(wù)，既是政府的行政管理職能，也是社會(huì)公眾的法定義務(wù)。同時(shí)，應(yīng)急管理活動(dòng)又有法律的約束，具有與其他行政活動(dòng)不同的特點(diǎn)。（一）政府主導(dǎo)性

應(yīng)急管理的主體是政府、企業(yè)和其他公共組織，其中的責(zé)任主體是政府，政府起主導(dǎo)性作用。政府主導(dǎo)性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：①政府主導(dǎo)性是由法律規(guī)定的?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)，涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級(jí)人民政府共同負(fù)責(zé)，從法律上明確界定了政府的責(zé)任。②政府主導(dǎo)性是由政府的行政管理職能決定的。政府掌管行政資源和大量的社會(huì)資源，擁有組織嚴(yán)密的行政組織體系，具有龐大的社會(huì)動(dòng)員能力，這是任何非政府組織和個(gè)人無法比擬的行政優(yōu)勢(shì)，只有由政府主導(dǎo)，才能動(dòng)員各種資源和各方面力量開展應(yīng)急管理。（二）社會(huì)參與性

《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作，從法律上規(guī)定了應(yīng)急管理的全社會(huì)義務(wù)。盡管政府是應(yīng)急管理的責(zé)任主體，但是沒有全社會(huì)的共同參與，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)不可能取得好的效果。例如，2003年我國(guó)發(fā)生的“非典”疫情和2008年我國(guó)南方發(fā)生的低溫雨雪冰凍災(zāi)害，就是以政府為主導(dǎo)，廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量參與，才戰(zhàn)勝了突如其來的災(zāi)難。（三）行政強(qiáng)制性

應(yīng)急管理主要是依靠行使公共權(quán)力對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行管理。公共權(quán)力具有強(qiáng)制性，社會(huì)成員必須絕對(duì)服從。在處置突發(fā)事件時(shí)，政府應(yīng)急管理的一些原則、程序和方式將不同于正常狀態(tài)，權(quán)力將更加集中，決策和行政程序?qū)⒏雍?jiǎn)化，一些行政行為將帶有更大的強(qiáng)制性。當(dāng)然，這些非常規(guī)的行政行為必須有相應(yīng)法律、法規(guī)作保障，應(yīng)急管理活動(dòng)既受到法律、法規(guī)的約束，需正確行使法律、法規(guī)賦予的應(yīng)急管理權(quán)限，同時(shí)又可以以法律、法規(guī)作為手段，規(guī)范和約束管理過程中的行為，確保應(yīng)急管理措施到位。（四）目標(biāo)廣泛性

應(yīng)急管理以維護(hù)公共利益、社會(huì)大眾利益為己任，以保持社會(huì)秩序、保障社會(huì)安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為目標(biāo)。換句話說，應(yīng)急管理追求的是社會(huì)安全、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)注的是包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等方面的公共利益和社會(huì)大眾利益，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)就是把人民群眾的利益放在第一位，保證人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，保證人民群眾安居樂業(yè)，為社會(huì)全體公眾提供全面優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，為全社會(huì)提供公平公正的公共服務(wù)。（五）管理局限性

一方面，突發(fā)事件的不確定性決定了應(yīng)急管理的局限性。另一方面，突發(fā)事件發(fā)生后，盡管管理者作出了正確的決策，但指揮協(xié)調(diào)和物資供應(yīng)任務(wù)十分繁重，要在極短時(shí)間內(nèi)指揮協(xié)調(diào)、保障物資，本身就是一件艱巨的工作，特別是一些沒有出現(xiàn)過的新的突發(fā)事件，物資保障更是難以滿足。加之受到突發(fā)事件影響的社會(huì)公眾往往處于緊張、恐慌、激動(dòng)之中，情緒不穩(wěn)定，加大了應(yīng)急管理難度。三、應(yīng)急管理的基本原則和任務(wù)（一）基本原則應(yīng)急管理關(guān)系到公眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，涉及政府的應(yīng)急職能部門，必要時(shí)需要多部門聯(lián)動(dòng)并協(xié)調(diào)合作。因此，要把握以下基本原則：1、以人為本，安全第一。把保障公眾的生命安全和身體健康、最大限度地預(yù)防和減少突發(fā)事件造成的人員傷亡作為首要任務(wù)，切實(shí)加強(qiáng)應(yīng)急救援人員的安全防護(hù)工作。2、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)。在黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)黨委、政府負(fù)責(zé)做好本區(qū)域的應(yīng)急管理工作。在政府應(yīng)急管理組織的協(xié)調(diào)下，各相關(guān)單位按照各自的職責(zé)和權(quán)限，負(fù)責(zé)應(yīng)急管理和應(yīng)急處置工作。企業(yè)要認(rèn)真履行安全生產(chǎn)責(zé)任主體的職責(zé)，建立與政府應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急機(jī)制相匹配的應(yīng)急體系。3、預(yù)防為主，防救結(jié)合。貫徹落實(shí)“預(yù)防為主，預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合”的原則。做好預(yù)防、預(yù)測(cè)、預(yù)警和預(yù)報(bào)工作，做好常態(tài)下的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、物資儲(chǔ)備、隊(duì)伍建設(shè)、完善裝備、預(yù)案演練等工作。4、快速反應(yīng)，協(xié)同應(yīng)對(duì)。加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)區(qū)域合作和部門合作，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理快速應(yīng)對(duì)機(jī)制。充分發(fā)揮專業(yè)救援力量的骨干作用和社會(huì)公眾的基礎(chǔ)作用。5、社會(huì)動(dòng)員，全民參與。發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，發(fā)揮企事業(yè)單位、社區(qū)和志愿者隊(duì)伍的作用，動(dòng)員企業(yè)及全社會(huì)的人力、物力和財(cái)力，依靠公眾力量，形成應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的合力。同時(shí)，增強(qiáng)公眾的公共安全和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，提高全社會(huì)的避險(xiǎn)救助能力。6、依靠科學(xué)，依法規(guī)范。采用先進(jìn)的救援裝備和技術(shù)，充分發(fā)揮專家作用，實(shí)行科學(xué)民主決策，增強(qiáng)應(yīng)急救援能力；依法規(guī)范應(yīng)急管理工作，確保應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、權(quán)威性和可操作性。7、信息公開，引導(dǎo)輿論。在應(yīng)急管理中，要滿足社會(huì)公眾的知情權(quán)，做到信息透明、信息公開，但是，涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)機(jī)密和個(gè)人隱私的信息除外。不僅如此，還要積極地對(duì)社會(huì)公眾的輿情進(jìn)行監(jiān)控，了解社會(huì)公眾的所思、所想、所愿，對(duì)輿情進(jìn)行正確、有效的引導(dǎo)。（二）基本任務(wù)

應(yīng)急管理基本任務(wù)概括起來主要有以下7個(gè)方面：1、預(yù)防準(zhǔn)備。應(yīng)急管理的首要任務(wù)是預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生。要通過應(yīng)急管理預(yù)防行動(dòng)和準(zhǔn)備行動(dòng)，建立突發(fā)事件源頭防控機(jī)制，建立健全應(yīng)急管理體制、制度，有效地控制突發(fā)事件的發(fā)生，做好突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作準(zhǔn)備。

2、預(yù)測(cè)預(yù)警。及時(shí)預(yù)測(cè)突發(fā)事件的發(fā)生并向社會(huì)預(yù)警，是減少突發(fā)事件損失的最有效措施，也是應(yīng)急管理的主要工作。采取傳統(tǒng)與科技手段相結(jié)合的辦法進(jìn)行預(yù)測(cè)，將突發(fā)事件消除在萌芽狀態(tài)。一旦發(fā)現(xiàn)不可消除的突發(fā)事件，及時(shí)向社會(huì)預(yù)警。3、響應(yīng)控制。突發(fā)事件發(fā)生后，能夠及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，實(shí)施有效的應(yīng)急救援行動(dòng)，防止事件的進(jìn)一步擴(kuò)大和發(fā)展，是應(yīng)急管理的重中之重。特別是發(fā)生在人口稠密區(qū)域的突發(fā)事件，應(yīng)快速組織相關(guān)應(yīng)急職能部門聯(lián)合行動(dòng)，控制事件繼續(xù)擴(kuò)展。4、資源協(xié)調(diào)。應(yīng)急資源是實(shí)施應(yīng)急救援和事后恢復(fù)的基礎(chǔ)，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該在合理布局應(yīng)急資源的前提下，建立科學(xué)的資源共享與調(diào)配機(jī)制，有效利用可用資源，防止在應(yīng)急救援中出現(xiàn)資源短缺的情況。5、搶險(xiǎn)救援。確保在應(yīng)急救援行動(dòng)中，及時(shí)、有序、科學(xué)地實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)搶救和安全轉(zhuǎn)送人員，以降低傷亡率、減少突發(fā)事件損失是應(yīng)急管理的重要任務(wù)。特別是突發(fā)事件發(fā)生的突然性，發(fā)生后的迅速擴(kuò)散以及波及范圍廣、危害性大的特點(diǎn)，要求應(yīng)急救援人員及時(shí)指揮和組織群眾采取各種措施進(jìn)行自身防護(hù)，并迅速撤離危險(xiǎn)區(qū)域或可能發(fā)生危險(xiǎn)的區(qū)域，同時(shí)在撤離過程中積極開展公眾自救與互救工作。6、信息管理。突發(fā)事件信息的管理既是應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急處置的源頭工作，也是避免引起公眾恐慌的重要手段。應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，如綜合信息應(yīng)急平臺(tái)，保持信息的暢通，以協(xié)調(diào)各部門、各單位的工作。7、善后恢復(fù)。應(yīng)急處置后，應(yīng)急管理的重點(diǎn)應(yīng)該放在安撫受害人員及其家屬，穩(wěn)定局面、清理受災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)、盡快使系統(tǒng)功能恢復(fù)或者部分恢復(fù)上，并及時(shí)調(diào)查突發(fā)事件的發(fā)生原因和性質(zhì)，評(píng)估危害范圍和危害程度。第二節(jié)應(yīng)急管理的對(duì)象應(yīng)急管理是對(duì)突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后發(fā)生發(fā)展全過程管理，是突發(fā)事件事前、事后的管理與事發(fā)、事中的應(yīng)急的有機(jī)統(tǒng)一。換句話說，應(yīng)急管理的對(duì)象是突發(fā)事件。一、突發(fā)事件的概念為了闡明突發(fā)事件的確切含義，需要對(duì)與之相關(guān)的一些概念進(jìn)行辨析。（一）突發(fā)事件與危機(jī)

《辭源》將“危機(jī)”解釋為潛伏的禍端?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對(duì)“危機(jī)”有兩種解釋：一是“危險(xiǎn)的禍根”，如危機(jī)四伏；二是“嚴(yán)重困難的關(guān)頭”，如經(jīng)濟(jì)危機(jī)。在英文中，與“危機(jī)”一詞對(duì)應(yīng)的是“crisis”，該詞源于希臘語“krisis”，意思是鑒別或判定?！拔C(jī)”最初是一個(gè)醫(yī)學(xué)用語，指人瀕臨死亡、生死難料的狀態(tài)，有生的可能，又有死的威脅，后被演繹為描述人們不愿面對(duì)、不可預(yù)期、難以控制的局面。漢語“危機(jī)”這個(gè)詞中的“?！焙汀皺C(jī)”分別代表著“危險(xiǎn)”和“機(jī)遇”兩層意思，兩者處于極端對(duì)立之中，因此“危機(jī)”的發(fā)展變化常常極富戲劇性效果。在對(duì)危機(jī)的研究中，通常把“危機(jī)”分為天災(zāi)和人禍兩大類。但理論界往往根據(jù)危機(jī)發(fā)生的領(lǐng)域?qū)ⅰ拔C(jī)”分為政治危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、宗教危機(jī)、生態(tài)危機(jī)等。當(dāng)幾種危機(jī)互相作用、同時(shí)迸發(fā)時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的綜合危機(jī)。作為一般概念，“危機(jī)”這個(gè)詞在某些領(lǐng)域被濫用或不準(zhǔn)確地使用，“危機(jī)”幾乎成了“事故”、“分裂”、“災(zāi)害”、“災(zāi)難”的代名詞。實(shí)際上，它們并不完全等同，“危機(jī)”有其內(nèi)在規(guī)定性。就一般意義而言，危機(jī)具有以下特性：危機(jī)具有高度不確定性；危機(jī)具有時(shí)間緊迫性，需要立即處理；危機(jī)發(fā)生的領(lǐng)域很廣，不僅僅局限于組織；危機(jī)是一種具有負(fù)面影響的事件。這種負(fù)面影響可以是潛在的，也可以是顯性的。突發(fā)事件與危機(jī)具有以下共同點(diǎn)：①兩者都是負(fù)面事件，即都會(huì)給社會(huì)、組織或個(gè)人帶來一定程度的損失危害或負(fù)面影響。②兩者都需要緊急處理，如果處理不及時(shí)，其損失危害將會(huì)更大、負(fù)面影響將更為惡劣。③兩者都具有不確定性，即兩者所造成的損失危害不確定，所持續(xù)的時(shí)間不確定，發(fā)展態(tài)勢(shì)不確定。兩者除了共同點(diǎn)以外，也有一些區(qū)別。突發(fā)事件雖然對(duì)社會(huì)的影響不是轉(zhuǎn)瞬即逝的，但突發(fā)事件所涵蓋的時(shí)間外延相對(duì)較窄。而危機(jī)的形成往往會(huì)有一個(gè)或長(zhǎng)或短的過程。雖然突發(fā)事件與危機(jī)都是具有負(fù)面影響的事件，但突發(fā)事件的負(fù)面影響是顯性的、現(xiàn)實(shí)的，人們可以感覺得到；而危機(jī)的負(fù)面影響既可以是顯性的、現(xiàn)實(shí)的，也可以是隱性的、潛在的，人們可能一時(shí)還無法感覺得到。突發(fā)事件最顯著的特征就是突發(fā)性，出人意料。危機(jī)一般以某一事件為契機(jī)或?qū)Щ鹁€，即通過偶然的、獨(dú)特的突發(fā)事件的形式表現(xiàn)出來。這就是說，在一定的外界條件下，突發(fā)事件就會(huì)進(jìn)一步發(fā)展成為危機(jī)；突發(fā)事件往往成為危機(jī)的先兆和前奏，或充當(dāng)引發(fā)危機(jī)爆發(fā)的原因。在邏輯上可以說，危機(jī)必定是突發(fā)事件，然而突發(fā)事件未必就形成危機(jī)。事實(shí)表明，許多突發(fā)事件本身就是危機(jī)的一部分，并且是很關(guān)鍵的一部分。當(dāng)突發(fā)事件因處理不當(dāng)而導(dǎo)致失去控制，使之朝著無序的方向發(fā)展時(shí)，危機(jī)便形成并開始擴(kuò)大化。在這種情況下，突發(fā)事件就等同于危機(jī)。如果某些突發(fā)事件處理得及時(shí)、得當(dāng)，就有可能被消滅在萌芽狀態(tài)之中，從而就不會(huì)演變?yōu)槲C(jī)。（二）突發(fā)事件與風(fēng)險(xiǎn)

詞典對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的界定是“可能發(fā)生的危險(xiǎn)”，或“遭受損失、傷害、不利或毀滅的可能性”。風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)典著作《RiskManagementandInsurance》將風(fēng)險(xiǎn)定義為：特定情況下那些可能發(fā)生的結(jié)果的差異性。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵還沒有統(tǒng)一的定義，由于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的理解和認(rèn)識(shí)程度不同，或?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)研究的角度不同，不同的學(xué)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)概念有著不同的解釋。就一般意義而言，風(fēng)險(xiǎn)事件具有以下特性：①不確定性。風(fēng)險(xiǎn)的不確定性表現(xiàn)在它是各種因素的綜合結(jié)果，各種因素的不確定性是導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)不確定性的重要原因。②相對(duì)性。風(fēng)險(xiǎn)事件是相對(duì)于觀察者而言的，它意味著對(duì)于不同的個(gè)人或組織，風(fēng)險(xiǎn)事件具有不同的含義，一個(gè)人或一個(gè)組織認(rèn)定的風(fēng)險(xiǎn)事件，對(duì)于另一個(gè)人或另一個(gè)組織來說，有可能不是風(fēng)險(xiǎn)事件。③預(yù)期損害性。對(duì)于認(rèn)知某風(fēng)險(xiǎn)事件存在的個(gè)體或組織而言，該風(fēng)險(xiǎn)事件是有預(yù)期損害性的，其損害性的大小程度與個(gè)體或組織所認(rèn)知的風(fēng)險(xiǎn)大小成正比。突發(fā)事件與風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)系：①風(fēng)險(xiǎn)包含了許多可能出現(xiàn)的結(jié)果，風(fēng)險(xiǎn)事件是指包含有消極結(jié)果部分的事件，也就是說，風(fēng)險(xiǎn)事件一定是會(huì)帶來損失的事件。②突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)事件都具有不確定性。這種不確定性包括：事件的發(fā)生不確定；事件發(fā)生的時(shí)間不確定；事件發(fā)生的狀況不確定；事件的后果及其嚴(yán)重程度不確定。③突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)事件可以說是事物發(fā)展過程中的兩個(gè)階段。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)的“預(yù)期損害性”變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，即造成事實(shí)上的損害時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)事件便在向突發(fā)事件靠攏。相對(duì)于突發(fā)事件而言，風(fēng)險(xiǎn)為零。人們對(duì)突發(fā)事件的反應(yīng)和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件的反應(yīng)是不一樣的。在現(xiàn)實(shí)生活中，當(dāng)人們聽到突發(fā)事件時(shí)，會(huì)作出強(qiáng)烈的反應(yīng)，如表現(xiàn)出緊張或非常的關(guān)注，也就是說，突發(fā)事件是難以接受的。當(dāng)人們聽到風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)，會(huì)不以為然，所以，相對(duì)來說，風(fēng)險(xiǎn)事件是可以接受的。突發(fā)事件一般是事物質(zhì)變的結(jié)果，而風(fēng)險(xiǎn)事件可以是事物量變過程中造成的損失。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)事件的“可能性”變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)后，即比預(yù)期更為惡劣的因素積累達(dá)到質(zhì)變時(shí)，突發(fā)事件就可能隨時(shí)發(fā)生。風(fēng)險(xiǎn)事件更多的是與人或社會(huì)的因素相關(guān)聯(lián)，而突發(fā)事件既包括社會(huì)性事件，也包括由純自然原因而引發(fā)的事件。（三）突發(fā)事件與事故

“事故”在英文中對(duì)應(yīng)的詞是“accident”，意思是未曾預(yù)料、不希望發(fā)生的意外事件、偶然事件、機(jī)會(huì)事件或附帶事件。《辭?！分邪咽鹿式忉尀橐馔獾淖児驶?yàn)?zāi)禍，如韓愈《上張仆射書》曰：“非有疾病事故，輒不外出?！薄掇o?！返慕忉屖牵含F(xiàn)在事故一般指工程建設(shè)、生產(chǎn)活動(dòng)與交通運(yùn)輸中發(fā)生的意外損害或破壞。有的事故是由于自然災(zāi)害或其他原因?yàn)楫?dāng)前人們所不能全部預(yù)防的；有的事故是由于設(shè)計(jì)、管理、施工或操作時(shí)的過失所引起的，后者稱為責(zé)任事故。這些事故可以造成物質(zhì)上的損失或人身的傷害?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對(duì)事故的解釋是“意外的損失或?yàn)?zāi)禍（多指在生產(chǎn)、工作上發(fā)生的），如工傷事故，責(zé)任事故”。事故具有以下特性：事故與生產(chǎn)活動(dòng)密切相關(guān)；事故產(chǎn)生的必備條件是事故隱患，由此衍生出事故的四大特性，即潛在性、因果性、條件性和偶然性；潛在性是指事故隱患在發(fā)展之初的孕育階段，存在的方式一般為隱匿的、潛在的，隨著生產(chǎn)的每個(gè)過程隨機(jī)變化，事故逐步向顯性發(fā)展；因果性是指事故的隱患產(chǎn)生、存在和發(fā)展以及轉(zhuǎn)化為事故需要一定的條件，而且都要經(jīng)過一個(gè)過程；偶然性是指事故隱患發(fā)展成為事故，是一個(gè)偶然的隨機(jī)事件。兩者除了聯(lián)系以外，還有區(qū)別。風(fēng)險(xiǎn)事件包含一些已知的、可預(yù)測(cè)的因素，可以通過純數(shù)學(xué)模式進(jìn)行量化。這就表明，風(fēng)險(xiǎn)事件可以通過一定方式或手段進(jìn)行分解甚至化解為零。如果風(fēng)險(xiǎn)事件量的積累達(dá)不到突發(fā)事件發(fā)生所需的質(zhì)的轉(zhuǎn)化時(shí)，突發(fā)事件與事故的聯(lián)系是：突發(fā)事件和事故都是負(fù)面影響，都會(huì)給社會(huì)、組織或個(gè)人帶來人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失或精神上的傷害；人們都不希望突發(fā)事件和事故發(fā)生；兩者的發(fā)生或出現(xiàn)從表面上看具有偶然性，但是在其背后都具有必然性的因素，從這個(gè)意義上說，兩者都是難以避免的。在現(xiàn)實(shí)生活中，出現(xiàn)比較頻繁的事故有交通事故、生產(chǎn)事故、爆炸事故等?？梢?，事故一般和人們的生產(chǎn)、生活聯(lián)系緊密。相比之下，突發(fā)事件的外延寬廣多了，它除了發(fā)生在人們的生產(chǎn)、生活之中，還涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、外交等諸多領(lǐng)域。事故一般是由確定的現(xiàn)象轉(zhuǎn)化而來的，如由于決策失誤、管理不善、工作粗心等人為因素而誘發(fā)的原本不該發(fā)生的事情。而突發(fā)事件更多的是來源于某些在世界范圍內(nèi)還未曾發(fā)生或已發(fā)生的不確定性現(xiàn)象，如全球范圍內(nèi)的禽流感流行事件、中國(guó)的“非典”事件；或是來源于某些經(jīng)常發(fā)生的、其發(fā)生的地點(diǎn)和時(shí)間帶有一定偶然性的隨機(jī)現(xiàn)象如森林火災(zāi)、惡性交通事故等。相對(duì)來說，事故更有預(yù)見、預(yù)防性。因?yàn)槭鹿实陌l(fā)生是有條件的，總是和沒有遵守有關(guān)的規(guī)范、規(guī)則、制度聯(lián)系在一起的。例如，交通事故的發(fā)生大多是因?yàn)榻煌ㄟ`章造成的，生產(chǎn)事故的發(fā)生卻是因?yàn)闆]有遵守安全生產(chǎn)制度。而造成突發(fā)事件的原因則比較復(fù)雜，有自然因素和人為因素，也有自然和人為的交互性因素，如地質(zhì)因素、氣候因素、政治因素、經(jīng)濟(jì)因素、民族矛盾因素、宗教信仰因素等。原因的復(fù)雜性決定了突發(fā)事件預(yù)見、預(yù)防的難度。（四）突發(fā)事件與災(zāi)難

《現(xiàn)代漢語詞典》將“災(zāi)難”界定為：天災(zāi)人禍所造成的嚴(yán)重?fù)p害和痛苦。廣義地說，凡危害人類生命財(cái)產(chǎn)和生存條件的各類事件通稱為災(zāi)難。從歷史上可以看出，災(zāi)難產(chǎn)生的原因主要有兩個(gè)方面：①自然變異。②人為影響。因而常把以自然變異為主而產(chǎn)生并表現(xiàn)為自然狀態(tài)的災(zāi)難稱為自然災(zāi)難，如干旱、洪澇、地震。把以人為影響為主而產(chǎn)生且表現(xiàn)為人為狀態(tài)的災(zāi)難稱為人為災(zāi)難，如安全事故、交通事故。從事物的本質(zhì)來看，可以認(rèn)為自然災(zāi)難是指自然界物質(zhì)運(yùn)動(dòng)變化、能量積聚轉(zhuǎn)換的一種激烈形式，是自然界物質(zhì)、能量變化的極端形態(tài)。而人為災(zāi)難則一般是指決策失誤、操作失誤、管理不當(dāng)對(duì)自然界生態(tài)平衡或人類生活環(huán)境的破壞等。災(zāi)難主要是從事件產(chǎn)生的后果來說的，它不一定是短時(shí)間爆發(fā)的，突發(fā)事件更強(qiáng)調(diào)的是事情發(fā)生的時(shí)間很突然，后果比較嚴(yán)重。從這個(gè)意義上說，災(zāi)難不一定是突發(fā)事件，突發(fā)事件也不一定會(huì)成為災(zāi)難。但是，兩者都會(huì)給社會(huì)帶來一定程度的損失。（五）突發(fā)事件與緊急事件

“緊急事件”在英文中對(duì)應(yīng)的詞是“emergencies”，意思是必須立即采取行動(dòng)、不容許拖延的事件；或者說，是一個(gè)突如其來的，不可預(yù)見的緊急關(guān)頭或困境，它要求立即采取行動(dòng)以免造成災(zāi)難。從這個(gè)角度而言，所有的突發(fā)事件都是緊急事件，因?yàn)樗械耐话l(fā)事件都需要立即處理，容不得拖延，否則會(huì)造成更大的損失。但是，并不是所有的緊急事件都是突發(fā)事件。緊急事件只是在處理的時(shí)間上緊急，但不一定是負(fù)面事件。緊急事件發(fā)生時(shí)，不一定已經(jīng)造成嚴(yán)重的損失；只是如果處理不及時(shí)，或處理不好的話，才會(huì)造成嚴(yán)重?fù)p失。（六）突發(fā)事件與沖突

“沖突”在英文中對(duì)應(yīng)的詞是“conflict”，意思是對(duì)立的、互不相容的力量或性質(zhì)（如觀念、利益、意志）的互相干擾?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對(duì)“沖突”的解釋是：因矛盾表面化而發(fā)生的激烈斗爭(zhēng)，如武裝沖突，言語沖突?！掇o?！穼?duì)“沖突”一詞的解釋有3種：①急奔，猛闖。②抵觸，爭(zhēng)執(zhí)，爭(zhēng)斗。③文藝用語，即現(xiàn)實(shí)生活里人們由于立場(chǎng)觀點(diǎn)、思想感情、要求或愿望等的不同而產(chǎn)生的矛盾沖突在文藝作品中的反映。沖突在現(xiàn)實(shí)世界中普遍存在。典型的沖突當(dāng)屬軍事沖突，包括戰(zhàn)爭(zhēng)（熱戰(zhàn)）和冷戰(zhàn)。當(dāng)然還有政治沖突、經(jīng)濟(jì)沖突、文化沖突以及宗教沖突、種族沖突、民族沖突等。沖突有以下幾個(gè)特性：①?zèng)_突具有普遍性。沖突無處不在、無時(shí)不有，大量存在于現(xiàn)代社會(huì)生活中。沖突的發(fā)生具有客觀必然性，只要人們活著，一起解決共同的問題，沖突就會(huì)存在。②沖突的參與者至少有兩方，甚至多方。沖突可以發(fā)生在個(gè)人之間、組織之間、個(gè)人與組織之間以及種族與種族之間、民族與民族之間、國(guó)家與國(guó)家之間。③沖突的參與者必定有矛盾或分歧。這些矛盾或分歧也許是客觀存在的，也許存在于人們的主觀意識(shí)之中，經(jīng)常表現(xiàn)在觀點(diǎn)、利益、要求、需要、欲望、意志、文化、價(jià)值觀、宗教信仰等方面。突發(fā)事件和沖突的聯(lián)系是：①兩者都是一把雙刃劍，具有兩面性，有消極影響，也有積極作用。沖突造成的破壞性影響是顯而易見的。由于政治、經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，社會(huì)上人與人、不同利益集團(tuán)之間的矛盾沖突，特別是非正義的戰(zhàn)爭(zhēng)都會(huì)對(duì)人類造成精神和肉體上的傷害。另一方面，也應(yīng)該看到，正是各種沖突推動(dòng)人類社會(huì)由低級(jí)向高級(jí)發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)制度的不斷演變。沖突還有利于促進(jìn)聯(lián)合、增強(qiáng)群體內(nèi)部的內(nèi)聚力。與此相類似，突發(fā)事件除了其負(fù)面影響以外，也具有一定的積極作用，如2003年“非典”事件提高了中國(guó)政府的公信力和香港居民的團(tuán)結(jié)指數(shù)；2008年的四川汶川地震提高了中華民族的凝聚力。②突發(fā)事件和沖突一樣都是不可避免的產(chǎn)物。當(dāng)今社會(huì)處在一個(gè)變化莫測(cè)的動(dòng)態(tài)環(huán)境中，充滿著矛盾、機(jī)遇和挑戰(zhàn)。個(gè)人、組織、團(tuán)體、民族和國(guó)家要生存和發(fā)展，必然要發(fā)生各種各樣的關(guān)系，其間必然伴隨著各種沖突和突發(fā)事件。兩者除了聯(lián)系以外，還有區(qū)別。沖突歸根到底是一種人的行為。因此，可以從人的行為動(dòng)因上歸結(jié)出沖突發(fā)生的原因。人的行為是因其人格因素和環(huán)境的相互影響而發(fā)生的，正是由于有上述兩種因素的存在，人們?cè)谛纬蓪?duì)他人或其他組織看法的過程中容易產(chǎn)生偏差，很難形成一致。這種看法一旦形成，就難以輕易改變。當(dāng)兩個(gè)群體的立場(chǎng)相互抵觸時(shí)，沖突很容易發(fā)生。而突發(fā)事件除了人為因素造成的以外，還有非人為因素造成的，如病毒暴發(fā)、海嘯、地震等。從這個(gè)角度看，沖突的外延要小于突發(fā)事件。需要指出的是，沖突不一定是事件。有些沖突是由于意見分歧、爭(zhēng)論和對(duì)抗，是彼此之間關(guān)系出現(xiàn)的緊張狀態(tài)，或表現(xiàn)為某一群體或個(gè)人在滿足自身需要的過程中受到挫折的一種社會(huì)心理現(xiàn)象。另外，文化沖突集中表現(xiàn)在不同的價(jià)值觀念、倫理道德觀念的對(duì)抗，主要包括中外文化沖突、傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化的沖突。諸如這些沖突就是一種狀態(tài)，是一種靜態(tài)的現(xiàn)象，而不是事件，它們可以被壓抑、被消除、被化解，從而也就會(huì)消失。但如果不好好地對(duì)待和處理的話，它們完全可能釀成突發(fā)事件。從這個(gè)意義上說，沖突有可能成為突發(fā)事件的契機(jī)或?qū)Щ鹁€。（七）突發(fā)事件的內(nèi)涵

綜上所析，突發(fā)事件是指發(fā)生突然，可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施的緊急事件。在我國(guó)，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》將“突發(fā)事件”界定為：突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。突發(fā)事件有4個(gè)方面的含義：①事件的突發(fā)性。事件發(fā)生突然，難以預(yù)料。②事件的嚴(yán)重性。事件造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害。③事件的緊急性。事件需要采取應(yīng)急措施予以應(yīng)對(duì)，否則將出現(xiàn)嚴(yán)重后果。④事件的類別性。我國(guó)把各種突發(fā)事件劃分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件4類，從而有利于事件的分類管理。二、突發(fā)事件的特征突發(fā)事件涉及的類型眾多，每類突發(fā)事件都具有各自獨(dú)有的一些特性。但整體來看，突發(fā)事件具有以下共同特征。（一）突發(fā)性

突發(fā)是相對(duì)于非突發(fā)而言的。絕大多數(shù)突發(fā)事件是在人們?nèi)狈Τ浞譁?zhǔn)備的情況下發(fā)生的，使人們的正常生活受到影響，使社會(huì)的有序發(fā)展受到干擾。由于事發(fā)突然，首先，人們?cè)谛睦砩蠜]有做好充分的思想準(zhǔn)備，會(huì)產(chǎn)生煩躁、不安、恐懼等情緒；其次，社會(huì)在資源上沒有做好充分的保障準(zhǔn)備，需要臨時(shí)調(diào)集各類應(yīng)急資源；再次，管理者在措施上沒有做好充分的設(shè)計(jì)準(zhǔn)備，必須針對(duì)具體情況制定處置措施。雖然有些突發(fā)事件存在著發(fā)生征兆和預(yù)警的可能，但由于真實(shí)發(fā)生的時(shí)間和地點(diǎn)難以準(zhǔn)確預(yù)見，同樣具有突發(fā)性。（二）不確定性

突發(fā)事件具有高度的不確定性：①發(fā)生狀態(tài)的不確定性。突發(fā)事件在什么時(shí)間、什么地點(diǎn)、以何種形式和規(guī)模爆發(fā)通常是無法提前預(yù)知的。有些自然災(zāi)害通過科技手段和經(jīng)驗(yàn)知識(shí)，能夠減少某些不確定因素，但是很難確定是哪些不確定因素造成的結(jié)果。如果突發(fā)事件沒有不確定因素，也就不屬于突發(fā)事件，這樣的事件可預(yù)先做好充分的準(zhǔn)備工作，用通常的辦法去應(yīng)對(duì)。②事態(tài)變化的不確定性。突發(fā)事件發(fā)生之后，由于信息不充分和時(shí)間緊迫，絕大多數(shù)情況的決策屬于非程序化決策，響應(yīng)人員與公眾對(duì)形勢(shì)的判斷和具體的行動(dòng)以及媒體的新聞報(bào)道，都會(huì)對(duì)事態(tài)的發(fā)展造成影響。許多不確定因素在隨時(shí)發(fā)生變化，事態(tài)的發(fā)展也會(huì)隨之出現(xiàn)變化。（三）破壞性

突發(fā)事件的破壞性來自多個(gè)方面：對(duì)公眾生命構(gòu)成威脅、對(duì)公共財(cái)產(chǎn)造成損失、對(duì)各種環(huán)境產(chǎn)生破壞、對(duì)社會(huì)秩序造成紊亂和對(duì)公眾心理制造障礙。在危害發(fā)生后，由于人們?nèi)狈Ω鞣矫娴某浞譁?zhǔn)備，難免出現(xiàn)人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，造成自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、生活環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的破壞，打亂社會(huì)秩序的正常運(yùn)行節(jié)奏，引發(fā)公眾心理的不安、煩躁和恐慌情緒。有些破壞是暫時(shí)性的，隨著突發(fā)事件處置的結(jié)束逐步消除；而有些破壞產(chǎn)生的影響則是長(zhǎng)期的，少則幾年，多則幾十年，甚至達(dá)到百年、數(shù)百年。如果對(duì)突發(fā)事件的處置不當(dāng)或不及時(shí)，可能還會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)危機(jī)和政治危機(jī)，造成難以預(yù)計(jì)的不良后果。（四）衍生性

衍生性是指由原生突發(fā)事件的產(chǎn)生而導(dǎo)致其他類型突發(fā)事件的發(fā)生。有兩種情況：一種情況是衍生突發(fā)事件的危害程度、影響范圍低于原生突發(fā)事件，社會(huì)的主要力量和精力集中于原生突發(fā)事件的處置，應(yīng)急活動(dòng)的主要對(duì)象不會(huì)發(fā)生改變；另一種情況是衍生突發(fā)事件的危害程度、影響范圍高于原生突發(fā)事件，從本質(zhì)上講，問題的主要矛盾已發(fā)生了轉(zhuǎn)移，應(yīng)急活動(dòng)的主要對(duì)象已產(chǎn)生了變化，需要重新調(diào)整社會(huì)力量和精力，解決面臨的主要問題。對(duì)于第二種情況只有少數(shù)情況是難以避免的，多數(shù)情況是由于處置時(shí)對(duì)問題考慮不周和控制失誤所導(dǎo)致。（五）擴(kuò)散性

隨著社會(huì)的進(jìn)步和現(xiàn)代交通與通信技術(shù)的發(fā)展，地區(qū)、地域和全球一體化的進(jìn)程在不斷加快，相互之間的依賴性更為突出，使得突發(fā)事件造成的影響不再僅僅局限于發(fā)生地，會(huì)通過內(nèi)在聯(lián)系引發(fā)跨地區(qū)的擴(kuò)散和傳播，波及其他地域，形成更為廣泛的影響。而且有些突發(fā)事件本身帶有一定的國(guó)際性色彩，其產(chǎn)生的背后具有某些國(guó)際勢(shì)力的支持，自然會(huì)出現(xiàn)聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，如恐怖事件、社會(huì)騷亂，這些都會(huì)給突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)帶來更大的難度。（六）社會(huì)性

社會(huì)性是指突發(fā)事件會(huì)對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值觀和行為準(zhǔn)則構(gòu)架產(chǎn)生影響，其影響涉及的主體是公眾。在突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)過程中，整個(gè)社會(huì)會(huì)重新審視以往的群體價(jià)值觀念，通過認(rèn)識(shí)和思考，重新調(diào)整社會(huì)系統(tǒng)的行為準(zhǔn)則和生活方式，重新塑造自身的基本價(jià)值觀。（七）周期性

突發(fā)事件類型多種多樣，但都具有基本相同的生存過程，都要經(jīng)歷潛伏期、爆發(fā)期、影響期和結(jié)束期4個(gè)階段的演變，這也就是突發(fā)事件的生命周期。潛伏期一般具有較長(zhǎng)的時(shí)期，在此期間突發(fā)事件處于質(zhì)變前的一個(gè)量的積累過程，待量積累至一定的程度后，便處于一觸即發(fā)的狀態(tài)，一旦“導(dǎo)火索”被引燃，就會(huì)立即爆發(fā)出來，給社會(huì)帶來危害。爆發(fā)期是突發(fā)事件發(fā)生質(zhì)變后的一個(gè)能量宣泄過程，此階段一般持續(xù)時(shí)間比較短而猛烈。受“導(dǎo)火索”的觸發(fā)，潛伏期逐步積累起來的能量通過一定的形式快速釋放，產(chǎn)生巨大的破壞力，給整個(gè)社會(huì)帶來不同程度的危害。影響期是在突發(fā)事件爆發(fā)之后，由此造成的災(zāi)難還在持續(xù)產(chǎn)生作用，破壞力還在延續(xù)的階段。許多情況下，影響期與爆發(fā)期之間沒有明顯的界線劃分，兩者是交叉重疊的。突發(fā)事件的危害和影響得到控制之后進(jìn)入結(jié)束期。這一時(shí)期按照不同的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)有不同的結(jié)論。從管理的角度出發(fā)，可以以社會(huì)恢復(fù)正常運(yùn)行狀態(tài)為結(jié)束標(biāo)志；從過程的角度出發(fā)，可以以危害和影響完全消除作為結(jié)束標(biāo)志。三、突發(fā)事件的類別（一）突發(fā)事件的類型

突發(fā)事件的種類紛繁復(fù)雜，可以從不同的維度對(duì)其進(jìn)行劃分。從誘因來分，可以分為自然性突發(fā)事件和社會(huì)性突發(fā)事件，這里的社會(huì)性突發(fā)事件又可進(jìn)一步分為經(jīng)濟(jì)危機(jī)類、公共衛(wèi)生事件類、事故災(zāi)難類、社會(huì)安全事件類；從危害程度來分，可分為輕度危害、中度危害和重度危害的突發(fā)事件；從是否可預(yù)測(cè)來分，可分為可預(yù)測(cè)突發(fā)事件和不可預(yù)測(cè)突發(fā)事件；從防控情勢(shì)來分，可分為可防可控突發(fā)事件和不可防不可控突發(fā)事件；從影響范圍來分，可分為地方性、國(guó)家性或區(qū)域性、世界性的突發(fā)事件（表12）。表1—2

突發(fā)事件的類型維度

類型誘因

自然性突發(fā)事件、社會(huì)性突發(fā)事件危害程度輕度危害、中度危害和重度危害的突發(fā)事件預(yù)測(cè)性可預(yù)測(cè)突發(fā)事件、不可預(yù)測(cè)突發(fā)事件可防可控性可防可控突發(fā)事件、不可防不可控突發(fā)事件影響范圍地方性、國(guó)家性或區(qū)域性、世界性的突發(fā)事件在我國(guó)，突發(fā)事件根據(jù)發(fā)生原因、機(jī)理、過程、性質(zhì)和危害對(duì)象的不同分為四大類：即自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。1、自然災(zāi)害。主要包括干旱、洪澇、臺(tái)風(fēng)、冰雹、沙塵暴等氣象災(zāi)害，地震、山體滑坡、泥石流等地震地質(zhì)災(zāi)害，風(fēng)暴潮、海嘯、赤潮等海洋災(zāi)害，森林草原火災(zāi)，農(nóng)作物病蟲害等生物災(zāi)害，共有五小類。由于所處的自然地理環(huán)境和特有的地質(zhì)構(gòu)造條件，我國(guó)是世界上遭受自然災(zāi)害侵襲最為嚴(yán)重的國(guó)家之一。特大自然災(zāi)害經(jīng)常發(fā)生，給社會(huì)生活造成了巨大的損失，對(duì)公眾的生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。特別是在全球氣候變暖的背景下，經(jīng)常出現(xiàn)極端天氣引發(fā)的自然災(zāi)害。2、事故災(zāi)難。主要包括鐵路、公路、民航、水運(yùn)等交通運(yùn)輸事故，工礦商貿(mào)等企業(yè)的安全生產(chǎn)事故，城市水、電、氣、熱等公共設(shè)施、設(shè)備事故，核與輻射事故，環(huán)境污染與生態(tài)破壞事故等。進(jìn)入21世紀(jì)后，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的特定階段，生產(chǎn)安全事故，特別是各種礦難頻繁發(fā)生。3、公共衛(wèi)生事件。主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食物與職業(yè)中毒、動(dòng)物疫情及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件。目前，人類消滅的傳染病病毒只有天花1種。全球新發(fā)的30種傳染病中有一半已經(jīng)在我國(guó)發(fā)現(xiàn)。此外，2008年發(fā)生的“三鹿奶粉”事件也警示我們，絕不能忽視食品安全問題。4、社會(huì)安全事件。主要包括恐怖襲擊事件、經(jīng)濟(jì)安全事件、民族宗教事件、涉外突發(fā)事件、重大刑事案件、群體性事件等。我國(guó)正處在人民內(nèi)部矛盾的凸顯期、刑事犯罪的高發(fā)期和對(duì)敵斗爭(zhēng)的復(fù)雜期。因而，絕不能對(duì)社會(huì)安全事件的防范與處置有絲毫的懈怠和麻痹，特別是要建立社會(huì)公眾的利益表達(dá)機(jī)制和矛盾調(diào)處機(jī)制，標(biāo)本兼治，根除社會(huì)安全事件滋生的土壤。對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行分類的意義：在應(yīng)急管理中，要明確責(zé)任主體，方便專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的突發(fā)事件的處置。在突發(fā)事件的處置過程中，要遵循專業(yè)處置的原則以避免次生、衍生災(zāi)害的發(fā)生。1986年，前蘇聯(lián)發(fā)生切爾諾貝利核電站泄漏事件，政府先是調(diào)集了大量?jī)?nèi)務(wù)部隊(duì)的官兵進(jìn)行處置，他們沒有專業(yè)的防護(hù)裝備，缺少專業(yè)知識(shí)和技能，遭受大量核輻射，直到前蘇聯(lián)防化部隊(duì)的官兵參與救援，這種狀況才得以改觀。在突發(fā)事件處置過程中，救援可以是綜合性的，而處置必須體現(xiàn)專業(yè)性。此外，突發(fā)事件的分類是靜態(tài)的，但是，突發(fā)事件的演進(jìn)卻是動(dòng)態(tài)的。各類突發(fā)事件之間往往是相互關(guān)聯(lián)、相互滲透的，需要各個(gè)部門協(xié)同應(yīng)急、合成應(yīng)急。2008年我國(guó)南方的低溫雨雪冰凍災(zāi)害，致災(zāi)因素具有突出的連帶性、耦合性與疊加性，表現(xiàn)出鏈狀群發(fā)甚至網(wǎng)狀群發(fā)的特點(diǎn)。自然因素導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施癱瘓，進(jìn)而演化為技術(shù)災(zāi)難；基礎(chǔ)設(shè)施因相互依賴而產(chǎn)生互動(dòng)效應(yīng)，其影響迅速向全社會(huì)擴(kuò)散，造成社會(huì)生產(chǎn)、生活的無序狀態(tài)，暴露出我國(guó)在電煤、防凍等重要物資生產(chǎn)、儲(chǔ)備上的嚴(yán)重問題?？梢哉f，自然因素引發(fā)了技術(shù)災(zāi)難，而技術(shù)災(zāi)難又放大了自然因素的社會(huì)影響，彰顯了隱性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。因而，在現(xiàn)代社會(huì)，要關(guān)注系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)，一定要以系統(tǒng)的眼光來認(rèn)識(shí)突發(fā)事件。應(yīng)急管理在堅(jiān)持分類管理的同時(shí)，也要提倡部門之間的相互協(xié)同，從而形成應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的強(qiáng)大合力。（二）突發(fā)事件的級(jí)別

在我國(guó)，按照社會(huì)危害程度、影響范圍、突發(fā)事件性質(zhì)和可控性等因素將自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為4級(jí)，即特別重大、重大、較大和一般。法律、行政法規(guī)或國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的，從其規(guī)定，如核事故等級(jí)的劃分：1、一般事件。預(yù)計(jì)將要發(fā)生一般以上的突發(fā)事件，事件即將臨近，事態(tài)可能會(huì)擴(kuò)大。2、較大事件。預(yù)計(jì)將要發(fā)生較大以上的突發(fā)事件，事件即將臨近，事態(tài)有擴(kuò)大的趨勢(shì)。3、重大事件。預(yù)計(jì)將要發(fā)生重大以上的突發(fā)事件，事件即將臨近，事態(tài)正在逐步擴(kuò)大。4、特大事件。預(yù)計(jì)將要發(fā)生特別重大的突發(fā)事件，事件會(huì)隨時(shí)發(fā)生，事態(tài)在不斷蔓延。又如根據(jù)事故造成的人員傷亡或者經(jīng)濟(jì)損失，國(guó)務(wù)院《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》將生產(chǎn)安全事故分為以下等級(jí)：1、特別重大事故。是指造成30人以上死亡，或者100人以上重傷(包括急性工業(yè)中毒，下同)，或者1億元以上直接經(jīng)濟(jì)損失的事故。2、重大事故。是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重傷，或者5000萬元以上1億元以下直接經(jīng)濟(jì)損失的事故。3、較大事故。是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重傷，或者1000萬元以上5000萬元以下直接經(jīng)濟(jì)損失的事故。4、一般事故。是指造成3人以下死亡，或者10人以下重傷，或者1000萬元以下直接經(jīng)濟(jì)損失的事故。突發(fā)事件分級(jí)的主要意義：規(guī)定我國(guó)各級(jí)人民政府對(duì)突發(fā)事件的管轄范圍。一般和較大的突發(fā)事件分別由縣和地市級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)；重大突發(fā)事件由省級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)；特別重大的突發(fā)事件由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這是因?yàn)槲覈?guó)應(yīng)急資源的配置特點(diǎn)是政府的行政級(jí)別越高，所掌控的應(yīng)急資源越多，處置突發(fā)事件的能力也就越強(qiáng)。對(duì)于突發(fā)事件的分級(jí)，必須注意以下幾點(diǎn)：①突發(fā)事件的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院確定的部門制定。②我國(guó)對(duì)突發(fā)事件分級(jí)的具體標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步明晰化。③突發(fā)事件處于不斷地演進(jìn)過程，分級(jí)是動(dòng)態(tài)的。④當(dāng)突發(fā)事件情勢(shì)不夠明朗時(shí)，分級(jí)應(yīng)遵循“就高不就低”的原則。⑤分級(jí)要突出“三敏感”的原則，即對(duì)敏感時(shí)間、敏感地點(diǎn)和敏感性質(zhì)的事件定級(jí)要從高。此外，還必須注意：社會(huì)安全事件是不分級(jí)的。這是因?yàn)樯鐣?huì)安全事件不同于其他3類突發(fā)事件，其演進(jìn)呈現(xiàn)出非線性的特點(diǎn)。美國(guó)氣象學(xué)家洛倫茨（Lorenz）提出：南美亞馬孫河流域的一只蝴蝶扇動(dòng)一下翅膀，可以導(dǎo)致1個(gè)月后美國(guó)得克薩斯州的一場(chǎng)龍卷風(fēng)。社會(huì)安全事件經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)發(fā)展變化的“蝴蝶效應(yīng)”。第三節(jié)應(yīng)急管理的發(fā)展歷程應(yīng)急管理的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)從無到有，從單純的應(yīng)急到應(yīng)急與管理并重的過程。從國(guó)外應(yīng)急管理的情況來看，西方國(guó)家起步于20世紀(jì)，現(xiàn)在已經(jīng)形成了完整的應(yīng)急管理體系。同樣是描述突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)對(duì)，歐洲國(guó)家和日本多使用“危機(jī)管理”（crisismanagement），而美國(guó)、新西蘭、澳大利亞則傾向于使用“應(yīng)急管理”（emergencymanagement），所以本書選擇美國(guó)和我國(guó)作為解析對(duì)象。一、美國(guó)應(yīng)急管理的發(fā)展（一）應(yīng)急管理的前期——民防

美國(guó)國(guó)會(huì)于1916年頒布了《美國(guó)軍隊(duì)撥款法案》，成立了國(guó)防理事會(huì)，該理事會(huì)建立了戰(zhàn)爭(zhēng)工業(yè)委員會(huì)，并要求各州成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，這標(biāo)志著美國(guó)民防制度的開創(chuàng)，其作用在于避免美國(guó)公民遭受戰(zhàn)爭(zhēng)的打擊，并為美國(guó)調(diào)動(dòng)一切人力、物力和財(cái)力贏得戰(zhàn)爭(zhēng)提供了制度保證。第二次世界大戰(zhàn)（以下簡(jiǎn)稱“二戰(zhàn)”）期間，為確保戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)的安全，成立“應(yīng)急管理辦公室”，負(fù)責(zé)戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)的安全保衛(wèi)工作。1941年，羅斯福取消了聯(lián)邦國(guó)防理事會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，以“民防辦公室”取而代之。民防辦公室下轄44個(gè)州、1000個(gè)地方國(guó)防理事會(huì)，為美國(guó)贏得二戰(zhàn)的勝利立下了汗馬功勞。美國(guó)最初的應(yīng)急管理雖然來源于兩次世界大戰(zhàn)中成長(zhǎng)起來的民防，但它為非戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急管理積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。（二）應(yīng)急管理的形成期——備災(zāi)與備戰(zhàn)

二戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)與蘇聯(lián)展開了長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)之久的冷戰(zhàn)，美國(guó)的民防受到了美蘇關(guān)系