第十一講 國家預(yù)算

第十一講

國家預(yù)算陳少克財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)第一節(jié)國家預(yù)算概述一、國家預(yù)算的含義1、從形式上看：按一定標(biāo)準(zhǔn)將財(cái)政收入和支出分門別類地列入特定的表格，可以使人們清楚地了解政府的收支活動(dòng)，成為反映政府財(cái)政活動(dòng)的一面鏡子。2、從經(jīng)濟(jì)內(nèi)容上看：國家預(yù)算的編制是政府對(duì)財(cái)政收支的計(jì)劃安排，預(yù)算的執(zhí)行是財(cái)政資金的籌措和使用過程，國家決算則是國家預(yù)算執(zhí)行的總結(jié)。財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)3、從更深的層次上看：國家預(yù)算反映的是政府活動(dòng)的范圍、方向和政策，是主要的財(cái)政機(jī)制。同時(shí)，由于國家預(yù)算要通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)的審批方才生效，因而又是國家的重要立法文件，體現(xiàn)了國家權(quán)力機(jī)構(gòu)和全體公民對(duì)政府活動(dòng)的制約和監(jiān)督。

財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)二、國家預(yù)算的級(jí)次和組成一般來說，有一級(jí)政府即有一級(jí)財(cái)政收支活動(dòng)主體，也就應(yīng)有一級(jí)預(yù)算。中央政府預(yù)算由中央各部門（含直屬單位）的預(yù)算組成。地方預(yù)算由各省、自治區(qū)、直轄市總預(yù)算組成；地方各級(jí)總預(yù)算由本級(jí)政府預(yù)算和匯總的下一級(jí)總預(yù)算組成；地方各級(jí)政府預(yù)算由本級(jí)各部門（含直屬單位）的預(yù)算組成。各部門預(yù)算由本部門所屬各單位預(yù)算組成。單位預(yù)算是指列入部門預(yù)算的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和其他單位的收支預(yù)算。財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)三、國家預(yù)算的原則國家預(yù)算原則公開性可靠性完整性統(tǒng)一性年度性國家預(yù)算法財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)第二節(jié)國家預(yù)算的分類一、以預(yù)算形式的差別為依據(jù)：單式預(yù)算復(fù)式預(yù)算我國的國家預(yù)算過去一直是單式預(yù)算，1991開始試行復(fù)式預(yù)算，從1994年起，我國預(yù)算法規(guī)定，各級(jí)政府預(yù)算均采用復(fù)式預(yù)算形式進(jìn)行編制。我國目前的復(fù)式預(yù)算制度將國家預(yù)算分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算。

財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)1、單式預(yù)算：在預(yù)算年度內(nèi)，將全部的財(cái)政收入與支出匯集編人單一的總預(yù)算內(nèi)，而不去區(qū)分各項(xiàng)或各種財(cái)政收支的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。從整體上反映政府的年度收支情況只要是收入項(xiàng)目，一概列入“收入”欄中；只要是支出項(xiàng)目，一概列入“支出”欄中，簡便易行。沒有把全部的財(cái)政收入按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分列和匯集平衡，不便于經(jīng)濟(jì)分析和有選擇地進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)控制。

財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)2、復(fù)式預(yù)算：在預(yù)算年度內(nèi)，將全部的財(cái)政收入與支出按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)匯集編人兩個(gè)或兩個(gè)以上的收支對(duì)照表，從而編成兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算。財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)

1937年瑞典首先實(shí)行復(fù)式預(yù)算，以滿足國家宏觀調(diào)控的需要。西方國家復(fù)式預(yù)算的內(nèi)容:

經(jīng)費(fèi)預(yù)算

收入：稅收

（公共預(yù)算）

支出：國防、行管復(fù)式預(yù)算

資本預(yù)算

專項(xiàng)預(yù)算

社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算

財(cái)政融資預(yù)算

財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)（1）便于分析、決策和控制（2）經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算各自平衡（3）只有經(jīng)常性預(yù)算才有可能存在差額。財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)

經(jīng)常性預(yù)算:不準(zhǔn)出現(xiàn)赤字，收入大于支出部分轉(zhuǎn)建設(shè)預(yù)算我國的復(fù)式預(yù)算

建設(shè)性預(yù)算:收入小于支出的差額為財(cái)政赤字，發(fā)國債彌補(bǔ)財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)我國的復(fù)式預(yù)算政府公共預(yù)算國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算社會(huì)保障預(yù)算其他預(yù)算財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)

二、以預(yù)算分項(xiàng)支出安排方式的差異為依據(jù)

（1）增量預(yù)算(基數(shù)預(yù)算)財(cái)政收支計(jì)劃指標(biāo)是在以前財(cái)政年度的基礎(chǔ)上，按新的財(cái)政年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況加以調(diào)整之后確定的。（2）零基預(yù)算財(cái)政收支計(jì)劃指標(biāo)的確定，只以對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)測為依據(jù)，不考慮以前的財(cái)政收支狀況。財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)第三節(jié)預(yù)算程序一、預(yù)算編制草案的具體編制財(cái)政部主持預(yù)算編制工作專門預(yù)算機(jī)關(guān)主持預(yù)算編制工作概算核定總統(tǒng)核定預(yù)算草案內(nèi)閣核定預(yù)算草案委員會(huì)核定預(yù)算草案預(yù)算編制工作開始的時(shí)間預(yù)算編制的一般具體過程財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)各國預(yù)算編制工作開始的時(shí)間不盡相同。美國的預(yù)算編制工作是從財(cái)政年度開始前的十幾個(gè)月就開始。我國預(yù)算編制一般在財(cái)政年度開始前的一個(gè)季度開始。各國預(yù)算編制的具體過程一般是：財(cái)政部受國務(wù)院委托首先向各地方、部門發(fā)出編制概算的通知和具體規(guī)定，然后各地方、各部門編成預(yù)算估計(jì)書提交財(cái)政部門，最后由財(cái)政部門審核匯編，提交權(quán)力機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)二、預(yù)算的批準(zhǔn)在西方國家，預(yù)算的批準(zhǔn)權(quán)力屬于議會(huì)，大部分國家的議會(huì)實(shí)行兩院制，在實(shí)行一院制的國家中，國家預(yù)算直接由其批準(zhǔn)，如瑞典、荷蘭、西班牙等就是這種類型。在實(shí)行兩院制的國家中，大部分國家議會(huì)的兩院都有批準(zhǔn)國家預(yù)算的權(quán)力。一般地說，兩院中的下院在預(yù)算批準(zhǔn)上擁有比上院更大的權(quán)力，往往擁有預(yù)算先議權(quán)和最后批準(zhǔn)權(quán)，美國、法國、德國、日本等就屬于這種類型。財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)三、預(yù)算的執(zhí)行預(yù)算的執(zhí)行預(yù)算的調(diào)整執(zhí)行部門監(jiān)督部門財(cái)政監(jiān)督

審計(jì)監(jiān)督

財(cái)政部指導(dǎo)和監(jiān)督央行執(zhí)行國庫出納財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)四、國家決算1、決算草案的編制決算草案由各級(jí)政府、各部門、各單位，在每一預(yù)算年度終了后按政府行政機(jī)關(guān)（國務(wù)院）規(guī)定的時(shí)間編制。

2、決算草案的審批決算草案的審批和預(yù)算草案的審批和程序相同，各級(jí)政府決算批準(zhǔn)后，財(cái)政部門要向本級(jí)各部門批復(fù)決算，地方各級(jí)政府還應(yīng)將經(jīng)批準(zhǔn)的決算，報(bào)上一級(jí)政府備案。3、正式?jīng)Q算的成立由預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制反映預(yù)算年度內(nèi)預(yù)算收支執(zhí)行情況的決算報(bào)告，經(jīng)審計(jì)機(jī)構(gòu)審核，國家立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后即告正式?jīng)Q算成立。正式?jīng)Q算的成立標(biāo)志著該預(yù)算年度的預(yù)算程序的結(jié)束。財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)第四節(jié)政府采購制度一、政府采購制度含義政府采購制度是以公開招標(biāo)、投標(biāo)為主要方式選擇供應(yīng)商，從國內(nèi)外市場上為政府部門或所屬團(tuán)體購買商品和勞務(wù)的一種制度。公開性、公正性、競爭性。其中公開競爭是政府采購制度的基石。財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)

二、政府采購有利于財(cái)政支出效益的提高（1）政府采購制度有利于政府部門強(qiáng)化支出管理，硬化預(yù)算約束，降低交易費(fèi)用；實(shí)行政府采購的項(xiàng)目，財(cái)政資金的節(jié)約率一般都在10%以上；（2）政府部門的代理人通過招標(biāo)竟價(jià)方式，從中選優(yōu)，將盡可能地節(jié)約資金，提高所選貨物、工程和服務(wù)的質(zhì)量。財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)（3）政府部門與供應(yīng)商之間將減少共謀和腐敗現(xiàn)象，使以往的暗箱操作變成“陽光下的交易”。三、政府采購程序

確定采購要求簽訂采購合同管理、執(zhí)行采購合同財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)四、政府采購與“共給制”和“控購制”的區(qū)別政府采購供給制控購制主體財(cái)政部門監(jiān)督商品采購過程財(cái)政部門是選購商品的主體目的細(xì)化預(yù)算節(jié)約支出控制集團(tuán)需求平衡供求矛盾手段規(guī)范采購方式財(cái)政監(jiān)督行政手段、指標(biāo)和審批范圍無品目限制某些具體商品商品使用者是采購商品主體商品的使用者被動(dòng)接受商品財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)第五節(jié)國庫集中收付制

現(xiàn)代國庫管理制度是對(duì)財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)集中收繳和支付的管理制度。其核心是通過國庫單一賬戶對(duì)現(xiàn)金進(jìn)行集中管理。國庫集中收付制度又稱國庫單一賬戶制度。財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)一、改革前國庫支付制度存在的問題改革前國庫支付制度是一種分散支付制度，也就是將預(yù)算確定的各部門和各單位年度支出總額按期撥付到各部門和各單位在商業(yè)銀行開設(shè)的賬戶，由各部門和各單位分散使用。財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)（1）缺乏嚴(yán)格的預(yù)算約束監(jiān)督機(jī)制，容易滋生腐敗和尋租等違法和違紀(jì)行為；（2）財(cái)政資金周轉(zhuǎn)過程中的沉淀資金分散于各部門和各單位，不利于充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益；（3）不利于預(yù)算管理制度的全面改革，如果仍實(shí)行分散支付制度，不可能真正實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算和政府采購制度，提高財(cái)政支出效益的目標(biāo)。財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)二、國庫集中支付制度的含義國庫集中支付制度，是對(duì)預(yù)算資金分配、資金使用、銀行清算及資金到達(dá)商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶的全過程集中進(jìn)行全面監(jiān)控制度。（1）財(cái)政統(tǒng)一開設(shè)國庫單一賬戶，各預(yù)算單位不再設(shè)有銀行賬戶。各預(yù)算單位在國庫統(tǒng)一賬戶下設(shè)立分類賬戶，實(shí)行集中管理，各預(yù)算單位和預(yù)算項(xiàng)目將只見數(shù)字不見錢。財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)所有財(cái)政收入直接納入國庫，所有財(cái)政支出根據(jù)部門預(yù)算集中支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)者。政府通過公開采購，中標(biāo)的供應(yīng)商可以直接從國庫得到預(yù)算安排的資金。財(cái)政收入國庫或財(cái)政專戶產(chǎn)品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位直達(dá)直達(dá)財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)（2）各單位可以根據(jù)自身履行職能的需要，在經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算項(xiàng)目和額度內(nèi)自行決定所要購買的商品和勞務(wù)，但要由財(cái)政部門直接向供應(yīng)商支付貨款，不再分散支付。其好處是預(yù)算支出減少了中間環(huán)節(jié)，增強(qiáng)了透明度和規(guī)范化，最大限度地減少“吃回扣”、錢權(quán)交易等腐敗行為。財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)（3）除某些特殊用途外，購買的商品和勞務(wù)的資金都要通過國庫直接撥付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。集中支付并不改變各預(yù)算單位對(duì)預(yù)算資金的支配權(quán)和使用權(quán)，只是由財(cái)政部門集中掌握預(yù)算資金的支付權(quán)，可以提高資金的使用效果。財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)三、國庫集中支付改革的思路和措施（1）制定和修改相關(guān)法規(guī)條例2001年2月國務(wù)院原則同意了《財(cái)政國庫管理制度改革方案》，相繼又制定和發(fā)布了《中央單位財(cái)政管理制度改革試點(diǎn)資金支付管理辦法》。還需要制定《國庫集中支付操作程序》、《國庫支票管理辦法》等法規(guī)，以及修訂相關(guān)法規(guī)。財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)（2）建立資金管理方式A、在中央銀行建立國庫單一賬戶體系，相應(yīng)地在財(cái)政部門建立資金賬冊管理體系，預(yù)算資金由中央銀行國庫單一賬戶統(tǒng)一保存和管理，財(cái)政部門只給預(yù)算單位下達(dá)年度預(yù)算指標(biāo)及審批月度用款計(jì)劃。財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)B、設(shè)立國庫集中“支付中心”。2001年7月成立了“國庫支付中心”，由該中心根據(jù)各預(yù)算單位用款情況和實(shí)現(xiàn)的購買活動(dòng)開具的付款申請(qǐng)，通過國庫單一賬戶直接向供應(yīng)商支付貨款。人民銀行國庫部門負(fù)責(zé)國庫賬戶管理、資金清算及監(jiān)督工作。財(cái)政學(xué)國家預(yù)算陳少克-財(cái)政學(xué)（3）明確集中支付外的輔助支付辦法A、工資支付。由“支付中心”在商業(yè)銀行開設(shè)工資賬戶，根據(jù)同級(jí)財(cái)政部門下達(dá)的工資預(yù)算按月將資金從國庫單一賬戶劃撥到商業(yè)銀行的工資賬戶；商業(yè)銀行再根據(jù)各