中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究

中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究所2005年4月中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究共28頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第1頁!課題主要成果

總報(bào)告：中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究

專題一：建立和完善中國農(nóng)村社會保障制度的研究專題二：國外農(nóng)村公共品供給問題研究報(bào)告

調(diào)查報(bào)告：關(guān)于貴州省麻江縣農(nóng)村事業(yè)單位情況調(diào)查中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究共28頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第2頁!主要內(nèi)容

緒論

中國農(nóng)村事業(yè)單位概況農(nóng)村事業(yè)單位的改革情況

農(nóng)村事業(yè)存在的問題與挑戰(zhàn)農(nóng)村公共服務(wù)體制改革的遠(yuǎn)景目標(biāo)

農(nóng)村事業(yè)單位改革基本思路和措施中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究共28頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第3頁!二、中國農(nóng)村事業(yè)單位概況農(nóng)村事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)：各級政府都設(shè)置了龐大的面向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村公共服務(wù)的管理服務(wù)機(jī)構(gòu),主要集中在農(nóng)、林、水等部門；農(nóng)村事業(yè)單位機(jī)構(gòu)眾多、領(lǐng)域?qū)挿?，但機(jī)構(gòu)數(shù)量呈明顯下降趨勢；發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村事業(yè)單位減少幅度大于落后地區(qū)；財(cái)政供給的農(nóng)村事業(yè)單位占絕大多數(shù)。中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究共28頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第4頁!農(nóng)村事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)來源：財(cái)政撥款是縣鄉(xiāng)事業(yè)單位的主要收入來源;縣鄉(xiāng)基層政府財(cái)政是農(nóng)村事業(yè)單位財(cái)政經(jīng)費(fèi)的主要承擔(dān)者；預(yù)算外收入是農(nóng)村事業(yè)單位的重要補(bǔ)充。農(nóng)村事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)支出：事業(yè)單位支出項(xiàng)目包括兩大類，一是行政事業(yè)性支出，二是生產(chǎn)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展支出。其中大部分是行政事業(yè)性支出。行政事業(yè)支出主要用于人員工資和維持單位的日常運(yùn)轉(zhuǎn)支出。

中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究共28頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第5頁!三、農(nóng)村事業(yè)單位改革情況對改革的評價(jià)改革主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，而縣一級改革嚴(yán)重滯后；改革中存在甩包袱的傾向；改革缺乏必要條件和配套措施，存在應(yīng)付現(xiàn)象。中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究共28頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第6頁!農(nóng)村事業(yè)單位的布局和設(shè)置不合理對農(nóng)民的公共服務(wù)供給過剩與缺位并存；許多農(nóng)村事業(yè)機(jī)構(gòu)職能相近、交叉重疊現(xiàn)象突出；有些事業(yè)單位已經(jīng)失去了存在的基礎(chǔ)；縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)在體系上脫節(jié)。人員超編現(xiàn)象依然突出，改革的初衷基本沒有實(shí)現(xiàn)：中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究共28頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第7頁!農(nóng)村事業(yè)單位盲目市場化導(dǎo)致了：1、本來應(yīng)實(shí)行的免費(fèi)服務(wù)變?yōu)橛袃敺?wù)；2、提高原有的服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；3、從農(nóng)民變相收費(fèi)；4、放棄本質(zhì)工作，把主要精力用在經(jīng)營活動中目前農(nóng)村事業(yè)單位問題的直接后果是：農(nóng)民獲取公共服務(wù)的成本負(fù)擔(dān)重，政府真正為農(nóng)民提高的公共服務(wù)數(shù)量減少、質(zhì)量下降，由此造成城鄉(xiāng)居民在公共服務(wù)方面的差距越來越大。中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究共28頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第8頁!明確政府在公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任：從市場失靈和純公共產(chǎn)品享用公平性考慮，政府應(yīng)為農(nóng)民提供最基本的公共品供給。目前，政府在農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域承擔(dān)的責(zé)任太少，城鄉(xiāng)居民在享受基本公共服務(wù)方面的太大；政府對農(nóng)民提供公共品是一種責(zé)任，公共財(cái)政要把公共品真正地、公平地分?jǐn)傆诔鞘泻娃r(nóng)村。政府干預(yù)的方式：在農(nóng)村，需要政府干預(yù)的農(nóng)村公共項(xiàng)目中，只能由政府付費(fèi)并直接提供的公共服務(wù)主要有社會救濟(jì)和最低生活保障制度、社會治安、執(zhí)法和監(jiān)管；中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究共28頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第9頁!農(nóng)村公共服務(wù)中各級政府之間責(zé)任邊界：中央政府的責(zé)任是應(yīng)該保障讓全國各地農(nóng)民享受到最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，對于財(cái)力不足的地區(qū)，中央政府要科學(xué)地、規(guī)范化地實(shí)行轉(zhuǎn)移支付制度；各地方政府的責(zé)任邊界：各級政府之間承擔(dān)的公共服務(wù)的內(nèi)容包括具有外部性的、但收益和成本不外溢本轄區(qū)的地方公共品；外部收益或成本溢出本轄區(qū)，需要與上一級政府或其它轄區(qū)進(jìn)行合作來提供的公共服務(wù)；以及具有一定規(guī)模經(jīng)濟(jì)、收益可排他的俱樂部物品。應(yīng)該發(fā)揮省級財(cái)政在宏觀調(diào)控和平抑地區(qū)間財(cái)力差異中的作用，完善省以下的財(cái)稅制度。中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究共28頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第10頁!民間機(jī)構(gòu)的作用多種主體都可成為農(nóng)村公共服務(wù)的生產(chǎn)者。公共服務(wù)主體多元化，是改革中國農(nóng)村公共服務(wù)供給制度的重要措施。除政府之外，私人部門或者第三部門均可成為公共服務(wù)的生產(chǎn)者。在未來農(nóng)村公共服務(wù)的框架中，非政府組織應(yīng)發(fā)揮重要的作用。但是，強(qiáng)調(diào)民間組織在農(nóng)村公共服務(wù)中的地位和作用不能成為政府逃避責(zé)任的理由。監(jiān)管的問題目前我國公共服務(wù)監(jiān)管存在著過度監(jiān)管與監(jiān)管不足。健全有效的監(jiān)管體系既是農(nóng)村公共服務(wù)體制改革的內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給方式改變的必要手段。農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)管的方向是“建立規(guī)則，完善體系，改進(jìn)能力”。監(jiān)管體系的內(nèi)容包括是標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格、質(zhì)量等方面，監(jiān)管應(yīng)該公正、透明、專業(yè)化。

中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究共28頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第11頁!二）剝離農(nóng)村事業(yè)單位的非公共服務(wù)職能：首先，把承擔(dān)行政能的機(jī)構(gòu)從事業(yè)單位分離出來，避免行政功能事業(yè)化。

一要把那些承擔(dān)執(zhí)法職能的機(jī)構(gòu)，如衛(wèi)生、城管、建筑、工商、技術(shù)、交通等執(zhí)法部門劃出事業(yè)單位歸入行政管理系列，二要將本屬行政管理機(jī)構(gòu)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局、扶貧辦、畜牧局、稅務(wù)所、財(cái)政所、重大項(xiàng)目辦等事業(yè)單位收歸行政機(jī)關(guān)。其次，把從事各類經(jīng)營性業(yè)務(wù)的事業(yè)單位從事業(yè)序列中剔除，實(shí)行改制轉(zhuǎn)企。再次，對于同時承擔(dān)多種職能的事業(yè)單位，如縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)，一方面將其中的行政執(zhí)法職能向行政序列歸并，另一方面，將經(jīng)營創(chuàng)收職能向市場分離。中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究共28頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第12頁!四）妥善解決農(nóng)村事業(yè)機(jī)構(gòu)的冗員問題1、創(chuàng)造條件，引導(dǎo)農(nóng)村事業(yè)單位的職工到農(nóng)村民間組織工作，或創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體。（通過發(fā)放部分基本工資誘導(dǎo)分流）2、通過買斷工齡，強(qiáng)制分流一部分事業(yè)單位人員。在擇優(yōu)上崗以后，對于分流人員，可根據(jù)工齡和基本工資，按一定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)償。3、對于分流人員還可保留基本工資，但不再享受各種津貼、補(bǔ)貼和調(diào)資政策，實(shí)行自然消亡法。4、在推進(jìn)農(nóng)村事業(yè)單位壓縮人員中，必須考慮建立合理的成本分擔(dān)機(jī)制，中央和地方政府應(yīng)按比例承擔(dān)改革成本，否則機(jī)構(gòu)改革反彈的可能性還會加大。

中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究共28頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第13頁!2、以優(yōu)惠政策鼓勵民辦學(xué)校和醫(yī)療機(jī)構(gòu)等民營事業(yè)單位的發(fā)展打破傳統(tǒng)思想觀念障礙，凡是民間資本可以發(fā)揮作用的公共服務(wù)領(lǐng)域，均可由其替代或補(bǔ)充公立服務(wù)機(jī)構(gòu)；消除準(zhǔn)入、管理中的不利因素：適當(dāng)降低進(jìn)入注冊登記門檻，成立包括農(nóng)民代表在內(nèi)的中立性準(zhǔn)入、監(jiān)管機(jī)構(gòu)；加強(qiáng)政策扶持，政府對民辦服務(wù)機(jī)構(gòu)提供相當(dāng)比例的經(jīng)費(fèi)資助。

中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究共28頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第14頁!八）轉(zhuǎn)換政府的職能，為縣鄉(xiāng)事業(yè)單位的改革創(chuàng)造條件農(nóng)村事業(yè)單位所表現(xiàn)的問題和改革的難度在一定程度上是政府管理體制引起。農(nóng)村事業(yè)單位的問題表現(xiàn)在事業(yè)單位，根子出在行政體制上。要把農(nóng)村事業(yè)單位的改革和政府管理體制的改革配套進(jìn)行，共同推進(jìn)，改革才能取得好的成效。農(nóng)村事業(yè)單位的改革與政府職能的轉(zhuǎn)換密不可分，如果僅僅拘泥于農(nóng)村事業(yè)單位本身，實(shí)際上很難找到切實(shí)可行的改革辦法。

中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究共28頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第15頁!一、緒論農(nóng)村事業(yè)單位概念：農(nóng)村事業(yè)單位是指縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府圍繞農(nóng)村社會事業(yè)和農(nóng)民的公共需求建立的服務(wù)和管理機(jī)構(gòu)以及農(nóng)業(yè)類事業(yè)機(jī)構(gòu)。研究的背景、意義：過去的改革總體目標(biāo)不明、方向不清。農(nóng)村事業(yè)單位比重大，與其他農(nóng)村改革關(guān)聯(lián)度強(qiáng)，同政府行政管理體制關(guān)系密切，改革成敗直接影響農(nóng)村的公共服務(wù)品供給。研究的目的：分析目前農(nóng)村事業(yè)單位改革現(xiàn)狀及問題，確定縣鄉(xiāng)政府公共服務(wù)職能；提出農(nóng)村公共服務(wù)體制框架和遠(yuǎn)景目標(biāo)；推出具體改革方案和措施。數(shù)據(jù)和材料：選取3縣（市）和3鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的典型調(diào)查；同類課題數(shù)據(jù)共享；歷年的調(diào)查積累；同行已有成果參考。中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究共28頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第16頁!農(nóng)村事業(yè)單位的編制和人員：縣鄉(xiāng)事業(yè)單位職工人數(shù)占全國事業(yè)單位的比重64.5%；農(nóng)村事業(yè)單位的就業(yè)人數(shù)主要集中在教育、衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)類事業(yè)機(jī)構(gòu)；農(nóng)村事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)數(shù)減少，而從業(yè)人員增加；越是落后地區(qū)事業(yè)單位超編現(xiàn)象越嚴(yán)重；新增的全額供養(yǎng)單位人員主要集中在教育部門。中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究共28頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第17頁!三、農(nóng)村事業(yè)單位改革情況調(diào)整條塊關(guān)系，教育、衛(wèi)生、國土等行業(yè)實(shí)行以縣為主的管理體制；精簡合并機(jī)構(gòu),壓縮財(cái)政供養(yǎng)人員；在人事制度改革上按照“脫鉤、分類、放權(quán)、搞活”路子進(jìn)行改革，取消級別，實(shí)施人員聘任制。根據(jù)事業(yè)單位的性質(zhì)進(jìn)行職能分解：生產(chǎn)經(jīng)營性的事業(yè)單位劃出了事業(yè)單位序列；全額財(cái)政撥款事業(yè)單位改為差額撥款單位或自收自支單位；差額撥款單位改為自收自支單位；對那些既承擔(dān)公共服務(wù)又實(shí)行經(jīng)營服務(wù)的單位進(jìn)行職能分解改革。改革政府支持方式，向民間購買教育服務(wù)。中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究共28頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第18頁!四、農(nóng)村事業(yè)單位存在問題與挑戰(zhàn)事業(yè)單位定性混亂，大量非公益性機(jī)構(gòu)充斥其中

在事業(yè)單位中存在大量行政管理機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，形成小行政、大事業(yè)的格局：

一些從事經(jīng)營性業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)充斥在事業(yè)單位之中；事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)營性業(yè)務(wù)和公益性混雜。中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究共28頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第19頁!人員混用，行政機(jī)關(guān)大量占用事業(yè)指標(biāo)，造成事業(yè)人員不干正事財(cái)政缺位，使事業(yè)單位難搞公益服務(wù)，搞創(chuàng)收干擾市場

農(nóng)村事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)普遍短缺，既無錢養(yǎng)人，更無錢“打仗”。政府對農(nóng)村事業(yè)單位財(cái)政投入不足的原因：財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱；轉(zhuǎn)移支付機(jī)制不健全；農(nóng)村稅費(fèi)改革后縣鄉(xiāng)財(cái)政缺口擴(kuò)大；大多數(shù)縣鄉(xiāng)政府對農(nóng)村公共服務(wù)投入沒有積極性；農(nóng)村事業(yè)盤子過大，政府養(yǎng)不起。在此情況下，地方政府盲目地將農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)構(gòu)推向市場。中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究共28頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第20頁!五、農(nóng)村公共服務(wù)體制改革遠(yuǎn)景目標(biāo)中國農(nóng)村公共服務(wù)體制的遠(yuǎn)景目標(biāo)是：根據(jù)公共服務(wù)的類型和性質(zhì)，合理劃分政府和市場、不同層級的政府在提供農(nóng)村公共服務(wù)方面的責(zé)任以及政府支持方式，構(gòu)建政府與市場相結(jié)合的有效模式，使農(nóng)村公共服務(wù)的供給既有效率，又能滿足農(nóng)民對公共服務(wù)的基本需要。中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究共28頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第21頁!只能或必須由政府承擔(dān)經(jīng)費(fèi)和提供、但也可通過委托、購買、代理等方式交給私人提供的公共服務(wù)有：義務(wù)教育、預(yù)防、防疫、保健等公共衛(wèi)生服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育、文物保護(hù)、食品安全、食品標(biāo)簽、防洪、森林防火，等等。政府可以根據(jù)各個服務(wù)類型特征、市場監(jiān)管措施的完備程度等情況，確定是由政府直接經(jīng)營、還是間接提供（如付費(fèi)購買服務(wù)）?？梢赃M(jìn)行市場化但需要政府給予一定補(bǔ)貼的公共服務(wù)主要有醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、非義務(wù)教育。在由政府付費(fèi)的公共服務(wù)中，可選擇向服務(wù)提供者付費(fèi)，也可選擇向服務(wù)消費(fèi)者提供補(bǔ)貼。對機(jī)構(gòu)的支持取決于其所提供的服務(wù)類型。如果這種服務(wù)容易監(jiān)控，則可以選擇向機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼、購買其服務(wù)和合同外包等方式。否則，只能對服務(wù)的消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)貼。對那些所謂的非贏利組織補(bǔ)貼一定要慎重。中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究共28頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第22頁!鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任邊界：具有外部性的、但收益和成本不外溢本轄區(qū)的地方公共品，如公共安全、民事糾紛處理；外部收益或成本溢出本轄區(qū)，需要與上一級政府或其它轄區(qū)進(jìn)行合作來提供的公共服務(wù)，如基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護(hù)；具有一定規(guī)模經(jīng)濟(jì)、收益可排他的俱樂部物品，如醫(yī)療、文化及其它一些社區(qū)福利項(xiàng)目。中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究共28頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第23頁!六、農(nóng)村事業(yè)單位改革的基本思路和措施一）農(nóng)村事業(yè)單位改革目標(biāo)不是實(shí)行簡單地市場化，而是要增加對“三農(nóng)”的公共服務(wù)供給，提高農(nóng)村事業(yè)單位的公共服務(wù)效率：，農(nóng)村公共服務(wù)市場化的空間非常有限。第二，農(nóng)村公共服務(wù)能否市場化，在很大程度上取決于一個健全的監(jiān)管體系。第三，農(nóng)民收入低，對優(yōu)質(zhì)服務(wù)需求有限。隨著縣鄉(xiāng)財(cái)政狀況惡化，基層政府有著強(qiáng)烈的把公共服務(wù)推向市場的傾向。但農(nóng)村事業(yè)單位改革不是甩包袱，農(nóng)村公共品服務(wù)在未來主要是滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展需要，增加有效服務(wù)供給。中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究共28頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第24頁!三）取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位建制，建立以縣為主的農(nóng)村事業(yè)單位公共服務(wù)體系取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的事業(yè)單位建制，整合縣級事業(yè)單位，將多頭管理、種類繁多的各類事業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行歸并，建成若干個縣服務(wù)中心以及下屬的區(qū)域性分中心，吸收一部分原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)入；將縣（市）級事業(yè)單位的人員下派到鄉(xiāng)村，對農(nóng)村的技術(shù)推廣和公共衛(wèi)生等服務(wù)實(shí)行巡視制和包村制度，使服務(wù)對象落實(shí)到具體區(qū)域、服務(wù)主體落實(shí)到人。中國農(nóng)村事業(yè)單位改革研究共28頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第25頁!五）鼓勵非公有資本進(jìn)入農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域1、以完善、規(guī)范和支持為重點(diǎn)，加快發(fā)展新型合作經(jīng)濟(jì)組織鼓勵這些組織從事農(nóng)村公益活動賦予農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織明確的法律地位，以優(yōu)惠政策支持這些組織的發(fā)育。2、以優(yōu)惠政策鼓勵民辦學(xué)校和醫(yī)療機(jī)構(gòu)等民營事業(yè)單位的發(fā)展民營服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展給消費(fèi)者提供了更多的選擇機(jī)會，同時它對現(xiàn)有公辦事業(yè)單位產(chǎn)生壓力，促使其提高服務(wù)質(zhì)量、降低服務(wù)價(jià)格。另外，它還為縣鄉(xiāng)事業(yè)機(jī)構(gòu)分流冗員提供了接收平臺，為下一步實(shí)施政府