我國(guó)自然保護(hù)區(qū)體系的現(xiàn)狀與管理

我國(guó)自然保護(hù)區(qū)體系的現(xiàn)狀與管理

一、我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)體系

1、自然保護(hù)區(qū)(naturereserve)的概念

世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）將保護(hù)地(protectedarea)定義為：通過法律及其他有效方式，特別用以保護(hù)和維護(hù)生物多樣性、自然及文化資源的陸地或海洋。

我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)(naturereserve)被定義為保護(hù)各種生態(tài)系統(tǒng)或自然環(huán)境，保護(hù)生物多樣性，拯救瀕臨滅絕的野生生物，以及保護(hù)自然歷史遺產(chǎn)而劃定的特殊的自然地域。

自然保護(hù)區(qū)中，既包括各種自然地帶中各種生態(tài)系統(tǒng)的代表，又包括一些珍貴、稀有動(dòng)植物種類的主要分布區(qū)，候鳥繁殖、越冬場(chǎng)所和遷徙停息的驛站，以及飼養(yǎng)、栽培品種的野生近緣種的集中產(chǎn)地。自然保護(hù)區(qū)的內(nèi)涵還包括具有特殊保護(hù)價(jià)值的地質(zhì)剖面、化石產(chǎn)地、冰川遺跡、地質(zhì)地貌、瀑布、溫泉、火山口、隕石所在地、海島等，甚至包括風(fēng)光優(yōu)美的自然風(fēng)景名勝區(qū)、特殊的農(nóng)業(yè)耕作區(qū)等等。

一、我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)體系

2、歷史發(fā)展

世界上第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)是建立于1872年的美國(guó)黃石公園，我國(guó)的第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)是由中科院建立于1956年的廣東省鼎湖山自然保護(hù)區(qū)。

1978年2月，中科院設(shè)立了中華人民共和國(guó)人與生物圈國(guó)家委員會(huì)。80年長(zhǎng)白山、臥龍、鼎湖山3個(gè)自然保護(hù)區(qū)加入了世界生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)。81年4月，我國(guó)正式加入《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》。84年9月，全國(guó)人民代表大會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)森林法》。85年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》。85年6月，全國(guó)人民代表大會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)草原法》。85年11月，全國(guó)人大通過和批準(zhǔn)我國(guó)參加《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)國(guó)際公約》。87年，國(guó)務(wù)院環(huán)境委員會(huì)頒發(fā)了我國(guó)在保護(hù)自然資源和自然環(huán)境方面的綱領(lǐng)性文件《中國(guó)自然保護(hù)綱要》。88年11月全國(guó)人大通過了《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》。92年1月，國(guó)務(wù)院決定加入《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》，92年我國(guó)簽署了《生物多樣性公約》。92年2月，國(guó)家環(huán)保局成立第一屆國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)評(píng)審委員會(huì)。94年9月，國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》。同年11月，經(jīng)地質(zhì)礦產(chǎn)部批準(zhǔn)發(fā)布施行《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》，對(duì)地質(zhì)遺跡類型保護(hù)區(qū)提出建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和管理要求。94年10月，我國(guó)簽署了《聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約》。95年2月，中國(guó)政府談判代表團(tuán)就全球環(huán)境基金（GEF）“中國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理”項(xiàng)目與世界銀行在美國(guó)世行總部華盛頓談判，該項(xiàng)目總額為1200萬(wàn)個(gè)特別提款權(quán)（相當(dāng)于1790萬(wàn)美元）的全球環(huán)境基金贈(zèng)款。同年6月在北京召開GEF“中國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理項(xiàng)目”啟動(dòng)會(huì)。同年5月，國(guó)家科委批準(zhǔn)由國(guó)家海洋局公布施行《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》。

3、重要意義中國(guó)是世界上生物多樣性最豐富的國(guó)家之一，被國(guó)際上的保護(hù)組織譽(yù)為“生物多樣性大國(guó)”和“生物多樣性全球熱點(diǎn)地區(qū)”。然而中國(guó)也面臨世界最嚴(yán)重的人口壓力和迅速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的嚴(yán)重威脅。受到不同程度威脅和接近受威脅的比例，哺乳類超過40%和7%、鳥類超過11%和8%、爬行類超過16%和17%、兩棲類超過30%和13%。保護(hù)生物多樣性最有效的方法之一是最大限度地保持當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)中的當(dāng)?shù)匚锓N。生物多樣性得到保護(hù)是維持生態(tài)系統(tǒng)正常生態(tài)功能的根本；建立自然保護(hù)區(qū)和加強(qiáng)保護(hù)區(qū)的管理是保護(hù)生物多樣性及其生態(tài)功能的最好方法。

3、規(guī)模

截止2002年底，我國(guó)不同級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)數(shù)量在1939～1960之間，面積在112～144萬(wàn)平方公里之間。在我國(guó)有分布的全部1238種哺乳類、爬行類和兩棲類中只有49種完全沒有任何保護(hù)區(qū)覆蓋，其他的物種或多或少在某個(gè)或更多的保護(hù)區(qū)中有分布；我國(guó)超過85%的陸地生態(tài)系統(tǒng)或多或少都有代表性的保護(hù)區(qū)。

01年12月21日《全國(guó)野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程》正式啟動(dòng)。規(guī)劃總體目標(biāo)是：通過實(shí)施該工程，拯救一批國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物，擴(kuò)大、完善和新建一批國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、禁獵區(qū)和野生動(dòng)物種源基地及珍稀植物培育基地，恢復(fù)和發(fā)展珍稀物種資源。到2050年，使我國(guó)自然保護(hù)區(qū)數(shù)量達(dá)到2500個(gè)，總面積1.728億公頃，占國(guó)土面積的18%，形成一個(gè)以自然保護(hù)區(qū)、重要濕地為主體，布局合理，類型齊全，設(shè)施先進(jìn)，管理高效，具有國(guó)際重要影響的自然保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)規(guī)劃，工程建設(shè)分三個(gè)階段進(jìn)行。2001～2010年為第一階段、2011～2030年為第二階段，2031年～2050年為第三階段。第一階段的目標(biāo)主要有：一是重點(diǎn)實(shí)施15個(gè)野生動(dòng)植物拯救工程（包括大熊貓、朱鹮、虎、金絲猴、藏羚羊、揚(yáng)子鱷、大象、長(zhǎng)臂猿、麝、普氏原羚、野生鹿類、鶴類、野生雉類、蘭科植物、蘇鐵）；二是加快自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，使全國(guó)自然保護(hù)區(qū)數(shù)量達(dá)到1800個(gè)，面積1.55億公頃，占國(guó)土面積的16.14%；三是加強(qiáng)天然濕地保護(hù)，力爭(zhēng)增加國(guó)際重點(diǎn)濕地80處。二、我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的管理體制1、分類體系（1）行政級(jí)別分類我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)按照建立的行政級(jí)別分為國(guó)家級(jí)、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級(jí)、市（自治州）級(jí)和縣（自治縣、旗、縣級(jí)市）級(jí)。這種級(jí)別分類和保護(hù)區(qū)的管理方式?jīng)]有直接的關(guān)系，但和保護(hù)區(qū)管理的嚴(yán)格程度和獲得政府等方面的重視程度緊密相關(guān)。通常保護(hù)區(qū)的級(jí)別越高，獲得地方或國(guó)家的支持越大。1979年8個(gè)部、委聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)管理、區(qū)劃和科學(xué)考察工作的通知》中提出了4條建立新的自然保護(hù)區(qū)的條件規(guī)定，滿足這些條件的地區(qū)可以申請(qǐng)成立保護(hù)區(qū)：具有代表不同自然地帶的典型自然生態(tài)系統(tǒng)；國(guó)家一類保護(hù)珍稀動(dòng)物、珍稀樹種或有特殊保護(hù)價(jià)值的其他野生動(dòng)植物的重要生存繁殖地區(qū)；自然生態(tài)系統(tǒng)或物種已遭破壞，具有重要價(jià)值而必須恢復(fù)或更替地區(qū);有特殊保護(hù)意義的地質(zhì)剖面、冰川遺跡、巖溶、溫泉、化石產(chǎn)地等自然歷史遺跡和重要水源地等。國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)是指在國(guó)內(nèi)外有典型意義、在科學(xué)上有重大國(guó)際影響或者有特殊科研價(jià)值，并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立的自然保護(hù)區(qū)。

省級(jí)和市縣級(jí)的保護(hù)區(qū)由有關(guān)主管部門提出，并由相應(yīng)級(jí)別的人民政府審定、批準(zhǔn)，并報(bào)上一級(jí)主管部門備案。

（2）類型分類類型01年底數(shù)量（個(gè)）01年底面積（公頃）自然生態(tài)系統(tǒng)類森林生態(tài)系統(tǒng)類型7692245.08草原與草甸生態(tài)系統(tǒng)類型33350.56荒漠生態(tài)系統(tǒng)類型203623.85內(nèi)陸濕地及水域生態(tài)系統(tǒng)類型1372160.66海洋和海岸生態(tài)系統(tǒng)類型40100.75野生生物類野生動(dòng)物類型3254149.75野生植物類型111212.99自然遺跡類地質(zhì)遺跡類型90109.61古生物遺跡類型2635.74合計(jì)155112989.00表2保護(hù)地管理類別類別Ia嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)：主要用于科研的保護(hù)地。擁有某些特殊的或具代表性的生物系統(tǒng)，地理或生理特色及/或物種的陸地或海洋，可用于科學(xué)研究及/或環(huán)境監(jiān)測(cè)。

類別Ib自然荒野區(qū)：主要用于保護(hù)自然荒野面貌的保護(hù)地。

大面積未經(jīng)改造或略經(jīng)改造的陸地或海洋，仍保持其自然特色及影響，尚未有過永久或大型人類居住，用于保護(hù)其天然條件。類別II國(guó)家公園：主要用于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)及娛樂活動(dòng)的保護(hù)地自然陸地或海洋，用于（a）為現(xiàn)在及將來(lái)一個(gè)或多個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的完整性保護(hù)；（b）禁止對(duì)該區(qū)進(jìn)行有害開發(fā)及占用；（c）為精神、科學(xué)、教育、娛樂及旅游等活動(dòng)提供基礎(chǔ)，這些都應(yīng)與環(huán)境及文化配套類別III自然紀(jì)念物：主要用于保護(hù)某些具有自然特色的保護(hù)地

擁有一種或多種自然或自然/文化特色的地區(qū)，其特色因稀有，具代表性或在美學(xué)或文化上意義重大而超乎尋常或獨(dú)一無(wú)二。

類別IV生境/物種管理區(qū)：用于通過干預(yù)進(jìn)行管理以達(dá)到保護(hù)目的的保護(hù)地。

一片陸地或海洋，用于通過積極干預(yù)以達(dá)管理目的，以確保生境和/或達(dá)到某些物種對(duì)生境的特別要求。

類別V風(fēng)景/海景保護(hù)地：主要用于風(fēng)景/海景保護(hù)及娛樂的保護(hù)地。

陸地，包括海岸及海洋，由于人類與自然的長(zhǎng)期相互影響而形成的具重要美學(xué)、生態(tài)學(xué)及/或文化價(jià)值，且生物多樣性較豐富的地區(qū)。維護(hù)傳統(tǒng)的人類自然相互影響的完整性對(duì)該區(qū)的保護(hù)、維持及進(jìn)化極為重要。類別VI資源管理保護(hù)地：主要用于自然生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)性利用的保護(hù)地。擁有顯著未經(jīng)改造的自然系統(tǒng)，對(duì)其進(jìn)行管理以確保長(zhǎng)期保護(hù)及維持其生物多樣性，同時(shí)根據(jù)當(dāng)?shù)卮迳缧枨?，持續(xù)性提供自然產(chǎn)品及服務(wù)。

2、自然保護(hù)區(qū)的綜合管理體系（1）自然保護(hù)區(qū)主管部門《自然保護(hù)區(qū)條例》第八條規(guī)定了國(guó)家對(duì)自然保護(hù)區(qū)實(shí)行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制。國(guó)家院環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)自然保護(hù)區(qū)的綜合管理。國(guó)務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，主管有關(guān)的自然保護(hù)區(qū)?？h級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)管理的部門的設(shè)置和職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況確定

（2）物種保護(hù)主管部門

《野生動(dòng)物保護(hù)法》第七條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院林業(yè)、漁業(yè)行政主管部門分別主管全國(guó)陸生、水生野生動(dòng)物管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的陸生野生動(dòng)物管理工作。自治州、縣和市政府陸生野生動(dòng)物管理工作的行政主管部門，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定?？h以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)水生野生動(dòng)物管理工作。”國(guó)家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部下屬漁業(yè)局分別主管全國(guó)陸生、水生野生動(dòng)物管理工作?！兑吧参锉Ｗo(hù)條例》第八條規(guī)定國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門主管全國(guó)林區(qū)內(nèi)野生植物和林區(qū)外珍貴野生樹木的監(jiān)督管理工作。國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門主管全國(guó)其他野生植物的監(jiān)督管理工作。國(guó)務(wù)院建設(shè)行政部門負(fù)責(zé)城市園林、風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)野生植物的監(jiān)督管理工作。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)野生植物環(huán)境保護(hù)工作的協(xié)調(diào)和監(jiān)督。國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門依照職務(wù)分工負(fù)責(zé)有關(guān)的野生植物保護(hù)工作。對(duì)于這些被保護(hù)的生物，分別也有相應(yīng)的主管部門來(lái)負(fù)責(zé)執(zhí)法。（3）生態(tài)保護(hù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制

按照《自然保護(hù)區(qū)條例》《野生植物保護(hù)條例》規(guī)定國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)自然保護(hù)區(qū)和野生植物的綜合管理工作.

同時(shí)針對(duì)一個(gè)特定的保護(hù)區(qū)而言，保護(hù)區(qū)有相應(yīng)的主管部門，而保護(hù)區(qū)內(nèi)不同的資源，又有相應(yīng)的主管部門，這些主管部門可能會(huì)與保護(hù)區(qū)的主管部門不同。（4）自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和人員

目前自然保護(hù)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)主要有以下幾種情況：獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)；兩個(gè)或兩個(gè)以上的保護(hù)區(qū)共建一個(gè)管理機(jī)構(gòu)；與其他管理機(jī)構(gòu)兩塊牌子、一套人馬；管理機(jī)構(gòu)隸屬于政府職能部門，為該部門的一個(gè)科（或股）；管理機(jī)構(gòu)隸屬于主管部門下屬的企事業(yè)單位等。

三、有關(guān)自然保護(hù)區(qū)的法律和法規(guī)體系

《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)刑法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》

目前已頒布了中華人民共和國(guó)“大氣污染防治法”、“水污染防治法”、“固體廢棄物污染環(huán)境防治法”、“海洋環(huán)境保護(hù)法”、“環(huán)境噪聲污染防治法”等5項(xiàng)。為了合理地開發(fā)、利用和保護(hù)自然資源，特制定了“森林法”、“草原法”、“煤炭法”、“礦產(chǎn)資源法”、“漁業(yè)法”、“土地管理法”、“水法”、“水土保護(hù)法”和“野生動(dòng)物保護(hù)法”等多部環(huán)境保護(hù)資源法?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》

《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》

《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》

《中華人民共和國(guó)野生植物保護(hù)條例》

《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》

其他相關(guān)法律：《中華人民共和國(guó)森林法》（1984，1998）、《中華人民共和國(guó)草原法》（1985、2002）、《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》（1986，2000）、《水產(chǎn)資源保護(hù)條例》、《野生藥材資源保護(hù)管理?xiàng)l例》（1987）、《中華人民共和國(guó)水法》（1988）、《中華人民共和國(guó)水土保持法》（1991）等，三、有關(guān)自然保護(hù)區(qū)的法律和法規(guī)體系法律法規(guī)體系存在的問題國(guó)際相關(guān)公約

1978年2月，中國(guó)科學(xué)院設(shè)立了人與生物圈國(guó)家委員會(huì)。1993年加入國(guó)際人與生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)，由中國(guó)人與生物圈國(guó)家委員會(huì)、林業(yè)部、農(nóng)業(yè)部和國(guó)家環(huán)保局等部門共同發(fā)起組建的“中國(guó)生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”正式成立。到2003年我國(guó)共有23個(gè)自然保護(hù)區(qū)加入了“世界人與生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”，它們是吉林長(zhǎng)白山；廣東鼎湖山；湖北神農(nóng)架；福建武夷山；甘肅白水江；云南西雙版納和高黎貢山；四川臥龍、黃龍、九寨溝、亞丁；河南寶天