我國自然災(zāi)害管理體制與減災(zāi)救災(zāi)政策閆志壯

民政部國家減災(zāi)中心閆志壯2009年11月04日·北京

我國自然災(zāi)害管理體系與政策下列組圖片讓我們聯(lián)想起······

2007年6月3日，云南普洱地震1、自然災(zāi)害頻率高、種類多、分布廣

2、自然災(zāi)害區(qū)域性、季節(jié)性特點(diǎn)顯著

3、自然災(zāi)害造成的損失巨大

4、自然災(zāi)害與貧困密切關(guān)聯(lián)

5、自然災(zāi)害滯后性危害明顯

我國自然災(zāi)害主要特征歸納：

黃河凌汛自然災(zāi)害程度與形勢描述

中國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一。伴隨著全球氣候變化以及中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市化進(jìn)程不斷加快，中國的資源、環(huán)境和生態(tài)壓力加劇，自然災(zāi)害防范應(yīng)對形勢更加嚴(yán)峻復(fù)雜。

——摘自《中國的減災(zāi)行動》白皮書

中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。禁止任何組織或者個(gè)人破壞社會主義制度。

——摘自《中華人民共和國憲法》一、我國自然災(zāi)害管理體系縱向－－管理體制

國務(wù)院省級人民政府地市級人民政府縣市級人民政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民政府

☆中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮☆地方政府分級負(fù)責(zé)

☆地方政府為主，按行政區(qū)域統(tǒng)一組織指揮以縣域?yàn)槔阂粋€(gè)縣遭受嚴(yán)重自然災(zāi)害后，可以動員所轄區(qū)域內(nèi)的一切人力、物力、財(cái)力資源抗災(zāi)救災(zāi)。

民政、水利、農(nóng)業(yè)、統(tǒng)計(jì)、氣象、地震等部門會商災(zāi)情橫向－管理職能－分工

國務(wù)院水利部民政部☆政府統(tǒng)一決策，各部門按照決策和自身職能，分工負(fù)責(zé)，相互協(xié)作。

行政管理部門

輔助技術(shù)支持部門包括：民政部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部、國家統(tǒng)計(jì)局、交通部、環(huán)?？偩帧ぁぁぁぁぁぐǎ簹庀缶?、地震局、海洋局······農(nóng)業(yè)部中堅(jiān)力量－－軍隊(duì)

在興建防災(zāi)工程、抗災(zāi)搶險(xiǎn)、搶救轉(zhuǎn)移、治傷治病、搶修生命線工程以及恢復(fù)生產(chǎn)、重建家園等方面，解放軍、武警及預(yù)備役部隊(duì)都發(fā)揮了重要作用，我國軍隊(duì)是同自然災(zāi)害斗爭的中堅(jiān)力量。

1998年抗洪

云南寧洱縣發(fā)生里氏6.4級地震輔助、補(bǔ)充力量－－民間組織及公眾

2008年，全國共接收社會各界捐款近1000億元÷

2008年，民政部會同財(cái)政部安排救災(zāi)資金509.6億元＝

1.96倍

云南寧洱縣發(fā)生里氏6.4級地震自然災(zāi)害管理體系1、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系按行政區(qū)劃層次劃分，即中央政府（國務(wù)院）－省政府－地（市）政府－縣（市）政府－鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府。2、每級政府統(tǒng)一指揮本級行政區(qū)域內(nèi)的救災(zāi)活動，實(shí)行首長負(fù)責(zé)制。3、上下級政府間分級指揮救災(zāi)活動，以下級為主，上級為輔。4、政府具有領(lǐng)導(dǎo)救災(zāi)的絕對權(quán)利。部門之間分工1、與救災(zāi)有關(guān)的部門有民政部、水利部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部、發(fā)改委、建設(shè)部、交通部等職能部門及國務(wù)院直屬的中國氣象局、中國地震局、中國海洋局等單位。2、各部門、各單位在國務(wù)院規(guī)定的職能范圍內(nèi)履行自己的救災(zāi)職能。部門之間協(xié)作1、二個(gè)各部門之間的協(xié)作2、三個(gè)以上部門之間協(xié)作，通過救災(zāi)應(yīng)急管理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。救災(zāi)管理體制機(jī)構(gòu)設(shè)置（部門間分工、協(xié)作）狹義災(zāi)害管理體系！

板橋水庫“75·8”垮壩后的重建紀(jì)念碑國務(wù)院救災(zāi)應(yīng)急管理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國務(wù)院國家防汛抗旱總指揮部國家減災(zāi)委員會國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部全國防非典指揮部國家安全生產(chǎn)委員會全國防控禽流感指揮部國務(wù)院防艾滋病工作委員會國務(wù)院血吸蟲病防治領(lǐng)導(dǎo)小組國家森林防火指揮部國家核事故應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會國務(wù)院應(yīng)急辦巨災(zāi)條件下成立的臨時(shí)指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如低溫雨雪冰凍災(zāi)時(shí)成立的煤電油運(yùn)指揮部。

云南寧洱縣發(fā)生里氏6.4級地震自然災(zāi)害管理體系狹義災(zāi)害管理體系民間救災(zāi)（自救）軍隊(duì)參與救災(zāi)廣義災(zāi)害管理體系全民救災(zāi)管理體系

云南寧洱縣發(fā)生里氏6.4級地震自然災(zāi)害管理體系政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，上下級分級管理，部門分工負(fù)責(zé)，下級為主，上級為輔；人民解放軍、武警、預(yù)備役部隊(duì)是中堅(jiān)，災(zāi)民自救和社會力量是補(bǔ)充。

自然災(zāi)害管理體系的歸納

寧洱縣受災(zāi)場景

自然災(zāi)害管理體系評價(jià)

我國自然災(zāi)害管理體系實(shí)際上是黨政軍組織體系，其具有嚴(yán)密的行政組織及指揮系統(tǒng)和極高的權(quán)威，可以動員一切人力、物力、財(cái)力參與救災(zāi)，在建國以來的歷次大災(zāi)中發(fā)揮了主要作用。

云南寧洱縣發(fā)生里氏6.4級地震

自然災(zāi)害管理體系評價(jià)

現(xiàn)行自然災(zāi)害管理體系是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上形成的，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代發(fā)揮了重要作用，就是在市場經(jīng)濟(jì)確立正逐步完善的今天，這個(gè)組織結(jié)構(gòu)仍然發(fā)揮著重要作用。但同時(shí)也暴露出了與市場經(jīng)濟(jì)制度協(xié)調(diào)的嚴(yán)重缺陷。具體：一是績效低問題。體現(xiàn)在救災(zāi)投入與產(chǎn)出不合理、低效率等方面。二是救災(zāi)人力、物力、財(cái)力資源缺乏整合導(dǎo)致的資源浪費(fèi)和低效果問題。三是產(chǎn)生的“部門利益高于國家利益”的問題。四是部門職能交叉重疊造成的扯皮、推諉問題。五是強(qiáng)力體系的補(bǔ)充問題。

寧洱縣受災(zāi)場景在我國現(xiàn)行自然災(zāi)害管理體系下，救災(zāi)能力是依靠動員一切人力、物力、財(cái)力參與的方式形成的，解決災(zāi)民最基本的生活問題，且解決困難的時(shí)間、效率是低水平的，屬人民戰(zhàn)爭、人海戰(zhàn)術(shù)。

自然災(zāi)害管理體系評價(jià)二、我國救災(zāi)方針與政策

福建水口水電站開閘泄洪

救災(zāi)工作方針＋主導(dǎo)政府主導(dǎo)分級管理社會互助生產(chǎn)自救依靠群眾依靠集體生產(chǎn)自救互助互濟(jì)國家必要的救濟(jì)和扶持輔助

2006年全國第12次民政工作會議上提出的救災(zāi)工作方針之內(nèi)容：

2005年神戶世界減災(zāi)大會期間舉辦的減災(zāi)展覽過去救災(zāi)方針提出的主要原因：一是自然災(zāi)害頻繁、損失巨大。與西方國家自然災(zāi)害發(fā)生頻度無法比擬。二是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制決定的全民救災(zāi)體制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，在確保災(zāi)民“不餓死、不凍死”方面發(fā)揮了極為重要的作用，但只能滿足災(zāi)民維持生命的需求。（城市災(zāi)民、農(nóng)村災(zāi)民、富余地區(qū)災(zāi)民、貧困地區(qū)災(zāi)民，及經(jīng)濟(jì)低水平時(shí)期與高水平時(shí)期同一災(zāi)民救災(zāi)需求層次不同。）三是國家實(shí)力和群眾自身經(jīng)濟(jì)能力所能提供的救災(zāi)能力，或者說是受“國窮民貧”之現(xiàn)實(shí)逼迫的結(jié)果。救災(zāi)工作方針

2005年神戶世界減災(zāi)大會期間舉辦的減災(zāi)展覽救災(zāi)工作方針黨的十六屆三中全會提出“堅(jiān)持以人為本,樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展”。懷舊圖片

福建水口水電站開閘泄洪救災(zāi)工作目標(biāo)

社會各界高度關(guān)注減災(zāi)救災(zāi)工作。隨著人民群眾生活水平的不斷提高，民主法制觀念的逐步增強(qiáng)，人民群眾對政府搞好社會救助工作的要求也在不斷提高，減災(zāi)救災(zāi)工作的責(zé)任越來越大。

福建水口水電站開閘泄洪救災(zāi)工作目標(biāo)

“不餓死人、不凍死人、不發(fā)生重大疫情和大批災(zāi)民盲目外流”。過去現(xiàn)在

保證災(zāi)民“有飯吃、有衣穿、有房子住、有干凈的水喝、有病能醫(yī)、孩子有學(xué)能上”。

福建水口水電站開閘泄洪

救災(zāi)的范圍也有所擴(kuò)大，國務(wù)院在2005年頒布的突發(fā)公共事件總體預(yù)案和25個(gè)專項(xiàng)預(yù)案中明確，所有受災(zāi)和涉事人員的應(yīng)急救助工作都由民政部門負(fù)責(zé)。民政不僅要承擔(dān)農(nóng)村的救災(zāi)工作，還要承擔(dān)城市的救災(zāi)工作；不僅要承擔(dān)自然災(zāi)害的救助工作，還要承擔(dān)事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全等其他突發(fā)公共事件的群眾生活救助工作。

救災(zāi)范圍擴(kuò)大

福建水口水電站開閘泄洪救災(zāi)范圍擴(kuò)大應(yīng)急救助生活救助檢查響應(yīng)恢復(fù)發(fā)展防御減輕準(zhǔn)備災(zāi)害發(fā)生預(yù)警災(zāi)害管理周期圖示科學(xué)管理災(zāi)害事件國產(chǎn)直－8F救援直升飛機(jī)三、我國的減災(zāi)目標(biāo)和任務(wù)國家中長期綜合減災(zāi)戰(zhàn)略目標(biāo)：1.建立比較完善的減災(zāi)工作管理體制和運(yùn)行機(jī)制；2.災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警、防災(zāi)備災(zāi)、應(yīng)急處置、災(zāi)害救助、恢復(fù)重建能力大幅提升；3.公民減災(zāi)意識和技能顯著增強(qiáng)；4.人員傷亡和自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失明顯減少。減災(zāi)的主要任務(wù)——加強(qiáng)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患和信息管理能力建設(shè)?！訌?qiáng)自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警預(yù)報(bào)能力建設(shè)?！訌?qiáng)自然災(zāi)害綜合防范防御能力建設(shè)?！訌?qiáng)國家自然災(zāi)害應(yīng)急搶險(xiǎn)救援能力建設(shè)。——加強(qiáng)流域防洪減災(zāi)體系建設(shè)——加強(qiáng)巨災(zāi)綜合應(yīng)對能力建設(shè)?！訌?qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)減災(zāi)能力建設(shè)?！訌?qiáng)減災(zāi)科技支撐能力建設(shè)?！訌?qiáng)減災(zāi)科普宣傳教育能力建設(shè)。

減災(zāi)的主要任務(wù)減災(zāi)策略之一：以人為本災(zāi)民救助是必須的，但其是“被動式”的以人為本之策略。除此之外我們還需要“主動式”的以人為本策略，這是積極的策略！1、滿足受災(zāi)群眾物質(zhì)和精神需求：一方面是其住、食、穿、醫(yī)等基本生活需求，另一方面是精神撫慰和心理援助，實(shí)現(xiàn)受災(zāi)群眾基本生活需求和多層次、多樣化需求的有機(jī)統(tǒng)一。2、培養(yǎng)人的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和減災(zāi)意識，提高全民防災(zāi)減災(zāi)素質(zhì)。3、“以人為本”不是口號，需要行動，領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵之中的關(guān)鍵。減災(zāi)策略之二：提高減災(zāi)能力

減災(zāi)能力是由多重能力構(gòu)成的合力或綜合能力。具體羅列如下：

1、預(yù)警監(jiān)測能力；

2、應(yīng)急救援能力；

3、應(yīng)急保障能力；

4、應(yīng)急協(xié)調(diào)能力；

5、資源與社會動員能力；

6、災(zāi)害信息管理能力；

7、現(xiàn)場應(yīng)急處置能力；

8、輿論引導(dǎo)能力……減災(zāi)策略之三：科技減災(zāi)減災(zāi)策略之四：社區(qū)減災(zāi)中華人民共和國民政部國家減災(zāi)中心NationalDisasterReductionCenterofChina謝謝觀看！

信息分析的作用

例證之三下圖：2008年5月2日“納爾吉斯”颶風(fēng)使緬甸約8.45萬人喪生，5.38萬人失蹤。

年份臺風(fēng)登陸省份臺風(fēng)影響省份年均死亡人數(shù)（人）年均轉(zhuǎn)移安置人數(shù)（萬人）年均死亡人數(shù)（人）年均轉(zhuǎn)移安置人數(shù)（萬人）1990-1999323（56%）76.5（81%