與銜接反壟斷行政執(zhí)法與民事訴訟的協(xié)調(diào)

反壟斷行政執(zhí)法與民事訴訟的協(xié)調(diào)與銜接民五庭我國反壟斷法第五十條規(guī)定，經(jīng)營者實施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔民事責任。通常認為，這是法院受理反壟斷民事訴訟最為直接的法律依據(jù)。但由于反壟斷法在法律性質(zhì)上與一般民法有所不同，法律施行過程中由行政機關(guān)依職權(quán)執(zhí)法的特點明顯，故而對于法院受理此類民事訴訟是否須以反壟斷行政執(zhí)法程序終結(jié)為前提，在審理此類案件時對是否能對壟斷行為直接進行認定等涉及反壟斷行政執(zhí)法部門與法院職權(quán)分工和程序銜接方面的問題，在實踐中還有一些爭議。我們認為，從法解釋學的角度來看，該規(guī)定文義是明確的，“壟斷行為”只是損害賠償責任的構(gòu)成要件之一，而非案件受理條件。依該規(guī)定，法院可以也應(yīng)當直接受理壟斷行為而引發(fā)的民事?lián)p害賠償訴訟，自無疑義。因此，最高人民法院《關(guān)于認真學習和貫徹〈中華人民共和國反壟斷法〉的通知》中，關(guān)于“當事人因壟斷行為提起民事訴訟的，只要符合民事訴訟法第一百零八條和反壟斷法規(guī)定的受理條件，人民法院應(yīng)當依法受理，并依法審判”的規(guī)定，是完全符合現(xiàn)行法律的規(guī)定的。從世界各國的經(jīng)驗來看，私人直接訴訟和公共執(zhí)行并存的雙軌執(zhí)法體制也是一種發(fā)展趨勢和必然選擇。這是因為，公共執(zhí)行與民事訴訟并重的二元執(zhí)行體制的建立賦予了市場主體更多的參與反壟斷法實施的權(quán)利，拓寬了利益訴求的渠道，創(chuàng)造了各種條件發(fā)揮私人主體在反壟斷法實施中的積極作用。通過私人訴訟，因反競爭行為受到損害的當事人可以獲得賠償從而實現(xiàn)正義的矯正，因違法行為人會承擔損害賠償責任而產(chǎn)生威懾效果，同時填補了執(zhí)行缺口，處理公共執(zhí)行未處理的案件而有效彌補公共執(zhí)行的不足。因此，自20世紀90年代末期特別是21世紀以來，各國反壟斷法的執(zhí)行體制發(fā)生了顯著的變化，原來采一元執(zhí)行體制的國家越來越深刻地認識到了私人訴訟在反壟斷法執(zhí)行中的重要性，并通過立法或司法判決等多種途徑從多個方面促進反壟斷法的私人訴訟。反壟斷法的私人訴訟已經(jīng)成為大多數(shù)國家的必然選擇，開始成為這些國家反壟斷法執(zhí)行體制的有機組成部分，二元執(zhí)行體制逐漸成為主流的反壟斷法執(zhí)行體制。而國際競爭網(wǎng)絡(luò)卡特爾工作組在調(diào)查了世界上32個國家的反壟斷法后也發(fā)現(xiàn)，只有4個國家的法律規(guī)定競爭主管機關(guān)或競爭法庭認定違法行為是允許提出賠償請求的先決條件，其他的國家均采用直接模式進行私人訴訟。正是基于上述認識，本文探討反壟斷法民事訴訟與行政執(zhí)法的協(xié)調(diào)與銜接，不是聚焦于是否應(yīng)當或者可以采用雙軌制的執(zhí)法體制，而是結(jié)合我國反壟斷法的具體規(guī)定，對民事訴訟立案與行政執(zhí)法程序的協(xié)調(diào)、民事訴訟程序與行政執(zhí)法程序的協(xié)調(diào)、民事訴訟事實認定與行政認定的沖突與協(xié)調(diào)等方面作簡要剖析，以期能夠廓清司法介入反壟斷實踐的基本界線，為法院處理因壟斷行為而引發(fā)的民事糾紛提供一些可參考的思路。一、反壟斷民事訴訟立案與行政執(zhí)法程序的協(xié)調(diào)我們認為，對反壟斷民事訴訟，應(yīng)將其視為實現(xiàn)反壟斷法律目的的一種利用個人對自身利益的關(guān)心，從而易于發(fā)現(xiàn)違法行為信息的優(yōu)勢機制。從這種機制對競爭秩序維護的意義上來考慮，不應(yīng)要求個人提起反壟斷民事訴訟必須以取得反壟斷行政執(zhí)法機構(gòu)認定違法的決定為前提。此外，反壟斷法草案曾規(guī)定了行政裁決是提起民事訴訟前置條件，但是正式稿時卻去掉了這條規(guī)定，因此提起反壟斷民事訴訟不需要以反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的認定為前提應(yīng)是反壟斷立法的本意。接下來，依照反壟斷行政執(zhí)法程序進行的程度，分別對反壟斷民事訴訟的立案作分析：對經(jīng)反壟斷行政執(zhí)法機構(gòu)認定構(gòu)成壟斷的行為，當事人向法院提起反壟斷民事賠償訴訟的，法院顯然應(yīng)當受理。這已是世界各國通行的做法。對未經(jīng)反壟斷行政執(zhí)法程序認定的涉嫌壟斷的行為提起反壟斷民事訴訟是否受理，我們認為，應(yīng)當依不同的壟斷行為區(qū)分對待。就具體的涉嫌壟斷的行為來說，反壟斷法第三條規(guī)定了三種壟斷行為：壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位及非法的經(jīng)營者集中。對于非法的經(jīng)營者集中行為，由于反壟斷法第二十一條規(guī)定了一旦達到國務(wù)院規(guī)定的經(jīng)營者集中申報標準，經(jīng)營者必須向反壟斷執(zhí)法機構(gòu)進行申報，由反壟斷執(zhí)法機構(gòu)來審核決定是否準予集中。如對反壟斷行政執(zhí)法機構(gòu)作出的上述決定不服，反壟斷法第五十三條第一款也明確規(guī)定了救濟途徑是依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。因此，經(jīng)營者集中行為是否為非法的壟斷行為必須由反壟斷行政執(zhí)法機構(gòu)來進行判斷，當事人不能對一個尚未有定論的經(jīng)營者集中行為向法院提起反壟斷民事訴訟。由此可見，法院可以直接受理的未經(jīng)反壟斷行政執(zhí)法程序的反壟斷民事訴訟主要是壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位兩種行為。此外，還有一種特殊情形值得關(guān)注。我國反壟斷法第四十六條第二款規(guī)定：“經(jīng)營者主動向反壟斷機構(gòu)報告達成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以酌情減輕或者免除對該經(jīng)營者的處罰?！边@是我國采納的在美國和歐盟取得了較大成功的“寬恕制度”。寬恕制度是反壟斷公共執(zhí)行得以順利實施的一個有力制度，指行政執(zhí)法機構(gòu)對于實施了違反反壟斷法的經(jīng)營者在自我揭發(fā)違法行為時給予其一定責任的豁免。按照我國法律的規(guī)定，自我揭發(fā)的經(jīng)營者只能獲得反壟斷執(zhí)法機構(gòu)減輕或者免除行政處罰，并非減免其民事責任。當法院面對此類針對行政執(zhí)法機構(gòu)給予責任豁免的經(jīng)營者的民事訴訟時，是否應(yīng)當受理?我們認為，國家不能替代個人作出任何放棄追究民事責任的權(quán)利，從這個層面來說，當事人的訴權(quán)不能隨意剝奪，法院在這種情形下應(yīng)當受理。潛在的后繼訴訟風險對寬恕制度的障礙可以通過其他途徑得到避免。后繼訴訟風險的根源在于私人可以根據(jù)行政執(zhí)法機構(gòu)公布的豁免公告作為反壟斷民事訴訟的初步證據(jù)來起訴，如果反壟斷行政執(zhí)法機關(guān)在資料的獲取機制上作出一定限制，使私人無法獲得經(jīng)營者自我揭發(fā)的材料，則可以避免上述情形的發(fā)生。此外，法院在損害賠償額度的裁量上也應(yīng)考慮被訴實行非法壟斷的經(jīng)營者是否存在自我揭發(fā)行為，保護經(jīng)營者申請寬恕的積極性。對于反壟斷行政執(zhí)法程序正在進行當中，尚未有確定結(jié)論時，當事人又向法院提起反壟斷民事訴訟的情形，法院是否受理分歧較大。一種觀點認為，法院應(yīng)在立案時對是否針對同一事實已提起反壟斷行政審查申請進行核實，如發(fā)現(xiàn)反壟斷行政執(zhí)法程序已經(jīng)啟動，基于節(jié)約社會成本的考慮，法院不應(yīng)當受理。這也是避免與反壟斷行政執(zhí)法程序沖突的一勞永逸的方法，實踐中也便于操作。另一種觀點認為，由于我國反壟斷法沒有行政執(zhí)法程序前置的明確規(guī)定，因此不應(yīng)對反壟斷民事訴訟的提起作過多限制，畢竟，當事人的訴權(quán)應(yīng)當?shù)玫奖Ｗo，不應(yīng)隨意剝奪。二、 反壟斷民事訴訟程序與行政執(zhí)法程序的協(xié)調(diào)由于反壟斷民事、行政雙軌救濟機制的并存，當事人在對反壟斷行為尋求救濟時可能擇一而行，也可能先后啟動兩種救濟程序。例如，對反壟斷行政執(zhí)法機構(gòu)正在調(diào)查的涉嫌壟斷的行為，當事人又提起反壟斷民事訴訟;或者在向法院提起民事訴訟之后，又再向反壟斷執(zhí)法機構(gòu)進行舉報，申請調(diào)查。這時就會出現(xiàn)反壟斷行政執(zhí)法程序與民事訴訟程序競合的問題。在這種情況下，民事訴訟是否應(yīng)當中止?法院是否有義務(wù)等待行政執(zhí)法機關(guān)的決定？依照我國民事訴訟法第一百三十六條第一款第五項的規(guī)定，本案的審理必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的情況下，民事訴訟程序應(yīng)當中止。鑒于我國反壟斷法并未明文規(guī)定行政程序前置，因此，并非所有出現(xiàn)與行政執(zhí)法程序競合時的反壟斷民事訴訟案件都應(yīng)當中止審理。我們認為，處理反壟斷行政執(zhí)法程序與民事訴訟程序競合問題時應(yīng)視個案具體分析，總的原則應(yīng)當是比較兩種程序各自開展的程度。對一些行政程序剛開始啟動，且案情簡單、顯而易見、完全可以通過司法程序解決的壟斷行為，當事人又有充分證據(jù)證明自己受到損害，法院不應(yīng)中止民事訴訟程序。而對一些比較復(fù)雜、需要細致的經(jīng)濟分析才能判斷行為是否違法，而行政執(zhí)法機關(guān)對相關(guān)情況已經(jīng)作了深入調(diào)查，即將得出確定的結(jié)論時，為節(jié)約社會成本，避免執(zhí)法沖突，法院應(yīng)該考慮等行政決定作出后再恢復(fù)民事訴訟程序。對于反壟斷行政裁決，當事人還有申請行政復(fù)議和行政訴訟這兩條救濟途徑，民事訴訟程序的中止并不會妨害到當事人尋求救濟的權(quán)利。此時，法院可以就此通知反壟斷執(zhí)法機關(guān)，與之加強溝通，可以要求反壟斷執(zhí)法機關(guān)就本法的適用或其他必要事項提供意見。同時，反壟斷執(zhí)法機關(guān)也可以主動就案件有關(guān)反壟斷法的適用或其他必要事項陳述意見。三、 反壟斷民事訴訟事實認定與行政認定的沖突與協(xié)調(diào)如前所述，民事訴訟與行政執(zhí)法是兩條基本并行的救濟程序，由于認定的機構(gòu)不同，在某些情況下，對同一行為可能會出現(xiàn)不同的認定。接下來主要討論的是：當事人在取得反壟斷行政執(zhí)法機構(gòu)作出的違法決定后提起民事賠償訴訟，法院可否作出與行政決定不同的認定?對于當事人在取得反壟斷行政執(zhí)法機構(gòu)作出的違法決定后向法院提起民事賠償訴訟的情況，從原則上說，法院當然可以作出與行政決定不同的認定，這不論從人的認知能力（法官的認知能力與行政官員是相同的）還是從司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系來說都是合情合理的。但法院也應(yīng)對行政執(zhí)法機關(guān)的決定予以充分的尊重。在一般情況下，不宜作出與行政機關(guān)認定相悖的判決。當然，反壟斷司法審查應(yīng)當獨