論生態(tài)補(bǔ)償制度的價(jià)值體系

論生態(tài)補(bǔ)償制度的價(jià)值體系OnValueFrameworkofEcologicalCompensationSystem李依林作者簡介：李依林，男，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院環(huán)境與資源能源法研究中心研究員，法學(xué)博士，主要從事環(huán)境法基礎(chǔ)理論研究。河南鄭州450046原發(fā)信息：《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》（杭州）2020年第20205期第96-105頁內(nèi)容提要：法的價(jià)值是法之所以存在的邏輯原點(diǎn)，也是校正惡法、推進(jìn)法治進(jìn)步的指針。生態(tài)補(bǔ)償制度的價(jià)值體系包括目的性價(jià)值和工具性價(jià)值。目的性價(jià)值是內(nèi)在的靈魂，而工具性價(jià)值那么是外在的形式。生態(tài)補(bǔ)償制度的目的性價(jià)值包括環(huán)境公平、正義與秩序，其目的指向生態(tài)環(huán)境利益相關(guān)者之間實(shí)現(xiàn)利益的重構(gòu)與平衡，并通過確立環(huán)境公平的優(yōu)先位階，實(shí)現(xiàn)生態(tài)利益的持續(xù)增加。在工具性價(jià)值中，確認(rèn)性價(jià)值表達(dá)為以制度形式把生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康男詢r(jià)值固定下來，使之具有法律的強(qiáng)制力；分配性價(jià)值表達(dá)為分配生態(tài)主體的權(quán)利和義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等的法治原那么；而規(guī)范性價(jià)值那么表達(dá)為生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施機(jī)制。OnValueFrameworkofEcologicalCompensationSystem關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償/制度/價(jià)值/體系ecologicalcompensation/system/value/framework環(huán)境正義以社會(huì)關(guān)懷為取向，重視環(huán)境損益的公平分配，甚至以此作為其價(jià)值的核心關(guān)懷［9］。"法治化"治理是當(dāng)前中國社會(huì)治理的主要模式，該模式通過法律手段來解決利益配置的不均衡，以求維持良好的秩序狀態(tài)，這種秩序不僅是人與人之間的民主法治和公平正義，也是人與生態(tài)環(huán)境之間的和諧共存秩序［10］。生態(tài)環(huán)境具有公共屬性，這就決定了生態(tài)環(huán)境不能像個(gè)人財(cái)產(chǎn)那樣為個(gè)人所有，其主體為社會(huì)公眾。社會(huì)公眾循著各自的目的圍繞著生態(tài)環(huán)境做出不同的行為，他們都構(gòu)成生態(tài)環(huán)境的利益相關(guān)者。利益相關(guān)者理論興起于20世紀(jì)60年代歐美興旺國家的公司治理實(shí)踐。美國斯坦福國際咨詢研究所（原斯坦福研究所）認(rèn)為：公司（企業(yè)）是股東與其他利益相關(guān)主體（包括債權(quán)人、董事、監(jiān)事、職工等）之間的聯(lián)系樞紐，相關(guān)利益主體的聯(lián)絡(luò)和利益平衡是公司（企業(yè)）得以維系的基本支撐，這些主體構(gòu)成公司的利益相關(guān)者。該理論的精神實(shí)質(zhì)是提示人們應(yīng)科學(xué)合理地分配特定組織的利益相關(guān)者不同利益需求，從而促進(jìn)該組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這一理論給我們的啟發(fā)在于：圍繞著一個(gè)特定的核心，總是存在著假設(shè)干的利益相關(guān)者，他們之間的利益聯(lián)系狀態(tài)要么是正向的、平衡的，核心就能持續(xù)地向這些利益相關(guān)者輸出利益；要么是負(fù)向的、失衡的，核心就較少甚至不能輸出利益，直至損滅。我們以生態(tài)補(bǔ)償制度中的政府為例。政府是生態(tài)環(huán)境管理者，也代行公共生態(tài)資源的所有者權(quán)利［11］,在生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)者中，如果沒有強(qiáng)互惠政府的介入，結(jié)果只能是"公地悲劇"，使得博弈均衡走向不保護(hù)，不補(bǔ)償［12］,我們應(yīng)該在環(huán)境正義、公平和秩序價(jià)值指導(dǎo)下，全方位界定政府在生態(tài)補(bǔ)償中的地位。其一，保護(hù)者的行為增益了生態(tài)環(huán)境利益，也就是增益了政府作為管理者和所有者的利益，因此，政府因受益而有義務(wù)對(duì)保護(hù)者提供生態(tài)補(bǔ)償；其二，公共生態(tài)環(huán)境資源的受益者因政府做出的保護(hù)行為而受益，政府有權(quán)利從公共生態(tài)環(huán)境的受益者那里獲得生態(tài)補(bǔ)償；其三，生態(tài)環(huán)境的破壞者既會(huì)造成個(gè)人生態(tài)利益的損失，也會(huì)造成公共生態(tài)利益的損失，政府作為公共生態(tài)利益的受害人，也應(yīng)該獲得相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償。近年來，我國先后設(shè)計(jì)了環(huán)境公益訴訟制度和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，其制度目的就是補(bǔ)償或賠償公共生態(tài)利益的損失。特別是生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度作為生態(tài)文明制度體系的重要組成局部［13］,有利于實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償制度的秩序價(jià)值。例如，海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠不僅涉及國家利益維護(hù)，而且對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要保障［14］。（二）目的性價(jià)值的功能伴隨著科技的飛速開展與經(jīng)濟(jì)的高速增長，人與生態(tài)環(huán)境的沖突與矛盾不斷激化，產(chǎn)生了污染、破壞、退化等生態(tài)環(huán)境問題。從微觀角度看，生態(tài)環(huán)境問題產(chǎn)生的原因是與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的主體之間的利益不平衡造成的，或者說，生態(tài)環(huán)境問題的本質(zhì)是利益失衡的結(jié)果。所謂失衡，簡單地講就是獲益者沒有承當(dāng)相應(yīng)的生態(tài)本錢，反之，付出了相應(yīng)生態(tài)本錢的主體卻沒有得到相應(yīng)的利益回報(bào)。例如，草地、濕地生態(tài)系統(tǒng)對(duì)于維護(hù)生態(tài)平衡、應(yīng)對(duì)氣候變化、保護(hù)物種多樣性、凈化環(huán)境污染等方面都有著不可替代的生態(tài)意義。然而，統(tǒng)計(jì)顯示，全國的草原及重要濕地均面臨著不同程度的退化、沙化；其中，重要濕地的退化比例為40%,草原退化、沙化的比例為90%左右［15］。究其原因，就在于這些生態(tài)環(huán)境的相關(guān)利益主體之間的利益失衡所致。圍繞著生態(tài)環(huán)境的利益主體具有多樣性，包括保護(hù)者和受益者、破壞者和受害者等，他們都是生態(tài)環(huán)境利益相關(guān)者，他們之間圍繞著生態(tài)環(huán)境的利益一旦失衡，生態(tài)本錢的承當(dāng)者不愿或不能繼續(xù)承擔(dān)這一本錢，生態(tài)利益逐漸被透支，必然產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境問題。因此，我們應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者之間的利益平衡。為此，我們需要用生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞綄?duì)生態(tài)環(huán)境主體之間的利益格局進(jìn)行再造，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平、正義與秩序的制度價(jià)值。其一，矯正保護(hù)者與受益者之間的利益失衡，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償制度的公平、正義價(jià)值。保護(hù)者的保護(hù)行為使得生態(tài)環(huán)境得以保護(hù)和優(yōu)化，其保護(hù)行為包括積極的保護(hù)行為和謙抑的利用行為。積極的保護(hù)行為是保護(hù)者做出積極的保護(hù)行為，包括其有利于增益生態(tài)環(huán)境效益的積極行為，如種樹、收集處理垃圾等，也包括對(duì)他人不當(dāng)利用、破壞生態(tài)環(huán)境行為的監(jiān)督、阻止和追責(zé)等。任何積極的保護(hù)行為都需要保護(hù)者付出一定的代價(jià)和本錢，如果得不到彌補(bǔ)或補(bǔ)償，那么在經(jīng)濟(jì)上會(huì)耗盡保護(hù)者用來保護(hù)生態(tài)環(huán)境的物質(zhì)資料，在精神上也不能讓保護(hù)者得到滿足感，從而損及保護(hù)者的保護(hù)能力和保護(hù)積極性，當(dāng)保護(hù)者不再或不能保護(hù)生態(tài)環(huán)境的時(shí)候，問題必然產(chǎn)生。另一方面，受益者因他人的保護(hù)行為而獲得利益，如享受清潔的空氣和水、欣賞優(yōu)美的森林環(huán)境等，這些生態(tài)環(huán)境利益來源于自然界的饋贈(zèng)、保護(hù)者的努力，如果受益者無代價(jià)占有或僅以較低的代價(jià)獲得這些生態(tài)利益，那么其就不會(huì)珍惜甚至?xí)^度浪費(fèi)這些生態(tài)資源。當(dāng)有限的生態(tài)資源無法滿足這些無代價(jià)的受益行為時(shí)，生態(tài)環(huán)境問題也會(huì)產(chǎn)生。因此，在保護(hù)者與受益者之間實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償有利于矯正兩者之間的利益失衡，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償制度的公平、正義價(jià)值。其二，矯正污染破壞者與受害者之間的利益失衡，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償制度的秩序價(jià)值。生態(tài)環(huán)境的污染破壞者與一般的破壞或侵權(quán)存在較大差異，其利大于害。原因在于：生態(tài)環(huán)境的污染和破壞往往是伴隨著生產(chǎn)活動(dòng)而產(chǎn)生的，生產(chǎn)活動(dòng)會(huì)增益社會(huì)財(cái)富，但同時(shí)也會(huì)耗費(fèi)資源、排放污染物，增益的社會(huì)財(cái)富歸屬于生產(chǎn)者，并通過市場等途徑流通到其他領(lǐng)域；但是，鑒于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)對(duì)社會(huì)正面價(jià)值大于負(fù)面作用，在國家根據(jù)環(huán)境容量限度設(shè)定的許可排污范圍從事的活動(dòng)不被視為違法［16］,且生產(chǎn)者主觀上往往沒有過錯(cuò)，其往往并不被究責(zé)。但是，污染破壞者利用自然資源進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)導(dǎo)致其耗費(fèi)資源和排放污染物所形成的"副產(chǎn)品"造成生態(tài)環(huán)境的污染和破壞，外部化為其他主體的"本錢"。企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營必然產(chǎn)生可能危及環(huán)境及健康、財(cái)產(chǎn)平安的副產(chǎn)品——污染物，而污染物的排放又是企業(yè)進(jìn)行長期持續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營的必要保障口刀。此問題的本質(zhì)是，個(gè)人A在對(duì)個(gè)人B提供某項(xiàng)支付代價(jià)的勞動(dòng)過程中，附帶地，亦對(duì)其他人提供勞務(wù)或損害，而不能從受益的一方取得支付，亦不能對(duì)受害的一方施以補(bǔ)償［18］。既然造成他人利益受損，破壞者理應(yīng)承當(dāng)防治污染、恢復(fù)生態(tài)和賠償他人的責(zé)任［19］0即使生產(chǎn)者因排污和破壞行為承當(dāng)了相關(guān)稅費(fèi)等義務(wù)，但這些義務(wù)并沒有在與外部本錢對(duì)等的意義上進(jìn)行設(shè)計(jì)，且這些義務(wù)往往也并非直接向受害者履行，從而形成了污染破壞者與受害者之間實(shí)際的利益不平衡。我們應(yīng)以"秩序”價(jià)值作為指引，矯正破壞者與受害者之間的權(quán)利義務(wù)對(duì)等的利益格局，將外部不經(jīng)濟(jì)、不環(huán)保的本錢內(nèi)部化?？梢哉f，不能將生態(tài)保護(hù)的外部效應(yīng)內(nèi)部化，就不能進(jìn)行有效的生態(tài)環(huán)境治理［20］。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠?qū)⒂绊懮鷳B(tài)環(huán)境行為的外部本錢內(nèi)部化，進(jìn)而保護(hù)自然環(huán)境，是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)開展與生態(tài)環(huán)境利益相關(guān)主體間關(guān)系的制度安排，這正是生態(tài)補(bǔ)償制度的"秩序"價(jià)值。（三）目的性價(jià)值的位階然而，生態(tài)補(bǔ)償制度的目的性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)過程也會(huì)產(chǎn)生價(jià)值沖突問題。我國環(huán)境保護(hù)法的立法目的具有二元性，無論是1989年《環(huán)境保護(hù)法》，①還是2014年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》，②都在第1條宣示了該法的二元目的性，即：力求實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)開展與環(huán)境保護(hù)之間的相協(xié)調(diào)關(guān)系。在我國，關(guān)于二元目的的關(guān)系或哪一個(gè)更優(yōu)先的問題上一直是有爭議的。1989年《環(huán)境保護(hù)法》第4條的目的在于追求環(huán)境保護(hù)工作與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)建設(shè)開展相協(xié)調(diào)。第4條要求國家實(shí)施經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策及措施要有利于環(huán)境保護(hù)，要以環(huán)境保護(hù)工作與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)建設(shè)開展協(xié)調(diào)開展為目的。在這一規(guī)定中，環(huán)境保護(hù)所表達(dá)的公平與正義價(jià)值要與經(jīng)濟(jì)建設(shè)所表達(dá)的效率價(jià)值相協(xié)調(diào)，效率價(jià)值顯然處于更優(yōu)先的地位，當(dāng)公平價(jià)值與效率價(jià)值發(fā)生沖突和矛盾時(shí)，環(huán)境公平價(jià)值往往是被犧牲的那一個(gè)，這就是我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量在1989年《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)制下的20多年中每況愈下的制度根源所在。2014年《環(huán)境保護(hù)法》的修訂改變了這一局面。該法第4條規(guī)定，"......國家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護(hù)和改善環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)"。仔細(xì)研究后發(fā)現(xiàn)，"使經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)"的表述顯然不同于之前的"使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)開展相協(xié)調(diào)"，"環(huán)境保護(hù)"與"經(jīng)濟(jì)建設(shè)"的地位發(fā)生了互換，在最新的規(guī)定中，"環(huán)境保護(hù)”顯然處于更核心的地位，該法第5條首先確立的保護(hù)優(yōu)先原那么也進(jìn)一步強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)的優(yōu)先地位。也即：公平、正義與效率之間，效率的位階低于公平、正義，環(huán)境公平正義顯然更加優(yōu)先，這意味著：違反正義獲得的利益是毫無價(jià)值的［21］。立法者已經(jīng)意識(shí)到這一點(diǎn)，并已經(jīng)通過立法把正義的優(yōu)先局部確立了下來。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值不僅僅滿足于整體社會(huì)效益（福利）的增加，也不僅僅是生態(tài)利益的絕對(duì)值的暫時(shí)增加，而是生態(tài)利益的優(yōu)先和持續(xù)的增加。因?yàn)椋?人應(yīng)該做出能到達(dá)最大化效益的行為"依舊是功利主義理論核心，這種功利化的所謂"最大化"其實(shí)是將生態(tài)效益價(jià)值貨幣化作為生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，在理論上是錯(cuò)誤的，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中也難以被接受，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該以有利于生態(tài)保護(hù)的持續(xù)性為出發(fā)點(diǎn)，在考慮國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)開展水平的同時(shí)，充分考慮國家經(jīng)濟(jì)開展對(duì)生態(tài)效益的需求，力求平衡國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)開展和其對(duì)生態(tài)效益的需求［22］。比方美國，海洋生態(tài)侵權(quán)有可能適用補(bǔ)償性原那么加懲罰性原那么，即侵權(quán)責(zé)任人不僅要承當(dāng)受害人的實(shí)際受損額，還可能被苛以高額的懲罰性損害賠償［23］。生態(tài)補(bǔ)償本質(zhì)上就是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向生態(tài)領(lǐng)域的回填，任何生態(tài)補(bǔ)償都必然在靜態(tài)上增益生態(tài)利益，也經(jīng)常地表達(dá)為整體社會(huì)利益的增加，但是，這種增加未必是可持續(xù)的，特別是生態(tài)利益的一時(shí)增加很可能無法在根本上治理、消除生態(tài)環(huán)境問題，甚至無法阻遏生態(tài)環(huán)境的繼續(xù)加速惡化，這種生態(tài)補(bǔ)償益處何在？在生態(tài)利益尚未遭受損害的狀態(tài)下，人類盡管還可以與生俱來地從中獲得好處，但絕不可能持續(xù)下去［24］。公平和正義在生態(tài)補(bǔ)償制度價(jià)值體系中的優(yōu)先地位應(yīng)該能促進(jìn)生態(tài)環(huán)境利益的永續(xù)增益，并從根本上解決生態(tài)環(huán)境問題。四、生態(tài)補(bǔ)償制度的工具性價(jià)值生態(tài)補(bǔ)償制度的價(jià)值體系包括目的性價(jià)值和工具性價(jià)值。目的性價(jià)值是內(nèi)在的靈魂，而工具性價(jià)值那么是外在的形式。在工具性價(jià)值中，確認(rèn)性價(jià)值表達(dá)為以制度形式把生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康男詢r(jià)值固定下來，使之具有法律的強(qiáng)制力；分配性價(jià)值表達(dá)為分配生態(tài)主體的權(quán)利和義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等的法治原那么；而規(guī)范性價(jià)值那么表達(dá)為生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施機(jī)制。（一）工具性價(jià)值的內(nèi)容.生態(tài)補(bǔ)償制度確實(shí)認(rèn)性價(jià)值。確認(rèn)性價(jià)值通過立法活動(dòng)把生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康男詢r(jià)值以法律的形式固定和肯定下來，使之具有法律的強(qiáng)制力，得到強(qiáng)有力的保障和實(shí)施。沒有以法制的健全和完善來保障的文明，其文明是不完整的，也是難以長久的［25］。在確認(rèn)性價(jià)值實(shí)現(xiàn)中，一個(gè)重要的任務(wù)就是推動(dòng)高位階的立法的出臺(tái)，確認(rèn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)利益主體及其生態(tài)利益關(guān)系，這是提升生態(tài)補(bǔ)償法律制度確認(rèn)性價(jià)值的必然要求。以森林生態(tài)補(bǔ)償制度為例，森林生態(tài)補(bǔ)償制度可以確認(rèn)以下利益相關(guān)者對(duì)森林保護(hù)、開發(fā)利用以及破壞中的利益關(guān)系。Q）森林周邊居民。一局部居民因森林生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)而失去其他相關(guān)開展機(jī)會(huì)[26],經(jīng)濟(jì)利益受損，他們應(yīng)該作為森林生態(tài)補(bǔ)償制度中的保護(hù)者；還有一局部居民會(huì)因森林資源開發(fā)利用者的行為造成利益損失而成為受害者。（2）森林資源的開發(fā)、利用和破壞者。這些主體通過對(duì)森林資源進(jìn)行開發(fā)利用獲得經(jīng)濟(jì)利益，但同時(shí)也減損了森林生態(tài)利益，他們應(yīng)該對(duì)相應(yīng)的生態(tài)損失進(jìn)行補(bǔ)償或賠償。（3）政府及其相關(guān)管理部門。政府通過行使行政權(quán)力，對(duì)森林資源的開發(fā)利用者課以稅費(fèi)等經(jīng)濟(jì)征收活動(dòng)，然后政府直接作為保護(hù)者進(jìn)行保護(hù)活動(dòng)，或者通過轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)其他森林保護(hù)者進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，政府起到了生態(tài)補(bǔ)償制度運(yùn)行樞紐的作用；另外，政府作為森林資源和森林生態(tài)的所有權(quán)人，可以對(duì)森林生態(tài)環(huán)境的受益者、破壞者，以保護(hù)者、所有者或受害者的身份主張生態(tài)補(bǔ)償。.生態(tài)補(bǔ)償制度的分配性價(jià)值。工具性價(jià)值的第二個(gè)方面就是生態(tài)補(bǔ)償制度的分配價(jià)值，具體來說就是分配特定主體的權(quán)利義務(wù)。在生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆稍敲捶矫?，除了前面分析到的保護(hù)優(yōu)先原那么之外，另一項(xiàng)重要的原那么就是權(quán)責(zé)對(duì)等原那么，即：生態(tài)環(huán)境的受益者或破壞者應(yīng)該承當(dāng)與其受益或損害額度相應(yīng)的義務(wù)或責(zé)任，保護(hù)者或受害者也有獲得相應(yīng)的補(bǔ)償或賠償?shù)臋?quán)利。權(quán)責(zé)對(duì)等原那么是公平與正義價(jià)值的表達(dá)，對(duì)應(yīng)的是生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制度。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制度是公平和正義價(jià)值外化、權(quán)責(zé)對(duì)等原那么落地的基本條件，關(guān)系著生態(tài)補(bǔ)償制度價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的效率和程度。不過，我國生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定十分欠缺，目前主要還是學(xué)術(shù)研究的一些觀點(diǎn)。例如，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把利益的絕對(duì)量、補(bǔ)償?shù)臅r(shí)限長短以及相關(guān)主體對(duì)補(bǔ)償額度的心理預(yù)期等因素納入標(biāo)準(zhǔn)制定考量范圍；也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該以補(bǔ)償方的獲益總額與其經(jīng)濟(jì)本錢之間的差額來確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w量化額度；還有學(xué)者以生態(tài)恢復(fù)的重建本錢作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)臏y算標(biāo)準(zhǔn)［27］。雖然各種觀點(diǎn)都有一定的優(yōu)劣性，但總體上，關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制度的學(xué)術(shù)研究已經(jīng)基本成熟，在設(shè)計(jì)生態(tài)補(bǔ)償具體標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)充分吸收上述國內(nèi)外理論研究成果，同時(shí)還要參考已有的局部實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制度內(nèi)容，從而實(shí)現(xiàn)該制度確實(shí)定性、可操作性的工具價(jià)值。.生態(tài)補(bǔ)償制度的規(guī)范性價(jià)值。這里所指的規(guī)范性價(jià)值是對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度所確認(rèn)和分配的權(quán)利義務(wù)以禁止、限制、保護(hù)、鼓勵(lì)等方式加以落實(shí)和實(shí)施。通過建立并有效實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，協(xié)調(diào)好生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，是推進(jìn)可持續(xù)開展戰(zhàn)略的關(guān)鍵［28］。在客體上，生態(tài)環(huán)境問題具有復(fù)雜性和多樣性；在主體上，生態(tài)環(huán)境利益相關(guān)者也都有不同的利益訴求。因此，生態(tài)補(bǔ)償制度的規(guī)范方式也具有多樣性，可以采用促進(jìn)性、提倡性和獎(jiǎng)勵(lì)性規(guī)范方法，也可以采用禁止性、限制性和懲罰性的規(guī)范方法。在設(shè)計(jì)生態(tài)補(bǔ)償制度時(shí)，我們應(yīng)該充分考量政府、企業(yè)和個(gè)人等不同主體的特點(diǎn)，發(fā)揮行政管理和市場等多種方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償制度的目的性價(jià)值。例如，可以在主體分散且產(chǎn)權(quán)界定模糊的情況下適用政府主導(dǎo)的補(bǔ)償方式，主要是對(duì)生態(tài)資源利用征收稅賦、生態(tài)恢復(fù)費(fèi)等方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償資金的匯集，并由政府主導(dǎo)對(duì)保護(hù)者進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)償；而在主體集中且產(chǎn)權(quán)界定清晰的情況下適用市場主導(dǎo)的補(bǔ)償方式，雖然生態(tài)領(lǐng)域的市場失靈是生態(tài)破壞和造成嚴(yán)重環(huán)境問題的重要原因，然而這并不能否認(rèn)市場調(diào)節(jié)功能在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的作用和價(jià)值［29］。我們應(yīng)通過市場對(duì)接、市場定價(jià)、市場調(diào)節(jié)資源，實(shí)現(xiàn)破壞者和受害者、保護(hù)者和受益者之間的生態(tài)補(bǔ)償，從而建立起多層次、多維度、多途徑的生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利實(shí)現(xiàn)和義務(wù)承當(dāng)方式和多元化生態(tài)補(bǔ)償模式［30］。（二）工具性價(jià)值的形式內(nèi)在的目的性價(jià)值需要通過法律原那么和法律制度進(jìn)行外化、固定和強(qiáng)化。目的性價(jià)值是靈魂，法律原那么和法律制度是承載靈魂的軀體和外在形式。沒有靈魂的制度毫無用處，也不可能實(shí)現(xiàn)法的目的；沒有外在形式的目的性價(jià)值也將無所著附，不存在發(fā)揮作用的可能，這也正表達(dá)了制度的工具性價(jià)值。因此，完備的、明確的和可操作的生態(tài)補(bǔ)償制度性規(guī)定不可或缺。事實(shí)上，改革開放以來，我國十分重視環(huán)境保護(hù)工作，與此相隨，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法亦被高度重視，尤其是在水資源、水環(huán)境領(lǐng)域立法方面，無論是其立法數(shù)量還是立法頻率都是非常高的，可以說是開展最為迅速、立法最為活躍的法律領(lǐng)域之一［31］,我國在生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)方面也已經(jīng)取得了一些成績和較好的做法。譬如，在我國現(xiàn)行法律中，《森林法》（1998年修訂）是較早規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償制度的法律。為了更好地營造、撫育、保護(hù)和管理生態(tài)防護(hù)林及特種用途的森林資源、林木，《森林法》（1998年修訂）規(guī)定國家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金用于開展以上活動(dòng)。之期刊名稱：《生態(tài)環(huán)境與保護(hù)》復(fù)印期號(hào)：2021年02期中圖分類號(hào)：DF46文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1009-1505(2020)05-0096-10生態(tài)補(bǔ)償是以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)為目標(biāo)、以調(diào)整生態(tài)環(huán)境相關(guān)利益主體之間的利益平衡為內(nèi)容的一系列制度安排。生態(tài)補(bǔ)償思想演化蘊(yùn)含著人類對(duì)經(jīng)濟(jì)開展與生態(tài)保護(hù)的兩重選擇⑴o關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恐饕性趦蓚€(gè)方面：一方面是生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚搯栴}，包括生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵界定和理論基礎(chǔ)等。國外早期的研究強(qiáng)調(diào)生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞的恢復(fù)、彌補(bǔ)和替代，近期的研究認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)特定生態(tài)效益的利益相關(guān)者激勵(lì)和協(xié)調(diào)［2］。國內(nèi)的學(xué)者在研究中那么糅合了上述兩種觀點(diǎn)，認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)相關(guān)方利益的調(diào)節(jié)，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)的一種制度安排［引。另一方面是生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行，也就是生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制問題。其中，較多的研究在肯定生態(tài)補(bǔ)償涉及多個(gè)利益相關(guān)主體的利益訴求和行為選擇前提下，對(duì)包括生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w及類型、生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ揭约吧鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ǖ确矫嬲归_具體的設(shè)計(jì)和運(yùn)行驗(yàn)證［4］。上述研究存在兩個(gè)問題：一是理論的建構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)之間缺乏統(tǒng)一性和一貫性，理論研究無法為運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)提供支撐，運(yùn)行機(jī)制也不能為理論的建構(gòu)提供實(shí)證，存在著較嚴(yán)重的各說各話的現(xiàn)象。究其原因，是因?yàn)槲覀冞€沒有在理論和運(yùn)行之間搭建起一座橋梁，這座橋梁就是生態(tài)補(bǔ)償制度的價(jià)值，它既是理論的內(nèi)核，又是設(shè)計(jì)和運(yùn)行生態(tài)補(bǔ)償制度的方向指引，將生態(tài)補(bǔ)償?shù)母鱾€(gè)要素、各個(gè)環(huán)節(jié)串聯(lián)起來，形成一個(gè)高效后，2002年出臺(tái)的《退耕還林條例》也明確規(guī)定了退耕還林的資金等補(bǔ)助措施，保證了退耕還林工作的順利進(jìn)行。除了森林領(lǐng)域之外，2008年修訂的《水污染防治法》將生態(tài)補(bǔ)償制度首次引入水環(huán)境生態(tài)保護(hù)法律之中，對(duì)位于飲水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域、江河湖泊及水庫上游地區(qū)的水環(huán)境通過國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式建立健全了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。這一規(guī)定得到了之后在2010年修訂的《水土保持法》的呼應(yīng)，該法第31條規(guī)定，"國家加強(qiáng)江河源頭區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)水土流失的預(yù)防和治理工作，多渠道籌集資金，將水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償納入國家建立的生態(tài)效益補(bǔ)償制度"。至此，生態(tài)補(bǔ)償制度以國家立法的形式被確認(rèn)下來。除此之外，地方在推行生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)中，也在流域保護(hù)、資源開發(fā)等方面出臺(tái)了一些生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼咝砸?guī)定。例如，浙江省出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的假設(shè)干意見》就比較具有典型性。近20年來，我國還開展了退牧還草、退耕還林、天然林保護(hù)、風(fēng)沙治理、石漠化治理、三江源保護(hù)等一系列具有生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的生態(tài)建設(shè)工程。但是，總體上看，我國生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)尚十分落后，還存在著補(bǔ)償范圍不明確、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、補(bǔ)償模式比較單一、資金來源缺乏等問題，這些都是因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償法規(guī)體系建設(shè)滯后影響了制度工具性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。2019年11月15日，目前我國關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償制度最新最全最權(quán)威的政策性規(guī)定《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》）由國家開展改革委印發(fā)。該《方案》作為官方文件，首次提出"生態(tài)綜合補(bǔ)償"，并在安徽省等十省區(qū)選擇50個(gè)縣（市、區(qū)）開展以維護(hù)國家生態(tài)平安、加快美麗中國建設(shè)為目標(biāo)，以完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制為重點(diǎn)的試點(diǎn)工作?！斗桨浮穼?duì)于生態(tài)保護(hù)地區(qū)開展方式的轉(zhuǎn)變、各方參與生態(tài)保護(hù)積極性的調(diào)動(dòng)、自我開展能力的增強(qiáng)、優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力的提升及生態(tài)保護(hù)地區(qū)和受益地區(qū)良性互動(dòng)的實(shí)現(xiàn)均具有重要的推動(dòng)作用并將對(duì)其產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。《方案》規(guī)定：創(chuàng)新森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，科學(xué)開展林下經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)和利用的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；推進(jìn)建立流域上下游生態(tài)補(bǔ)償制度，加強(qiáng)省內(nèi)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)工作；鼓勵(lì)地方探索建立資金補(bǔ)償之外的其他多元化合作方式。毋庸置疑，這些規(guī)定將會(huì)不斷積累大量生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)，為從國家層面出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償條例夯實(shí)基礎(chǔ)，也會(huì)不斷推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作制度化和法制化進(jìn)程。不過，該《方案》的出臺(tái)并不意味著我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄓ卸啻蟮倪M(jìn)展。首先，在制定主體上，這也僅僅是一個(gè)國家政府部門的一個(gè)文件，其效力等級(jí)與法律和行政法規(guī)無法比較。其次，在形式上，《方案》僅相當(dāng)于一項(xiàng)工作安排和要求，與法律等法規(guī)性文件相比，沒有法的強(qiáng)制實(shí)施效力。最后，在內(nèi)容上，《方案》側(cè)重于生態(tài)補(bǔ)償資金整體使用效益，著力于生態(tài)補(bǔ)償資金籌措渠道的拓寬及生態(tài)補(bǔ)償資金使用方式的創(chuàng)新，也就是說，主要是生態(tài)補(bǔ)償資金的一些要求或規(guī)定，并非對(duì)我國生態(tài)補(bǔ)償制度的系統(tǒng)性規(guī)定。生態(tài)補(bǔ)償制度的價(jià)值體系包括目的性價(jià)值和工具性價(jià)值。如果只注重生態(tài)補(bǔ)償?shù)膭?chuàng)制活動(dòng)而忽視環(huán)境公平、正義和秩序價(jià)值的植入，結(jié)果可能是"廢法"或"惡法"一部，無法實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的；公平、正義和秩序等目的性價(jià)值也必須附著在一定形式的制度規(guī)定之中，而不能僅僅停留在想法或理論階段，離開具體的規(guī)定，也無法表達(dá)生態(tài)補(bǔ)償制度確實(shí)認(rèn)、分配和規(guī)范等工具性價(jià)值。另一方面，我們也不能僅僅停留在價(jià)值體系的分析和認(rèn)識(shí)層面，生態(tài)補(bǔ)償制度價(jià)值是否能得以實(shí)現(xiàn)依賴于完備的制度體系，更有賴于其嚴(yán)格、高效的實(shí)施，我們還必須將目的性價(jià)值和工具性價(jià)值統(tǒng)一于生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施過程中，這就需要對(duì)制度體系和制度實(shí)施進(jìn)行"價(jià)值實(shí)現(xiàn)"評(píng)估或評(píng)價(jià)，包括制度評(píng)價(jià)、實(shí)施評(píng)價(jià)，實(shí)施評(píng)價(jià)又可以進(jìn)一步細(xì)化為實(shí)施前評(píng)價(jià)和實(shí)施后評(píng)價(jià)等。需要指出的是，即使是先行先試的生態(tài)補(bǔ)償政策和案例，也僅僅處于"立法"和"實(shí)施"的探索階段，而價(jià)值實(shí)現(xiàn)評(píng)估或評(píng)價(jià)尚處于空白狀態(tài)。當(dāng)然，科學(xué)合理的設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)、選取評(píng)價(jià)方法、擬定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并不是靠主觀臆想即可實(shí)現(xiàn)的，需要有大量的案例實(shí)施效果才可進(jìn)行。因此，生態(tài)補(bǔ)償制度的價(jià)值實(shí)現(xiàn)是一個(gè)逐步漸進(jìn)的過程。①1989年《環(huán)境保護(hù)法》第1條規(guī)定："為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的開展，制定本法。"②2014年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》第1條規(guī)定："為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)開展，制定本法。"的整體，發(fā)揮最大的效能。即使有研究觸及了正義、公平、秩序的制度價(jià)值，甚至涉及了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值協(xié)調(diào)問題，認(rèn)為有效協(xié)調(diào)生態(tài)補(bǔ)償所涉及的利益相關(guān)者的利益分配，既是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)健康開展的需要，更是提高人類社會(huì)福祉的必然要求，但對(duì)于這些不同價(jià)值之間的排序和優(yōu)先級(jí)考慮，尚沒有相應(yīng)的研究視野和結(jié)論。二是理論與運(yùn)行之間的制度形式尚不完備，生態(tài)補(bǔ)償制度相關(guān)立法還較為落后，很多領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償缺失嚴(yán)格意義上的法律規(guī)范，還處在先行先試的政策運(yùn)行階段，即使有一些領(lǐng)域制定了相關(guān)規(guī)定，也因位階層級(jí)、技術(shù)儲(chǔ)藏、制度沖突等問題，而使得這些所謂的生態(tài)補(bǔ)償制度缺乏完備性、確定性甚至缺乏公開性等，生態(tài)補(bǔ)償制度在利益分配等方面的功能就很難到位，這也是生態(tài)補(bǔ)償制度在形式價(jià)值方面的缺失。二、制度價(jià)值體系的理論建構(gòu)制度即指法律制度，制度的價(jià)值是其滿足人們特定需要的基本性能，是法律對(duì)人的有用性的具體表達(dá)。制度的價(jià)值反映在兩個(gè)方面：一是人們對(duì)法律制度的期望與追求，是應(yīng)然意義上的制度的價(jià)值；二是法律制度對(duì)于人的需要的滿足，這是實(shí)然意義上的制度的價(jià)值。按功能和性質(zhì)的不同，我們可以將制度的價(jià)值分為目的性價(jià)值和工具性價(jià)值。與其他分類方式不同，這一分類以"功能”為指針，直擊"價(jià)值"之內(nèi)核，構(gòu)成更具有現(xiàn)實(shí)意義的制度價(jià)值體系。（一）目的性價(jià)值構(gòu)成法律制度所追求的目的人對(duì)自然的認(rèn)識(shí)和改造是為了實(shí)現(xiàn)人自身的目的[5];同樣，人對(duì)社會(huì)的認(rèn)識(shí)和改造也是為了實(shí)現(xiàn)人自身的目的。目的性價(jià)值構(gòu)成了法律制度所追求的目的，反映著制度法律產(chǎn)生和實(shí)施的初心和原點(diǎn)，它是關(guān)于法律制度所規(guī)范的社會(huì)關(guān)系的理想狀態(tài)應(yīng)該是什么確實(shí)定性藍(lán)圖，也是關(guān)于制度所分配的法律權(quán)利和法律義務(wù)的基本格局應(yīng)當(dāng)是什么確實(shí)定性指向。法律制度的目的性價(jià)值具有兩特征：一是多重性，也可稱之為多元性，這是法律制度在價(jià)值上的共性。任何法律制度都以一定的社會(huì)關(guān)系為其調(diào)整對(duì)象。社會(huì)關(guān)系其實(shí)是人的利益指向的交織、結(jié)合與碰撞，反映的是不同的利益或目標(biāo)訴求，匯集在一起，就構(gòu)成多元的制度目標(biāo)體系。例如，效率與正義、秩序與自由都是法律制度的目的性價(jià)值?？梢哉f，任何法律制度的目標(biāo)都具有多元性，只不過不同的法律制度對(duì)不同的價(jià)值各有側(cè)重與取舍而已。二是層次性，也可稱之為有序性，這是法律制度在價(jià)值上的個(gè)性，是制度進(jìn)化的結(jié)果。隨著法治的開展，法律部門得以分化和細(xì)化，一個(gè)法律部門區(qū)別于其他法律部門的一個(gè)重要方面表達(dá)在其所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的種類和方法的不同。因此，不同的法律部門和法律制度在目的上當(dāng)然存在差異，表現(xiàn)在對(duì)其所指向的多重價(jià)值目的進(jìn)行按照部門和制度屬性進(jìn)行不同的排列和組合，從而在一個(gè)確定的法律制度的價(jià)值目的中，總是存在排序在前的目的價(jià)值和排序在后的目的價(jià)值。在制度實(shí)施和規(guī)范社會(huì)關(guān)系之時(shí)，假設(shè)在前目的價(jià)值與在后目的價(jià)值發(fā)生沖突，在前目的價(jià)值就會(huì)受到優(yōu)先保護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)該制度目的的最大化?？傊?，制度的目的性價(jià)值體系正是多層次的、多角度的價(jià)值類型組成的系統(tǒng)，它指導(dǎo)著法律制度的具體功能和作用的實(shí)現(xiàn)。（二）工具性價(jià)值是制度本身所具有的價(jià)值工具性價(jià)值是法律制度在形式上所具有的價(jià)值，它是法律制度本身的價(jià)值，也即法律制度的"品質(zhì)"。法律制度的工具性價(jià)值在內(nèi)容上是開放的，包括確認(rèn)性價(jià)值、分配性價(jià)值、衡量性價(jià)值、保護(hù)價(jià)值、認(rèn)識(shí)性價(jià)值等⑹；工具性價(jià)值在形式上也具有多樣性，表達(dá)為制度的完備性、明確性、可操作性、公開性，甚至靈活性、嚴(yán)謹(jǐn)性和簡練程度等，都可以作為工具性價(jià)值表現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)的程度。也就是說，不具備或不完全具備上述優(yōu)良品質(zhì)的法律制度就不是"好"的制度，其工具性價(jià)值有待提升和拓展。工具性價(jià)值對(duì)目的性價(jià)值起著支撐和基礎(chǔ)作用。工具性價(jià)值是"形"，目的性價(jià)值是"核"；工具性價(jià)值指向制度本身，是制度本身所具有的價(jià)值；目的性價(jià)值指向制度目的，是制度所承載的對(duì)外價(jià)值。正所謂皮之不存毛將焉附，如果沒有法律制度工具性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，其目的性價(jià)值就無法顯化和張揚(yáng)，法律制度就不會(huì)對(duì)社會(huì)關(guān)系產(chǎn)生良好的規(guī)范效果；而如果沒有或錯(cuò)誤承載目的性價(jià)值，再美麗的工具性價(jià)值的表現(xiàn)形式也只能是一件"皇帝的新衣”，法律制度就不會(huì)對(duì)社會(huì)關(guān)系產(chǎn)生規(guī)范效果?？梢哉f，工具性價(jià)值與目的性價(jià)值一起，構(gòu)成判斷某一制度"好"與"壞"的基本標(biāo)準(zhǔn)。（三）制度價(jià)值體系的理論建構(gòu)意義研究法律制度的價(jià)值理論，對(duì)于法治的開展，特別是法制的完備和法在提升社會(huì)治理水平中的價(jià)值實(shí)現(xiàn)有著重要的意義。其一，有利于促進(jìn)法律制度的進(jìn)步與完善。法的價(jià)值是法之所以存在的邏輯原點(diǎn)，也是校正惡法、推進(jìn)法治進(jìn)步的指針?？梢哉f，法治之所以開展，既是外在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各領(lǐng)域的需要，也是內(nèi)在的法的價(jià)值驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。一方面，外在需要有兩種情形：缺失相關(guān)制度的規(guī)定，或者雖有相關(guān)制度，但與應(yīng)然意義上的制度目的價(jià)值相背離，與法治更是背道而馳。前一種情形是沒有制定相應(yīng)的法律制度，這促使人們制定更多、更全面的法律制度，從而使法律制度在形式上完備、公開、明確，實(shí)現(xiàn)制度的工具性價(jià)值，并通過這一工具性價(jià)值實(shí)現(xiàn)制度與現(xiàn)實(shí)需要的對(duì)接，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)目的性價(jià)值。后一種情形是由于制定主體的價(jià)值取向、時(shí)間的演進(jìn)以及空間的拓展等原因，導(dǎo)致法律制度的制定和實(shí)施已完全背離公平、效率、秩序等目的價(jià)值，這一制度已成為所謂的“惡法"。在這種情況下，只能在鑒別、論證的基礎(chǔ)上通過新的法律制度的制定來矯正或替代先前的法律制度，這也是以重新確認(rèn)和重新排序的制度價(jià)值矯正或替代先前的制度價(jià)值的過程，從而確保始終是"良法"的治理。另一方面，在法治開展的過程中，法律制度并非只是因外在的需要而被動(dòng)的、應(yīng)激的產(chǎn)生和實(shí)施。在有些情況下，法律制度也能夠主動(dòng)的、甚至超前的產(chǎn)生和發(fā)揮作用，其原動(dòng)力正是來源于內(nèi)在的制度價(jià)值的驅(qū)動(dòng)，我們稱之為制度價(jià)值的能動(dòng)性。例如，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》是我國環(huán)境法制的重要組成局部，這些法律制度產(chǎn)生的目的并非規(guī)制現(xiàn)實(shí)的清潔生產(chǎn)法律關(guān)系和循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，原因是清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)并不在當(dāng)下，它們的目的在于引導(dǎo)和促進(jìn)清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的開展，這正是環(huán)境正義、環(huán)境公平等環(huán)境法的目的性價(jià)值驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。因此，至少在環(huán)境法領(lǐng)域內(nèi)，我們應(yīng)該在法的目的價(jià)值的指引下，能動(dòng)地制定出更先進(jìn)、完備的法律制度，以預(yù)防更嚴(yán)重的環(huán)境問題的產(chǎn)生。實(shí)際上，不只是法律制度的產(chǎn)生，法律制度的消滅也是其內(nèi)在價(jià)值驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。終極意義上來說，法律制度終究消滅，即：當(dāng)法律制度的存在對(duì)公平、正義、秩序等目的性價(jià)值不再具有"價(jià)值"，法的"形式"將不存在，法也將退出歷史舞臺(tái)，這是制度的目的性價(jià)值對(duì)工具性價(jià)值的揚(yáng)棄。所以，制度價(jià)值是法治進(jìn)步的內(nèi)在依據(jù)與驅(qū)動(dòng)力。其二，有利于預(yù)防和消除制度的價(jià)值沖突問題。法律制度的制定與實(shí)施過程本質(zhì)上是一個(gè)價(jià)值評(píng)價(jià)和價(jià)值選擇的過程，必然存在著價(jià)值沖突問題，表現(xiàn)在：一方面，此法與彼法之間的價(jià)值沖突與對(duì)立。例如，此法保護(hù)或擴(kuò)張人的某項(xiàng)權(quán)利，而彼法卻禁止或限制該權(quán)利；此法將A目的排在B目的之前，A目的處于更優(yōu)先保護(hù)的地位，而彼法卻反其道而行之；同一部門的法律規(guī)范之間，A法突出強(qiáng)調(diào)某一價(jià)值，而B法對(duì)該價(jià)值閉口不提，而突出強(qiáng)調(diào)其他的價(jià)值。另一方面，同一部法律內(nèi)部的價(jià)