清朝以工代賑工程備案制及其實(shí)踐

清朝以工代賑工程備案制及其實(shí)踐-TheEmergencyPlanSystemofWorkReliefoftheQingDynastyandItsImplementation牛淑貞作者簡(jiǎn)介：牛淑貞，四川大學(xué)歷史文化學(xué)院研究員、碩士生導(dǎo)師，博土。（四川成都610041）原發(fā)信息：《江西社會(huì)科學(xué)》（南昌）2020年第20205期第139-148頁內(nèi)容提要：清代以工代賑備案制肇端于康熙后期，形成于乾隆初年。以工代賑工程不同于一般的工程，其組織運(yùn)作過程相當(dāng)復(fù)雜，地方政府事先對(duì)轄地的應(yīng)修工程進(jìn)行備案，才能保證災(zāi)后及時(shí)有序地興工代賑。列入備案的工程不見得最終都予以興修，其啟動(dòng)要受地方政府的執(zhí)行力、工程緩急、財(cái)政政策等因素的影響，尤以乾隆六年抑制“繁興糜費(fèi)”政策的出臺(tái)及其在乾隆中期的逆轉(zhuǎn)影響最大。該制度究其本質(zhì)應(yīng)屬于政府對(duì)災(zāi)害的一種應(yīng)對(duì)機(jī)制，其本身的局限性及實(shí)施過程中存在的弊病使得實(shí)效打折。針對(duì)運(yùn)行中暴露出的問題，清政府亦因應(yīng)實(shí)踐狀況及國(guó)家財(cái)政政策做了相應(yīng)的調(diào)適。該制度的形成及在實(shí)踐中的不斷調(diào)適是清代救荒制度化及荒政水平提高的重要表現(xiàn)，也是政府行政能力增強(qiáng)的一種反映。TheEmergencyPlanSystemofWorkReliefoftheQingDynastyandItsImplementation關(guān)鍵詞：乾隆時(shí)期/以工代賑/工程備案之所以要把以工代賑城工的資金額限定在一千兩銀以上，是因?yàn)槌枪?duì)勞動(dòng)力的吸納并不是很大，只有其規(guī)模比擬大時(shí)，才能吸納相對(duì)多的勞力，到達(dá)賑濟(jì)災(zāi)貧民的目的。這一看似較好的制度設(shè)計(jì)，在實(shí)際運(yùn)行中卻出現(xiàn)諸多問題。有的地方以城工浩大為由請(qǐng)求開捐籌資，如乾隆十年，署廣西巡撫托庸奏："粵西城工浩大，請(qǐng)分款開捐。"得旨："為修城而開捐，各省將視以為例矣。且最多亦不過四五十萬，四五年間次第興修，所費(fèi)亦不至無措也。此奏不準(zhǔn)行。"[9](P17-18)乾隆令在全國(guó)推廣碩色的做法時(shí)，特別要求各地督撫"善為經(jīng)紀(jì)，勿致累民"，有人卻"因此奏請(qǐng)開捐土方，并將各官養(yǎng)廉合力捐修"，對(duì)于此類奏請(qǐng)，”或經(jīng)批示，或經(jīng)議駁，俱未準(zhǔn)行"。此時(shí),鄂彌達(dá)還奏請(qǐng)按田起夫，聲稱恐怕"占田之戶必派之佃田之家"，不如暫借稅銀生息以備修補(bǔ)。十一年二月初二，上諭痛斥：此奏甚屬錯(cuò)誤，全不知朕本意矣。蓋城垣為國(guó)家保障，其責(zé)專在地方官員，其所以酌用民力，蓋因各處城垣偶有坍損，地方官并不查禁，任民踐踏，甚且附近居民竟將城磚竊取，以供私用。是以令于農(nóng)隙之際酌用本地民夫補(bǔ)葺，使民知城垣之設(shè)原以衛(wèi)民，己身曾用力于其間，那么遇有坍損自然護(hù)惜，不肯任意踐踏。且隨時(shí)修補(bǔ)亦易為力。此上下相維之義，并非令其按田起夫，竟成賦額之外增一力役之征也。如鄂彌達(dá)折內(nèi)所稱者，恐各省督撫亦錯(cuò)會(huì)朕旨，成致辦理未善，致有累民之處。用是特頒此旨，曉諭各督撫知之。[16](P81)是年三月，禮科給事中劉方藹上奏，進(jìn)一步指出限定以工代賑備案城工資金額需在一千兩以上的做法在制度設(shè)計(jì)上的缺陷,以及其推廣到全國(guó)后出現(xiàn)的諸種問題，提出應(yīng)"一視同仁"，統(tǒng)一由政府出資修補(bǔ)，獲乾隆批準(zhǔn)。他稱：前因直省城垣多缺，諭各督撫留心整飭。據(jù)撫臣碩色奏請(qǐng)，分別工程一千兩以上者，俟以工代賑之年，動(dòng)項(xiàng)興修;一千兩以內(nèi)者，令該州縣分年修補(bǔ)。除土方小工酌用民力外，余于公費(fèi)項(xiàng)下支修。夫同此城垣，同為編戶，固當(dāng)一視同仁。乃彼縣工程多者，給以夫直(值)，此縣工程少者，俾任空勞，明明歧視，此疆彼界，何以平其心而使之帖然服役？且地方官以酌用民力之呼應(yīng)艱難，或?qū)捁酪跃颓梢陨现d修動(dòng)項(xiàng)，那么工程轉(zhuǎn)至多費(fèi)。碩色所奏，原未能周詳允協(xié)，各督撫難于照辦，不得已而開捐土方，或官捐養(yǎng)廉，又請(qǐng)按田起夫、暫借稅息，紛紛折奏。在各督撫皆熟計(jì)土方小工酌用民力，必不免偏累佃田之家，傭力之民于勞那么未均，于勢(shì)那么難強(qiáng)，于事那么難濟(jì)，所以合群策而不得一用民勿累民之善術(shù)也。臣愚以為酌用民力，又窘于無法可設(shè)，勢(shì)必至增征力役?？煞駥⒅菘h城垣，無論工程干兩上下，統(tǒng)令動(dòng)項(xiàng)修補(bǔ)，俾天下佃田食力之窮民勿致苦累。[9](P363-364)乾隆為了防止河南的做法在全國(guó)推廣后出現(xiàn)的諸種問題,采納了劉方藹的建議，將所有應(yīng)修城工不管資金規(guī)模大小統(tǒng)一由政府出資修補(bǔ)。上述以工代賑備案制度對(duì)工程開工時(shí)間、資金規(guī)模等方面內(nèi)容所進(jìn)行的細(xì)化與調(diào)整，說明該制度是可以根據(jù)國(guó)家財(cái)政狀況及實(shí)踐檢驗(yàn)情況不斷進(jìn)行調(diào)適的。三、國(guó)家財(cái)政政策的變化對(duì)以工代賑備案啟動(dòng)的影響并不是所有列入以工代賑備案的工程最終都予以興修,其啟動(dòng)除如前文所述受到氣候、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)間以及地方政府的執(zhí)行能力等因素的影響外，還受到是否成災(zāi)、工程緩急，以及政府財(cái)政狀況、財(cái)政政策等的限制，尤其是國(guó)家的財(cái)政政策及財(cái)政狀況對(duì)其影響最大。災(zāi)地輕重不等，工程緩急有別。不管工程緩急與是否有興修的必要而大量興工代賑，不僅會(huì)加重百姓負(fù)擔(dān)、影響農(nóng)時(shí)，還會(huì)造成財(cái)政開支太大。乾隆四年，河南遭水患后，河南巡撫雅爾圖除將省城積水處進(jìn)行開挖，一些緊要河工實(shí)行以工代賑，"其余一切河渠，目前既缺乏為害，將來亦未必有利者，似不必妄議興舉?，F(xiàn)屆麥?zhǔn)?，農(nóng)務(wù)已殷，非以工代賑之時(shí)。尤不便以愛民之意轉(zhuǎn)為厲民之政……總因豫民元?dú)馓潛p，此時(shí)亟宜休息,為培養(yǎng)計(jì)，不宜再勞民力"[6](P698)。五年，河南道監(jiān)察御史陳其凝稱：興工代賑，必被災(zāi)之所人民無以聊生，賑以濟(jì)其老稚，工以賑其強(qiáng)壯，此代販之法宜行也。假設(shè)本無需代賑,那么國(guó)用有經(jīng)，工程宜省。近見各省題修之工甚多，如西寧之建筑、河海之堤防，此出于萬不可緩。其余言挑浚、言修建，揆其情節(jié)，事在得已。假設(shè)不問緩急任其開銷，勢(shì)必有虧國(guó)帑。請(qǐng)敕諭各省督撫，凡地方官詳請(qǐng)工程，必細(xì)加勘實(shí)，萬難稍緩方準(zhǔn)題達(dá)。該部亦必詳核，毋得濫準(zhǔn)，倘冒昧請(qǐng)帑興修不緊要工程者，照捏報(bào)例議處，那么工程減省，帑項(xiàng)不致耗費(fèi)，遇有緊要工程亦無需商人捐助。均應(yīng)如所奏行，從之。[6](P763)緩、急只是相對(duì)而言。陳其凝僅對(duì)“萬難稍緩”的工程進(jìn)行代賑修筑的建議得到中央的采納，說明自乾隆二年正式建立以工代賑工程備案制以來，利用國(guó)帑興工代賑的口子開得有點(diǎn)大，需要緊縮。乾隆初年，國(guó)家的財(cái)政實(shí)力還不夠雄厚，不能"繁興糜費(fèi)"，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面采取的是量入為出的財(cái)政政策，不輕易開啟商人捐輸。一些需要興修的工程往往留待災(zāi)年通過以工代賑的方式興修。三年，湖廣總督德沛清動(dòng)項(xiàng)疏浚安陸府城北、西、南三面的支河。上諭：湖北省要修的工程很多，"似此可行、可止之事，莫假設(shè)緩之，或遇地方偶爾水旱，以為興工代賑之舉，不亦美乎，何急迫乃爾"⑹(P147)?這樣做，不僅可收賑濟(jì)與修建一舉兩得之效，還可較平常節(jié)省工錢，與其時(shí)比擬緊張的財(cái)政收入狀況也比擬契合。六年，戶部左侍郎梁詩(shī)正奏："每歲春秋二撥解部銀，多那么七八百萬，少那么四五百萬，而京中各項(xiàng)支銷合計(jì)須一千一二百萬，入不敷出。"[6](P1055)是年，戶部尚書果毅公訥親等奏稱："直省一切正雜錢糧，康熙、雍正年間歲歲相積，仍有余存，邇年以來，統(tǒng)計(jì)直省收支各數(shù)所入僅敷所出，倘有蠲缺停緩，即缺乏供一歲用度，其支放紛煩，尚須酌為裁減，各省官員毋任其增設(shè)工程，宜權(quán)其緩急。"大學(xué)士議復(fù)后稱："直省一切新建工程，俱經(jīng)各衙門議準(zhǔn)、工部核算工料興修?，F(xiàn)在各省城垣令督撫確查，分別緩急，豫估報(bào)部，將來遇水旱不齊之時(shí)，以工代賑。其文武衙署偶有坍塌，只可隨時(shí)粘補(bǔ)。其必須修理者，該督撫斟酌題報(bào)，俟部復(fù)方準(zhǔn)興修。至民堤、民地有應(yīng)修理之處，即于農(nóng)隙勸導(dǎo)修整，毋動(dòng)公帑。除臨江、濱海、邊疆重地、營(yíng)房、墩臺(tái)、海塘、溝渠、堤壩，事關(guān)積貯、防守、捍衛(wèi)民生等類緊要工程外，其可緩興修者，應(yīng)令各地方官申報(bào)督撫勘估，酌量次第題報(bào)，庶不致繁興糜費(fèi)?！鼻〉叟鷾?zhǔn)通過了這一議案。⑹(P1056)抑制"繁興糜費(fèi)”的政策由此出臺(tái)。抑制“繁興糜費(fèi)”的政策在乾隆三十年之前一直執(zhí)行著。乾隆十年，山東巡撫喀爾吉善奏稱：山東全省應(yīng)修城垣有九十一處，共需工料銀一百數(shù)十萬兩。范縣、高密城垣的工料費(fèi)在千兩以內(nèi)，其余各處的工料費(fèi)從數(shù)千兩至數(shù)萬兩以及十余萬兩不等，費(fèi)用巨大,難以同時(shí)興修，"自應(yīng)分別緩急"。而像府巖邑這樣的南北通衢、濱海要地，"未便置為緩圖"，宜動(dòng)用司庫(kù)存公銀按年陸續(xù)興修。"地^沖要"州縣的城垣，那么留待災(zāi)年以工代賑。諭旨：”只可如此沉著次第料理也。"[9](P86-87)同年，湖北巡撫晏斯盛奏請(qǐng)，動(dòng)支司庫(kù)存荊關(guān)減半余平銀，開修東湖、歸州、長(zhǎng)陽、巴東四州縣入川陸路，并稱宜昌府以下三峽水路內(nèi)的十二暗為纖道必經(jīng)之地，險(xiǎn)窄傾斜,請(qǐng)將其中沒有修過的四暗一起興修。乾隆認(rèn)為："此處向未修理，姑仍其舊。且明年免各省正供，所用錢糧正多，理應(yīng)節(jié)省。此項(xiàng)俟有偏災(zāi)，以工代賑，尚可為耳。"[9](P246)同年，乾隆以同樣的理由，駁回云南總督兼管巡撫事張?jiān)孰S重建順寧、劍川二府州嚴(yán)重殘缺城垣的奏請(qǐng)。[9](P281)在抑制"繁興糜費(fèi)"財(cái)政政策下，除如前所述會(huì)對(duì)列入以工代賑備案的城工的資金規(guī)模予以限定外，災(zāi)年還會(huì)進(jìn)一步根據(jù)災(zāi)情及工程狀況區(qū)分列入備案工程的緩急，得以啟動(dòng)的往往是其中的急要工程，緩工那么繼續(xù)延緩。乾隆九年，直隸總督高斌分別緩急興修遭災(zāi)各縣城垣以工代賑時(shí)，根據(jù)各地的實(shí)際情形，將冀州、武強(qiáng)及慶云三地的城垣"均請(qǐng)列為要工"，深州、任邱、肅寧三處那么”請(qǐng)列為緩工"。[7](P913)二十六年，河南三十六個(gè)州縣的城垣坍塌,首先興修了符祥等十州縣的城垣、河堤等最為緊要的工程。二十八年，甘涼等地遭災(zāi)，甘肅布政使吳紹詩(shī)奏請(qǐng)興修張掖等八州縣廳城垣，以工代賑。最后只修了張掖、永昌、高臺(tái)、碾伯、撫彝、隆德、涇州七處城垣。鎮(zhèn)番縣城垣之所以緩修，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)該縣城垣東西北三面內(nèi)外"砂與城齊，幾無城垣形跡"。陜甘總督楊應(yīng)珊先組織人力刨運(yùn)走壅城砂土，并在近城處種柳成林，"俟足御風(fēng)砂之后，始可徐議修葺"。鎮(zhèn)番縣災(zāi)民可前往永昌等縣就近傭工。乾隆帝認(rèn)為：”此法甚善。"[17](P881)道光三年Q823),御史程裔采奏請(qǐng)以工代賑先行疏浚文安河時(shí)稱：直隸全省"河道淤塞甚多，非一時(shí)所能驟復(fù)，自應(yīng)先其所急，次第興修"[18](P1000).列入代賑備案工程的交通位置也是地方政府進(jìn)一步區(qū)分其緩急及啟動(dòng)次序的重要指標(biāo)，其中位置優(yōu)越的往往予以優(yōu)先開工修建。乾隆三十年，開始大規(guī)模修理各地城工，陜甘先把各處驛站經(jīng)由大路及有偏災(zāi)處所城垣，于三十一年修竣，其余應(yīng)修各處城垣于次年接辦完工。直隸應(yīng)修城垣五十五處，難以同時(shí)興工，那么令該督先修接近山西、河南等界驛站經(jīng)由大路各州縣的城垣。［19］（卷八）上述史料說明，在抑制"繁興糜費(fèi)"政策的制約下，地方政府不能完全遵循以工代賑備案，而是要根據(jù)災(zāi)后各地實(shí)際情況的變化對(duì)其進(jìn)行完善、變通，從而更準(zhǔn)確地區(qū)分備案工程的輕重緩急，使有限的以工代賑資金可以投向那些最急要的基礎(chǔ)設(shè)施，以及亟待賑濟(jì)的災(zāi)貧民。抑制“繁興糜費(fèi)”政策帶來的另一個(gè)后果就是，大量列為以工代賑項(xiàng)目的工程遲遲得不到修建，影響到地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”假設(shè)必俟興工代賑，不過紙上空談，毫無濟(jì)于實(shí)事，且必俟民饑而后興工，那么使萬年樂利而竟可聽其廢弛乎，及今可為而不為，再?gòu)?fù)數(shù)十年而壞者益壞，如欲收拾，所廢不賢矣。"［20］（卷一）有的地方政府因利用以工代賑方式興修城工遙遙無期，在工程急迫、地方財(cái)政資金嚴(yán)重缺乏的情況下，那么請(qǐng)求照土方例開捐修城。乾隆三年，四川勘查全省需要修葺的城垣，分別緩急工程，預(yù)算需工料銀一百二十余萬，報(bào)部請(qǐng)求撥發(fā)資金修葺，"部復(fù)俟有水旱不齊之年，以工代賑"。但直至乾隆十年,這些城垣也沒有得到修葺。巡撫紀(jì)山奏稱："邊城實(shí)非可緩，臣于前咨報(bào)部急工之中擇其至緊者，雅州府的雅安、清溪、名山、滎經(jīng)四縣，龍安府的平武、石泉二縣，寧遠(yuǎn)府的冕寧、越唐二縣衛(wèi)，敘州府的屏山縣，保寧府的劍州、綿州及其下轄的綿竹縣，或逼近番夷，或通省扼要，計(jì)十二州縣衛(wèi)均應(yīng)先修。“這些工程按報(bào)部?jī)?cè)核算約需費(fèi)二十余萬兩，而四川省“實(shí)無可動(dòng)之項(xiàng)"，各州縣也沒有"額設(shè)公費(fèi)"可用，不得不因地制宜，"酌開急公之例"。雖然通過捐納籌集資金也需要較長(zhǎng)的時(shí)間，但"究不似以工代賑之無期"。大學(xué)士等議復(fù)："查開捐為一時(shí)權(quán)宜之計(jì)，亦可暫行。但現(xiàn)在江南、直隸例尚未停,未便又開T列。且川省途路遙遠(yuǎn)，即使開例，赴捐必少,恐屬有名無實(shí)?！泵鎸?duì)四川的困局，大學(xué)士等又議復(fù)："城垣修筑原議陸續(xù)辦理，川省現(xiàn)有征剿瞻對(duì)之事，大工亦難并興。應(yīng)令紀(jì)山于貯緊要中擇尤急者，動(dòng)項(xiàng)先行修葺，余議次第興舉。從之。"[9](P66-67)如此一來，本已列入以工代賑備案的一些城工，因工程急迫、以工代賑遙遙無期而改為正常項(xiàng)目。同時(shí)也能看出，受中央或地方財(cái)政狀況的制約備案工程難以盡快興工,或者根本無法興工。這種狀況隨著乾隆中期財(cái)政狀況的好轉(zhuǎn)而發(fā)生了大逆轉(zhuǎn)。乾隆三十年，中央改變了抑制"繁興糜費(fèi)”的政策，在全國(guó)開展修城活動(dòng)。三十年，戶部議奏，各省修理城垣所需經(jīng)費(fèi)停止勸捐，但直隸、山東、陜西、浙江、廣西、山西等省修筑城垣，需要銀五百三十一萬余兩才能竣工，戶部讓這些省份在"偶遇水旱不齊之年，該督撫照以工代賑之意，酌量奏請(qǐng)辦理"。乾隆認(rèn)為"所議停止勸捐之處頗合朕意"，但各省需要修理的城工較多，"假設(shè)俟該省水旱不齊之年，再行奏請(qǐng)以工代賑，未免曠日持久，完工無期"。到那時(shí)，現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)坍塌的城垣愈難修整。[21](P232)把這些城工列為不知何年何月才能開工的以工代賑工程，不僅有礙地方城鎮(zhèn)觀瞻及平安，甚至使其坍塌日益嚴(yán)重，加之物料價(jià)格的漲落，也使其先前的預(yù)算不盡準(zhǔn)確，需要重新做預(yù)算。[19](卷八)乾隆認(rèn)為，各省修城工所缺銀不過五百余萬兩，"現(xiàn)在軍需已罷，各省多報(bào)有收，正府庫(kù)充盈之際，而朕所念者，庫(kù)中所存者多，那么外間所用者少，即當(dāng)動(dòng)撥官帑俾得流通，而城工亦藉以整齊……看該部按照各該省需用銀數(shù)多寡，每年酌撥銀一百萬兩，統(tǒng)計(jì)五年，而各省城工遂可一律告竣”[21](P232).戶部據(jù)此諭旨將各省城工分別先后緩急予以辦理?？?](卷八)是年十二月，乾隆借方觀承節(jié)省經(jīng)費(fèi)籌辦城工一事，進(jìn)一步闡發(fā)在國(guó)家財(cái)力充裕情況下"以工贍民”"藏富于民”的思想，并令戶部以五年為期，每年撥銀一百萬兩給直隸等省修理城垣[21](P232),充分顯示出乾隆帝"財(cái)大氣粗"之狀態(tài)，以及清廷抑制"繁興糜費(fèi)"政策的大逆轉(zhuǎn)。方觀承奏籌辦城工一折，內(nèi)稱界連驛路之懷安等縣土城，現(xiàn)在勘估改建磚城,其余偏僻小邑仍就土城黏未M修葺，工費(fèi)較省等語。所奏尚未悉辦理城工之本意。前因各省應(yīng)修城垣費(fèi)繁工巨,特發(fā)庫(kù)帑五百萬兩分撥各省一律興修，只期于衛(wèi)民有益，雖多費(fèi)亦所不較。況頻歲年谷順成，庫(kù)藏極為充裕。因思天下之財(cái)止有此數(shù)，庫(kù)中所積者多，那么民間所存者少。用是動(dòng)撥官帑，俾得流通,而城工亦賴以完整。此朕本意也。且國(guó)家一應(yīng)工作，料物皆按值購(gòu)辦，食用亦計(jì)日給資，閭閻不但無力役之煩，而無業(yè)窮民并得藉力作以糊口，實(shí)寓以工贍民之意，是一舉而數(shù)善咸備，更無庸較量工費(fèi)，意存節(jié)省。至土城改建磚城，雖現(xiàn)在為費(fèi)略多，其實(shí)壯觀瞻而資鞏固,且省不時(shí)修葺之勞,視土城尤為經(jīng)久。即出于原估五百余萬兩之外，正亦何妨？朕惟期有益于民，豈計(jì)所費(fèi)之多寡乎。但承辦之地方官能實(shí)用實(shí)銷，不致浮開糜費(fèi)，那么工程自然堅(jiān)固。而夫役工料等事皆實(shí)發(fā)價(jià)值，絲毫不科派里下，庶于民生實(shí)有利賴。前已降旨：令各督撫遴委大員分辦經(jīng)理，以專責(zé)成。如各省或有土城應(yīng)改建磚城者，并著一體確估核奏。該督撫等務(wù)飭督辦各員實(shí)心查察，設(shè)致不肖有司冒銷侵蝕，草率了事，及藉端擾累者，假設(shè)經(jīng)覺察，那么該督撫不得辭重咎。著將此通行傳諭知之。[21](P261-262)清代以工代賑工程的備案工作盡管主要是由省級(jí)政府主持的，但其啟動(dòng)必須獲得中央的批準(zhǔn)，即以"地方申請(qǐng)一中央批準(zhǔn)一地方辦理”為其運(yùn)作模式，加之清代在道光朝以前的財(cái)政以中央高度集中為特點(diǎn)，總體原那么是統(tǒng)收統(tǒng)支，地方財(cái)政除按規(guī)定預(yù)留支出外，其余全部要上繳中央，從而導(dǎo)致地方政府在備案啟動(dòng)中處于被動(dòng)地位。清代以工代賑工程的備案主要是針對(duì)官修工程所開展,因此政府在其中處于絕對(duì)的主導(dǎo)地位，民間力量及社會(huì)資源的參與度很低,前述史料說明，乾隆帝極力防止利用捐輸資金實(shí)施以工代賑，導(dǎo)致備案工程啟動(dòng)受到政府財(cái)政政策及其財(cái)政狀況優(yōu)劣的影響很大。嘉道之后，隨著國(guó)家財(cái)政的衰變，清代荒政日趨劣變，但以工代賑卻為各朝所重視，出現(xiàn)實(shí)施頻次較高的現(xiàn)象。但其時(shí)相關(guān)史籍中很少看到政府進(jìn)行以工代賑備案方面的信息，且其所建以工代賑工程多集中于災(zāi)毀水利工程。嘉道之后的各朝代，即1791-1911年處于氣候史學(xué)界所稱的明清小冰期的晚期與清末災(zāi)害群發(fā)期，低溫多災(zāi)，賑災(zāi)多呈現(xiàn)"頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的狀態(tài)，乾隆盛世下的沉著備案以待災(zāi)年及時(shí)有序?qū)嵤┮怨ごc的情境十分少見。道光十四年，瀏河和白苑河”均因淤塞多年，幾成平陸，旱澇俱無從灌泄，田疇即漸就荒蕪，錢漕亦愈難征比"，加之上年江期刊名稱：《明清史》復(fù)印期號(hào)：2021年01期［中圖分類號(hào)］K249［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1004-518X(2020)05-0139-10清代，以工代賑主要是政府針對(duì)有勞動(dòng)能力的災(zāi)貧民而設(shè)計(jì)的一種賑濟(jì)政策，受助對(duì)象必須通過出工投勞才能獲取相應(yīng)的賑濟(jì)。以工代賑工程包括工程類和非工程類兩大類。①以工代賑工程不同于一般的工程，其組織運(yùn)作過程相當(dāng)復(fù)雜，地方政府職能部門必須處于高度的有備狀態(tài)，必須對(duì)應(yīng)修工程事先進(jìn)行備案，做到對(duì)在什么地方興辦什么樣的工程心中有數(shù),才能保證災(zāi)后及時(shí)開工賑濟(jì)災(zāi)民。"年歲豐歉難以懸定，而工程之應(yīng)修理者，先有成局，然后可以隨時(shí)興舉。"［l］(P590)目前，學(xué)界僅注意到乾隆二年(1737)以工代賑工程備案制的出臺(tái)②，卻缺乏對(duì)其產(chǎn)生源流、內(nèi)容變化、啟動(dòng)條件、局限性、實(shí)踐成效、實(shí)踐過程中出現(xiàn)的困境及制度調(diào)適等問題的探究。筆者擬在既有研究的基礎(chǔ)上，對(duì)這些問題進(jìn)行較為系統(tǒng)的研究。一、清代以工代賑工程備案制的形成清代以工代賑工程備案制最核心的內(nèi)容就是建立工程庫(kù),包括工程的種類、規(guī)模(資金額)以及緩急等內(nèi)容。遇到災(zāi)年，即可按圖索驥，快速、沉著地開展以工代賑?？滴跛氖?1707)十一月，江南、浙江兩省在京官員齊集乾清門外，上諭：蘇秋禾歉收，"小民力食維艱，正宜以工代賑”。這兩處工程均系道光初年就已勘估奏明必應(yīng)辦理的工程。"惟從前估計(jì)，系欲挑通入海，而議者謂其?？诟哂趦?nèi)地，潮來旋即淺河；又謂口門現(xiàn)有攔沙，即極力挖通，不久恐仍堵合。且鑿沙通海，需費(fèi)太繁，款項(xiàng)難籌，是以未能興辦。近因旱澇無備，田畝頻至歉收，假設(shè)再因循，此后愈難為力。且民間望沾水利，與目前望賑同一急切之情，尤須乘此興工，乃為一舉兩得。"[22](P301?302)可見受國(guó)家財(cái)政及荒政衰變的影響，以工代賑備案制度在嘉道以后只是偶爾為之。修筑城工花費(fèi)大、吸納勞動(dòng)力少，但康雍乾時(shí)期，尤其是乾隆時(shí)期多將平時(shí)已殘破待修的城工列為以工代賑工程，待災(zāi)年修葺。這固然得益于盛世時(shí)期國(guó)家頗強(qiáng)的財(cái)政能力,當(dāng)然也與乾隆帝“藏富于民”的思想不無關(guān)系。嘉道以后國(guó)家財(cái)力衰落,水災(zāi)頻發(fā)，有限的資金只能投向那些事關(guān)災(zāi)后重建及農(nóng)業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)的災(zāi)毀水利工程，并不是很急迫的城工自然極少納為以工代賑工程，更不會(huì)浪費(fèi)人力去制作備案。四、結(jié)語以工代賑工程的組織運(yùn)作過程相當(dāng)復(fù)雜，地方政府事先對(duì)轄地的應(yīng)修工程進(jìn)行備案，才能保證災(zāi)后及時(shí)有序地興工代賑。清代以工代賑備案制肇端于康熙后期，正式出臺(tái)于乾隆初年。盡管備案內(nèi)容僅限于工程類型、位置、預(yù)算金額、緩急等內(nèi)容，但在建立備案的過程中,地方政府對(duì)于各地的城工等基礎(chǔ)設(shè)施的狀況進(jìn)行了較為全面的摸底調(diào)查，將其中需要興修的工程造冊(cè)報(bào)工部備案，既便于地方政府災(zāi)后按圖索驥，及時(shí)有序地興工代賑，也便于工部對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。一般情況下，備案工程中的急要工程大都在災(zāi)年得到及時(shí)有序的興辦。以工代賑工程備案制究其本質(zhì)應(yīng)屬于政府對(duì)災(zāi)害的一種應(yīng)對(duì)機(jī)制，但在備案的建立及實(shí)施過程中也存在著一些不盡完善之處，直接影響到備案制的實(shí)效。因此，清政府因應(yīng)實(shí)踐狀況及國(guó)家財(cái)政狀況、財(cái)政政策而進(jìn)一步細(xì)化了相關(guān)制度規(guī)定，對(duì)備案制進(jìn)行了一些調(diào)適。以工代賑備案制的出臺(tái)及其在實(shí)踐中的不斷調(diào)適是清代救荒制度化及荒政水平提高的重要表現(xiàn)，也是政府行政能力增強(qiáng)的一種反映。并不是所有列入以工代賑備案的工程最終都予以興修，其啟動(dòng)除受到氣候、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)間以及地方政府的執(zhí)行能力等因素的影響外，還受到是否成災(zāi)、工程緩急，以及政府財(cái)政狀況、財(cái)政政策等的限制，尤以乾隆六年抑制"繁興糜費(fèi)”政策的出臺(tái)及以后的變化對(duì)其影響最大。自乾隆二年正式建立以工代賑工程備案制以來，利用國(guó)帑興工代賑的口子開得有點(diǎn)大，需要緊縮，加之乾隆初期國(guó)家的財(cái)政實(shí)力還不夠雄厚，于是，乾隆六年抑制"繁興糜費(fèi)"的政策出臺(tái)。以工代賑工程的備案工作盡管主要是由省級(jí)政府主持的，但其啟動(dòng)必須獲得中央的批準(zhǔn)，即以"地方申請(qǐng)一中央批準(zhǔn)一地方辦理"為運(yùn)作模式，加之清代在道光朝以前的財(cái)政以中央高度集中為特點(diǎn)，總體原那么是統(tǒng)收統(tǒng)支，地方財(cái)政除按規(guī)定預(yù)留支出外，其余全部要上繳中央，從而導(dǎo)致地方政府在備案啟動(dòng)中處于被動(dòng)地位。因此，在抑制"繁興糜費(fèi)"政策的制約下，地方政府不能完全遵循以工代賑備案，還要根據(jù)災(zāi)后的實(shí)際情況對(duì)其進(jìn)行完善、變通，從而更準(zhǔn)確地區(qū)分備案工程的輕重緩急，使有限的代賑資金可以投向那些最急要的基礎(chǔ)設(shè)施，以及亟待賑濟(jì)的災(zāi)貧民。抑制"繁興糜費(fèi)”政策帶來的另一個(gè)后果就是大量列為以工代賑工程的工程遲遲得不到修建，影響到地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種狀況隨著乾隆中期財(cái)政狀況的好轉(zhuǎn)而發(fā)生了大逆轉(zhuǎn)。乾隆三十年，中央改變了抑制"繁興糜費(fèi)”的政策，在全國(guó)開展以工代賑修城。嘉道及其之后的各朝代，乾隆盛世下沉著備案以待災(zāi)年及時(shí)有序?qū)嵤┮怨ごc的情境，在嘉道以來財(cái)政與荒政日益劣變的環(huán)境下十分少見，偶有為之，也是以水利工程為主。修筑城工花費(fèi)大、吸納勞動(dòng)力少，嘉道以后國(guó)家財(cái)力衰落，巨災(zāi)頻發(fā)，有限的資金只能投向?yàn)?zāi)毀工程，尤其是那些事關(guān)災(zāi)后重建以及農(nóng)業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)的水利工程，并不是很急迫的城工自然極少列為以工代賑工程，更不會(huì)浪費(fèi)人力財(cái)力去制作備案。這說明深受財(cái)政影響的以工代賑工程備案制的影響主要及于乾隆朝，其在嘉道之后國(guó)家財(cái)政衰變、巨災(zāi)頻發(fā)的情況下，并沒有發(fā)揮太大作用。注釋：①工程類包括水利、城工、路橋等工程；非工程類那么包括捕捉蝗蟲、運(yùn)送糧食等。②如牛淑貞《淺析清代中期工賑工程工程的幾個(gè)問題》（《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)》哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2008年第4期）、周瓊《乾隆朝以工代賑制度研究》（《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2011年第4期）等。朕在宮中無刻不以民間疾苦為念，恐遇旱澇，必思豫防……江浙農(nóng)功全資灌溉，今見其河渠港蕩比舊俱淺者，皆由素?zé)o潴蓄所致，雨澤偶愆，濱河低田猶可庫(kù)水濟(jì)用，高燥之地力無所施，往往三農(nóng)坐困。朕茲為民生再三籌畫經(jīng)久之計(jì)，無如興水利建閘座蓄水灌田之為善也。江南省之蘇松常鎮(zhèn)及浙江省之杭嘉湖諸郡所屬州縣，或近太湖，或通潮汐，所有河渠水口宜酌建閘座，平時(shí)閉閘蓄水，遇旱那么啟閘放水。其支河港蕩淤淺者，并加疏浚，引水四達(dá)，仍酌量建閘，多蓄一二尺水即可灌高一二尺之田，多蓄四五尺水即可灌高四五尺之田。準(zhǔn)此行之，可俾高下田畝永遠(yuǎn)無旱澇矣……朕特念江浙財(cái)賦重地，小民粒食所資，故欲講求經(jīng)久之策……伊等將各州縣河渠宜建閘蓄水之處，并應(yīng)建假設(shè)干座,通行確察明晰具奏。以朕度之，建閘之費(fèi)不過四五十萬兩，且南方地畝見有定數(shù)，而戶口漸增，偶遇歲歉，艱食可虞。假設(shè)發(fā)帑建閘，使貧民得資傭工度日糊口，亦善策也。[2](P313-314)這那么上諭雖沒有用"以工代賑”這樣的字眼，但其中通過修建水利工程賑災(zāi)濟(jì)貧的實(shí)質(zhì)顯而易見，可視為清代興修水利工程進(jìn)行以工代賑備案制度的肇端。"工程之修舉，在先事豫籌，別其緩急輕重，那么遇災(zāi)欲辦工賑，無難次第舉行。"⑶(P204)乾隆初年正式出臺(tái)了以工代賑工程備案制。乾隆二年，諭總理事務(wù)王大臣：今年春夏之交，直隸、山東兩省雨澤愆期,二麥歉收。朕已多方籌畫，接濟(jì)民食，且令直隸總督李衛(wèi)查有應(yīng)興工作，以次舉行，俾小民得藉營(yíng)繕，以糊其口。今思山東民人多仗二麥度日，今歲麥秋收獲既薄，雖屢降諭旨蠲賑、平案，仍恐閭閻尚有艱食之虞。著巡撫法敏悉心計(jì)議，如開渠、筑堤、修葺城垣等事酌量舉行，使貧民傭工就食,兼贍家口，庶可免于流離失所矣。再年歲豐歉難以懸定，而工程之應(yīng)修理者，必先有成局，然后可以隨時(shí)興舉。一省之中工程之大者，莫如城郭。而地方以何處為最要，要地又以何處為領(lǐng)先，應(yīng)令各省督撫一一確查，分別緩急，預(yù)為估計(jì)，造冊(cè)報(bào)部。將來如有水旱不齊之時(shí),欲以工代賑者，即可按籍而稽，速為辦理，不致遲滯，于民生殊有裨益。并將此諭通行各省督撫知之。[4](P794-795)"思患而防，事豫那么立也。"[3](P204)乾隆初年，方苞奏請(qǐng)對(duì)溝渠、塘堰等應(yīng)修農(nóng)田水利工程進(jìn)行備案。他稱："救荒宜豫……古者城必有池，周設(shè)司險(xiǎn)、掌固二官，恃溝樹以守，請(qǐng)飭及時(shí)修舉，通川可開支河，沮加可興大好，及諸塘堰宜創(chuàng)宜修，假設(shè)鎮(zhèn)集宜開溝渠、筑垣堡者，皆造冊(cè)具報(bào)，待歲歉興作，以工代賑。"下部議："溝樹塘堰諸事，令各督撫籌議。”⑸(P10271)在各地政府請(qǐng)求及中央有關(guān)部門批準(zhǔn)興修城垣、文廟等工程實(shí)行以工代賑的公文中，往往援引前述乾隆二年的諭旨以立論。例如，三年，兩江總督那蘇圖對(duì)江蘇遭旱災(zāi)各州縣衛(wèi)所予以蠲緩、折征后奏稱：“惟是地廣民多，乾隆二年曾奉諭旨,令各省督撫將城郭工程豫為估報(bào)，遇有水旱，即可以工代賑?！庇谑牵麑?duì)受災(zāi)縣及沿江、沿海緊要地方的應(yīng)修城垣進(jìn)行預(yù)算，請(qǐng)求中央撥正項(xiàng)及時(shí)興修，以工代賑。得旨：”著照所請(qǐng)，具題辦理，可也。"[6](P248-249)四年，禮部議復(fù)甘肅巡撫元展成請(qǐng)修古浪文廟的奏疏時(shí)稱："該縣上年歉收，與乾隆二年以工代賑之諭旨相符，應(yīng)如所請(qǐng)。"⑹(P517)御史、巡撫、府尹等各級(jí)官員也會(huì)據(jù)此上諭對(duì)所在地的應(yīng)修城工、護(hù)城堤進(jìn)行預(yù)算備案。乾隆初年，左都御史陳世信上疏稱"以工代賑實(shí)為良法”，山西各地應(yīng)修城垣已預(yù)算并報(bào)部備案的共有三十四座，”此內(nèi)有成災(zāi)處，即動(dòng)項(xiàng)發(fā)州縣備料興工，俾貧民得傭工度日，報(bào)可"[7](P808)°四年，黃河、沁水一起漲水，河南瀕河四十七州縣成災(zāi)，巡撫尹會(huì)一稱："被水州縣勘報(bào)之后自加賑恤，但自冬徂春，為日正長(zhǎng)，必須興修工程，俾貧民得以力作糊口，庶可接濟(jì)。查從前已經(jīng)估報(bào)之城垣，本聲明于水旱不齊之年興舉，應(yīng)即遵照原估，速行領(lǐng)帑開工。"[8](卷四)同年,奉天府府尹吳應(yīng)枚奏請(qǐng)為錦州府城加筑護(hù)堤，也是先行預(yù)算，"俟歉歲興工代賑"，戶部等部門商議"應(yīng)如所請(qǐng)行"。[6](P518)十年，云南總督兼管巡撫事張?jiān)孰S對(duì)全省的七十八座城垣調(diào)查后，將其中的十座確定為代賑工程，報(bào)部備案。[9](P281)綜上可見，清代以工代賑工程的備案主要由省級(jí)政府遵循著"自上而下”的路徑進(jìn)行。盡管備案內(nèi)容僅限于工程類型、位置、預(yù)算金額、緩急等內(nèi)容，但在建立備案的過程中對(duì)于各地的城工等基礎(chǔ)設(shè)施的狀況進(jìn)行了較為全面的盤點(diǎn)，將其中需要興修的工程造冊(cè)報(bào)工部備案，既便于災(zāi)后及時(shí)有序興工代賑，也便于工部對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。一般情況下，備案工程中的急要工程大都在災(zāi)年及時(shí)有序地興工代賑。但如果是事關(guān)農(nóng)業(yè)豐歉的水利工程，那么不見得非要在災(zāi)年興工，豐年也可利用貧民興工。乾隆十年，巡察江南漕運(yùn)御史王興吾條奏水利農(nóng)田事宜時(shí)稱："修治陂塘，宜相度地形,定界立案。遇民食拮據(jù),以工代賑。查陂塘蓄泄關(guān)系農(nóng)田豐歉，現(xiàn)飭地方官乘此稔歲僧筑，不得概俟散賑之年，間有工程較大者，或酌給帑金,或須借口食，分別辦理?！盵9](P15)但從上述史料亦可以看出以工代賑備案制的建立存在明顯的局限性：其一，備案工程是基于災(zāi)害后果而從目前看來需要汨修的官修工程中選定的，因此其所涉工程大都不是災(zāi)毀工程，也就無法覆蓋災(zāi)后亟待修復(fù)的急要險(xiǎn)重工程，更無法覆蓋災(zāi)毀民力無法修復(fù)的民修工程。為了彌補(bǔ)這一制度缺陷,往往臨時(shí)根據(jù)實(shí)際需要，或直接興工代賑將災(zāi)毀官修工程予以修復(fù),或"照以工代賑之例”將民力無法修復(fù)的民修工程予以修筑。其二，因乾隆二年的上諭著重強(qiáng)調(diào)對(duì)一省中規(guī)模最大的城工進(jìn)行調(diào)查備案，以待災(zāi)年循案實(shí)行以工代賑，所以各地的備案工程多為城工，水利工程寥寥無幾。實(shí)行以工代賑是為了賑災(zāi)救荒，其工程類型應(yīng)以工多料少的簡(jiǎn)單的勞動(dòng)密集型工程為主，才可以吸收更多的無特殊技能的災(zāi)貧民。"被災(zāi)地方,原有以工代賑之例。如有應(yīng)興工作，自當(dāng)及時(shí)修舉。但如挑河、筑堤等工，所用夫力居多，方與貧民有益。假設(shè)如修城、建屋等工料多工少，似非代賑所宜。"[10](P525)正所謂"廣賑莫過于興工，而興工之中莫善于溝渠堤防"口1].二、以工代賑工程備案制在實(shí)踐中的調(diào)適以工代賑備案制出臺(tái)后，在實(shí)踐中逐漸暴露出一些不盡完善之處，諸如在實(shí)施備案時(shí)，有些備案工程因國(guó)家財(cái)政政策的制約及地方政府的疲玩拖延在災(zāi)年并沒有得到及時(shí)興修，失去了以工代賑的本意。以工代賑工程與一般工程最大的區(qū)別即在于其承載著賑災(zāi)濟(jì)貧的職能，因此那些出于賑災(zāi)目的備案的代賑工程一定要在災(zāi)年及時(shí)興工，才能不失其賑災(zāi)濟(jì)荒的本意。如受乾隆六年出臺(tái)的抑制"繁興糜費(fèi)"政策影響，四川等地的備案工程根本無法興工代賑。此外，地方政府的執(zhí)行力也會(huì)影響備案工程的實(shí)效。乾隆二十四年秋季安徽遭災(zāi)后，獲中央批準(zhǔn)按以工代賑方式修筑潛山、太湖二縣城工，卻拖延至二十六年才開始請(qǐng)帑興工。此時(shí)，災(zāi)荒已過，不再具備賑饑效果,巡撫就請(qǐng)求取消該代賑工程。他稱：”以工代賑原為接濟(jì)饑民，兼完工作之意。今時(shí)移事過，歲獲豐收，藉代賑之虛名，輕動(dòng)十余萬之帑項(xiàng)，殊非慎重錢糧之道。臣愚以為此等代賑之工，應(yīng)請(qǐng)停止。潛山、太湖二縣城垣，另行勘估妥辦。"工部核議后認(rèn)為，"假設(shè)不將代賑之工及時(shí)興舉，迨時(shí)移事過，始行請(qǐng)帑興修，殊非以工代賑之本意"，于是，令安徽巡撫將潛山、太湖二縣城工為什么不及時(shí)興工接濟(jì)饑民的原因據(jù)實(shí)查參，并令將該二縣城垣原估銀二十二萬二千余兩"另行確查辦理，報(bào)部查核"。同時(shí)，工部再次強(qiáng)調(diào)乾隆二年上諭中有關(guān)及時(shí)興辦城工進(jìn)行以工代賑的相關(guān)規(guī)定："原令各省預(yù)為估計(jì)造報(bào)，以便按籍而稽,速為辦理,不致遲滯。如遇水旱災(zāi)傷應(yīng)行代賑之時(shí),當(dāng)于加賑案內(nèi)附疏題明,照例興舉?；蛞蚴略谥良?，具折奏明亦無不可?？傄思皶r(shí)興工，使災(zāi)黎得以力作謀食，弗稍遲誤為要。"口2](P813-814)