PPP項目成功案例分享-水環(huán)境綜合整治項目

PPP項目成功案例擇抄江蘇揚中水環(huán)境綜合整治工程PPP項目案例分析經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護已為我國經(jīng)濟建設(shè)的重中之重，環(huán)保產(chǎn)業(yè)也成為國家大力提倡的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。江蘇省〃263〃專項行動提出，到2020年，設(shè)區(qū)市建成區(qū)達到〃國考斷面水質(zhì)優(yōu)印比例達70.2%，劣于V類的水體基本消除〃、〃黑臭水體基本消除〃的治理目標，進行水環(huán)境治理已迫在眉睫。根據(jù)財政部、住建部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號）：〃各類污水、垃圾處理領(lǐng)域項目，全面實施PPP模式〃，各類水環(huán)境處理領(lǐng)域?qū)⒂瓉韽V闊的發(fā)展空間。水環(huán)境治理屬于國家鼓勵采用PPP模式的項目，在國內(nèi)也有較多成功的案例。本文通過對揚中市水環(huán)境綜合整治工程PPP項目進行分析，簡要介紹項目實施的基本情況，并對項目實施過程中的關(guān)鍵問題進行分析，以期為同類項目的運作提供一定的參考。一、項目概況水體污染是當前環(huán)境污染的突出問題，水環(huán)境綜合治理是當前環(huán)境保護的重點領(lǐng)域。為貫徹落實國務院〃水十條〃，鞏固城市〃四城同創(chuàng)〃成果，揚中市政府全力推進水環(huán)境綜合整治，進一步暢通水系、凈化水質(zhì)、營造水景、提升水韻，積極助推〃強富美高〃最美揚中建設(shè)的美好愿景。揚中市政府于2016年成立〃五水聯(lián)治〃行動指揮部，開展以〃治污水、防洪水、排澇水、引活水、保潔水〃為主要內(nèi)容的〃五水聯(lián)治〃行動。為加快推進〃五水聯(lián)治〃行動，同時發(fā)揮市場機制，利用社會先進技術(shù)和經(jīng)驗為揚中市水環(huán)境綜合整治工程服務，揚中市政府決定采用PPP模式實施揚中市水環(huán)境綜合整治工程。該項目2017年6月獲得政府立項批復，并于2017年9月進入江蘇省PPP項目庫，同月完成了〃兩評一案〃的評審，并獲得政府對于實施方案的批復。2017年11月進行了項目資格預審，2018年2月完成項目采購，最終北京碧水源科技股份有限公司、北京久安建設(shè)投資集團有限公司聯(lián)合體成為項目中標社會資本。二、案例簡述（一）項目運作模式。項目屬于公益性水環(huán)境綜合整治項目，項目資產(chǎn)本身無經(jīng)營性收入，需通過政府付費獲取合理的投資收益。根據(jù)項目基本情況以及類似項目建設(shè)及管理發(fā)展趨勢，同時結(jié)合國家關(guān)于PPP的政策及運作實務，項目采用PPP模式中的DBOT（設(shè)計-建設(shè)-運營-移交）運作方式。具體運作形式即由社會資本方與政府出資代表共同出資設(shè)立項目公司，由項目實施機構(gòu)與項目公司簽訂《PPP項目合同》，約定在PPP合作期內(nèi)由項目公司負責項目的投資、融資、設(shè)計、建設(shè)及運營維護；項目公司通過政府付費形成的收入獲得合理的投資收益。項目PPP合作期結(jié)束后，項目公司將所有資產(chǎn)無償移交給項目實施機構(gòu)或其指定的相關(guān)部門。根據(jù)項目基本情況及綜合考慮多項因素，項目PPP合作期限為30年（含建設(shè)期）。段資名苣維加投冊設(shè)立PPP合作資產(chǎn)移史可用性伸蚌十運堆繼凝件里，新中市旅年地萼合整治工程項目公司（SPV）項目我施機構(gòu)段資名苣維加投冊設(shè)立PPP合作資產(chǎn)移史可用性伸蚌十運堆繼凝件里，新中市旅年地萼合整治工程項目公司（SPV）項目我施機構(gòu)政府出黃代基揚中市政府社會資本方項目PPP運作方式（二）項目交易結(jié)構(gòu)1、投融資結(jié)構(gòu)。項目PPP運作模式下將設(shè)立有限責任項目公司，由政府出資代表與中標社會資本方共同出資設(shè)立。項目資本金約占項目總投資的80%。根據(jù)《PPP項目合同指南（試行）》的說明，為了充分發(fā)揮社會資本方的積極性，政府及其所屬機構(gòu)在項目公司的股權(quán)比例應低于50%，且不具有實際控制力及管理權(quán)。結(jié)合類似PPP項目的運作經(jīng)驗及以往案例，項目政府出資代表在項目公司的股權(quán)占比為30%，社會資本方出資占比為70%。項目外部融資占項目總投資的80%，項目公司可以通過銀行或其他金融機構(gòu)籌集。社會資本方共同由$項目公司外部融資投疔梟其他金骷機構(gòu)2明80%政府出奇我表1 指查、設(shè)計，1建談、運維F場中簾犬環(huán)描徐春磐浴工MPPP項目項目融資結(jié)構(gòu)2、回報機制。項目為公益性項目，資產(chǎn)本身不具有經(jīng)營收益，因而項目回報方式是政府付費。政府時除（水鄭域治理時費）期中市政府股雙敝益+施工利潤社會資本方股權(quán)投資政府出資代表股權(quán)收益■政府時除（水鄭域治理時費）期中市政府股雙敝益+施工利潤社會資本方股權(quán)投資政府出資代表股權(quán)收益■實線希■頭表示資金流出方向?虛線鉆頭表示資金流入方向項目投資回報示意圖（三）合同體系。項目合同體系主要包括投資合作合同、股東協(xié)議、PPP項目合同、融資合同、設(shè)計合同、工程承包合同、設(shè)備采購合同和保險合同等，PPP項目合同是其中最核心的法律文件。項目關(guān)鍵在于《投資合作合同》、《股東協(xié)議》、《PPP項目合同》及附屬合同的擬定、審批及簽訂。項目合同協(xié)議體系（四）項目采購。項目屬于水環(huán)境綜合治理項目，項目邊界條件清晰，中標社會資本直接與項目公司簽署施工總承包合同，根據(jù)《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條第三款〃已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供〃可以不進行招標。故而項目采用對投資、設(shè)計、建設(shè)、運維一次性公開招標的采購方式，采購具備承包資質(zhì)和類似項目經(jīng)驗的社會資本。項目采購采用綜合評分法，其中商務部分報價競爭點為：政府付費總額、工程費用下浮率、資本金回報率、融資利率和運維成本利潤率，其中政府付費總額根據(jù)工程費用下浮率、資本金回報率、融資利率和運維成本利潤率計算得到。除此之外，項目初步設(shè)計方案、建設(shè)方案、財務方案等也納入項目評審范圍，從全方位對社會資本的履約能力進行評價。三、項目關(guān)鍵問題分析（一）設(shè)置項目協(xié)調(diào)機制確保項目順利實施項目范圍內(nèi)集鎮(zhèn)污水治理工程和排水（雨水）管道敷設(shè)涉及市政道路的破拆與修復，會對居民生活造成一定影響，建設(shè)過程中會存在阻力較大，易出現(xiàn)住戶關(guān)系較難協(xié)調(diào)的現(xiàn)象?；谝陨犀F(xiàn)象，在項目運作過程中需要社會資本方具有類似項目經(jīng)驗，同時成功實施過水環(huán)境治理工程；其次，在項目實施前，由行業(yè)主管部門，集鎮(zhèn)街道辦，項目公司等共同建立項目協(xié)調(diào)支持機制，并且編制項目協(xié)調(diào)支持方案、矛盾協(xié)調(diào)預案等，力爭在推進項目過程中，快速有效地協(xié)調(diào)住戶矛盾，避免發(fā)生矛盾激化的群體性事件。（二）實施分部門監(jiān)管強化項目監(jiān)管效率項目建設(shè)內(nèi)容包括城鎮(zhèn)污水收集系統(tǒng)建設(shè)、排水（雨水）收集系統(tǒng)建設(shè)，和河道綜合整治，不同建設(shè)內(nèi)容分管部門也不一樣。根據(jù)揚中市實際情況，對此項目設(shè)計了分部門監(jiān)管、統(tǒng)一考核的監(jiān)管方式。即由揚中市水利農(nóng)機局負責城區(qū)雨水管網(wǎng)和泵站的監(jiān)管與考核，揚中市市政園林工程處負責城區(qū)污水管網(wǎng)和泵站的監(jiān)管與考核，項目實施機構(gòu)或其指定部門負責項目整體的監(jiān)管協(xié)調(diào)與考核結(jié)果匯總。通過監(jiān)管內(nèi)容的職責分工，強化項目的監(jiān)管效率，保障項目的順利實施。（三）合理設(shè)置資格條件強調(diào)供應商運營能力對于PPP項目而言，很多供應商只注重項目的建設(shè)，而忽視了項目的運營維護。項目合作期限較長，運營維護內(nèi)容較為繁復，水環(huán)境治理項目對于運營維護的要求也較高。為了確保在長達三十年的合作期內(nèi)，保持項目主體工程的正常運轉(zhuǎn)，需要對供應商的運營能力提出更高的要求。為此，項目在資格預審階段，對運營商資質(zhì)條件設(shè)置了〃申請人至少有一個市政污水管網(wǎng)建設(shè)工程或河道治理工程或水環(huán)境綜合整治或污水處理類的PPP項目，申請人至少承擔該項目的投資和運營〃。確保供應商具備類似項目的運營能力和經(jīng)驗，為揚中市水環(huán)境治理工程提供更好的運營維護服務。（四）多方溝通采購需求合理確定采購條件項目為揚中市首個PPP項目，項目投資額較大，合作期限較長，同時項目所在地周邊地區(qū)類似項目案例較少。由于政府方與社會資本方在行業(yè)發(fā)展、市場競爭等方面存在信息不對稱，使得雙方在采購需求等方面存在一定的差距。為此，項目通過多次的市場測試，充分了解潛在社會資本的采購需求；同時通過與政府方對接以及揚中市政府常務會議匯報，征求政府方對于項目采購的合理意見。最終確定項目資格預審要求、競價條件和項目評審標準。（五）結(jié)合項目實際情況創(chuàng)新運維競價機制項目運營維護內(nèi)容包含城鎮(zhèn)污水收集系統(tǒng)、排水（雨水）收集系統(tǒng)，由于不同內(nèi)容主管部門不同，項目運營維護的范圍需要經(jīng)過政府方及主管部門確認，故在項目建設(shè)完成之前難以準確計量項目運營內(nèi)容。若采用對運營維護費用進行報價，則由于運營維護范圍不能準確計量而存在一定難度。對此，項目對于運維績效付費部分采用對運維成本利潤率進行報價的方式，即由政府方估算項目運維成本，由社會資本方對運維成本利潤率進行報價。在項目運營過程中，實際運維成本采用〃年初審核、年末核算〃的方式，即由項目公司在年初向項目實施機構(gòu)提交本年度運維成本預算，項目實施機構(gòu)會同市財政局共同委托第三方審核；當年運維成本由項目公司在年末根據(jù)實際支出情況申請，經(jīng)實施機構(gòu)及財政局審核通過后，結(jié)合中標成本利潤率及考核情況進行支付。通過對運維成本利潤率進行報價，同時運維成本進行〃年初審核、年末核算〃，使得政府運維績效付費透明化，同時方便政府方根據(jù)公眾利益和監(jiān)管要求合理調(diào)整運營維護范圍。（六）深入征求各方意見完善項目合同條款為了確保項目招標文件及項目合同條款的合理性，項目會同通過市場測試、政府工作匯報、專題討論等形式與潛在社會資本、政府方法律顧問、政府法制辦等進行了深入的探討。針對項目建設(shè)內(nèi)容、項目運營維護范圍、項目設(shè)計、已建工程費用返還、項目回報機制、項目管理費、績效考核辦法等關(guān)鍵問題展開論證。并通過多次政府常務會議匯報，最終確定了項目招標文件及項目合同中的關(guān)鍵條款，保障項目順利的采購并落地。（七）設(shè)置合理調(diào)價機制保障項目順利推進項目合作期限較長，為保證項目順利實施推進，需要對政府付費設(shè)置一定的調(diào)價機制，保障各方利益。項目為公益性水環(huán)境治理項目，其回報機制主要為政府付費，其中政府付費分為可用性付費和運維績效付費。為此，項目