食品藥品投訴舉報(bào)現(xiàn)狀、問題及制度改進(jìn),食品安全論文

食品藥品投訴舉報(bào)現(xiàn)在狀況、問題及制度改進(jìn),食品安全論文摘要：食品藥品投訴舉報(bào)制度作為構(gòu)建食藥領(lǐng)域社會共治的重要組成部分,其發(fā)展與完善同社會共治理念的落實(shí)息息相關(guān)?；趯ξ覀儑沂称匪幤吠对V舉報(bào)制度發(fā)展與現(xiàn)在狀況的考慮,本文提出仍存在程序規(guī)范性、內(nèi)部資源整合、外部協(xié)同配合與職業(yè)打假人應(yīng)對的問題,并給出相應(yīng)的對策,以期對我們國家食品藥品投訴舉報(bào)制度的完善有所裨益。本文關(guān)鍵詞語：投訴舉報(bào);食品藥品;社會共治;Abstract：Thecomplaintreportingsystemoffoodanddrugasanimportantpartofbuildingsocialcogovernanceinthefieldoffoodanddrug,itsdevelopmentandimprovementarecloselyrelatedtotheimplementationoftheconceptofsocialco-governance.Basedontheconsiderationofthedevelopmentandcurrentsituationofthesystem,thispaperputsforwardtheproblemsasfollows:thestandardizationofprocedures,theintegrationofinternalresources,theexternalcoordinationandtheprofessionalanti-counterfeitpeoplesresponse,andthecorrespondingcountermeasuresarealsogiven,itishopedthatitwillbebeneficialtotheimprovementofthecomplaintreportingsystemoffoodanddruginChina.Keyword：complaintreportingsystem;foodanddrug;socialco-governance;一、引言2021年我們國家首部統(tǒng)一規(guī)定投訴舉報(bào)的部門規(guī)章(食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法〕的公布,隨之(食品藥品違法行為舉報(bào)獎勵辦法〕的修訂進(jìn)一步完善有獎舉報(bào)制度,各地相關(guān)地方性立法的相繼出臺,食品藥品投訴舉報(bào)制度建設(shè)的法治化進(jìn)程不斷推進(jìn)。食品藥品投訴舉報(bào)制度,作為食藥領(lǐng)域社會共治的重要內(nèi)容,起著溝通企業(yè)、公眾和監(jiān)管部門的作用。良好運(yùn)作的投訴舉報(bào)制度既能調(diào)動公眾介入食品藥品投訴舉報(bào)的積極性,緩解部門的監(jiān)管壓力,也能夠催促食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營者加強(qiáng)自律,落實(shí)食藥安全第一責(zé)任人的法律地位。本文將以社會共治的視野,描繪我們國家投訴舉報(bào)制度的發(fā)展概括,并對食品藥品投訴舉報(bào)現(xiàn)在狀況加以介紹。在這里基礎(chǔ)上,對食品藥品投訴舉報(bào)制度存在的問題進(jìn)行考慮,并給出相應(yīng)對策,完善我們國家食品藥品投訴舉報(bào)制度。二、社會共治視野下的投訴舉報(bào)制度投訴與舉報(bào)是不同的兩個(gè)概念,投訴一般是出于對本身利益的維護(hù),請求公權(quán)利的幫助;舉報(bào)一般是出于對公共利益的維護(hù),要求公權(quán)利對違法行為進(jìn)行追責(zé)。但二者又嚴(yán)密關(guān)聯(lián),往往并存于同一受理案件中,結(jié)合了自益性與公益性的特點(diǎn),能夠調(diào)動社會主體,尤其是個(gè)體公眾的積極介入。法學(xué)視角下的投訴、舉報(bào),盡管以保衛(wèi)消費(fèi)者或公共利益為目的,但卻以知足公眾監(jiān)督權(quán)為邏輯起點(diǎn),是憲法賦予公民申述、控告、檢舉等政治權(quán)利的演繹。[1]換言之,投訴舉報(bào)是一種政治權(quán)利的延伸,是公民在讓渡部分權(quán)利于國家后,由憲法賦予而享有的根本權(quán)利。在這里意義而言,食品藥品領(lǐng)域的投訴舉報(bào),是公眾監(jiān)督權(quán)對食品藥品安全監(jiān)管的有利補(bǔ)充。華而不實(shí),食品安全社會共治理念在(食品安全法〕中的明確規(guī)定,是對食品安全規(guī)制現(xiàn)在狀況,歷史的反思與國際經(jīng)歷體驗(yàn)的借鑒。社會共治,即調(diào)動最廣泛的社會主體介入、溝通、合作、協(xié)同,共同推動食品安全治理,進(jìn)而替代單一的監(jiān)管。投訴舉報(bào)制度,從其建立初衷,制度推進(jìn)到法制保障,都具體表現(xiàn)出著社會共治的理念。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,高度管制的社會沒有給予投訴舉報(bào)制度生成的空間。隨著改革開放,社會經(jīng)濟(jì)迎來宏大變革,不再全能,為了應(yīng)對日益繁重的行政任務(wù),投訴舉報(bào)制度被引入行政執(zhí)法機(jī)制。[2]投訴舉報(bào)制度的產(chǎn)生,是在意識到其局限性時(shí),主動也是被迫呼吁公眾介入監(jiān)督。在食品監(jiān)管領(lǐng)域,如1983年的(食品衛(wèi)生法(試行)〕第3條規(guī)定:對違背本法的行為,任何人都有權(quán)檢舉和控告。這一階段僅僅是對憲法中公眾監(jiān)督權(quán)在下位法中的回應(yīng),投訴舉報(bào)缺乏本質(zhì)的制度布置與法制保障,其本質(zhì)作用的發(fā)揮特別有限。1988年(監(jiān)察部處理舉報(bào)暫行辦法〕的公布,1992年(天津市行政執(zhí)法投訴管理制度〕的制定,標(biāo)志著與地方專項(xiàng)立法工作的開展,對投訴舉報(bào)主體、對象、渠道、方式等作出規(guī)定,投訴舉報(bào)制度隨之快速發(fā)展。在立法推進(jìn)的基礎(chǔ)上,投訴舉報(bào)受理熱線的開通是投訴舉報(bào)制度發(fā)展的突出表現(xiàn)形式,如國家工商行政管理部門的12315熱線,國家質(zhì)監(jiān)部門的12365熱線。食品安全監(jiān)管在我們國家遭到重視,始于三聚氰胺事件的爆發(fā)。2018年制定的(食品安全法〕對投訴舉報(bào)的主體、渠道、部門職責(zé)作出明確規(guī)定,2018年,隨之成立的食品安全委員會制定了有獎舉報(bào)制度。2018年,國家食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)文要求各地開通12331投訴舉報(bào)受理熱線。再到統(tǒng)籌監(jiān)督全國投訴舉報(bào)的行政事項(xiàng)受理服務(wù)和投訴舉報(bào)中心的建立,(食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法〕的出臺,食品藥品領(lǐng)域的投訴舉報(bào)制度日益完善,在食品藥品安全社會共治中發(fā)揮切實(shí)作用。初步統(tǒng)計(jì),總局成立以來,各地稽察部門通過投訴舉報(bào)線索破獲案值過億元的案件有16件,案值過千萬的有六十余件,案值過百萬的有二百余件,有力打擊了食品藥品違法犯罪行為。[3]三、食品藥品投訴舉報(bào)現(xiàn)在狀況根據(jù)2021-2021年度食品藥品監(jiān)管統(tǒng)計(jì)年報(bào),從2021年各級食品藥品監(jiān)管部門共受理食品投訴舉報(bào)409830件,受理藥品投訴舉報(bào)39023件,到2021年的受理食品投訴舉報(bào)577915件,受理藥品投訴舉報(bào)49354件,再到2021年受理食品(含保健食品)投訴舉報(bào)88.0萬件,受理藥品投訴舉報(bào)5.8萬件,受理數(shù)量快速增長。[4]受理量的快速增長,反映了公眾的積極介入,而公眾的積極介入則是建立在日趨完善的機(jī)構(gòu)設(shè)置、技術(shù)支持與法制保障上。(十三五國家食品安全規(guī)劃〕提出了完善食品藥品投訴舉報(bào)制度的主要任務(wù):建成覆蓋國家、省、市、縣四級的投訴舉報(bào)業(yè)務(wù)系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)24小時(shí)接通,在受理時(shí)間內(nèi)接通率不低于90%。自2020年國家食品藥品監(jiān)督管理總局設(shè)立行政事項(xiàng)受理服務(wù)和投訴舉報(bào)中心以來,地方各級食品藥品監(jiān)管部門均增設(shè)專門機(jī)構(gòu)或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)投訴舉報(bào)工作。在信息技術(shù)發(fā)展的基礎(chǔ)上,省級行政區(qū)內(nèi)部開發(fā)建成12331網(wǎng)站、、移動辦公、業(yè)務(wù)辦理一體化的系統(tǒng)平臺,既實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)部市局、區(qū)縣分局及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道所全覆蓋,又能與總局中心數(shù)據(jù)互通,呈現(xiàn)出投訴舉報(bào)全國一盤棋的現(xiàn)在狀況。[3]同時(shí),(食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法〕對投訴舉報(bào)工作的受理、辦理、信息管理、監(jiān)督予以法律保障。構(gòu)成了規(guī)范的流程:從公眾發(fā)現(xiàn)食品藥品相關(guān)違法現(xiàn)象,通過、網(wǎng)絡(luò)、信件、走訪的方式提交投訴舉報(bào)信息,由12331平臺統(tǒng)一接收,通過對信息的研判,對符合受理?xiàng)l件的予以受理并轉(zhuǎn)交相關(guān)部門進(jìn)行辦理,辦理完畢后由承辦部門反應(yīng)投訴舉報(bào)人。四、食品藥品投訴舉報(bào)制度存在的問題(一)程序規(guī)范性問題對于行政部門而言,程序合法規(guī)范的重要性不言而喻。但由于我們國家部門重實(shí)體輕程序的思維沿襲已久,在程序性事項(xiàng)上時(shí)有疏忽。食品藥品投訴舉報(bào)制度存在的程序規(guī)范性問題主要牽涉下面三個(gè)方面:受理回復(fù)不規(guī)范,如超出規(guī)定時(shí)限回復(fù)投訴舉報(bào)人,受理回復(fù)未留下痕跡,未充分告知拒絕受理的理由以及尋求其他救濟(jì)的方式;核實(shí)環(huán)節(jié)的調(diào)查檢查行為不規(guī)范,將其視為內(nèi)部的工作事項(xiàng),對于不遵循相應(yīng)的程序規(guī)定,僅界定為工作失誤而非程序違法;對舉報(bào)事項(xiàng)與投訴事項(xiàng)區(qū)別對待,往往愈加重視投訴事項(xiàng)的立案處理,而忽視對舉報(bào)事項(xiàng)的反應(yīng)調(diào)解。對投訴舉報(bào)不妥的處理睬引發(fā)行政機(jī)關(guān)與投訴舉報(bào)人之間的糾紛,甚至使行政機(jī)關(guān)面臨行政訴訟敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。隨著法治的建設(shè)與公民法治意識的提升,遵循程序是依法行政的基礎(chǔ)與關(guān)鍵。(二)內(nèi)部資源整合問題加強(qiáng)行政部門內(nèi)部資源整合,實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置,是完善食品藥品投訴舉報(bào)制度的重要內(nèi)容。但是,在三局合一的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)前,工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三局分立,有其各自關(guān)于投訴舉報(bào)制度的部門規(guī)章與投訴舉報(bào)熱線平臺,相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與稽察隊(duì)伍。在機(jī)構(gòu)改革初期,內(nèi)部資源整合的問題愈加凸顯:法規(guī)之間的沖突、平臺系統(tǒng)的不兼容、編制人員的分配等問題,造成行政資源重復(fù)浪費(fèi)的同時(shí),對投訴舉報(bào)制度的正常運(yùn)行產(chǎn)生一定阻礙。(三)外部協(xié)同配合問題投訴舉報(bào)案件數(shù)的逐年上漲,具體表現(xiàn)出了我們國家食品藥品投訴舉報(bào)制度的建設(shè)成效。但是,在投訴舉報(bào)的內(nèi)容上,有絕大多數(shù)是屬于非本質(zhì)性影響食品藥品安全的事項(xiàng)。如食品標(biāo)簽瑕疵問題,保健食品、藥品成效、療效不顯著的問題,小區(qū)內(nèi)和街道旁亂設(shè)攤點(diǎn)等問題。假如均由監(jiān)管部門進(jìn)行處理,執(zhí)法資源的有限性和社會執(zhí)法需求的無限性會使一些法律規(guī)定被冷落。[6]這反映了社會共治局面尚未真正構(gòu)成,與監(jiān)管部門對應(yīng)的外部氣力,存在協(xié)同配合缺乏的問題。僅由監(jiān)管部門處理投訴舉報(bào)事項(xiàng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,要調(diào)動更多社會主體的介入。(四)職業(yè)打假人的應(yīng)對問題職業(yè)打假人,又稱為職業(yè)索賠人,或者知假買假人,是伴隨我們國家懲罰性賠償制度的建立,不斷發(fā)展壯大的一個(gè)群體。關(guān)于職業(yè)打假人的投訴舉報(bào),構(gòu)成了流水作業(yè)的形式,索賠人先發(fā)現(xiàn)有問題的商品,然后向行政監(jiān)管部門投訴舉報(bào)。監(jiān)管部門有義務(wù)根據(jù)舉報(bào)線索對違法行為進(jìn)行查處并向舉報(bào)人提供行政處理懲罰決定書。索賠人則將這個(gè)行政處理懲罰決定書作為食品不安全的證據(jù),向法院索賠。[7]同時(shí),職業(yè)打假人對于行政機(jī)關(guān)的受理流程、執(zhí)法程序頗有研究,一旦不能到達(dá)自個(gè)賠償?shù)哪康?就會提起行政復(fù)議及行政訴訟,對投訴舉報(bào)制度的建立初衷與正常運(yùn)行帶來沖擊與挑戰(zhàn)。五、食品藥品投訴舉報(bào)制度的發(fā)展途徑(一)推動投訴舉報(bào)程序規(guī)范化食品藥品投訴舉報(bào)的程序性規(guī)定,(食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法〕和各地區(qū)舉報(bào)投訴管理辦法已作出明確要求。推動投訴舉報(bào)程序規(guī)范化就是要嚴(yán)格遵循上述法規(guī),依法行政,在法制化的軌道內(nèi)受理、辦理、回復(fù)投訴舉報(bào)事宜。關(guān)于受理回復(fù)的規(guī)范性要求,在(十三五國家食品安全規(guī)劃〕中也有提及要嚴(yán)格投訴舉報(bào)受理處置反應(yīng)時(shí)限。因而,需要十分注意的,一是關(guān)于時(shí)限的規(guī)定,二是關(guān)于告知的規(guī)定。詳細(xì)內(nèi)容能夠參見各地關(guān)于投訴舉報(bào)的地方規(guī)章,如(上海市市場監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理程序規(guī)定〕。關(guān)于核查環(huán)節(jié)的調(diào)查檢查行為,在投訴舉報(bào)程序中未作單獨(dú)的規(guī)定,應(yīng)當(dāng)參照(食品藥操行政處理懲罰程序規(guī)定〕中對調(diào)查取證的相關(guān)規(guī)定。如食品藥品監(jiān)督管理部門進(jìn)行案件調(diào)查時(shí),執(zhí)法人員不得少于2人;執(zhí)法人員進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查時(shí),應(yīng)當(dāng)制作筆錄;執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在筆錄上簽字等。對舉報(bào)事項(xiàng)與投訴事項(xiàng)區(qū)別對待,具體表現(xiàn)出在重視投訴事項(xiàng)而忽視舉報(bào)事項(xiàng),這是對個(gè)人權(quán)益保衛(wèi)的忽視。投訴舉報(bào)有兩條主線,一是對公共利益的保衛(wèi),二是對個(gè)人權(quán)益的保衛(wèi),二者同等重要,不可偏廢。對此行政機(jī)關(guān)既要查處涉嫌違法行為,也要對消費(fèi)者糾紛進(jìn)行調(diào)解。(二)加強(qiáng)投訴舉報(bào)資源整合在全國性的三局合一的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)前,作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的深圳于2018年在全國率先推進(jìn)大市場監(jiān)管體制改革。監(jiān)管資源的整合與重組為食品安全監(jiān)管帶來下面福利:在隊(duì)伍建設(shè)上,基層食品安全監(jiān)管氣力加強(qiáng);在制度布置上,食品安全監(jiān)管與市場監(jiān)管相關(guān)制度的銜接愈加嚴(yán)密;在技術(shù)支撐上,食品安全監(jiān)管技術(shù)得到加強(qiáng)。對于投訴舉報(bào)資源的整合可以以從上述三個(gè)方面逐步推進(jìn)。在隊(duì)伍建設(shè)上,合理設(shè)置編制崗位,注重加強(qiáng)基層食品藥品安全監(jiān)管氣力。如增設(shè)基礎(chǔ)投訴舉報(bào)辦理人員,除了由平臺統(tǒng)一受理后分流至各地區(qū)監(jiān)管機(jī)構(gòu),還能夠在各地區(qū)根據(jù)投訴舉報(bào)量的多少,設(shè)置一定數(shù)量的地區(qū)投訴舉報(bào)協(xié)調(diào)專員,由雙方直接溝通,使簡易的投訴舉報(bào)能夠得到快速的處理。在制度布置上,以對現(xiàn)有的法規(guī)的審查為基礎(chǔ),對華而不實(shí)相沖突的規(guī)定予以統(tǒng)一,避免依法行政卻產(chǎn)生沖突,清理與精簡性質(zhì)重復(fù)的部門規(guī)章,增加相關(guān)職能機(jī)構(gòu)合作的條文內(nèi)容,發(fā)揮法律法規(guī)資源的效能,加強(qiáng)市場監(jiān)管內(nèi)部不同職能的協(xié)作。在技術(shù)支撐上,推進(jìn)投訴舉報(bào)平臺的整合,促進(jìn)投訴舉報(bào)等監(jiān)管數(shù)據(jù)信息在各部門間的傳遞與分享,在技術(shù)層面上加強(qiáng)對投訴舉報(bào)人個(gè)人信息的保衛(wèi)等。(三)推進(jìn)不同主體間的協(xié)作推進(jìn)不同主體間的協(xié)作,要從另一個(gè)視角去推動社會共治,不僅僅僅是通過公眾的投訴舉報(bào)介入社會共治,其他社會主體,如食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營者,食品藥操行業(yè)協(xié)會,相關(guān)社會組織,要加強(qiáng)與監(jiān)管部門的協(xié)同合作,化解食品藥品投訴舉報(bào)問題,構(gòu)成真正的社會共治局面,共同保障食品藥品安全。詳細(xì)而言,能夠從兩方面著手,一是通過完善法律法規(guī),放權(quán)于社會,并加強(qiáng)外部社會主體能力與責(zé)任意識的培育,加強(qiáng)化解糾紛的能力;二是通過對投訴舉報(bào)事項(xiàng)的分類,進(jìn)行外部分流。如通過立法削減行政管理的內(nèi)容,減少行政違法行為的規(guī)定,將一些行為由市場和社會自行規(guī)范,把市場監(jiān)管部門從大量繁瑣細(xì)小的日常監(jiān)管事務(wù)中解放出來。[8]由監(jiān)管部門對造成本質(zhì)性影響食品藥品安全的投訴舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行處理,非本質(zhì)性事項(xiàng)可交由市場與社會解決。在投訴舉報(bào)的受理平臺上,能夠根據(jù)問題的嚴(yán)重程度與產(chǎn)品的類別,增加設(shè)置不同的舉報(bào)途徑,由投訴舉報(bào)者先自行判別,進(jìn)行分流。作為首要責(zé)任人的生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)要加強(qiáng)應(yīng)對投訴舉報(bào)的處理能力,行業(yè)協(xié)會加強(qiáng)對行業(yè)內(nèi)部共性投訴舉報(bào)問題的處理,社會組織逐步發(fā)展成為化解糾紛的重要?dú)饬Α?四)構(gòu)成應(yīng)對職業(yè)打假人的規(guī)范流程推動投訴舉報(bào)程序規(guī)范化,也是應(yīng)對職業(yè)打假人的有效方式。職業(yè)打假人的投訴舉報(bào)具有下面特點(diǎn):事前的充分準(zhǔn)備,經(jīng)過中較強(qiáng)的法律意識,將投訴舉報(bào)作為獲取高額賠償?shù)氖侄?。關(guān)于職業(yè)打假人的利弊,從其誕生之日起就爭論不休。良性打假,即包含對消費(fèi)者權(quán)益的保衛(wèi)及食品安全問題發(fā)現(xiàn)的內(nèi)容,對市場的凈化起到一定作用;但隨著職業(yè)打假人的異化,為了牟取本身利益,投機(jī)型的舉報(bào),著眼于標(biāo)簽字體大小,單位大小寫不一等與消費(fèi)者權(quán)益毫無關(guān)系的問題,不僅給企業(yè)的發(fā)展帶來困擾,也增加了監(jiān)管部門對投訴舉報(bào)的處理負(fù)擔(dān)。對于職業(yè)打假人的投訴舉報(bào)的應(yīng)對,監(jiān)管部門應(yīng)以遵守法律規(guī)范為前提,做好受理回復(fù),檢查調(diào)查,全面處理的工作。在本身合法合規(guī)的基礎(chǔ)上積極