第四章政府的角色(公共管理學-天津大學王世彤)

第四章政府的角色

政府是公共部門的核心，在公共管理中占主導地位，討論政府的角色事實上也就是分析公共部門的作用。

公共部門影響整個社會和整個經(jīng)濟，任何一個人或一個組織都要受到它的直接或間接影響?！皬膿u籃到墳?zāi)埂边@句話形容了公共部門的影響力。但是要想清楚的界定其作用范圍，列舉出其所有的影響形式的清單確實是很難的。

第一節(jié)公共部門

傳統(tǒng)上，在實行混合經(jīng)濟的國家中，人們習慣于將整個社會劃分為兩大部分：公共部門和私營部門，或者俗稱為政府與市場部門。

一、公共部門的定義

公共部門是指這樣一種提供產(chǎn)品和服務(wù)的部門，其所提供產(chǎn)品和服務(wù)的規(guī)模范圍與種類不是由消費者的直接意愿決定的，而是取決于政府的決策。在民主體制中也就是取決于公民代表。（席克斯）

即公共部門是公共政治決策的產(chǎn)物，而非是市場運作的結(jié)果。二、公共部門的特征

由于市場制度是建立在交換關(guān)系上，而公共部門是建立在權(quán)威關(guān)系上的，所以，公共部門的顯著特征在于它擁有對一切人行使權(quán)利所要求的權(quán)威，這種權(quán)威具有普遍性和唯一性。（林德布洛姆）

公共部門與私營部門的重要區(qū)別在于兩個方面：一是經(jīng)營公共部門的負責人所擁有的職務(wù)的合法性是直接或間接從政治選舉過程中產(chǎn)生的，二是政府被賦予一定的強制力，這種強制力是私人機構(gòu)所沒有的。

公共部門與私營部門的核心差異就在于其是否擁有合法的強制力，政府是社會中唯一可以合法使用暴力的機構(gòu)。

三、為什么需要公共部門

從政治的角度分析：

任何社會得以存在的起碼條件是確立一些機制，不管它們是多么簡陋和低級，以便作出權(quán)威的社會決議來規(guī)定應(yīng)該如何分配精神價值和物質(zhì)價值。這種依權(quán)威分配價值的措施是任何社會能夠存在的最低限度的先決條件，既使它不是唯一條件。從經(jīng)濟的角度分析：

市場機制無法單獨的發(fā)揮全部的對社會經(jīng)濟的調(diào)控作用，在許多方面需要公共政策的指導、修正和補充，而適度規(guī)模的公共部門是實現(xiàn)公共政策指導作用的前提。

1、市場經(jīng)濟能夠?qū)崿F(xiàn)社會資源的有效利用是以市場和競爭的存在為前提條件的，必須保證市場的存在與進入市場的自由。這就必須要由政府來調(diào)節(jié)和控制。

2、必須存在一個由政府提供并執(zhí)行的法律框架，使市場活動的契約關(guān)系和交易活動得以實現(xiàn)。

3、由于外在性的存在，使某些產(chǎn)品或貨物無法通過市場而得到供應(yīng)，必須由公共部門來提供。

4、由于市場機制和財產(chǎn)繼承權(quán)所帶來的社會成員的收入和財富分配不平等問題，必須由政府進行調(diào)節(jié)。

5、對于社會穩(wěn)定和發(fā)展所需要的高就業(yè)率、穩(wěn)定的物價以及合理的經(jīng)濟增長率是不能完全靠市場機制實現(xiàn)的，需要公共政策的指導。6、各個不同社會（國家）間的關(guān)系和利益的協(xié)調(diào)以及保護社會不受外社會的侵害只能靠政府負責和實現(xiàn)。

四、政府的工具

政府對社會經(jīng)濟的干預(yù)可以通過四個方面的手段來實現(xiàn)：

1、供應(yīng)

是指政府通過預(yù)算的形式直接向社會提供商品與服務(wù)，其資金來源主要是稅收（財政預(yù)算）。其供應(yīng)的不是消費者付費的部門所提供的商品和服務(wù)。

政府通過預(yù)算決定在社會經(jīng)濟生活中公共活動的水平，對社會收入和社會財富進行再分配，并在總體上對經(jīng)濟活動進行控制。

這種供應(yīng)手段通常體現(xiàn)在配置政策、分配政策、穩(wěn)定（平衡調(diào)節(jié)）政策等方面。（1）配置政策

政府通過對其所掌握資源的規(guī)模來影響整個社會的經(jīng)濟進程。不同的配置政策決定了公共部門與私營部門之間的相對規(guī)模。

政府規(guī)模大小的問題，實質(zhì)上是社會資源配置的問題。即政府直接配置的總量占社會經(jīng)濟總量的百分比。

（2）分配政策

分配政策是對社會成員間收入和財產(chǎn)的不平等進行的某種程度的矯正。

一方面對高收入和財產(chǎn)繼承進行較高額度的征稅，另一方面為社會成員和部分弱勢階層提供社會福利，以維護一定程度的社會公平性。這是一種轉(zhuǎn)移性支付。

社會公平性問題更多的涉及政治學和社會學領(lǐng)域，不同的價值觀對此的評價標準不同。公平性問題是一個持久的爭論題目。

（3）穩(wěn)定政策政府通過實行不同的財政政策來對整個社會的經(jīng)濟運行進行平衡調(diào)節(jié)，使之達到與保持平穩(wěn)和高效的狀態(tài)。

凱恩斯主義認為政府的赤字預(yù)算將成倍的增加社會支出，從而拉動經(jīng)濟增長。而政府的盈余預(yù)算將成倍的減少社會消費，減低通貨膨脹。但是現(xiàn)實已經(jīng)證明凱恩斯主義并不是處處見效的。

2、補貼

即政府對某些提供特定的商品和服務(wù)的私營部門或個人給予一定的資助。同時對其進行部分具體的監(jiān)控，保證其將補貼真正用于所定的項目。

區(qū)分政府的供應(yīng)和政府的補貼并不容易，概念上的區(qū)別在于政府供應(yīng)是政府組織正式提供的產(chǎn)品或服務(wù)，補貼是對本來可以由私營部門自己完成的項目提供的資助。實踐中這常常是難以分清的。

3、生產(chǎn)

政府生產(chǎn)無關(guān)乎政府預(yù)算，而且使用者必須象使用私營部門提供的商品一樣為之付費。一般見于國營的公用事業(yè)部門。4、管制

管制是指利用政府制定的法律以某種方式影響私人經(jīng)濟。如關(guān)稅、許可證制度、營業(yè)執(zhí)照、商標注冊、資格審批以及環(huán)境、技術(shù)與質(zhì)量的標準制定與監(jiān)察等。

管制可以是經(jīng)濟管制，也可以是社會管制。

經(jīng)濟管制是鼓勵企業(yè)和個人采取某種行為或者促使其避免某種行為。社會管制是力圖保障公民或消費者的利益。

管制的種類非常廣泛，通常容易見到的主要包括：

金融財政管制——利率管制、匯率管制、外匯管制等。

公司管制——公司法、商標法、公司注冊與審查、審計監(jiān)督等。

商品銷售與價格管制——價格聽證制度、售后服務(wù)制度等

產(chǎn)品質(zhì)量管制——生產(chǎn)許可證、特種商品批準制度、特行審批、產(chǎn)品包裝標準等。

以及反壟斷管制、貿(mào)易管制、環(huán)境管制、安全管制等等。

對各種政府手段的評價是因國家和時期的不同而不斷變化的。但是政府應(yīng)該“掌舵而非劃船”的說法正在贏得越來越多的支持。第二節(jié)政府干預(yù)經(jīng)濟的歷史階段

“政府應(yīng)該做什么？”這是一個古老的話題。西方社會在二百多年間經(jīng)歷了三個階段。

一、自由經(jīng)濟的社會階段

在18世紀及以前，西方國家出于鞏固資本主義制度，保護國內(nèi)市場和對外掠奪資源，擴張海外市場的需要，以政府直接參與經(jīng)濟活動和操縱市場為特點的“重商主義”盛行一時。

自18世紀后期開始，在反對以前重商主義的基礎(chǔ)上，西方國家陸續(xù)進入一種經(jīng)濟優(yōu)先于政治的自由經(jīng)濟時代。

此時代的理論代表，蘇格蘭經(jīng)濟學家亞當.斯密在著名的經(jīng)典著作《國富論》中提出政府的角色應(yīng)該是：

“首先，政府具有保護其社會免受其他獨立社會的暴力與侵犯的職責；其次，盡可能地保護每一個社會成員免受社會中其他成員的壓迫和不公的職責；第三，建立并維護某種公共工作或公共制度的職責，此種建立和維護永遠不是為了個人或少數(shù)人的利益?！弊杂山?jīng)濟階段的政府角色被形容為：“守夜人”，即政府應(yīng)該盡可能的遠離社會經(jīng)濟生活，最小限度的干預(yù)經(jīng)濟，因為人們認為自由的市場機制能產(chǎn)生比政府干預(yù)更好的整體效果。政府對社會所起的作用是一種必要的“惡”，當然是越小越好。

亞當.斯密的理論直至今日仍然是許多經(jīng)濟理論和管理理論的主要來源。

二、福利國家的階段

以亞當.斯密為代表的小政府理論，并未能解決當時產(chǎn)生的一系列社會問題，反而出現(xiàn)了社會矛盾日益尖銳的問題。自第一次世界大戰(zhàn)前后各西方國家逐步推出一些社會福利制度，各西方政黨也以允諾福利措施來爭取選票。兩次世界大戰(zhàn)造成的社會問題也促使福利主義開始盛行，社會公平與集體主義的觀念成為各國政府政策的基礎(chǔ)之一。

至第二次世界大戰(zhàn)之后，大多數(shù)西歐國家已經(jīng)相繼實行了失業(yè)救濟、醫(yī)療計劃、教育資助以及對弱勢群體的社會扶助等福利制度。同時，政府擴大了對經(jīng)濟的介入，相當一批產(chǎn)業(yè)部門被收歸國營。隨著社會主義理論在世界范圍的傳播，政府公共事業(yè)部門也迅速擴大。三、新古典主義階段

70年代后期以來，西方國家的政府開始擺脫過去規(guī)模較大，帶有集體主義色彩的角色，新古典主義理論開始占上風。其主要內(nèi)容包括：

對個人的理性假設(shè)

公共選擇理論

市場力量的角色最大化

政府角色的最小化

79年，以小政府理論（亦稱反政府主義）和自由市場經(jīng)濟方針為主要政策的撒切爾政府與里根政府相繼上臺，對英國和美國進行了一系列的政府改革。減少稅收和縮小政府規(guī)模、國有資產(chǎn)私有化、大量公共事業(yè)部門轉(zhuǎn)為私營、讓市場機制發(fā)揮更大的作用等等。其后，加拿大、新西蘭、澳大利亞等國政府也相繼實行了類似的政策和改革。

第三階段的政府角色與第一階段有很大的相似性，某種程度上是一種回歸。但是也有一些不同點，主要表現(xiàn)在社會福利措施并未全面縮減，政府的規(guī)模不一定是越小越好而政府角色的轉(zhuǎn)變才是最重要的。所以，克林頓政府和梅杰政府上臺之后，人們認為“政府主義”又有所抬頭。第三節(jié)市場失靈

按照古典經(jīng)濟理論，亞當.斯密所稱的“看不見的手”（市場機制）是完全有能力自動調(diào)節(jié)經(jīng)濟，從而使政府的干預(yù)成為多余。但事實并非如此，這就是“市場失靈”和為什么需要公共部門的理由。

一、完全競爭市場

在市場經(jīng)濟活動中，價格多數(shù)情況下是由供需規(guī)律決定的，因此價格具有自動調(diào)節(jié)社會資源配置的功能。但是整個社會的經(jīng)濟活動能夠完全靠市場機制調(diào)節(jié)的前提是存在完全競爭的市場，即以下六條假設(shè)存在：

1、市場中參與交易的人數(shù)足夠多，以至無人可以影響價格，每個人都是價格的接收者。

2、市場上出售的產(chǎn)品具有同質(zhì)性。

3、參與市場交易的各方對于市場的信息都能充分地掌握。

4、產(chǎn)品的成本與效益都反映在供需曲線上。

5、沒有任何人為的限制，每個人都只單獨的追求私利，不會有價格協(xié)定和勾結(jié)的情況。

6、任何廠商與個人可以自由進出市場。從上面的六條假設(shè)就可以看出來，這種市場在現(xiàn)實中是不可能存在的。于是就存在了市場機制本身不足以實現(xiàn)所有的社會經(jīng)濟職能，這就是市場失靈問題。

二、市場失靈的主要原因

斯托基和澤克豪澤指出市場失靈的六條原因：

1、存在交易信息的不完全和不充足的可能性。

2、交易的成本有礙交易的實現(xiàn)。

3、由于信息不足、分布不均衡或是無力保障合同的實施，有些市場難以存在。

4、有些買家或賣家的市場力量大到足以破壞公平定價的條件。

5、某些交易的外在性。

6、有些商品與服務(wù)具有非排他性。

三、市場失靈的主要類型

按照學術(shù)界比較公認的說法，市場失靈的主要類型包括：◆公共產(chǎn)品的提供

由于公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性造成由市場提供公共產(chǎn)品的不可能。但公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的界限現(xiàn)在是越來越模糊了。

同時也存在一些具有排他性的產(chǎn)品只依靠市場并不能有效提供，如教育、醫(yī)療等。

◆市場經(jīng)濟的外在性

市場經(jīng)濟行為對第三方或外界周圍環(huán)境產(chǎn)生的影響稱為外在性，外在性影響有正面的也有負面的，正面的影響稱為外在經(jīng)濟，負面的稱為外在不經(jīng)濟，亦稱作外部利益或外部損失成本。

對于外在經(jīng)濟，由于非排他性的存在，私人資本不愿投入。所以只有政府投資進行。

對于外在不經(jīng)濟，依靠市場機制很難控制，所以常需要政府的管制。

◆市場經(jīng)濟中的壟斷

世界范圍內(nèi)的市場從來也沒有過完全競爭的局面，某種程度的壟斷是不可避免的。這是由于許多產(chǎn)品存在著邊際成本不斷降低的特性所決定的。規(guī)模經(jīng)濟是提高經(jīng)濟效率的主要途徑之一，同時也必然會導致壟斷現(xiàn)象的產(chǎn)生。完全競爭市場所需要的眾多小企業(yè)和小生產(chǎn)者同時生產(chǎn)一種產(chǎn)品的生產(chǎn)方式又必然是一種低效率的方式?！粜畔⒉煌耆ɑ蚍Q信息不對稱）

市場交易雙方的信息不對稱將使市場機制的有效性化為烏有。商品生產(chǎn)者往往擁有比商品使用者更多的商品信息，而且出于自身的利益故意隱匿不講，造成信息不對稱和交易雙方的不平等，以至嚴重損害消費者的利益。這時只有靠政府的干預(yù)和管制才可能維持正常的市場秩序。

◆市場波動與經(jīng)濟的不穩(wěn)定性

市場本身是以周期性的波動進行自發(fā)調(diào)節(jié)的，在這種自發(fā)的波動中常常孕育著急劇和大幅度變動的可能性。如周期性的經(jīng)濟危機。這種波動與不穩(wěn)定將可能對經(jīng)濟造成巨大的破壞，這也是所有的政府都下大力量與不穩(wěn)定作斗爭的原因。

◆市場經(jīng)濟下的收入不平等

依據(jù)自由競爭的市場機制，雖然可以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，使得消費者的效用最大化和生產(chǎn)者的利潤最大化，但是基于市場機制的社會收入分配卻具有嚴重的不平等性。由于個人能力、財產(chǎn)繼承、受教育機會等各方面客觀條件的不同，造成了人們在市場競爭中的收入不平等。如果不加控制，這種差距將以乘法級數(shù)的速度不斷擴大，從而造成社會的不穩(wěn)定和社會整體經(jīng)濟效益的低下。第四節(jié)政府的職能

按照世界銀行97年世界發(fā)展報告的定義，政府的核心使命有五項，這五項基礎(chǔ)性的任務(wù)包括：

1、建立法律基礎(chǔ)；

2、保持非扭曲的政策環(huán)境，包括宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定；

3、投資于基本的社會服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施；

4、保護承受力差的社會階層；

5、保護環(huán)境。

除此基礎(chǔ)性任務(wù)之外，政府還會承擔其它任務(wù)，但是不必是唯一的承擔者。

在市場經(jīng)濟條件下，政府的一般角色或職能主要是：

1、提供經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)

政府要為市場運作提供必需的和基本的制度、規(guī)則以及框架。包括：產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)保護、契約執(zhí)行、公司法、金融制度、專利保護、法律與秩序的維持等。2、提供各種公共產(chǎn)品和服務(wù)

由于公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性，很難由私營部門提供，而這些產(chǎn)品又是社會所必需的，所以只能由政府負責。政府負責并不一定意味著由政府直接提供，可以由政府以契約形式或其它干預(yù)形式交由私營部門提供。

3、協(xié)調(diào)與解決社會沖突

政府得以存在的一個基本原因是需要它解決與緩和社會中的沖突，維護正義、秩序和穩(wěn)定。包括保護弱勢群體，抑制強勢群體。

4、維護競爭

不受限制的競爭反而會導致對競爭的破壞，競爭者會串謀結(jié)束公平競爭。所以在市場中競爭不能自發(fā)維持下去，必須要由政府加以控制。私營企業(yè)總是抱怨政府干預(yù)過多，其中的一個原因是他們希望壟斷競爭從而獲得高額壟斷利潤。

5、保護自然資源

亞里士多德說過：“許多人共有的東西總是被關(guān)心的最少的，因為所有人對自己東西的關(guān)心都大于同其他人共同擁有的東西?！痹S多共有資源和自然資源具有競爭性但不具有排他性，私人決策者必然會不加節(jié)制使用和浪費共有資源，造成對資源的破壞以至危及我們社會的共同利益和長遠利益。市場機制本身很難對此形成有效保護，必須由政府實行管制和管理。

6、收入和財產(chǎn)分配的調(diào)節(jié)

市場經(jīng)濟會產(chǎn)生社會的不平等，為了實現(xiàn)社會某種程度的公平，保證每一個社會成員至少享有最低條件的商品和服務(wù)，就必須有一種社會收入和財產(chǎn)的再分配機制。而靠市場機制是不能實現(xiàn)這種再分配的，雖然私人慈善機構(gòu)能起到一定的作用，但并不能給予保障和從根本上解決問題，必須由政府通過稅收和社會保障制度予以解決。

7、保持經(jīng)濟穩(wěn)定

市場經(jīng)濟的周期性波動靠市場自身是無法解決的，政府則可以通過財政政策（主要是財政預(yù)算和稅收政策）、貨幣政策（如法定準備金、貼現(xiàn)率、匯率、信用制度等）以及對工資和物價的調(diào)控來實現(xiàn)其對經(jīng)濟的調(diào)控，影響和穩(wěn)定經(jīng)濟。盡管有些時候政府的政策會出現(xiàn)失誤而導致更多的不穩(wěn)定，但還是需要政府的調(diào)控作用的。第五節(jié)政府失靈

由于市場存在失靈問題，所以，我們寄希望于政府的職能，指望通過政府的調(diào)控能夠糾正市場失靈。但是，政府的機制本身是否能夠保證實現(xiàn)社會資源的最優(yōu)化配置？在前面的章節(jié)中，我們已經(jīng)就官僚組織的弊病做過分析，政府組織的機制本身是存在一些缺陷的。如果由于政府機制本身存在的缺陷而不能實現(xiàn)社會資源的最優(yōu)化配置，就叫做“政府失靈”。

政府失靈的幾種主要表現(xiàn)及原因：

1、高成本與資源配置過剩

由于政府經(jīng)費的主要來源是直接成本極低（稅務(wù)人員的工資和活動經(jīng)費）的稅收，所以在政府進行的資源配置過程中往往缺乏成本與效益的核算機制，形成習以為常的資源浪費——過高的投入成本與很低的產(chǎn)出效率。同時由于不同的利益集團的勢力影響，在不計成本的概念下重復(fù)投資、錯誤投資與過度投資的現(xiàn)象很難避免。

2、公共政策的錯位公共政策的制定是一個非常復(fù)雜的政治過程，由于選民的信息不對稱、各種利益集團對政策制定過程的影響、官僚制本身的弊病、政府部門利益以及政治家本身素質(zhì)與偏好的影響等綜合因素的作用常常導致政府的公共政策并不能反映公共利益，并且不能使公共資源的配置達到合理與優(yōu)化。

3、內(nèi)在性問題

如同市場機制下存在著市場活動的外在性一樣，公共組織內(nèi)同樣存在著內(nèi)在性問題。公共組織本身的利益與組織的公共目標相分離是造成內(nèi)在性的根本原因。即公共組織內(nèi)部的運作規(guī)則和程序是評價指導組織運作與組織成員行為的標準，而這些規(guī)則運作的內(nèi)在動力來自于組織或組織成員本身的利益，于是造成組織與組織成員本身的成本與利潤支配公共決策者決策目標的可能性。公共組織的內(nèi)在性的具體表現(xiàn)有：

（1）機構(gòu)規(guī)模的不斷膨脹。

（2）預(yù)算規(guī)模的不斷膨脹。

（3）不計成本盲目的采用高技術(shù)和高標準的工作條件。

（4）故意控制信息，使其轉(zhuǎn)化為對組織或組織成員本身有價值的權(quán)利或產(chǎn)品。4、公共組織的低效率

由于政府和多數(shù)公共組織出于一種天然的壟斷地位，由于缺乏競爭的壓力，政府官員必然缺少競爭意識和效益的概念。同時由于政府與公共組織的經(jīng)營業(yè)績無法象企業(yè)一樣便于進行考核，其內(nèi)部也很難建立一種有效的激勵機制。這些因素必然會導致政府和公共組織的低效率。

5、另一種類的不公平

市場機制可能導致社會收入和財產(chǎn)分配的不公平，需要政府以再分配的形式進行轉(zhuǎn)移支付。但是政府不僅可以將財富從富人手中轉(zhuǎn)移到窮人手中，還可能將財富再從窮人手中轉(zhuǎn)移到政治勢力較強的利益集團或社會階層手中。在政府行為中這種轉(zhuǎn)移還常常體現(xiàn)為權(quán)力或特權(quán)的轉(zhuǎn)移。由于政府是唯一擁有強制力的社會機構(gòu)，當它從事再分配時也為不公平和濫用職權(quán)提供了機會。

6、制造租金

政府的管制與干預(yù)行為尋租者制造了尋求超額利潤（租金）的可能性。在政府管制和干預(yù)的情況下，尋租者通過某種手段從政府那里尋得一種壟斷或者庇護，從而賺取遠遠超出正常生產(chǎn)可能賺取數(shù)額的高額利潤。尋租行為的結(jié)果對于整個社會來說是一種社會資源的浪費。7、低效率的政策執(zhí)行

政府是否能有效的實現(xiàn)社會公共目標，不僅取決公共政策的制定，還要取決于公共政策的執(zhí)行。由于政策執(zhí)行不力而造成政府效率低下的情況也可能發(fā)生。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的主要原因有：

（1）由于組織部門利益與公共利益的不一致使得一些公共管理部門在執(zhí)行公共政策的過程中可能犧牲公共利益而謀取部門利益。

（2）地方保護主義。出于地方局部利益的考慮，地方政府可能對中央政府的公共政策采取陽奉陰違的態(tài)度。

（3）陷入成本。在公共政策執(zhí)行的過程中，即使發(fā)現(xiàn)政策有誤，政府部門也往往無法改正。這是由于過去已經(jīng)按照該政策投入了大量的資源或成本，現(xiàn)在退出或改正將造成已投入資源的浪費從而要承擔政策失誤的責任，于是一些政府部門發(fā)現(xiàn)錯誤也不承認，繼續(xù)投入，一錯到底。

（4）由于社會民眾與代理他們利益的政府部門之間的信息不對稱，從而可能發(fā)生政府部門或成員控制和隱瞞信息，使得不為民眾的利益而努力或故意做出與民眾利益相悖的選擇的現(xiàn)象無法得到有效監(jiān)督。

8、所有制殘缺

由于政府的管制與干預(yù)，導致部分社會資源的產(chǎn)權(quán)不明晰（或是所有者空缺）。從而使社會資源不能實行有效配置。第六節(jié)政府治理模式的改革

在未來的社會中，政府的角色如何改變，取決于政府治理模式

的改革。西方的一些學者對于未來政府的治理模式，做了一些探討。

B.蓋伊.彼得斯教授，（B.GuyPeters）美國匹茨堡大學政治科學系主任，香港城市大學名譽教授，著名的政府治理與改革專家。96年出版了《政府未來的治理模式》一書。（中譯本2001年11月人民大學出版社）

在這部著作中，彼得斯教授根據(jù)眾多學者的理論研究和世界各國的政府管理改革實踐，歸納出傳統(tǒng)政府管理模式的六個基本概念，并針對其存在的問題，提出了政府改革未來可供參考與選擇的四種治理模式：市場式政府、參與式政府、彈性化政府與解制型政府。下面對彼得斯教授的觀點作一簡單介紹。一、西方傳統(tǒng)行政管理的六個基本概念

1、政治中立的公務(wù)員體制

西方傳統(tǒng)的行政管理理論的支柱之一是“政治中立”，或者稱為“行政與政治兩分法”。由此形成的獨立于政黨競爭之外的常任文官制度。

其主要的特點是按照客觀的技術(shù)資格擇優(yōu)錄用公務(wù)員（常任文官），使之在政治上不從屬于任何黨派，保持政治上的中立，作為一個純粹的政策法規(guī)執(zhí)行者以服務(wù)于由不同黨派領(lǐng)導的政府。從而杜絕“政黨分贓”現(xiàn)象。

這種“政治中立”的主張在實踐中很難成立，就是由于：

（1）公務(wù)員必然要參與政策的制定。

（2）通過選舉出任的政治官員常常受到常任公務(wù)員的影響和左右。

（3）政策的執(zhí)行中需要具體的細化，這一過程影響政策的實際效果。

在政府管理的實踐中，社會公眾越來越要求公務(wù)員們的政治責任感和為公眾服務(wù)的意識，所以越來越多的國家要求公務(wù)員具有政治上的忠誠性。2、等級制組織結(jié)構(gòu)與規(guī)制型運作方式

等級制（科層制）組織結(jié)構(gòu)是西方傳統(tǒng)行政組織理論倡導的組織形式，也是現(xiàn)在世界上各國行政機構(gòu)普遍采用的基本形式。在行政機構(gòu)的運作中，又是以規(guī)則、制度式的管理，強調(diào)遵守固定的標準、程序。這是一種建立在韋伯理論框架上的組織結(jié)構(gòu)和運行方式，是一種能夠體現(xiàn)客觀公平，行政行為可預(yù)測的對社會大眾相對平等的政府機制。理論上應(yīng)該有效保持政令統(tǒng)一和依法行政，能夠有效的制止以權(quán)謀私，任人唯親，貪污腐化和超越法律法規(guī)的行為。

但是由于制度和標準不能囊括一切，程序的運用還在于人，這種組織結(jié)構(gòu)和運作方式并不能完全阻止腐敗和忽視社會公眾利益的現(xiàn)象產(chǎn)生。而與其伴生的僵化、繁瑣、反應(yīng)遲鈍的副作用，卻與現(xiàn)代社會快速變化與發(fā)展的形勢不相適應(yīng)。當社會民眾越來越多的要求對政府行政的參與和監(jiān)督時，其弱點就越突出。3、公務(wù)員的穩(wěn)定性

公務(wù)員普遍的被看作是一種穩(wěn)定的“終身職業(yè)”，這種穩(wěn)定性的優(yōu)點在于：

（1）提高公務(wù)員的社會地位，增強其責任感。

（2）有助于不斷提高公務(wù)員的職業(yè)道德和業(yè)務(wù)水平。

（3）保持行政行為的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

（4）增加行政組織成員的認同感，提高凝聚力。

但是由于社會的發(fā)展和技術(shù)的進步，這種穩(wěn)定性所帶來的好處越來越少，其缺點卻越發(fā)明顯。

▲信息流動速度的加快，使組織對成員的影響減弱，凝聚力減少。

▲過于穩(wěn)定的成員容易導致組織僵化。

▲與社會發(fā)展導致的精簡行政機構(gòu)的要求相沖突。

▲與政府職能的調(diào)整不相適應(yīng)。

▲缺乏危機感的職業(yè)，可能養(yǎng)成人們的惰性。4、公務(wù)員的管理制度

在西方的傳統(tǒng)行政理論中，公務(wù)員是一個獨立的社會階層。理論上是不從屬于任何階級和集團的一群技術(shù)“職業(yè)官僚”。對公務(wù)員的管理主要是依據(jù)他們的技術(shù)資格和能力確定其工作崗位，依工作崗位的技術(shù)難度確定級別，而提職晉升是根據(jù)其工作業(yè)績來決定。

問題在于社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的人們價值觀念的變化以及各國社會實踐表明，公務(wù)員往往不再被看作是一個獨立的社會階層，對他們的業(yè)績評價也越來越多地融入市場經(jīng)濟的價值觀念。致使現(xiàn)代社會中對公務(wù)員和公共部門的績效考核變得越來越復(fù)雜，越來越難以衡量。原有的公務(wù)員管理制度難以為繼。

5、行政組織的內(nèi)部管制

按照傳統(tǒng)的西方行政管理理論，政府部門應(yīng)該是被管制的最嚴格的組織之一，公務(wù)員們被要求嚴格按照上級（政治家）們的命令行事，不應(yīng)該有自己的傾向和創(chuàng)新。而現(xiàn)代社會競爭環(huán)境所要求的發(fā)揮個人創(chuàng)造性和創(chuàng)新精神的潮流對其形成強烈沖擊，人們不斷批評行政機構(gòu)的死板與沉悶。包括公務(wù)員本身在內(nèi)的人們逐漸相信，給公務(wù)員們更多地發(fā)揮主動精神的空間會有效的提高行政機構(gòu)的效率。

6、平等的待遇

西方傳統(tǒng)行政管理模式的第六個特征是能客觀平等地對待所有人，包括行政組織應(yīng)該平等地對待內(nèi)部公務(wù)員與平等地對待外部的顧客（服務(wù)對象）。

但是在事實上，任何決策不可能脫離人的觀念、情感和認知的影響，絕對的平等客觀從來都是不現(xiàn)實的。對于公務(wù)員系列的報酬與晉升，在任何社會中都是難以實現(xiàn)嚴格意義上的客觀平等。平等對待顧客的概念在實踐中也受到質(zhì)疑。面對不同的公職人員，同樣的問題會得到不同的對待，這往往取決于經(jīng)辦人員的個人決策。

由于各國政府正不斷地把無償提供的公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斕峁?，在世界性的貧富差距不斷加大的現(xiàn)實面前，指望公職人員平等地對待富人與窮人也是困難的。二、政府治理模式改革的背景

1、經(jīng)濟發(fā)展形勢的變化迫使各國政府把提高效率降低治理成本放到首位。

◎全球范圍的經(jīng)濟競爭正在體現(xiàn)為國與國之間的競爭。

◎世界范圍的經(jīng)濟發(fā)展不平衡和經(jīng)濟波動加劇。

◎經(jīng)濟形勢直接影響政府的穩(wěn)定。

2、社會與人口問題使許多國家政府改變過去的政策與治理概念

◎人口老齡化問題困擾一些國家的政府，將嚴重影響其經(jīng)濟增長和社會財政支出。

◎部分國家人口高速增長對經(jīng)濟發(fā)展和政府治理形成巨大壓力。3、社會異質(zhì)化趨勢導致社會越來越難管理

◎社會分化加劇，貧富差距不斷擴大。

◎政治差距與宗教差異不斷加大。

◎民族分裂主義、種族問題和性別歧視引發(fā)社會動蕩。

◎恐怖主義的威脅。

◎世界性的移民潮。

4、社會中穩(wěn)定可靠的組織減少，政府的合作與談判對手變得不可信。

◎大企業(yè)面臨不穩(wěn)定和變得不可信。

◎社會的分化導致大型政治組織、社會組織不穩(wěn)定。三、政府治理的四種改革模式

根據(jù)傳統(tǒng)行政管理理論和政府治理模式的缺陷，在一些政府改革實踐的基礎(chǔ)上，蓋伊彼德斯總結(jié)和提出了四種政府治理改革的模式，即市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制型政府。

這四種模式并非是已經(jīng)成熟和具有完整實踐的模式，不能排除理論設(shè)想中的缺陷和主觀性，但是它們無疑為開闊我們的分析思路和提供參照樣品是非常有意義的。

下面先就四種模式的基本特征和可能獲得的效果列一簡表，以幫助大家的理解和分析。然后在逐一作簡單介紹。

四種模式基本特征與作用效果簡表1、市場式政府

市場式是當前最被看好的政府治理改革模式。其本質(zhì)觀點是工商企業(yè)的管理方法無論如何也優(yōu)于傳統(tǒng)的公共部門的管理方法。

（1）應(yīng)用市場模式改革政府治理的基本理論依據(jù)

◆市場是最有效率的分配社會資源的機制，只要引入了自由競爭，社會效率就會明顯提高。

◆官僚制度的穩(wěn)定性和他們對部分社會資源控制的壟斷地位造成了政府效率低下。

◆管理理論不只是用于企業(yè)，也同樣適用于公共部門。

（2）市場模式對公共組織結(jié)構(gòu)的改造

市場模式倡導者認為：傳統(tǒng)的公共部門不能對外界作出快速反應(yīng)，龐大復(fù)雜的機構(gòu)導致政府治理成本的不斷提高，所以應(yīng)該對公共部門的組織結(jié)構(gòu)進行改造?！艚⑹袌鰧虻慕M織體系，利用私人組織或半私人組織來提供公共服務(wù)。同時擬訂相應(yīng)的規(guī)則防止自然壟斷的產(chǎn)生。

◆將大的政府部門分解成若干小機構(gòu)，或者通過將職權(quán)下放給較低層次的政府機構(gòu)來實現(xiàn)分權(quán)。

◆減少組織內(nèi)部的分層設(shè)級，在一個組織內(nèi)部只設(shè)領(lǐng)導層與事務(wù)處理層。

◆中央向地方分散權(quán)力。

（3）市場模式的管理

◆打破人事管理的等級制，變?yōu)閱渭兊陌凑諛I(yè)績發(fā)放報酬。

◆將公共部門內(nèi)部分為購買者和提供者，建立內(nèi)部市場。

◆建立政府成本控制機制。

◆公共服務(wù)性工作和政策咨詢性工作都可以實行“簽約外包”。（4）政策制定

◆將決策權(quán)分散給多個“企業(yè)型”機關(guān)，由它們根據(jù)市場信號獨自決策。

◆公民作為消費者有權(quán)選擇提供服務(wù)的機構(gòu)。這種選擇將影響機構(gòu)的決策導向。

（5）公共利益的實現(xiàn)

◆以政府提供公共服務(wù)的成本是否低廉來評價政府。

◆政府應(yīng)該對市場信號作出反應(yīng)。

◆公民應(yīng)該被看成消費者（顧客）和納稅人。

◆設(shè)法擴大公民的選擇權(quán)，主要包括：

允許私人部門參與同公共部門的競爭。

為公民提供有關(guān)可以得到的服務(wù)項目的信息。

為教育、住房、醫(yī)療等社會服務(wù)發(fā)行某種形式的代幣券，使他們

更自由的選擇公共服務(wù)。2、參與式政府

參與式模式重點強調(diào)的是公民參與決策，它是從政治民主的角度而不是經(jīng)濟性能的角度來改造政府治理。其基本假設(shè)是：等級節(jié)制是政府低效無能的根源。

（1）參與式模式的基本理念

參與式模式的倡導者們有著不同的觀點，基本理念也不盡一致，但是他們得到的結(jié)論卻是相似的，即主張縮減等級節(jié)制。

◆公共組織成員對與其有關(guān)的工作、生活和組織的決策能有效地參與和介入，是對他們最好的激勵方法。

◆公共組織的基層成員是整個組織有效運作的核心，他們對服務(wù)對象最了解、最非官僚化。

◆參與是一種克服公職人員違規(guī)問題的有效方法。

◆官僚體制內(nèi)的專家無法獲得制定政策所需要的全部信息，如果排除公眾對重要決策的參與，將會造成政策上的失誤。

◆倡導建立更多的介于私人部門與公共部門之間非營利組織，以非營利組織的參與來改革公共部門。（2）參與模式的組織結(jié)構(gòu)改革

參與模式更注重決策程序而不是組織結(jié)構(gòu)，但是組織結(jié)構(gòu)的改革有助于參與。

◆公共組織的結(jié)構(gòu)應(yīng)該更為扁平化。

◆參與模式要求更多的控制機制，以保證獲得授權(quán)的公共組織基層成員不會損害公共利益。

◆建立多種向公共組織基層成員和服務(wù)對象公開決策信息和引導參與決策的渠道。

◆建立關(guān)注單一目標的新機構(gòu)，便于公眾參與。

（3）參與模式的管理

◆政府組織能否良好運作的前提是基層成員與服務(wù)對象能否直接參與管理決策。

◆關(guān)注公共組織基層成員和服務(wù)對象的抱怨。

◆把公民當作顧客，但不是從經(jīng)濟角度，而是從政治民主的角度發(fā)揮顧客的選擇權(quán)。（4）政策制定

◆實行由下而上的政策制定過程，讓公共組織基層成員對政策制定有相當?shù)模ǖ皇菦Q定性的）影響力。

◆關(guān)注公共組織基層成員的“自由裁量權(quán)”。

◆實行“對話式民主”，讓政府高層直接與公眾溝通。

◆建立社會協(xié)商機制。

（5）公共利益的實現(xiàn)

◆公共利益可以通過鼓勵公共組織成員、服務(wù)對象和公民對政策與管理決策進行最大限度的參與來實現(xiàn)。

◆開放政府，實行有關(guān)決策的公開化。

◆建立公民與公共組織基層成員的申訴制度。

◆增強公共組織基層成員對決策的影響力。

◆以對話的方式加強公眾鄉(xiāng)政府表達自己需求的權(quán)力。

◆引導公眾明了公共利益的真正所在。3、彈性化政府

彈性化是指政府及其機構(gòu)有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，而不是以固定的方式回應(yīng)新的挑戰(zhàn)。

彈性化模式的