財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資的幾個(gè)問題 5800字

財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資的幾個(gè)問題5800字摘要:擴(kuò)大政府對(duì)根底設(shè)施建設(shè)的支出,既是醫(yī)治經(jīng)濟(jì)緊縮的救急良藥,也是積累長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后勁的有效舉措。但是,財(cái)政對(duì)根底設(shè)施的投資也有一個(gè)優(yōu)化和合理選擇的問題。本文認(rèn)為,只有在投資領(lǐng)域、融資方式與體制等方面進(jìn)行科學(xué)地選擇與安頓,才能實(shí)現(xiàn)財(cái)政對(duì)根底設(shè)施投資的最大經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)福利后果。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)開展的指標(biāo)顯示,進(jìn)入90年代中期,國(guó)民經(jīng)濟(jì)已開始從短缺經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性的過剩經(jīng)濟(jì)。為了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),擴(kuò)大投資、啟動(dòng)內(nèi)需的需求管理政策便成為宏觀調(diào)控的主旋律。1998年下半年以來(lái),我國(guó)開始實(shí)行積極的財(cái)政政策,即通過擴(kuò)大政府公共投資來(lái)增加投資需求,帶動(dòng)消費(fèi)需求的增長(zhǎng),目前已初見功效。但是,由于我國(guó)公共根底設(shè)施建設(shè)欠帳太多,加之投資體制改革的滯后,現(xiàn)有的投資仍不能為日益增大的對(duì)根底設(shè)施的需求提供有效的供應(yīng)。在現(xiàn)有的財(cái)政投資中,由于我們對(duì)財(cái)政職能的轉(zhuǎn)換方面的理論積累相對(duì)單薄,實(shí)踐中仍不能抵御舊體制的慣性沖擊,使投資不能產(chǎn)生理想的預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益。因此從理論上探討財(cái)政對(duì)根底設(shè)施投資亟待解決的問題,將具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。本文試從這方面提出自己初淺的看法。

一、財(cái)政投資根底設(shè)施產(chǎn)業(yè)最適領(lǐng)域的界定和行業(yè)選擇

財(cái)政對(duì)根底設(shè)施投資最適領(lǐng)域的界定和行業(yè)選擇,是首先應(yīng)解決的問題。過去在方案經(jīng)濟(jì)條件下,我國(guó)對(duì)根底設(shè)施建設(shè)的投資,只有單一的政府投資渠道。無(wú)論是新增的根底設(shè)施投資,還是對(duì)原有根底設(shè)施的更新改造,都完全由財(cái)政撥款來(lái)滿足。這種投資體制,一方面造成了根底設(shè)施建設(shè)資金匱乏,財(cái)政枯竭,另一方面也形成了根底設(shè)施有效供應(yīng)的嚴(yán)重缺乏和有效需求日益增長(zhǎng)的鋒利矛盾,使得反映我國(guó)根底設(shè)施擁有水平的許多指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。如人均發(fā)電量只相當(dāng)于世界平均水平的三分之一,城市人均擁有道路面積只是平均水平的一半,城市平均污水處理率只有10%,的遍及率也很低。這些情況說(shuō)明,中國(guó)的根底設(shè)施產(chǎn)業(yè)欠帳較多,它在未來(lái)需要有個(gè)大開展,以滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要?？墒?政府的財(cái)力又十分有限。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的推薦,根底設(shè)施投資額占GDP的比重應(yīng)為3-5%,而我國(guó)在1953-1983年這一比重僅為0.37%,近幾年也只有2%。目前,在財(cái)政還要承當(dāng)大量的體制改革本錢的條件下,根底設(shè)施建設(shè)完全依靠財(cái)政增加投資來(lái)到達(dá)世界平均水平是很難辦到的。

為了解決這個(gè)矛盾,一方面必須擴(kuò)大投資渠道,使投資主體多元化。另一方面,更要優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。由于根底設(shè)施產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)和我國(guó)的實(shí)際情況,未來(lái)財(cái)政投資的重點(diǎn)仍然是根底設(shè)施領(lǐng)域,但不能是全部。因此,要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),提高投資效益,這首先就需要明確界定財(cái)政投資根底設(shè)施的最適領(lǐng)域。一般地說(shuō),根底設(shè)施產(chǎn)業(yè)按照其競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的程度可分為三種類型:一是完全不具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的純公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域,如電力傳輸、有線通訊、城市的雨水排放系統(tǒng)、城市街道照明和綠化系統(tǒng)、環(huán)衛(wèi)環(huán)保和防災(zāi)系統(tǒng)。這些產(chǎn)品生產(chǎn)的增加,并不引起邊際本錢的增加,其個(gè)人使用也并不排除他人的使用。二是具有完全競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的私人產(chǎn)品。如出租汽車,無(wú)線傳呼等。三是具有不完全競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的混合物品或準(zhǔn)公共物品。如一座橋梁,在不過分擁擠的條件下,增加一輛車的通行并不增加邊際本錢,故具有非競(jìng)爭(zhēng)性,但要阻止輛通行設(shè)一個(gè)崗就可以做到,所以又具有排他性。有的物品具有競(jìng)爭(zhēng)性而不具有排化性,如私人建造一座花園,即使設(shè)置圍墻,也不能排除路人聞到花香并享受凈化空氣的好處。

上述三類物品,因性質(zhì)不同,提供方式和途徑也不大一樣。私人物品可完全由市場(chǎng)提供。因?yàn)槭袌?chǎng)交換要求客體的可分割性和利益邊界的精確性,而私人物品具備了這個(gè)要求,因此完全可以通過市場(chǎng)的交換來(lái)提供。而公共產(chǎn)品,它的需求和消費(fèi)是公共的或匯合的,其享用一般是不可分割和無(wú)法量化的,利益邊界也無(wú)法精確計(jì)算。如果由市場(chǎng)來(lái)提供,每個(gè)消費(fèi)者都不會(huì)自愿掏錢去購(gòu)置。可見,市場(chǎng)只適合提供私人物品和效勞,對(duì)提供公共物品是失效的。所以對(duì)純公共物品的提供是政府投資的最適領(lǐng)域。至于混合的物品,它兼有公共物品和私人物品的雙重性質(zhì),可以采取公共提供的方式,也可以采取混合提供的方式。最終采取哪種提供方式,取決于稅收本錢和稅收效率損失同收費(fèi)本錢和收費(fèi)效率損失的比照,即通過本錢收益分析來(lái)解決。

綜上分析可知,對(duì)于生產(chǎn)和銷售純公共產(chǎn)品的根底設(shè)施領(lǐng)域,必須由財(cái)政投資來(lái)開展。因?yàn)檫@些產(chǎn)品不具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性,公眾不可能且不應(yīng)該通過生產(chǎn)交換來(lái)獲得,而只能通過政府安頓支出來(lái)滿足。

對(duì)財(cái)政投資根底設(shè)施最適領(lǐng)域確實(shí)定是非常重要的,它能使擴(kuò)張性的財(cái)政政策實(shí)施時(shí),不至于發(fā)生“擠出效應(yīng)〞,保證對(duì)根底設(shè)施投資的不斷增長(zhǎng)。實(shí)際上在1998年下半年,啟動(dòng)內(nèi)需的積極財(cái)政政策的實(shí)施也發(fā)生了一些“擠出效應(yīng)〞,主要是財(cái)政政策擴(kuò)張時(shí),適當(dāng)?shù)耐顿Y領(lǐng)域界定不清,工程準(zhǔn)備不充沛,出現(xiàn)了搶工程的情況,擠出了一局部外資準(zhǔn)備投資和地方政府自籌的工程。對(duì)于純正的私人產(chǎn)品的根底設(shè)施領(lǐng)域,原那么上財(cái)政要退出,完全由市場(chǎng)提供。至于一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域,根據(jù)我國(guó)的目前情況仍然要保證適度的財(cái)政投資。這些領(lǐng)域可以采取三種投資方式:一是通過資本市場(chǎng)發(fā)行股票,采取社會(huì)化的投資形式,主要是一些大型的公共項(xiàng)目,財(cái)政可采取參股的形式投資。二是可以利用外資,以優(yōu)惠的政策吸引外商對(duì)根底設(shè)施投資,對(duì)微利和投資回收期較長(zhǎng)的工程,財(cái)政可通過貼息和風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保形式投資,以提高投資人的投資回報(bào)率和減少風(fēng)險(xiǎn)。三是在條件成熟時(shí),激勵(lì)保險(xiǎn)基金和社會(huì)保障基金投資公共根底設(shè)施,財(cái)政可在稅收等方面給予支持。財(cái)政對(duì)這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的投資形式,可以起到四兩撥千斤的作用。

二、財(cái)政投資根底設(shè)施產(chǎn)業(yè)最正確資金來(lái)源和投資方式選擇

在方案經(jīng)濟(jì)條件下,財(cái)政作為方案資源配置的重要部門,承當(dāng)了大量的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出,其中也包括了全部的根底設(shè)施投資支出,財(cái)政支出占GDP的比重高達(dá)30%以上,由于當(dāng)時(shí)財(cái)政收入主要是來(lái)自稅收和國(guó)企的利潤(rùn)上繳,沒有債務(wù)收入,因而根底設(shè)施的投資直接反映在國(guó)家預(yù)算中的經(jīng)濟(jì)支出工程上。

改革開放后,這種情況發(fā)生了變化。國(guó)家開始對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行放權(quán)讓利,財(cái)政收入占GDP的比重開始下降,1996年已下降到11.57%的最低點(diǎn)。另一個(gè)變化是國(guó)家為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)開展和實(shí)現(xiàn)體制的轉(zhuǎn)軌,開始建立了國(guó)債制度。1981年開始發(fā)行國(guó)債,到1998年底內(nèi)債余額已達(dá)7,100億元,預(yù)計(jì)2000年可達(dá)11,311億元。因此,財(cái)政對(duì)根底設(shè)施投資的資金來(lái)源和形式也必然發(fā)生變化。一般地說(shuō),根底設(shè)施投資的資金來(lái)源應(yīng)包括:財(cái)政資金、銀行的信貸資金、外資和向社會(huì)集資。就財(cái)政資金來(lái)說(shuō),可有預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和國(guó)債資。下面,我們重點(diǎn)分析財(cái)政對(duì)根底設(shè)施投資的最正確資金來(lái)源與形式。

對(duì)于生產(chǎn)和銷售純公共產(chǎn)品的根底設(shè)施領(lǐng)域,必須采取財(cái)政預(yù)算內(nèi)的直接支出形式,它的資金來(lái)源應(yīng)主要是稅收和規(guī)費(fèi)收入。這種資金來(lái)源具有強(qiáng)制性和無(wú)償性,與純公共產(chǎn)品提供的性質(zhì)是相吻合的。因?yàn)檎鞫愲m然是可以精確計(jì)量的,但公共產(chǎn)品的享用是無(wú)法量化的。所以,納稅人的負(fù)擔(dān)與純公共物品的使用之間的關(guān)系不足精確的經(jīng)濟(jì)依據(jù),使得這類產(chǎn)品的生產(chǎn)本錢只能通過國(guó)家稅收收入來(lái)彌補(bǔ),免費(fèi)向社會(huì)提供。對(duì)于大多數(shù)準(zhǔn)公共物品的投資要采取多元化的投資方式。財(cái)政投資的重點(diǎn)是為根底設(shè)施提供根底條件的部門,其最適的資金來(lái)源是國(guó)債資金。因?yàn)閲?guó)債資金也是國(guó)家可支配的資金,毫無(wú)疑問應(yīng)該投向那些私人無(wú)力承當(dāng)或不愿意承提的公共項(xiàng)目工程。但國(guó)債資金又與其他財(cái)政收入在性質(zhì)上不同,是以歸還和付息為條件的。如果將它投到那些完全無(wú)法收回本錢的純公共產(chǎn)品工程上,勢(shì)必造成國(guó)家未來(lái)歸還債務(wù)的壓力,很可能使國(guó)債資金陷入借新還舊的不良循環(huán)之中,國(guó)債資金的這種投向即不合乎還本付息的使用原那么,也不能使其發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用。我國(guó)目前財(cái)政對(duì)國(guó)債的依存度較大,1997年當(dāng)年的發(fā)行額占中央財(cái)政支出的比重達(dá)70%以上,還本付息占中央財(cái)政收入的比重也達(dá)26.9%,因此必須考慮國(guó)債的投資收益。實(shí)際上1995年底,我國(guó)國(guó)債余額的3,300億中的80%是投在財(cái)政性的建設(shè)領(lǐng)域,主要是這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域。1998年下半年,財(cái)政對(duì)四家商業(yè)銀行增發(fā)的1,000億特種國(guó)債也全部用于根底設(shè)施建設(shè)投入。由于我國(guó)目前國(guó)債余額還僅僅是興旺國(guó)家平均水平的二分之一,今后,國(guó)債發(fā)行還有很大的潛力,因此,要很好的探索國(guó)債的最正確投資領(lǐng)域,建立合理的國(guó)債結(jié)構(gòu),既包括期限結(jié)構(gòu),又包括收益結(jié)構(gòu),安頓好盈利、微利和無(wú)利工程的投資比例。倡議國(guó)家可考慮建立根底設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)國(guó)債基金,專門用于準(zhǔn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域的投資,這樣既保證了根底設(shè)施建設(shè)資金投入的不斷增長(zhǎng),又使國(guó)債資金運(yùn)行于良性循環(huán)之中。

財(cái)政投資根底設(shè)施可以采取多種形式。純公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域,可采取直接投資的形式。而準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域可采取間接投資形式,這些形式包括財(cái)政資金的參股和控股形式,財(cái)政貼息,對(duì)各種根底設(shè)施工程的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保和補(bǔ)償。這些間接的形式,可以用較少的財(cái)政資金支持和推動(dòng)大量的根底設(shè)施投資。

三、財(cái)政對(duì)根底設(shè)施投資管理體制的改革和投資效率的提高

財(cái)政對(duì)根底設(shè)施投資的最適領(lǐng)域是私人不愿意和無(wú)力投資的純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域,但這并不意味著國(guó)家的投資可以不計(jì)本錢,不講效率,特別是用國(guó)債資金投資根底設(shè)施建設(shè)還要考慮增殖性問題,以保證到期歸還。因此,必須改革現(xiàn)有的根底設(shè)施管理體制,提高投資效率。具體地說(shuō),應(yīng)注意解決下列幾個(gè)問題:

1、改革根底設(shè)施企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式,建立內(nèi)在的鼓勵(lì)機(jī)制。過去,政府擁有和經(jīng)營(yíng)幾乎所有的根底設(shè)施,其理由是它的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)和波及到的公共利益需要國(guó)家壟斷。這種經(jīng)營(yíng)方式和管理體制,使得根底設(shè)施的提供者不足內(nèi)在的鼓勵(lì)機(jī)制和外在的競(jìng)爭(zhēng)壓力。投入產(chǎn)出不需核算,使用者的稱心程度無(wú)需顧及,經(jīng)營(yíng)效率低下,效勞質(zhì)量不高。形成這種局面的原因在于,負(fù)責(zé)提供根底設(shè)施的企業(yè)沒有為其順利運(yùn)營(yíng)所必需的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)上的自主權(quán)。因此,必須在組織上和管理體制上進(jìn)行改革。改革的方向是使生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)根底設(shè)施的企業(yè)真正成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,使其經(jīng)營(yíng)方式多元化,運(yùn)營(yíng)原那么商業(yè)化。對(duì)生產(chǎn)純公共產(chǎn)品的根底設(shè)施企業(yè),可以繼續(xù)采取國(guó)有國(guó)營(yíng)的方式。因?yàn)檫@些部門投資額大,回收期長(zhǎng),累積了大量的沉淀資本,增加一個(gè)單位的產(chǎn)出,其邊際本錢為零,生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)具有規(guī)模性或稱自然壟斷性特點(diǎn)。這樣的部門,由一家或幾家國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng),能減少單位本錢,實(shí)現(xiàn)效率最大化。采取國(guó)有國(guó)營(yíng)必須實(shí)行政企分開,以避免自然經(jīng)濟(jì)壟斷導(dǎo)致行政壟斷。改革的第一步是將政府的一個(gè)部門轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有企業(yè),使其與政府明確脫鉤,并賦于經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。這一步改革我國(guó)已進(jìn)行并卓有功效。第二步是對(duì)這些企業(yè)進(jìn)行公司化改造,使其具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)地位,成為市場(chǎng)的主體。公司化的直接益處是建立商業(yè)化的會(huì)計(jì)程序,明確運(yùn)營(yíng)本錢和收益,使國(guó)有企業(yè)和政府的本錢與收益更具透明度。國(guó)有企業(yè)進(jìn)行公司化改造后,還必須引入鼓勵(lì)機(jī)制,通過政府與這些企業(yè)簽訂經(jīng)營(yíng)協(xié)議,鼓勵(lì)這些企業(yè)降低本錢提高收益。為提高根底設(shè)施投資的效率,也可以將國(guó)有的根底設(shè)施企業(yè)交給民營(yíng)和私營(yíng)。國(guó)有民營(yíng)和私營(yíng)可通過租賃和特許權(quán)的方式,即公共部門可以把根底設(shè)施的經(jīng)營(yíng)(連同商業(yè)風(fēng)險(xiǎn))以及新投資的責(zé)任委托給民營(yíng)和私營(yíng)。也可以采取BOT(Build-Operate-Transfer),即建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓的方式,政府把由國(guó)有單位承當(dāng)?shù)哪骋恢卮蠊こ痰脑O(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)的責(zé)任轉(zhuǎn)給民營(yíng)和私營(yíng),使其在某一時(shí)期內(nèi)(稱為特許期),對(duì)此工程擁有所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán),并設(shè)法歸還所有債務(wù),獲得預(yù)期回報(bào)。特許期過后,將所有權(quán)再轉(zhuǎn)給國(guó)有企業(yè)。

2、制定恰當(dāng)?shù)恼叻ㄒ?guī),發(fā)明有效競(jìng)爭(zhēng)的制度機(jī)制。由于大多數(shù)根底設(shè)施行業(yè),具有不同程度的自然壟斷和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn),使它們短少競(jìng)爭(zhēng)活力。這就使政府的政策制定者總是面臨著規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競(jìng)爭(zhēng)活力的兩難選擇,必須很好地協(xié)調(diào)二者關(guān)系。政府在制定有效競(jìng)爭(zhēng)政策時(shí)的根本思路應(yīng)該是:首先辨別自然壟斷業(yè)務(wù)和非自然壟斷業(yè)務(wù),分別制定不同的有效競(jìng)爭(zhēng)策略。對(duì)于自然壟斷業(yè)務(wù),建立模擬競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的管理體制,即通過經(jīng)營(yíng)許可證制度和恰當(dāng)?shù)亩▋r(jià)策略,提高其競(jìng)爭(zhēng)意識(shí),標(biāo)準(zhǔn)其經(jīng)營(yíng)行為。對(duì)非自然壟斷業(yè)務(wù),可完全引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。這樣才能使整個(gè)根底設(shè)施產(chǎn)業(yè)處于規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力相兼容的有效競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。

3、以經(jīng)濟(jì)原那么為根底,建立高效率的價(jià)格管理機(jī)制。過去我國(guó)對(duì)根底設(shè)施產(chǎn)業(yè)的價(jià)格管理,采取從低定價(jià)的原那么。大多數(shù)產(chǎn)品的價(jià)格都低于其邊際本錢,違背效率原那么。因此,改革根底設(shè)施產(chǎn)品價(jià)格的管理體制,是提高投資效率的重要伎倆。價(jià)格改革的根本思路是以經(jīng)濟(jì)效率為準(zhǔn)那么,根據(jù)公眾的承受能力以及分配體制的改革,使其既反映價(jià)值又反映供求,既具有刺激企業(yè)努力降低本錢提高效率的功能,又不損害公共利益維護(hù)社會(huì)分配效率。我們?cè)谥贫ǜ自O(shè)施產(chǎn)品定價(jià)策略時(shí),可借鑒英國(guó)政府的做法。英國(guó)政府對(duì)根底設(shè)施產(chǎn)業(yè)價(jià)格管理的一個(gè)重要內(nèi)容就是實(shí)行最高限價(jià)模型,即RPI-X價(jià)格管理模型。RPI為通脹率,X為政府對(duì)企業(yè)所規(guī)定的生產(chǎn)效率增長(zhǎng)率。最高限價(jià)模型,可以促使企業(yè)自覺優(yōu)化配置生產(chǎn)要素,積極地進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和加強(qiáng)企業(yè)管理,使生產(chǎn)效率的實(shí)際增長(zhǎng)率高于政府規(guī)定的X值。這種價(jià)格管理體制,既對(duì)企業(yè)有內(nèi)在鼓勵(lì)機(jī)制,又使價(jià)格控制在政府冀望的范圍內(nèi)。

4、整體規(guī)劃協(xié)調(diào)開展,降低根底設(shè)施建設(shè)的社會(huì)本錢。許多根底設(shè)施企業(yè)有一些共同需要,如電力、郵電