(劉京煥)中國的預(yù)算管理體制

第二講：我國的財稅體制改革一、政府預(yù)算與管理二、公共債務(wù)三、財政管理體制四、我國財稅管理體制改革方案評析一、政府預(yù)算及預(yù)算管理（一）預(yù)算概述1、財政預(yù)算就是由政府編制、經(jīng)立法機關(guān)審批、反映政府一個財政年度內(nèi)的收支狀況的計劃。預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。2、預(yù)算的特點：法定性、公開性、精細性、完整性、時效性3、預(yù)算編制的形式：單式預(yù)算（表）復(fù)式預(yù)算（表）中國政府的預(yù)算目前包括四大預(yù)算：一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。（二）預(yù)算體系

不同國家因多種因素影響，預(yù)算體系都存在差別。1、一般國家在各級政府都設(shè)一級財政和預(yù)算。中國分五級政府，相應(yīng)有五級財政和預(yù)算：中央、省、市、縣、鄉(xiāng)中央財政；地方財政。2、一級政府預(yù)算由本級預(yù)算和下一級政府的總預(yù)算構(gòu)成?？傤A(yù)算；本級預(yù)算；單位預(yù)算。3、中國的“預(yù)算內(nèi)”和“預(yù)算外”（三）預(yù)算的基本程序基本程序：編制：各級政府審批：立法機構(gòu)（人民代表大會）執(zhí)行：各級政府，預(yù)算單位中國的預(yù)算調(diào)整：政府，人大常委決算：立法機構(gòu)，各級政府（四）財政平衡1、預(yù)算平衡的含義是指財政收入與支出在量上大體相等。是靜態(tài)平衡與動態(tài)平衡的統(tǒng)一。熱點問題：跨年度預(yù)算平衡機制是總量平衡與結(jié)構(gòu)平衡的統(tǒng)一。是中央財政平衡與地方財政平衡的統(tǒng)一。2、財政赤字與財政平衡等式財政赤字（或預(yù)算赤字）分軟赤字和硬赤字硬赤字＝總收入－總支出＝（經(jīng)常收入＋債務(wù)收入）－總支出軟赤字＝經(jīng)常收入（不含債務(wù)收入）－總支出預(yù)算盈余和預(yù)算赤字的經(jīng)濟效應(yīng)3、周期性赤字與結(jié)構(gòu)性赤字周期性赤字（cyclicaldeficit）：是指經(jīng)濟運行的周期性引起的赤字，即在經(jīng)濟衰退期間，由于財政支出增加而財政收入減少所形成的赤字。結(jié)構(gòu)性赤字(structuraldeficit)：是指非經(jīng)濟周期性因素引起的赤字，即經(jīng)濟活動保持在充分就業(yè)狀態(tài)時出現(xiàn)的赤字，故又稱充分就業(yè)赤字(full-employmentdeficit)。4、不同的觀點：功能財政論功能財政論是由美國經(jīng)濟學(xué)家勒納提出的：（1）平衡預(yù)算只具有第二位的重要性,政府財政的基本功能是穩(wěn)定經(jīng)濟，這才是至關(guān)重要的；（2）政府預(yù)算的首要目的，是提供一個沒有通貨膨脹的充分就業(yè)，即經(jīng)濟平衡而不是預(yù)算平衡。(3)如果為達到經(jīng)濟穩(wěn)定的目的，必須長期堅持盈余或大量舉債。二、公共債務(wù)（一）公債的性質(zhì)與特點公債，即公共債務(wù)，是政府為解決正常財政收入的不足，或?qū)嵤┨囟ǖ慕?jīng)濟調(diào)控政策，以信用形式籌集資金而形成的債務(wù)。公債的特點：有償性；自愿性；靈活性。

（二）公債的種類按不同的標(biāo)準(zhǔn)可分為不同的公債：以發(fā)行地域為標(biāo)準(zhǔn)，可分為國內(nèi)公債和國外公債。以發(fā)行主體為標(biāo)準(zhǔn)，可分為地方公債和中央公債（簡稱“國債”）。以舉債形式為標(biāo)準(zhǔn)，可分為契約借款和公債券。以償還期限為標(biāo)準(zhǔn)，可分為短期公債、中期公債和長期公債。以公債的流動性為標(biāo)準(zhǔn)，可分為可轉(zhuǎn)讓公債和不可轉(zhuǎn)讓公債。（三）

公債負擔(dān)與經(jīng)濟效應(yīng)公債負擔(dān)有三個層次：（1）認(rèn)購者的負擔(dān)；（2）政府的負擔(dān)；（3）納稅人的負擔(dān)。公債的負擔(dān)還存在代際轉(zhuǎn)移問題。公債有四大經(jīng)濟效應(yīng)：財政效應(yīng)。保證特定時期財政支出需要；收入再分配效應(yīng)。貨幣信用效應(yīng)（投資擴張效應(yīng)）。宏觀調(diào)控效應(yīng)。調(diào)節(jié)總需求；貨幣政策的操作對象（四）公債債務(wù)風(fēng)險1、財政風(fēng)險：財政赤字→公債發(fā)行→更多的財政赤字→規(guī)模更大的公債發(fā)行

2、貨幣風(fēng)險：因政府舉債導(dǎo)致貨幣超量發(fā)行和通貨膨脹的可能性。衡量公債規(guī)模的指標(biāo)主要有三個：

債務(wù)負擔(dān)率

=當(dāng)年累積未清償公債余額/當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值×100%債務(wù)依存度

=當(dāng)年公債發(fā)行總額/當(dāng)年財政支出總額×100%償債率

=當(dāng)年公債還本付息額/當(dāng)年財政收入總額×100%三、財政管理體制（一）財政管理體制廣義財政管理體制的內(nèi)涵；財政管理體制；預(yù)算管理體制；稅收管理體制，投資管理體制。狹義財政管理體制即指預(yù)算管理體制否，即處理一國財政體系中各級政府間財政分配關(guān)系的一項基本制度。其核心問題是各級政府預(yù)算收支范圍及管理權(quán)責(zé)的劃分和相互間的制衡關(guān)系。地方分權(quán)，中央集權(quán)度的爭議。通行的原則是：有一級政權(quán)就要有一級財政，有一級財政就要有一級預(yù)算。（二）預(yù)算管理體制的主要內(nèi)容一個國家的預(yù)算管理體制主要包括三個方面：1、各政府層級的職責(zé)和事權(quán)劃分2、預(yù)算收支范圍：是體制設(shè)計的核心。分別劃分收入和支出；劃分方法；事權(quán)與財權(quán)的匹配。3、預(yù)算調(diào)節(jié)制度（四）預(yù)算管理體制設(shè)計的三大原則：政府預(yù)算管理體制的建立應(yīng)遵循三大原則：1、法定性原則

2、均衡性原則

3、效率性原則預(yù)算管理體制模式比較（三）我國預(yù)算管理體制沿革統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制（1950-1952）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理體制（1953-1979）分級預(yù)算管理體制（1980-1993）問題：中央財政困難，地區(qū)間差距拉大，地方封鎖和重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。分稅管理體制（1994-今）分稅制是指在合理劃分各級政府事權(quán)和支出范圍的基礎(chǔ)上，按稅收來劃分各級政府預(yù)算收入的一種預(yù)算管理體制。（四）分稅管理體制的基本內(nèi)容

1994年，中國開始實行分稅制，主要內(nèi)容有：支出按事權(quán)劃分收入按稅種劃分實行稅務(wù)機構(gòu)分設(shè)、稅種分征的稅收管理體制稅收返還的計算補助額的確定中國分稅制的特點初級式的、不完全的分稅制采用新的縱向財力分配辦法辦法穩(wěn)妥，新舊體制交替有一個過渡期（五）現(xiàn)行體制的主要成效和問題主要成效：提高了財政收入占GDP的比重擴大了中央財力；在一定程度上調(diào)動了地方的積極性，促進了經(jīng)濟增長；重點建設(shè)項目和對貧困地區(qū)的支持力度加大主要問題：中央與地方的財政關(guān)系隨意性大，缺乏法律穩(wěn)固性；中央與地方責(zé)權(quán)不明；中央與地方財力與支出責(zé)任不對稱。支出：30:70;財力:52:48地區(qū)間財力嚴(yán)重失衡，縱向和橫向都缺乏公平

四、我國財稅體制改革方案評析（一）方案簡介

1、深化財稅體制改革的目標(biāo)：建立現(xiàn)代財政制度。在體系上，總體來講，包括三大任務(wù)，即：全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度；公平統(tǒng)一、調(diào)節(jié)有力的稅收制度；中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的預(yù)算管理體制。2、深化財稅體制改革應(yīng)堅持的六條原則：第一，處理好政府與市場的關(guān)系；第二，發(fā)揮中央與地方兩個積極性；第三，兼顧效率與公平；第四，統(tǒng)籌當(dāng)前與長遠利益；第五，堅持總體設(shè)計和分步實施相結(jié)合；第六，堅持協(xié)同推進財稅與其他改革。3、深化財稅體制改革的基本內(nèi)容一是完善立法。樹立法治理念，依法理財，將財政運行全面納入法制化軌道。二是明確事權(quán)。合理調(diào)整并明確中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任，促進各級政府各司其職、各負其責(zé)、各盡其能。三是改革稅制。優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，逐步提高直接稅比重，完善地方稅體系，堅持清費立稅，強化稅收籌集財政收入主渠道作用。改進稅收征管體制。四是穩(wěn)定稅負。正確處理國家與企業(yè)、個人的分配關(guān)系，保持財政收入占GDP比重基本穩(wěn)定，合理控制稅收負擔(dān)。五是透明預(yù)算。逐步實施全面規(guī)范的預(yù)算公開制度，推進民主理財，建設(shè)陽光政府、法治政府。六是提高效率。推進科學(xué)理財和預(yù)算績效管理，健全運行機制和監(jiān)督制度，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，不斷提高人民群眾生活水平。4、預(yù)算管理體制改革的主要內(nèi)容（1）進一步明確中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任。規(guī)范支出行為;（2）進一步理順中央和地方收入劃分。目前主要是在保持中央與地方收入格局大體不變的前提下，合理調(diào)整中央和地方收入劃分平。（3）嚴(yán)控地方債務(wù)規(guī)模，但繼續(xù)擴大地方舉債試點。（4）完善轉(zhuǎn)移支付制度。重點是擴大一般性轉(zhuǎn)移支付比例。（5）建立完善、規(guī)范、穩(wěn)定、統(tǒng)一的財政制度。（二）仍需要解決的主要問題原有的四大問題不能有效解決：中央與地方的財政關(guān)系隨意性大——基于政治體制；中央與地方責(zé)權(quán)不明——基于技術(shù)和體制慣性；中央與地方財力與支出責(zé)任不對稱——對地方的財力劃分沒有大的變化；地區(qū)間財力嚴(yán)重失衡一般性轉(zhuǎn)移支付力度總體上不會有顯著增加。新問題：地方積極性受挫——較多的約束機制，而缺乏有效的激勵機制；（三）地方債務(wù)問題旨在促進地方經(jīng)濟發(fā)展的地方政府直接投資是否合理？能否將地方經(jīng)濟發(fā)展作為地方政府的主要目標(biāo)進行績效考核？地方債膨脹的根本原因：中國體制目標(biāo)與對地方政府績效考核目標(biāo)的沖突。必須控制地方債務(wù)規(guī)模的原因；這次改革沒有弱化地方債務(wù)的機制安排——地方經(jīng)濟要求與財力約束；（四）預(yù)算管理體制設(shè)計應(yīng)依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平分地區(qū)設(shè)計不同的體制，建立相對完整的分稅體系；預(yù)算調(diào)節(jié)制度的設(shè)計。謝謝！單式預(yù)算圖例復(fù)式預(yù)算圖例聯(lián)邦制和單一制模式的不同特征聯(lián)邦制模式單一制模式特征中央和地方都有較大的財政獨立性地方財政缺乏獨立性，更多地表現(xiàn)為中央的“代理人”優(yōu)勢有利于防止中央集權(quán)和專制有利于統(tǒng)一管理有利于發(fā)揮兩個積極性，提高效率有利于抑制差距擴大，保證公平不足容易造成政策不一和非均衡發(fā)展容易抑制地方積極性和創(chuàng)新容易形成地方割據(jù)容易形成中央專制和地方依賴過度財政競爭財政效率低支出劃分中央財政支出國防費，武警經(jīng)費，外交和援外支出，中央級行政管理費，中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資，由中央財政安排的支農(nóng)支出，由中央負擔(dān)的國內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出，以及文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項事業(yè)費支出等。地方財政支出地方行政管理費，公檢法支出，部分武警經(jīng)費，民兵事業(yè)費，地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資，地方企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費，支農(nóng)支出，城市維護和建設(shè)經(jīng)費，地方文化、教育、衛(wèi)生等各項事業(yè)費，價格補貼支出，其他支出。收入劃分中央預(yù)算固定收入關(guān)稅，海關(guān)代征消費稅和增值稅，消費稅，中央企業(yè)所得稅，中央企業(yè)上交利潤等地方預(yù)算固定收入營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅，地方企業(yè)上交利潤，個人所得稅，車船使用稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，房產(chǎn)稅，印花稅，農(nóng)業(yè)稅，耕地占用稅，土地增值稅等中央與地方共享收入增值稅：中央分享75%，地方分享25%。資源稅：海洋石油資源稅作為中央收入，其他資源稅作為地方收入。證券交易稅：中央與地方各分享50%稅務(wù)機構(gòu)設(shè)置及職責(zé)分稅制實行國稅和地稅分征國稅局直接負責(zé)征收中央稅和共享稅中央收入不再受地方收入的影響地稅務(wù)局只負責(zé)征收地方稅—其所負責(zé)征收的稅種不再與中央分享稅收返還的計算1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，如若1994年以后中央凈上劃收入達不到1993年基數(shù)，則相應(yīng)扣減稅收返還數(shù)額，遞增率是用環(huán)