光伏項(xiàng)目陣列用地、進(jìn)場(chǎng)道路、送出線路以及敏感用地等問題解析

光伏項(xiàng)?陣列?地、進(jìn)場(chǎng)道路、送出線路以及敏感?地等問題解析光伏項(xiàng)??地?式具有?定特殊性，西南電?設(shè)計(jì)院有限公司法律部從項(xiàng)??地的基本原則、違法?地的后果等??對(duì)光伏項(xiàng)??地的相關(guān)問題進(jìn)?了分析。項(xiàng)??地的基本原則光伏發(fā)電項(xiàng)?作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)?，應(yīng)當(dāng)遵守《?地管理法》規(guī)定的基本?地原則。根據(jù)《?地管理法》第4條：“國家編制?地利?總體規(guī)劃，規(guī)定?地?途，將?地分為農(nóng)?地、建設(shè)?地和未利?地?！惫夥?xiàng)??地可以分為以下4類：1.升壓站、綜合樓應(yīng)當(dāng)按建設(shè)?地進(jìn)?管理；2.光伏陣列、檢修道路等?地不改變?cè)?地性質(zhì)的，可通過租賃?式解決?地；3.進(jìn)場(chǎng)道路、外送線路?地，嚴(yán)格??均應(yīng)符合建設(shè)?地的要求，不過實(shí)踐中亦存在利?農(nóng)村道路或其他現(xiàn)有道路，或通過“以償代征”的?式解決相關(guān)?地；4.如果項(xiàng)??地涉及林地、草地、永久基本農(nóng)?、?態(tài)保護(hù)區(qū)等各類特殊?地的，還需先?履?相應(yīng)的審批?續(xù)。項(xiàng)??地具體?式?、光伏陣列?地承包或租賃?地的基本要求：《關(guān)于?持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)?眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新?地的意見》（國?資規(guī)〔2015〕5號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“5號(hào)?”）規(guī)定，光伏發(fā)電項(xiàng)?使??壁、荒漠、荒草地等未利??地的，對(duì)不占?jí)?地、不改變地表形態(tài)的部分，可按原地類認(rèn)定，不改變?地?途，在年度?地變更調(diào)查時(shí)作出標(biāo)注，?地允許以租賃等?式取得?！蛾P(guān)于?持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)?地的意見》（國?資規(guī)〔2017〕8號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“8號(hào)?”）?進(jìn)?步明確了：光伏復(fù)合項(xiàng)?場(chǎng)內(nèi)道路?地可按農(nóng)村道路?地管理；利?農(nóng)?地布設(shè)的光伏?陣可不改變?cè)?地性質(zhì)；采?直埋電纜?式敷設(shè)的集電線路?地，實(shí)?與項(xiàng)?光伏?陣?地同樣的管理?式。因此，對(duì)光伏項(xiàng)???，若涉及農(nóng)?地承包或租賃的，應(yīng)?先對(duì)項(xiàng)?性質(zhì)進(jìn)?認(rèn)定，確保該項(xiàng)?為光伏復(fù)合項(xiàng)?，且已體現(xiàn)于備案?件上。部分地區(qū)（如寧夏）還明?要求光伏復(fù)合項(xiàng)?必須編制?地復(fù)合利??案，并于項(xiàng)?所在地發(fā)改、?然資源部門報(bào)備。同時(shí)，光伏復(fù)合項(xiàng)?應(yīng)當(dāng)在運(yùn)營中對(duì)農(nóng)?地進(jìn)?返租或通過其他?式保證農(nóng)業(yè)?產(chǎn)，避免項(xiàng)?所涉農(nóng)?地拋、撂荒。承包或租賃?地的具體?式直接發(fā)包：即由村集體直接向項(xiàng)?投資?進(jìn)?發(fā)包。該種情形下，項(xiàng)?公司需要對(duì)?地的所有權(quán)?進(jìn)?核實(shí)，確保與適格發(fā)包?簽訂《?地承包合同》。在村集體進(jìn)?發(fā)包時(shí)需確保其對(duì)所涉?地有完整的發(fā)包權(quán)利。避免僅與當(dāng)?shù)卣蚱渌幌碛?地權(quán)利的主體簽署承包合同，導(dǎo)致合同?效。同時(shí)，還需要根據(jù)《農(nóng)村?地承包法》第52條的規(guī)定，要求發(fā)包?履?相應(yīng)的民主決策程序，取得村民會(huì)議成員或村民代表2/3以上同意，并明確表?放棄優(yōu)先權(quán)。否則，未經(jīng)民主決策程序?qū)ν獍l(fā)包的，《?地承包合同》存在?效的風(fēng)險(xiǎn)。租賃（轉(zhuǎn)包）?式當(dāng)項(xiàng)??地已被村集體發(fā)包給集體內(nèi)的村民或單位時(shí)，項(xiàng)?投資?可以僅通過租賃的?式取得項(xiàng)??地的經(jīng)營權(quán)。對(duì)于租賃?式，項(xiàng)?公司應(yīng)確定適格的?地承包?并與之簽署相關(guān)協(xié)議。若涉及的主體較多，可考慮由?地承包?授權(quán)村集體統(tǒng)?流轉(zhuǎn)。項(xiàng)?公司應(yīng)對(duì)承包?出具的書?委托進(jìn)?核查，包括委托事項(xiàng)、權(quán)限、期限、承包?簽名與蓋章等。若承包?系將轉(zhuǎn)包、出租?式流轉(zhuǎn)?得的?地再流轉(zhuǎn)的，還應(yīng)要求其取得原承包?的同意。在簽訂?地租賃合同過程中，還應(yīng)注意合同約定的租賃期限不應(yīng)長于20年，根據(jù)《民法典》第705條：“租賃期限不得超過??年。超過??年的,超過部分?效?！?、進(jìn)場(chǎng)道路、送出線路的?地進(jìn)場(chǎng)道路的?地要求與風(fēng)險(xiǎn)：就進(jìn)場(chǎng)與檢修道路??，?體可以分為場(chǎng)內(nèi)與場(chǎng)外兩部分，場(chǎng)內(nèi)道路還包含光伏?陣場(chǎng)內(nèi)道路和其他場(chǎng)內(nèi)道路。道路所處的位置不同，?地規(guī)則也不同。?般??，場(chǎng)內(nèi)及進(jìn)場(chǎng)?地的分類管理如下圖：光伏?陣場(chǎng)內(nèi)道路屬于光伏?陣?地：根據(jù)《光伏發(fā)電站?程項(xiàng)??地控制指標(biāo)》第3.1項(xiàng)“光伏?陣?地包括組件?地、逆變器室及箱變?地、?陣場(chǎng)內(nèi)道路?地等?！惫夥?陣場(chǎng)內(nèi)道路屬于光伏?陣?地。因此，光伏?陣場(chǎng)內(nèi)道路應(yīng)適?光伏?陣?地的規(guī)定。光伏?陣外的其他場(chǎng)內(nèi)道路應(yīng)按照項(xiàng)?性質(zhì)區(qū)分管理：根據(jù)“8號(hào)?”規(guī)定，對(duì)于普通項(xiàng)???，光伏陣列區(qū)以外的道路原則上均應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)?地管理并辦理相關(guān)的?續(xù)，?光伏扶貧項(xiàng)?與光伏復(fù)合項(xiàng)?場(chǎng)內(nèi)道路可按農(nóng)村道路?地管理。根據(jù)《?地利?現(xiàn)狀分類》的規(guī)定，農(nóng)村道路屬于農(nóng)?地，故?須另?辦理建設(shè)?地轉(zhuǎn)??續(xù)。進(jìn)場(chǎng)道路盡量使?原有農(nóng)村道路，合作共建時(shí)需關(guān)注道路性質(zhì)：根據(jù)《?地管理法》及《光伏發(fā)電站?程項(xiàng)??地控制指標(biāo)》等規(guī)定，光伏項(xiàng)?的進(jìn)場(chǎng)道路、運(yùn)營期檢修道路等嚴(yán)格來說應(yīng)為永久?地，需要按照建設(shè)?地進(jìn)?管理。不過，實(shí)踐中?多采?租?、共?農(nóng)村道路、防?通道等?式。根據(jù)《?地利?現(xiàn)狀分類》的規(guī)定，使?原有農(nóng)村道路時(shí)，僅需?付相對(duì)應(yīng)的使?費(fèi)。但應(yīng)注意核查農(nóng)村道路?續(xù)是否完備，簽訂道路使?協(xié)議的主體是否享有權(quán)利等。如項(xiàng)?進(jìn)場(chǎng)道路采?新建道路的?式，則?先需要明確道路的性質(zhì)。若為農(nóng)村道路，其權(quán)利主體通常為村集體，項(xiàng)?公司應(yīng)當(dāng)與村集體簽署合作共建協(xié)議，并按照《國?資源部關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若?意見》的要求辦理備案?續(xù)。若為農(nóng)村公路，則權(quán)利主體?般為鄉(xiāng)政府或縣級(jí)政府交通局，項(xiàng)?公司應(yīng)與其簽署合作共建協(xié)議，并及時(shí)核查農(nóng)村公路項(xiàng)?的審批?件和權(quán)屬資料。送出線路的?地要求與風(fēng)險(xiǎn)：根據(jù)《?地管理法》及《光伏發(fā)電站?程項(xiàng)??地控制指標(biāo)》等規(guī)定，光伏項(xiàng)?送出線路桿塔基礎(chǔ)?地為永久?地，應(yīng)按照建設(shè)?地管理，其?積按基礎(chǔ)外輪廓尺?計(jì)算。不過，由于光伏輸電項(xiàng)?存在?定的公益屬性，因此各地可能還存在相關(guān)規(guī)定，明確項(xiàng)?可采?“以償代征”的?式取得項(xiàng)??地，即對(duì)于桿、塔基礎(chǔ)占?的?地不再實(shí)?征地，?由項(xiàng)?公司對(duì)?地權(quán)利?給予?次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從?豁免征地流程。例如《?肅省電?建設(shè)與保護(hù)條例》《江蘇省電?條例》等地?性法規(guī)均有類似規(guī)定。但采?此種模式的前提是項(xiàng)?當(dāng)?shù)貙?duì)此有明?規(guī)定，或相關(guān)部門予以書?確認(rèn)或批復(fù)。三、涉及敏感區(qū)域的?地對(duì)于林地或草地，根據(jù)《森林法》《草原法》《草原征占?審核審批管理規(guī)范》等有關(guān)規(guī)定，光伏項(xiàng)?涉及林、草地的，均應(yīng)先取得相關(guān)?政主管部門核發(fā)的審核同意書，再向國?部門提出?地申請(qǐng)。未辦理相關(guān)?續(xù)的，需承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。對(duì)于其他敏感區(qū)域進(jìn)?建設(shè)的，國家還專門出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定予以規(guī)范。根據(jù)《國家林業(yè)局關(guān)于光伏電站建設(shè)使?林地有關(guān)問題的通知》的規(guī)定，各類?然保護(hù)區(qū)、森林公園（含同類型國家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護(hù)?程區(qū)以及東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國有林區(qū)，為光伏電站禁?建設(shè)區(qū)域。違法?地的主要后果民事索賠對(duì)于未批先建、擅?占?他??地、超出批準(zhǔn)范圍進(jìn)?開發(fā)建設(shè)、與不享有權(quán)利的主體簽署?地協(xié)議等情況的可能造成侵權(quán)。常見的例如在使?集體?地時(shí)未與村集體進(jìn)?協(xié)商，?直接與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽署?地協(xié)議。該種情況下項(xiàng)?公司可能涉及因征地補(bǔ)償?引發(fā)的次?訴訟，即?地權(quán)利?在與地?政府就征地補(bǔ)償事宜產(chǎn)?爭(zhēng)議時(shí)，轉(zhuǎn)?向項(xiàng)?公司提出訴訟主張。?政處罰根據(jù)法律規(guī)定，?法占??地的，可由縣級(jí)以上?民政府?然資源主管部門責(zé)令退還?法占?的?地，限期拆除在?法占?的?地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)?地原狀。同時(shí)，還可以根據(jù)情況并處沒收項(xiàng)?資產(chǎn)、罰款等?政處罰。違法?地情節(jié)較為惡劣的，項(xiàng)?所在地市、縣的國?資源主管部門還有權(quán)將情況通知同級(jí)能源主管部門，并逐級(jí)上報(bào)國家能源局，將項(xiàng)?投資主體納?能源領(lǐng)域失信主體名單，組織實(shí)施聯(lián)合懲戒，