第三章行政組織的性質(zhì)

第三章行政組織的性質(zhì)組織國家組織非自主性組織管理組織公共管理組織行政第一節(jié)組織的基本性質(zhì)一、組織的一般特性行政組織——活動在行政領(lǐng)域的一種組織。所有的組織都具有的基本性質(zhì)：1、系統(tǒng)性縱向的權(quán)力運作結(jié)構(gòu)和橫向的功能分工結(jié)構(gòu)。2、目標(biāo)性可以是一種產(chǎn)品、一種服務(wù)、一種社會秩序等。組織目標(biāo)的作用：為組織的活動確定方向；使組織成員及某些社會公眾承認(rèn)組織存在的合理性；為人們評價組織提供一個標(biāo)準(zhǔn)；是協(xié)調(diào)內(nèi)部各要素及成員活動的根本依據(jù)。目標(biāo)實現(xiàn)的影響因素：組織內(nèi)各構(gòu)成要素及成員的協(xié)調(diào)一致；外界環(huán)境的好壞；領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)（最為關(guān)鍵的一點）。組織目標(biāo)是可以分解的。組織目標(biāo)是可以調(diào)整的（基本目標(biāo)、具體目標(biāo)）。3、整體性包含兩個方面的內(nèi)容：作為一個整體而存在；具有整體性功能。各個組成部分不是簡單相加，而是有機(jī)結(jié)合。整體性功能體現(xiàn)在兩個方面：組織功能具有各組成部分在孤立狀態(tài)下所不具有的新質(zhì)；組織整體的功能增大，即整體的能量大于各部分能量的總和。質(zhì)和量的不同。4、適應(yīng)性是指組織具有適應(yīng)外界環(huán)境變化而生存的能力。組織的反應(yīng)可能出現(xiàn)在兩個方面：一是對自身做出相應(yīng)的調(diào)整，以適應(yīng)環(huán)境；二是通過自身努力來改變環(huán)境，使環(huán)境有利于自己。二、非自主性組織的一般特性組織產(chǎn)生的途徑分類。自主性組織與其成員的關(guān)系，是一種以自愿承擔(dān)相應(yīng)權(quán)利與義務(wù)的內(nèi)部協(xié)議關(guān)系。非自主性組織與其成員的關(guān)系，是一種以法律規(guī)范為基礎(chǔ)的外部契約關(guān)系。非自主性組織具有的特性：1、行為的非自主性成員乃至組織本身對組織的事務(wù)不具有最高、最后的決定權(quán)。表現(xiàn)在：目標(biāo)；組織權(quán)力；規(guī)范；各級領(lǐng)導(dǎo)自上而下任命而不是成員選舉產(chǎn)生；組織的繼續(xù)存在與否與成員的意愿無關(guān)，取決于組織建立者的決定?？傊蓡T對自身在組織中的行為是不能自行其是的。2、績效的利它性是指非自主性組織活動所產(chǎn)生的成績和效益，并不屬于組織成員或組織自身。非自主性組織的一切活動，都不是為組織成員或組織自身的利益服務(wù)的，而是為組織建立者的目的服務(wù)的。所產(chǎn)生的績效也是屬于組織的建立者的。與成員的關(guān)系。第二節(jié)行政的基本性質(zhì)從宏觀層面看（總體上看），階級性、社會性。從微觀層面看（從具體行政活動看），執(zhí)行性、管理性。一、行政的宏觀性質(zhì)1、階級性行政的最根本屬性，任何國家的行政總是為該國統(tǒng)治階級的根根利益服務(wù)的。行政是一種國家行為。階級性具體表現(xiàn)在：第一，行政是運用國家權(quán)力進(jìn)行的管理活動，是以暴力作為達(dá)到目的的最后保證，具有不可抗拒的強(qiáng)制性。第二，行政活動的規(guī)范（法律）體現(xiàn)了統(tǒng)治階級的意志，從根本上服務(wù)于統(tǒng)治階級的利益。第三，行政活動的最終目的是實現(xiàn)一個統(tǒng)治階級所期望的那種有秩序的、穩(wěn)定的社會，從而維護(hù)國家的政治統(tǒng)治。2、社會性指任何國家行政進(jìn)行的社會公共管理，總是基于該國社會發(fā)展需要而形成的，行政在客觀上總是具有社會公益性的。行政總是要滿足社會公眾一些最基本的需要，比如穩(wěn)定、秩序等，否則難以維護(hù)政治統(tǒng)治，導(dǎo)致政治的不穩(wěn)定。國家行政的目的是維護(hù)政治統(tǒng)治，國家行政的具體結(jié)果則是形成一種穩(wěn)定的有秩序狀態(tài)。社會性在行政實踐中的表現(xiàn)：第一，行政職能的確定與轉(zhuǎn)變，是同客觀形成的社會需要，也同社會發(fā)展直接相聯(lián)系。第二，行政效益的評價以其對社會的影響為依據(jù)，以其對社會穩(wěn)定和發(fā)展所起的作用為標(biāo)準(zhǔn)。第三，謀求社會穩(wěn)定有序，促進(jìn)社會發(fā)展構(gòu)成行政活動的目標(biāo)。二、行政的微觀性質(zhì)1、執(zhí)行性行政的執(zhí)行性是指一切行政活動都是在實施、執(zhí)行某種已經(jīng)決定了的事情（政策、法律、命令等）。行政就是使國家政治生活中代表統(tǒng)治階級根本利益的政策、法律（國家意志）得到實現(xiàn)。政治——國家意志的體現(xiàn)。行政——國家意志的執(zhí)行。

——古德諾行政執(zhí)行性的具體表現(xiàn)：第一，每一具體的行政活動（包括行政中的決策），要么是在執(zhí)行國家的政策、法律，要么就是執(zhí)行上級的命令、指示（總之是在執(zhí)行）。第二，行政不存在需要加以維護(hù)的自身利益，它總是為統(tǒng)治階級的根本利益服務(wù)，并在客觀上維護(hù)社會公共利益。與政治不同。第三，行政是一種追求效率與效益的活動，因此，在日常具體的行政活動中，準(zhǔn)確、及時、經(jīng)濟(jì)、節(jié)約地完成任務(wù)，成為行政的最基本要求。執(zhí)行性對行政主體的行為產(chǎn)生的制約：第一，首長負(fù)責(zé)制是行政體制中的主要領(lǐng)導(dǎo)方式。第二，命令、指揮是行政領(lǐng)導(dǎo)的主要職責(zé)。第三，職、權(quán)明確，權(quán)、責(zé)一致，是行政的基本組織原則。第四，依法行政是行政的基本要求。第五，行政命令是一種必不可少的行政手段。執(zhí)行性——追求效率。決策——意志的體現(xiàn)和利益的選擇。政治決策——遵循民主化的原則，科學(xué)決策只能作為一種參考。行政決策——遵循科學(xué)化的原則，民主決策只能是輔助手段。2、管理性是指一切行政活動都是某種管理行為（決策、計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等等）?！姓纳鐣浴９芾硇员憩F(xiàn)在：第一，行政是一種有規(guī)范的行為，或表現(xiàn)為法律、法規(guī)，或表現(xiàn)為內(nèi)部的規(guī)章、制度。第二，行政主體的內(nèi)部安排遵循科學(xué)管理的原則。（決定是否設(shè)置一個行政機(jī)構(gòu)是一種政治決策，而為了實現(xiàn)目的組建這一機(jī)構(gòu)時，則需要遵循管理原則。）第三，日常的具體行政活動的成功，需要管理科學(xué)理論的指導(dǎo)。三、行政與政治的區(qū)別聯(lián)系。行政——在行動中體現(xiàn)政治的精神、原則，行政從屬于政治。從總體上看行政是一種特定的政治行為。行政是統(tǒng)治者主觀意愿與社會客觀需要求相結(jié)合的產(chǎn)物。政治——圍繞國家權(quán)力而展開活動的社會現(xiàn)象。區(qū)別主要體現(xiàn)在幾個方面：第一、權(quán)力行使方式不同。政治權(quán)力是以集體形成的意志確定的，行政權(quán)力則是以個人的決斷而采取行動的。政治——國家意志的體現(xiàn)（集體決定），行政——國家意志的實現(xiàn)，執(zhí)行集體已經(jīng)做出的決定，表現(xiàn)為一種個人行為（首長負(fù)責(zé)制）。第二，活動目標(biāo)不同。政治——實現(xiàn)民主和自由，行政——追求效率和效益。對于政治而言，民主是一種原則，對于行政而言，民主只是一個為實現(xiàn)目標(biāo)而有可能采用的一種手段、一種方式或一種作風(fēng)。第三，權(quán)力機(jī)制安排不同。政治領(lǐng)域——權(quán)力不能過分集中，強(qiáng)調(diào)分權(quán)與制衡。行政領(lǐng)域——強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與指揮，強(qiáng)調(diào)首長負(fù)責(zé)制，強(qiáng)調(diào)相對集權(quán)。政治權(quán)力重在分，行政權(quán)力重在統(tǒng)。政治權(quán)力——自下而上產(chǎn)生，行政權(quán)力——自上而下層層授權(quán)。第四，行為主體與行為利益關(guān)系不同。政治行為的主體——本身就是某種利益的表達(dá)者、代表者，政治行為都必然是在維護(hù)自身的某種利益。行政人員則不是，行政組織是國家為國家利益而設(shè)置的，行政人員是國家為實現(xiàn)國家利益而雇用的，主體本身沒有自身的利益，只是實現(xiàn)特定利益的工具。行政人員是公眾的“仆人”，而不是公眾的“主人”?！肮俦疚弧薄Ｕ谓M織（政黨）行政組織四、行政與一般管理的區(qū)別管理科學(xué)的成果。微觀層面，共通性——提高效率。宏觀層面，行政目標(biāo)是形成正常社會秩序，維護(hù)國家的政治統(tǒng)治，行政活動的結(jié)果應(yīng)達(dá)到一定的社會效益，因此，對行政效率的追求不能以犧牲行政效益為代價，而應(yīng)以增進(jìn)社會效益為前提。行政不僅是國家的權(quán)利，也是國家對社會應(yīng)盡的義務(wù)。與一般管理不同。第三節(jié)行政組織的性質(zhì)作為組織而具有的性質(zhì)：系統(tǒng)性；目標(biāo)性；整體性；適應(yīng)性。作為國家組織具有的性質(zhì)：政治性；權(quán)威性；法治性。作為非自主性組織具有的性質(zhì)：行為的非自主性；績效的利他性。作為公共管理組織具有的性質(zhì)：社會性；公益性；服務(wù)性。需要強(qiáng)調(diào)的是，任何一個方面都不是絕對的，相互聯(lián)系的，辯證關(guān)系。1、政治性與公共性2、權(quán)威性與規(guī)范性權(quán)威性：就地位而言，行政組織是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，代表著國家行使管理權(quán)，某種程度上可以說是國家的代表，因此擁有統(tǒng)御和治理全社會的法定權(quán)威，并能夠以各種強(qiáng)制手段來維持社會的政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序以及文化生活秩序。規(guī)范性：行政組織的建立是依照國家憲法和法律要求來完成的，其變更、撤銷也同樣需要依據(jù)法律進(jìn)行，相關(guān)問題需要有法可依。3、強(qiáng)制性與服務(wù)性行政組織是為社會公共利益提供必要服務(wù)的組織，政府——工具性價值——合法性在于為人類帶來幸福。如何來提供？需要強(qiáng)制性來為社會提供公共產(chǎn)品并保證絕大多數(shù)的公共產(chǎn)品能夠為所有的社會成員享有，——保持秩序和體現(xiàn)公平精神——所必需的強(qiáng)制性。正是如此，強(qiáng)制性使得服務(wù)能夠有效提供。第四節(jié)意義一、對國家的