中國社會(huì)保障制度

中國社會(huì)保障擴(kuò)面相關(guān)問題研究報(bào)告中國人力資源和社會(huì)保障部國際勞動(dòng)保障研究所 李明甫社會(huì)保障是現(xiàn)代國家最重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度之一。建立健全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求，是社會(huì)穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證。擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面是完善社會(huì)保障制度的重要環(huán)節(jié)，由于中國是世界上最大的發(fā)展中國家，人口眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展起點(diǎn)低，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面的任務(wù)十分艱巨和繁重。《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定，國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。中國政府從中國國情出發(fā)，堅(jiān)持以人為本，高度重視并積極致力于社會(huì)保障體系的建立和完善。中國政府把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為改善民生和實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的基本前提。社會(huì)保障制度是維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益、保障勞動(dòng)者基本生活的重要措施，是合理平衡用人單位負(fù)擔(dān)、化解企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)企業(yè)公平競爭的重要手段，對(duì)完善市場經(jīng)濟(jì)體系、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增進(jìn)國民福利、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要作用。2006年十六屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，把民生與社會(huì)保障提高到戰(zhàn)略地位，將其作為和諧社會(huì)的主要特征和指標(biāo)，確定到2020年建立基本覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系。改革開放以來，中國社會(huì)保障制度取得了長足的進(jìn)步。以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的社會(huì)保險(xiǎn)體系基本建立，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度逐步建立。2008年底中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)四大險(xiǎn)種的參保人數(shù)分別為21891萬、31822萬、13787萬、12400萬，都已超過1億，生育保險(xiǎn)的參保人數(shù)也達(dá)到9254萬，但是覆蓋比例并不高，城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)四大險(xiǎn)種的參保比例分別為72.%、52.5%、45.6%、41%、30.6%；2008年末城鎮(zhèn)低保的覆蓋人數(shù)為2335萬，僅占城鎮(zhèn)戶籍應(yīng)保人數(shù)的3.8%。而中國農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋率更低，待遇水平較差。面對(duì)這種局面，中國正在加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。在《社會(huì)保險(xiǎn)法》這部與13億中國人的幸福安康密切相關(guān)的法律前年進(jìn)入立法程序之初，中國總理溫家寶就曾這樣表述這部法律的立法目的：“讓全體人民共享改革發(fā)展的成果”，中國正朝著國際勞工組織倡導(dǎo)的“人人享有社會(huì)保障”的目標(biāo)前進(jìn)。胡錦濤同志在黨的十七大報(bào)告中提出了“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的民生理念，將民生與社會(huì)保障作為全面建設(shè)小康社會(huì)的五大目標(biāo)之一。溫家寶總理在2008年的《政府工作報(bào)告》中，用近四分之一的篇幅談及民生與社會(huì)保障問題，足見中央政府對(duì)此問題的重視程度。2009年，保險(xiǎn)法草案、新醫(yī)改方案、事業(yè)單位養(yǎng)老保障改革、農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)醞釀出臺(tái)。2009年《政府工作報(bào)告》進(jìn)一步明確加快完善社會(huì)保障體系，推進(jìn)制度建設(shè)，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋范圍，提高社會(huì)保障待遇，同時(shí)多渠道增加全國社會(huì)保障基金，中央財(cái)政擬投入社會(huì)保障資金2930億元，要求地方財(cái)政也要加大投入，這些都表明我國社會(huì)保障體系建設(shè)進(jìn)入了關(guān)鍵時(shí)期?？梢钥隙ǖ厥?，隨著社會(huì)保障制度改革不斷加大力度、擴(kuò)大覆蓋面，將會(huì)有越來越多的民眾從中受益，對(duì)于改善民生、擴(kuò)大內(nèi)需將起到不可替代的作用。當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)面臨困難，財(cái)政收入增長受阻，各方面又都需要巨大投入的情況下，更要注意保持社會(huì)保障事業(yè)的正常發(fā)展，因?yàn)橥晟粕鐣?huì)保障體系才能穩(wěn)定居民消費(fèi)預(yù)期，才能實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)。中國社會(huì)保障制度的簡要回顧要了解中國社會(huì)保障覆蓋面的情況，首先應(yīng)該回顧中國社會(huì)保障制度的歷史。1.1 中國社會(huì)保障發(fā)展新中國成立后，社會(huì)保障制度可以劃分為四個(gè)時(shí)期。 傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期（1949－1978年）1這個(gè)時(shí)期社會(huì)保障制度的特點(diǎn)是和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系，根據(jù)保障費(fèi)用來源和受保人身份的差異劃分為三個(gè)獨(dú)立的部分，即國家保障、單位保障和農(nóng)村集體保障三個(gè)獨(dú)立運(yùn)行的板塊，尤其以單位保障為主。至1992年改革探索時(shí)期這一時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)活力，實(shí)行以承包為主的多種形式的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。在這一改革背景下，社會(huì)保障改革的指導(dǎo)思想定位于服務(wù)企業(yè)改革的需要，把社會(huì)保障改革作為企業(yè)改革的配套措施來進(jìn)行，以單項(xiàng)制度改革為突破口。在改革步驟上，首先從改革城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和建立失業(yè)（待業(yè)）保險(xiǎn)制度入手，再隨著有關(guān)企業(yè)改革政策的出臺(tái)，陸續(xù)制定了其他相關(guān)的社會(huì)保障改革措施。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，1984年，國家在全民和集體所有制企業(yè)開始了退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌的試點(diǎn)，對(duì)市、縣一級(jí)的國有企業(yè)按照“以支定收、略有結(jié)余”的原則，實(shí)行保險(xiǎn)費(fèi)的統(tǒng)一收繳、養(yǎng)老金的統(tǒng)一發(fā)放；1991年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，費(fèi)用由國家、企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，并明確規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，先由市、縣級(jí)統(tǒng)籌再逐步過渡到省級(jí)統(tǒng)籌。在失業(yè)保險(xiǎn)方面，1986年，為了配合國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制，國務(wù)院頒布了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，首次在我國建立了企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)制度，為企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)用工制度改革，穩(wěn)定勞動(dòng)合同制工人隊(duì)伍創(chuàng)造了條件；1993年，為了配合《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》的實(shí)施，落實(shí)國有大中型企業(yè)在勞動(dòng)、人事、分配方面的自主權(quán)，國務(wù)院對(duì)1986年發(fā)布的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》進(jìn)行了修訂，發(fā)布了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》，進(jìn)一步擴(kuò)大了待業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，提出由企業(yè)繳費(fèi)建立待業(yè)保險(xiǎn)基金，用于保障待業(yè)職工的基本生活。年至2004年制度框架初步形成時(shí)期1992年，中國提出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。1993年，黨的十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，把建立社會(huì)保障制度作為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)基本框架的五個(gè)組成部分之一，明確了中國社會(huì)保障體系的基本內(nèi)容。之后，城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度改革按照黨的十四屆三中全會(huì)確定的目標(biāo)、任務(wù)和基本原則進(jìn)行，重點(diǎn)是改革養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)制度。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，1995年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，決定建立社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度模式，明確基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，并決定在全國進(jìn)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合制度模式的試點(diǎn)。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，1995年，在江蘇省鎮(zhèn)江市、江西省九江市進(jìn)行試點(diǎn)，開始探索建立社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的醫(yī)療保險(xiǎn)制度；1996年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于職工醫(yī)療保障制度改革擴(kuò)大試點(diǎn)的意見》，醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)擴(kuò)大到38個(gè)城市。在工傷保險(xiǎn)方面，1996年，原勞動(dòng)部在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》，規(guī)范了工傷保險(xiǎn)的認(rèn)定條件、待遇標(biāo)準(zhǔn)和管理程序，開始建立工傷保險(xiǎn)基金。1994年，勞動(dòng)部頒布了《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》，對(duì)生育保險(xiǎn)的實(shí)施范圍、統(tǒng)籌層次、基金籌集和待遇支付等進(jìn)行規(guī)范，推動(dòng)了生育保險(xiǎn)制度改革。1997年以來，根據(jù)黨的十五大和十六大的要求，我國社會(huì)保障改革步伐加快，國務(wù)院于1997年發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，統(tǒng)一了我國企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；1998年發(fā)布了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，明確了我國城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的模式和改革方向；1999年發(fā)布了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，進(jìn)一步明確了覆蓋范圍、籌資辦法、繳費(fèi)比例、享受條件和保障水平。同年，國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》和《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，進(jìn)一步規(guī)范了城市貧困居民社會(huì)救助和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳工作；2004年頒布了《工傷保險(xiǎn)條例》，進(jìn)一步明確了覆蓋范圍、籌資辦法、繳費(fèi)比例、享受條件和保障水平。為配合國企改革，妥善安置分流下崗人員和保障城鎮(zhèn)貧困人員基本生活，1998年后逐步建立“一個(gè)中心、兩個(gè)確保、三條保障線”的政策體系。為探索社會(huì)保障制度建設(shè)從單項(xiàng)制度推進(jìn)向系統(tǒng)建設(shè)轉(zhuǎn)變經(jīng)驗(yàn)，2000年國務(wù)院頒布了《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案的通知》，同年在遼寧省試點(diǎn)，開始以覆蓋國有企業(yè)為主的單一制度建設(shè)向以覆蓋城鎮(zhèn)從業(yè)人員的系統(tǒng)性制度建設(shè)試點(diǎn)，系統(tǒng)地完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)等2社會(huì)保險(xiǎn)制度和城市居民最低生活保障制度，2004年國務(wù)院在總結(jié)遼寧省試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將試點(diǎn)省份擴(kuò)大到黑龍江、吉林兩省，通過試點(diǎn)，三省的社會(huì)保障體系不斷完善，在制度建設(shè)、政策體系完善、解決體制性轉(zhuǎn)軌和探索建立社會(huì)保障長效機(jī)制方面取得了初步成效。這一期間，我國也進(jìn)行了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的探索，部分地區(qū)還開展了農(nóng)村最低生活保障工作。到2004年底，以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和城市居民最低生活保障制度為主要內(nèi)容的、適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)基本要求的社會(huì)保障體系框架初步形成。 2005年以后進(jìn)入城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度統(tǒng)籌發(fā)展時(shí)期2004年以前，我國城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度改革以城鎮(zhèn)為重點(diǎn)。2005年以來，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》、十六屆五中全會(huì)《中共中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議》、十六屆六中全會(huì)《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》、十七大《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》等文件的出臺(tái)，標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入以人為本、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的時(shí)期。在這一大背景下，我國社會(huì)保障制度發(fā)展進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、全面覆蓋、綜合配套、統(tǒng)一管理的階段。2005年國務(wù)院頒布了《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍由職工向城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的拓展，改革養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制，建立長效機(jī)制；2006年，國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《勞動(dòng)保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見的通知》，我國開始推進(jìn)農(nóng)民工群體社會(huì)保障制度建設(shè)，妥善城鎮(zhèn)化過程中被征地人員保障；2007年國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》、《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，建立兜底性的城鄉(xiāng)最低生活保障制度，同時(shí)將醫(yī)療保險(xiǎn)由職業(yè)人群拓展到城鎮(zhèn)非職業(yè)人群。到2008年，社會(huì)保障制度改革已經(jīng)進(jìn)行了30年，推動(dòng)了市場經(jīng)濟(jì)體制改革，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。目前，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面日益擴(kuò)大，待遇水平逐年提高，基金收支規(guī)?？焖僭鲩L，制度運(yùn)行平穩(wěn)。以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以補(bǔ)充保險(xiǎn)、慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充的多層次的社會(huì)保障體系已經(jīng)初步形成，不斷滿足人民群眾的社會(huì)保障需求。社會(huì)保障覆蓋范圍逐步由國有企業(yè)向各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織，由單位職工向靈活就業(yè)人員，由城鎮(zhèn)居民向農(nóng)村居民擴(kuò)展，以就業(yè)人員保障為主的單位福利制度轉(zhuǎn)變?yōu)楦采w城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障制度。不久前，國家又決定建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這是繼取消農(nóng)業(yè)稅，建立農(nóng)業(yè)直補(bǔ)、新農(nóng)合之后的又一個(gè)重大的惠農(nóng)政策。1.2社會(huì)保障實(shí)踐上的創(chuàng)新與理論上的突破社會(huì)保障擴(kuò)面有賴于實(shí)踐上的創(chuàng)新和理論上的突破：制度、機(jī)制和體制方面的創(chuàng)新。通過多年的改革，保障制度適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，實(shí)現(xiàn)從企業(yè)保障到社會(huì)保障的轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新了養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)行了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度模式，五項(xiàng)主要的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目全面實(shí)現(xiàn)了社會(huì)統(tǒng)籌，建立了用人單位、勞動(dòng)者共同繳費(fèi)、政府給予補(bǔ)助的籌資機(jī)制。成立了社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行政策制度與管理分開，推高統(tǒng)籌層次，推行屬地管理和社會(huì)化管理服務(wù)。創(chuàng)新了具有中國特色的下崗職工基本生活保障政策。為轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，減員增效，為市場競爭中的弱者----下崗和失業(yè)人員等建立了最低生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)、下崗職工基本生活保障，實(shí)現(xiàn)了4000多萬國有企業(yè)下崗進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心，平穩(wěn)地退出國有企業(yè)，進(jìn)入勞動(dòng)力市場，未造成大的社會(huì)震動(dòng)，創(chuàng)造了世界奇跡。理論上的突破。針對(duì)上世紀(jì)九十年代末養(yǎng)老保險(xiǎn)差額繳撥管理下，企業(yè)離休人員養(yǎng)老金拖欠嚴(yán)重的現(xiàn)象，提出了建立獨(dú)立于企事業(yè)之外的社會(huì)保障體系理論。2008年，針對(duì)“建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”目標(biāo)，提出了建立多層、多元、多樣化的中國特色的社會(huì)保障體系理論，特色內(nèi)含有如下五個(gè)方面：一是公平與效率相結(jié)3合；二是基本保險(xiǎn)與補(bǔ)充保險(xiǎn)相結(jié)合；三是統(tǒng)一性和特殊性相結(jié)合。覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系在制度上必須統(tǒng)籌考慮、整體設(shè)計(jì)、統(tǒng)一管理，防治制度設(shè)計(jì)的“碎片化”而加大運(yùn)行中的摩擦。同時(shí)要正視我國城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡性，在統(tǒng)一的制度和法律規(guī)范下，充分考慮和體現(xiàn)這種差異，給地方一定的彈性空間。特別是在農(nóng)村，要繼續(xù)發(fā)揮家庭和土地保障的作用，實(shí)施城鄉(xiāng)有別的社會(huì)保障項(xiàng)目和辦法。四是歷史、現(xiàn)實(shí)和未來相結(jié)合。既要逐步償還體制轉(zhuǎn)軌的歷史債務(wù)；又要保障現(xiàn)有待遇享受人員的切身利益，并逐步縮小有保障群體與無保障群體、保障水平高與保障水平低的群體之間的利益落差；還要為未來人口老齡化高峰作準(zhǔn)備。立足于國情、堅(jiān)持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的方針。在以經(jīng)濟(jì)效率為中心和經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展水平還比較低的總體背景下，致力于保障職工基本生活，堅(jiān)持了低水平、廣覆蓋和?；镜脑瓌t，避免高福利傾向；考慮到城鄉(xiāng)間、地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，制度政策不搞一刀切，倡導(dǎo)建立多層次的制度安排，中央頒布指導(dǎo)性文件，地方自主調(diào)整實(shí)施，適應(yīng)部分發(fā)達(dá)地區(qū)、效益好的企業(yè)和高收入群體的保障需求，拓展了企業(yè)年金制度和補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)等制度發(fā)展空間，基本形成了基本保險(xiǎn)、補(bǔ)充保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)構(gòu)成的多層次的社會(huì)保險(xiǎn)體系?？紤]到制度轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型，將歷史遺留問題與發(fā)展、現(xiàn)實(shí)問題統(tǒng)籌考慮，避免了前蘇聯(lián)“休克”式地改革給人民、經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來的巨大創(chuàng)傷，在政策制定和完善中，既強(qiáng)化政府責(zé)任又履行單位和個(gè)人義務(wù)，突出社會(huì)保障的公平效應(yīng)，兼顧制度運(yùn)行的效率，重視長效機(jī)制建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。制度建設(shè)、法制建設(shè)和服務(wù)管理并重。既重視制度建設(shè)又加強(qiáng)經(jīng)辦管理，科學(xué)地制定社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)城市社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)保障組織建設(shè)，充實(shí)經(jīng)辦服務(wù)工作隊(duì)伍，改善經(jīng)辦條件；推進(jìn)經(jīng)辦管理服務(wù)的規(guī)范化、信息化、專業(yè)化建設(shè)，以參保人員利益和服務(wù)便利為中心，不斷提升社會(huì)保障管理服務(wù)水平，從以經(jīng)濟(jì)保障為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)保障和服務(wù)保障并重。積極推動(dòng)法制建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)察執(zhí)法，擴(kuò)大監(jiān)察執(zhí)法范圍，完善監(jiān)察程序，健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，為社會(huì)保障體系的有效實(shí)施提供法制保障。近年來，在保證各項(xiàng)社會(huì)保障待遇按時(shí)足額發(fā)放和支付的基礎(chǔ)上，國家不斷探索建立待遇水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)的調(diào)整機(jī)制，穩(wěn)步提高各項(xiàng)待遇水平。使人民群眾更好地分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。社會(huì)保障制度改革不僅實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用籌集的社會(huì)化，也實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)和人員管理服務(wù)的社會(huì)化，減輕了各類企事業(yè)單位的社會(huì)事務(wù)負(fù)擔(dān)。當(dāng)前中國社會(huì)保障擴(kuò)面的現(xiàn)狀經(jīng)過60年的不斷探索和不懈努力，我國基本建立了與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系的框架，實(shí)現(xiàn)了從以單位福利為主的勞動(dòng)保險(xiǎn)到統(tǒng)籌互濟(jì)的社會(huì)保障的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了從主要保障城鎮(zhèn)職工到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大變革。越來越多的城鄉(xiāng)居民享受到基本的社會(huì)保障。中國政府在2005提出：到2010年，中國將建立覆蓋2.23億就業(yè)人口的養(yǎng)老保障體制、覆蓋2.1億人口的失業(yè)保險(xiǎn)、覆蓋1.4億人口的工傷保險(xiǎn)和覆蓋8000萬婦女的生育保險(xiǎn)。這一目標(biāo)已經(jīng)提前實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前中國社會(huì)保障制度包含社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、優(yōu)待撫恤和補(bǔ)充保險(xiǎn)五大子系統(tǒng)，社會(huì)保障制度不斷完善，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍繼續(xù)擴(kuò)大，參保人數(shù)和基金規(guī)模持續(xù)增長。2008年全年五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入合計(jì)13696億元，比2007年增長2884億元，增長率為26.7%?；鹬С龊嫌?jì)9925億元，比2007年增長2037億元，增長率為25.8%。2.1 養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面情況中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一個(gè)多層次的體系，從覆蓋范圍看可以分為城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。中國不斷完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，努力實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。 1993年黨的十四屆三中全會(huì)決定建立社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本制度和多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。 1997年，國家統(tǒng)一了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2001年，國家組織進(jìn)行完善城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，決定逐步做實(shí)個(gè)人賬戶。2005年，統(tǒng)一了城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員參保繳費(fèi)政策，改革基本養(yǎng)老金4計(jì)發(fā)辦法，建立了參保繳費(fèi)的激勵(lì)約束機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大了做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)。同時(shí)，國家積極發(fā)展企業(yè)年金，推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，探索建立農(nóng)村和被征地農(nóng)民、農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)——城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本養(yǎng)老金主要由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成，基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是單位按平均工資的20%，個(gè)人按工資的8％。國家參照城市居民生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)和職工工資增長情況，對(duì)基本養(yǎng)老金水平進(jìn)行調(diào)整?！擎?zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍。我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍已從企業(yè)職工擴(kuò)展到城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員等各類從業(yè)人員，參保人數(shù)不斷增加。1997—2008年全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)逐年增加，到2008年底已經(jīng)達(dá)到2.1891億（見表1），比2007年末增加1754萬人。其中，參保職工16587萬人，參保離退休人員5304萬人，分別比2007年末增加1404萬人和350萬人。2008年末參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為2416萬人，比2007年末增加570萬人?！擎?zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支情況。城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支規(guī)模逐年擴(kuò)大。1997—2006年，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入年均增長17%，其中近3年來年均增長20%；養(yǎng)老金支出年均增長15%。2006年全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入6310億元，總支出4897億元，分別比上年增長24%和21%；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期結(jié)余1413億元，累計(jì)結(jié)存5489億元。2008年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入9740億元，比上年增長24.3%，其中征繳收入8016億元，比上年增長23.4%。各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金1437億元。全年基金總支出7390億元，比上年增長23.9%。年末基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存9931億元?！_保發(fā)放。在經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中，由于部分企業(yè)經(jīng)濟(jì)困難，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低、調(diào)劑能力弱，部分地區(qū)企業(yè)離退休人員的基本養(yǎng)老金不能按時(shí)足額發(fā)放。1998年中央提出確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放的要求。經(jīng)過努力，拖欠基本養(yǎng)老金的問題逐步得以解決，2004年以來全國實(shí)現(xiàn)確保當(dāng)期發(fā)放無拖欠。同時(shí)，各地積極補(bǔ)發(fā)歷史拖欠。建立和完善基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制。為了縮小企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的待遇差距，從1998—2005年，企業(yè)參保離退休人員人均養(yǎng)老金水平由每月 413元增加到 719元，年均增長 8.2%。2006年，中央決定較大幅度地提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，當(dāng)年月人均養(yǎng)老金達(dá)到 815元。2009年全國企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金已經(jīng)超過 1000元，到2010年企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金將達(dá)到 1200元?！鰧?shí)個(gè)人賬戶。中國養(yǎng)老保險(xiǎn)由于制度缺陷和資金缺乏等原因，在很多年時(shí)間內(nèi)一直存在許多空帳。截止2008年底，已有遼寧、吉林、黑龍江、上海等13個(gè)省區(qū)市開展做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)，共做實(shí)個(gè)人賬戶資金1100億元。——統(tǒng)籌層次。2008年末遼寧、吉林、黑龍江、天津、山西、上海、江蘇、浙江、山東、河南、湖北、湖南、新疆等13個(gè)做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶試點(diǎn)省份共積累基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金1100多億元。2008年全國已有18個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)出臺(tái)了養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度。在山西、上海、浙江、廣東、重慶等5個(gè)省市開展了事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)準(zhǔn)備工作。到2009年底，全國31個(gè)省市自治區(qū)出臺(tái)了省級(jí)統(tǒng)籌的制度安排，事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)?！髽I(yè)年金。我國從 1991年開始建立企業(yè)年金制度， 2000年國務(wù)院決定企業(yè)年金實(shí)行市場化管理運(yùn)營。2006年底，有 24000多家企業(yè)建立企業(yè)年金，參加人數(shù) 964萬人，基金規(guī)模 910億元，比 20055年增加了230多億元。2008年末全國有3.3萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，繳費(fèi)職工人數(shù)為1038萬人。2008年末企業(yè)年金基金累計(jì)結(jié)存1911億元。 農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)2008年末全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為 5595萬人，比上年末增加 424萬人。全年共有 512萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，比上年增加 120萬人。全年共支付養(yǎng)老金 56.8億元，比上年增加 42%。年末農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存499億元。2008年末有27個(gè)省份的1201個(gè)縣市開展了被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作，1324萬被征地農(nóng)民被納入基本生活或養(yǎng)老保障制度。目前中國正在對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行試點(diǎn)。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（ 國發(fā)〔2009〕32號(hào)），新農(nóng)保采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合，其中中央財(cái)政將對(duì)地方進(jìn)行補(bǔ)助，并且會(huì)直接補(bǔ)貼到農(nóng)民頭上。之所以被稱為新農(nóng)保，是相對(duì)于以前各地開展的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，過去的老農(nóng)保主要是農(nóng)民自己繳費(fèi)，實(shí)際上是自我儲(chǔ)蓄的模式，而新農(nóng)保最大的特點(diǎn)是采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的模式，有三個(gè)籌資渠道。特別是中央財(cái)政對(duì)地方進(jìn)行補(bǔ)助，這個(gè)補(bǔ)助又是直接補(bǔ)貼到農(nóng)民。新老農(nóng)保的區(qū)別有二：首先，籌資的結(jié)構(gòu)不同。過去的老農(nóng)保主要都是農(nóng)民自己繳費(fèi)，實(shí)際上是自我儲(chǔ)蓄的模式。而新農(nóng)保一個(gè)最大的區(qū)別就是個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合，是三個(gè)籌資渠道。第二，老農(nóng)保主要是建立農(nóng)民的賬戶，新農(nóng)保在支付結(jié)構(gòu)上的設(shè)計(jì)是兩部分：一部分是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，一部分是個(gè)人賬戶的養(yǎng)老金。而基礎(chǔ)養(yǎng)老金是由國家財(cái)政全部保證支付的。換句話說，就是中國農(nóng)民60歲以后都將享受到國家普惠式的養(yǎng)老金。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本原則，即“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。一是從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，低水平起步，籌資和待遇標(biāo)準(zhǔn)要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及各方面承受力相適應(yīng)；二是個(gè)人、集體、政府合理分擔(dān)責(zé)任，權(quán)利與義務(wù)相適應(yīng)；三是政府引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)民普遍參保；四是先行試點(diǎn)，逐步推開。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本模式和個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式。年滿 16周歲、不是在校學(xué)生、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民均可參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。年滿60周歲、符合相關(guān)條件的參保農(nóng)民可領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。各地根據(jù)本地實(shí)際認(rèn)真選擇試點(diǎn)地區(qū)，制定切實(shí)可行的實(shí)施方案。各有關(guān)部門要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理。做好新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會(huì)救助等其他社會(huì)保障政策的配套銜接工作。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金納入同級(jí)財(cái)政社會(huì)保障基金財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，并建立公示和信息披露制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。此外，不同于老農(nóng)保主要建立農(nóng)民個(gè)人賬戶的模式，新農(nóng)保借鑒了目前城鎮(zhèn)職工統(tǒng)賬結(jié)合的模式。新農(nóng)保在支付結(jié)構(gòu)上分兩部分：基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由國家財(cái)政全部保證支付，這意味著中國農(nóng)民60歲以后都將享受到國家普惠式的養(yǎng)老金。根據(jù)規(guī)劃，將于2020年前全部實(shí)現(xiàn)所有農(nóng)民都享有新農(nóng)保。個(gè)人繳費(fèi)以當(dāng)?shù)乜h級(jí)行政區(qū)上一年農(nóng)民人均收入為繳費(fèi)基數(shù)，原則上費(fèi)率為4%-8%，農(nóng)民自愿多繳不超過15%，具體標(biāo)準(zhǔn)由當(dāng)?shù)卣_定?；A(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)主要參考了農(nóng)村低保的水平、貧困線標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策、農(nóng)民收入水平等因素，由國務(wù)院確定最低限標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)適時(shí)調(diào)整，各地可視財(cái)力適當(dāng)提高。根據(jù)目前的試點(diǎn)草案，基礎(chǔ)養(yǎng)老金底線為55元。但是上不封頂，根據(jù)地方財(cái)力而定。對(duì)于農(nóng)民工參保問題，由于農(nóng)民流動(dòng)很頻繁，他們可能在城市安家成為市民，也可能回到農(nóng)村。他們?nèi)绻谄髽I(yè)參加了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，并且享受城保待遇，那就不用參加“新農(nóng)保”了；如果6沒達(dá)到享受城保待遇的要求，比如累計(jì)繳費(fèi)不滿 15年，他們可以按有關(guān)規(guī)定，把城保的繳費(fèi)積累轉(zhuǎn)入“新農(nóng)保”個(gè)人賬戶，按“新農(nóng)?！钡囊?guī)定領(lǐng)取。表1中國養(yǎng)老保障覆蓋情況：保障項(xiàng)目 已參保、保障人 人口（萬人） 參保人數(shù)占城鎮(zhèn)就業(yè)鄉(xiāng)數(shù)（萬人） 村人口%城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保 21891 城鎮(zhèn)就業(yè)人口 30210 72.50%險(xiǎn)（2008年底）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保 5595 鄉(xiāng)村人口 72135 18.84%險(xiǎn)（2008年底）注:1、數(shù)據(jù)來源：人力資源和社會(huì)保障部2、口徑：已經(jīng)參保人員 /城鎮(zhèn)就業(yè)人員總數(shù)3、參保人數(shù)為在崗職工 (不含已經(jīng)退休的人員 )2.2 失業(yè)保險(xiǎn)中國的失業(yè)保險(xiǎn)制度框架主要根據(jù) 1999年的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》確定。除了給予失業(yè)者待遇外，還有促進(jìn)再就業(yè)的功能。失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為單位工資總額的2％和職工本人工資的1％，失業(yè)者可享受12－24個(gè)月的失業(yè)保險(xiǎn)金。根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同，待遇標(biāo)準(zhǔn)有所差異。從失業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展來看，中國于 1986年首次立法將待業(yè)職工通過失業(yè)保險(xiǎn)制度納入保障范圍。1993年國務(wù)院頒布《國有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》，對(duì) 1986年的暫行規(guī)定進(jìn)行了補(bǔ)充和完善。 1994年以后，國家正式提出實(shí)施再就業(yè)工程，突出失業(yè)保險(xiǎn)基金促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)的作用，使失業(yè)救助與促進(jìn)就業(yè)的有機(jī)結(jié)合。實(shí)現(xiàn)了失業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展與國際失業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展接軌的發(fā)展目標(biāo)。1999年1月22日，國務(wù)院通過頒布《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，進(jìn)一步對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍、繳費(fèi)比例、個(gè)人繳費(fèi)、待遇標(biāo)準(zhǔn)、享受條件、基金支出、管理監(jiān)督等進(jìn)一步實(shí)施重大調(diào)整?！妒I(yè)保險(xiǎn)條例》的覆蓋范圍是：“城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工依照本條例的規(guī)定，繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)”?！八Q城鎮(zhèn)企業(yè)，是指國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)”。在失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)籌集上，提高了失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳比例，明確規(guī)定實(shí)行國家、用人單位和職工個(gè)人三方共同合理負(fù)擔(dān)。強(qiáng)化了各方面的社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任，實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)拓寬了資金渠道，對(duì)壯大基金實(shí)力具有重要作用。為配合國有企業(yè)的轉(zhuǎn)軌，1998年以后實(shí)施了下崗職工生活保障政策，保障國有企業(yè)轉(zhuǎn)軌過程中的富裕人員的基本生活。在基金支出結(jié)構(gòu)上，突出了對(duì)失業(yè)人員基本生活保障的作用，同時(shí)，也明確了基本生活保障和促進(jìn)再就業(yè)工作緊密結(jié)合的宗旨。使失業(yè)保險(xiǎn)基金在用于保障失業(yè)人員基本生活的基礎(chǔ)上，還可以部分用于對(duì)失業(yè)人員的職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹補(bǔ)貼。在制度的銜接上，失業(yè)保險(xiǎn)制度與下崗職工基本生活保障制度和城市居民最低生活保障制度相互銜接、互相支持、相互補(bǔ)充。使中國的失業(yè)保險(xiǎn)在運(yùn)作機(jī)制方面更加趨于合理。可以說， 1999年頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》對(duì)于中國失業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展居功至偉。從 1999年至今，失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面逐年擴(kuò)大。（見圖1和表2）7圖一《條例》頒布以來參保人數(shù)的變化單位：億1.41.241.21.0361.0651.1660.9851.03710.8（億）0.60.40.201999 2001 2003 2005 2007 2008年份資料來源：根據(jù)歷年勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)整理。表22008年末中國失業(yè)保障覆蓋情況保障項(xiàng)目 已參保、保障 城鎮(zhèn)就業(yè)人口（萬 參保、保障人數(shù)占%人數(shù)（萬人） 人）失業(yè)保險(xiǎn) 12400 30210 41.00%注:1、數(shù)據(jù)來源：《走向和諧：中國社會(huì)保障發(fā)展 60年》，2009年。2、口徑：已經(jīng)參保人員 /城鎮(zhèn)就業(yè)人員總數(shù)3、參保人數(shù)為在崗職工數(shù)從覆蓋范圍看，雖然我國失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)逐年增加，但是主要覆蓋城鎮(zhèn)國有、集體企業(yè)，在城鎮(zhèn)私營企業(yè)的覆蓋人數(shù)十分有限。在失業(yè)保險(xiǎn)方面，不同類型的企業(yè)，參加失業(yè)保險(xiǎn)的比例差異也很大。（見表 3）根據(jù)調(diào)查，參加失業(yè)保險(xiǎn)的人員比例，最高的是國有企業(yè)，為 58.1%；其次是三資企業(yè)，為36%，集體企業(yè)為 28.4%；而民辦非企業(yè)單位和私營企業(yè)的失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率僅略高于 12%。表3我國城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)待遇覆蓋分布情況年份參保人數(shù)城鎮(zhèn)單位就城鎮(zhèn)就業(yè)城鎮(zhèn)私營企總就業(yè)人占城鎮(zhèn)單位占城鎮(zhèn)就占總就業(yè)（萬人）業(yè)人數(shù)（萬人數(shù)（萬業(yè)就業(yè)人數(shù)數(shù)（萬就業(yè)人數(shù)比業(yè)人數(shù)比人數(shù)比重人）人）（萬人）人）重（%）重（%）（%）200510648114042733134587582593.438.914200611187117132831039547640095.539.514.68200711645120242935045817699096.839.715.12008124001219330210774801024116資料來源：歷年中國統(tǒng)計(jì)年鑒和勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。根據(jù)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍包括國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和城鎮(zhèn)其他企業(yè)及其職工，事業(yè)單位及其職工。同時(shí)還規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定本條例適用于本行政區(qū)域內(nèi)的社會(huì)團(tuán)體及其專職人員、民辦非企業(yè)單位及其職工、有雇工的城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶及其雇工?！痹谒兄贫耸I(yè)保險(xiǎn)條例的省市中，廣東和浙江省的失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍最廣。如2004年1月起實(shí)施的《浙江省失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定：“在本省行政區(qū)域內(nèi)的所有企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、有雇工的城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶及與其形成勞動(dòng)關(guān)系的職工、雇工，應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定參加失業(yè)保險(xiǎn)?！笔钩龂覚C(jī)關(guān)及其公務(wù)員以外的所有城鄉(xiāng)用人單位及其職工都納入了失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍?！鹗罩А?1997—2008年，失業(yè)保險(xiǎn)基金收入年均增長 27%。2008年，全國失業(yè)保險(xiǎn)基金收入585億元，基金支出 193億元。到 2008年底失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存 1310億元。根據(jù)實(shí)施積極就業(yè)政策的總體要求，從2006年開始，東部7省市開展了適當(dāng)擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍試點(diǎn)，其他地區(qū)也逐步增加了失業(yè)保險(xiǎn)基金在促進(jìn)就業(yè)方面的投入，探索進(jìn)一步發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)作用的有益做法。在2008年金融危機(jī)發(fā)生后，各地普遍降低了失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)率，以更好地減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。近幾年中國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率變化不大，一直為 4.0％左右，在金融危機(jī)發(fā)生后，中國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率只是略有增加，這主要是由于城鎮(zhèn)登記失業(yè)率不考慮農(nóng)民工和農(nóng)民的失業(yè)人數(shù)。因此，近幾年來，中國領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)變化不大（見表 5）。2008年末全國參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)為12400萬人，比上年末增加 755萬人。其中，參加失業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為 1549萬人，比上年末增加399萬人。2008年末全國領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)為 261萬人，比上年末減少 25萬人。全年共為 93萬名勞動(dòng)合同期滿未續(xù)訂或提前解除勞動(dòng)合同的農(nóng)民合同制工人支付了一次性生活補(bǔ)助。表41999-2008年發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金情況（單位：10，000人）年份全年發(fā)放人數(shù)月均發(fā)放人數(shù)年末發(fā)放人數(shù)19992711011092000330188190200146929031220026574044402003742460415200475446541920056784133622006598349327200753930428620085172902619資料來源：《走向和諧：中國社會(huì)保障發(fā)展 60年》，2009年。2.3 醫(yī)療保險(xiǎn) 城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)基本制度中國政府于1998年頒布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，在全國推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革。中國基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋了城鎮(zhèn)所有機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、各種類型企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的職工和退休人員。此外，國家還支持建立了公務(wù)員醫(yī)療補(bǔ)助、大額醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助和企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)制度。目前，中國醫(yī)療保險(xiǎn)制度的主要內(nèi)容為 :一是建立社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。其資金來源主要為用人單位和個(gè)人共同繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi) :用人單位繳費(fèi)比例平均為職工工資總額的6%左右，個(gè)人繳費(fèi)為本人工資的 2%，退體人員個(gè)人不繳費(fèi)。受保人員醫(yī)療費(fèi)由醫(yī)療保險(xiǎn)基金和個(gè)人共同分擔(dān)。 2008年末全國參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)為 31822萬人，比 2007年末增加 9511萬人。其中，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù) 19996萬人，比2007年末增加 1976萬人；參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)為 11826萬人，比 2007年末增加7535萬人。在職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)中，參保職工14988萬人，參保退休人員 5008萬人，分別比 2007年末增加 1568萬人和408萬人。2008年末參加醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為 4266萬人，比上年末增加 1135萬人。到 2009年8月城鎮(zhèn)職工和居民醫(yī)保參保人數(shù)已經(jīng)到了三億三千六百多萬人，參加新農(nóng)合的已經(jīng)達(dá)到了八億三千萬人，加起來已經(jīng)超過了十一億六千萬人。醫(yī)療保障覆蓋面的不斷擴(kuò)大，這本身就是對(duì)解決群眾看病貴問題的一個(gè)有力支撐。2009年確定的目標(biāo)是城鎮(zhèn)職工和居民參加醫(yī)保人數(shù)要達(dá)到三億九千萬人，加上新農(nóng)合的八億多人，整體上 2009年將有超過十二億中國公民能夠享有基本的醫(yī)療保障。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，國務(wù)院決定2009年在全國所有的城市全面推進(jìn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。2008年全年城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金總收入 3040億元，支出 2084億元，分別比 2007年增長34.7%和33.4%。年末城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存 3432億元，其中統(tǒng)籌基金結(jié)存 2290億元，個(gè)人賬戶積累 1142億元。中國一直在努力擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋面。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，中國城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)逐步由單位就業(yè)人員擴(kuò)大到全體從業(yè)人員。首先是將靈活就業(yè)人員納入醫(yī)療保險(xiǎn)范圍。為此，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部在 2003年5月印發(fā)了《關(guān)于城鎮(zhèn)職工靈活就業(yè)人員參加醫(yī)療保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見》，要求積極將靈活就業(yè)人員納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)，針對(duì)不用類別的靈活就業(yè)人員，制定相應(yīng)的管理辦法，在參保政策和管理辦法上，既要與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度相銜接，又要適應(yīng)靈活就業(yè)人員的特點(diǎn)。其次，中國積極推進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員參加醫(yī)療保險(xiǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，個(gè)體、私營等非公有制經(jīng)濟(jì)組織迅速發(fā)展，混合所有制企業(yè)和非公有制企業(yè)成為中國城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力、下崗失業(yè)人員和農(nóng)民工就業(yè)的主渠道。為了解決這部分群眾的醫(yī)療保險(xiǎn)問題，2004年5月，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員參加醫(yī)療保險(xiǎn)的意見》，要求推進(jìn)混合所有制企業(yè)和非公有制企業(yè)從業(yè)人員參加醫(yī)療保險(xiǎn)；要與私營、民營企業(yè)為重點(diǎn)，提高中小企業(yè)參保率；要以與城鎮(zhèn)用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員為重點(diǎn)，積極探索他們參加醫(yī)療保險(xiǎn)的有效途徑和方法。從2007年開始，中國致力于建立全面醫(yī)保的制度。針對(duì)城鎮(zhèn)居民長期被排除了醫(yī)保之外的情況，2007年國家頒布了《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2007〕20號(hào)）,在2007年在有條件的省份選擇2至3個(gè)城市啟動(dòng)試點(diǎn)，計(jì)劃在2008年擴(kuò)大試點(diǎn)，2009年試點(diǎn)城市達(dá)到80%以上，2010年在全國全面推開，逐步覆蓋全體城鎮(zhèn)非從業(yè)居民。要通過試點(diǎn)，探索和完善城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的政策體系，形成合理的籌資機(jī)制、健全的管理體制和規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制，逐步建立以10大病統(tǒng)籌為主的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。這種居民醫(yī)療保險(xiǎn)是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各方面承受能力，合理確定籌資水平和保障標(biāo)準(zhǔn)的。其重點(diǎn)是保障城鎮(zhèn)非從業(yè)居民的大病醫(yī)療需求，逐步提高保障水平；堅(jiān)持自愿原則，充分尊重群眾意愿；明確中央和地方政府的責(zé)任，中央確定基本原則和主要政策，地方制訂具體辦法，對(duì)參保居民實(shí)行屬地管理；堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好各類醫(yī)療保障制度之間基本政策、標(biāo)準(zhǔn)和管理措施等的銜接。城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的參保范圍為不屬于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋范圍的中小學(xué)階段的學(xué)生（包括職業(yè)高中、中專、技校學(xué)生）、少年兒童和其他非從業(yè)城鎮(zhèn)居民。城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)以家庭繳費(fèi)為主，政府給予適當(dāng)補(bǔ)助。參保居民按規(guī)定繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，享受相應(yīng)的醫(yī)療保險(xiǎn)待遇，有條件的用人單位可以對(duì)職工家屬參保繳費(fèi)給予補(bǔ)助。國家對(duì)個(gè)人繳費(fèi)和單位補(bǔ)助資金制定稅收鼓勵(lì)政策。對(duì)試點(diǎn)城市的參保居民，政府每年按不低于人均 40元給予補(bǔ)助，其中，中央財(cái)政從 2007年起每年通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，對(duì)中西部地區(qū)按人均 20元給予補(bǔ)助。在此基礎(chǔ)上，對(duì)屬于低保對(duì)象的或重度殘疾的學(xué)生和兒童參保所需的家庭繳費(fèi)部分，政府原則上每年再按不低于人均 10元給予補(bǔ)助，其中，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)按人均 5元給予補(bǔ)助；對(duì)其他低保對(duì)象、喪失勞動(dòng)能力的重度殘疾人、低收入家庭60周歲以上的老年人等困難居民參保所需家庭繳費(fèi)部分，政府每年再按不低于人均 60元給予補(bǔ)助，其中，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)按人均 30元給予補(bǔ)助。中央財(cái)政對(duì)東部地區(qū)參照新型農(nóng)村合作醫(yī)療的補(bǔ)助辦法給予適當(dāng)補(bǔ)助。事實(shí)上，全國各地在認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，加大工作力度，完善相關(guān)政策，提高居民參保率，全面開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)工作。 2009年全國所有城市都開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)工作，參保率力爭達(dá)到 50%以上。2009年前已開展試點(diǎn)的城市，結(jié)合試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的問題進(jìn)一步完善政策、加強(qiáng)管理，參保率已經(jīng)達(dá)到 80%以上。 新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是指由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。通過中央財(cái)政補(bǔ)助、地方財(cái)政補(bǔ)助、集體扶持和農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)等渠道籌集資金，主要對(duì)農(nóng)民住院及大病醫(yī)療費(fèi)用給予補(bǔ)償。新型農(nóng)村合作醫(yī)療是由我國農(nóng)民自己創(chuàng)造的互助共濟(jì)的醫(yī)療保障制度，在保障農(nóng)民獲得基本衛(wèi)生服務(wù)、緩解農(nóng)民因病致貧和因病返貧方面發(fā)揮了重要的作用。它為世界各國，特別是發(fā)展中國家所普遍存在的問題提供了一個(gè)范本，不僅在國內(nèi)受到農(nóng)民群眾的歡迎，而且在國際上得到好評(píng)。2002年10月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》明確指出：要“逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”，按照中國政府的部署，到 2010年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度要基本覆蓋農(nóng)村居民。從2003年開始，本著多方籌資，農(nóng)民自愿參加的原則，新型農(nóng)村合作醫(yī)療的試點(diǎn)地區(qū)正在不斷的增加，通過試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，為將來新型農(nóng)村合作醫(yī)療在全國的全面開展創(chuàng)造了堅(jiān)實(shí)的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)，取得顯著成績。一是覆蓋面不斷擴(kuò)大。到2008年底，全國已有2729個(gè)縣建立了新農(nóng)合制度，覆蓋了全國所有含農(nóng)業(yè)人口的縣（市、區(qū)），參合農(nóng)民達(dá)8.15億人，參合率達(dá)91.5%。二是籌資水平穩(wěn)步提高。從2003年到2008年，參合農(nóng)民人均籌資標(biāo)準(zhǔn)由30元提高到100元；中央財(cái)政對(duì)中西部農(nóng)民的人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由10元提高到40元，并對(duì)東部農(nóng)民也給予一定的補(bǔ)助；全國新農(nóng)合的基金規(guī)模從40億元提高到700多億元，中央財(cái)政補(bǔ)助資金246億元。三是農(nóng)民受益不斷增加。截止2008年9月30日，全國累計(jì)有12.9億人次享受到新農(nóng)合補(bǔ)償，共補(bǔ)償資金1020億元。其中住院補(bǔ)償9659萬人次，補(bǔ)償資金833億元，有10億人次享受到門診醫(yī)療補(bǔ)償，對(duì)1.7億人進(jìn)行了健康體檢。參合農(nóng)民次均補(bǔ)償金額從試點(diǎn)初期的690元提高到2008年前三季度的981元。實(shí)際住院補(bǔ)償比從24.7%提高到36.8%，有效地減輕了農(nóng)民的疾病經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。按照“十一五”11規(guī)劃的要求，新型農(nóng)村合作醫(yī)療到 2010年的覆蓋面達(dá)到農(nóng)村的 80％以上，這將更加造福于廣大中國農(nóng)民。2.4 工傷保險(xiǎn)中國的工傷保險(xiǎn),是指勞動(dòng)者在工作中或在規(guī)定的特殊情況下，遭受意外傷害或患職業(yè)病導(dǎo)致暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力以及死亡時(shí)，勞動(dòng)者或其遺屬從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。中國正在建立一個(gè)工傷預(yù)防、工傷補(bǔ)償和工傷康復(fù)相結(jié)合的工傷保險(xiǎn)制度?！贫冉ㄔO(shè)。2003年國務(wù)院頒布了《工傷保險(xiǎn)條例》，2005年勞動(dòng)保障部會(huì)同人事部、民政部、財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于事業(yè)單位、民間非營利組織工作人員工傷有關(guān)問題的通知》，隨著事業(yè)單位工傷保險(xiǎn)工作的啟動(dòng)實(shí)施，統(tǒng)一覆蓋企事業(yè)單位職工和個(gè)體工商戶雇工的工傷保險(xiǎn)制度全面建立。我國工傷保險(xiǎn)具有以下特征：勞動(dòng)者因工負(fù)傷或職業(yè)病暫時(shí)失去勞動(dòng)能力，工傷不管什么原因，責(zé)任在個(gè)人或這企業(yè)，都享有社會(huì)保險(xiǎn)待遇，即補(bǔ)償不究過失原則?！すｋU(xiǎn)對(duì)象的范圍是在生產(chǎn)勞動(dòng)過程中的勞動(dòng)者。由于職業(yè)危害無所不在，無時(shí)不在，任何人都不能完全避免職業(yè)傷害。因此工傷保險(xiǎn)作為抗御職業(yè)危害的保險(xiǎn)制度適用于所有職工，任何職工發(fā)生工傷事故或遭受職業(yè)疾病，都應(yīng)毫無例外地獲得工傷保險(xiǎn)待遇。工傷保險(xiǎn)的責(zé)任具有賠償性。工傷即職業(yè)傷害所造成的直接后果是傷害到職工生命健康，并由此造成職工及家庭成員的精神痛苦和經(jīng)濟(jì)損失，也就是說勞動(dòng)者的生命健康權(quán)、生存權(quán)和勞動(dòng)權(quán)受到影響、損害甚至被剝奪了。因此工傷保險(xiǎn)是基于對(duì)工傷職工的賠償責(zé)任而設(shè)立的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度，其他社會(huì)保險(xiǎn)是基于對(duì)職工生活困難的幫助和補(bǔ)償責(zé)任而設(shè)立的。工傷保險(xiǎn)不同于養(yǎng)老保險(xiǎn)等險(xiǎn)種，勞動(dòng)者不繳納保險(xiǎn)費(fèi)，全部費(fèi)用由用人單位負(fù)擔(dān)。即工傷保險(xiǎn)的投保人為用人單位。工傷保險(xiǎn)待遇相對(duì)優(yōu)厚，標(biāo)準(zhǔn)較高，但因工傷事故的不同而有所差別。雖然《工傷保險(xiǎn)條例》沒有作出明確定義，但第十四條以列舉的形式規(guī)定了工傷所包含的各種情形，工傷范圍包括工傷事故和職業(yè)病。根據(jù)該條例，工傷還有另外一種劃分方法，即視為工傷的情形（第十五條）和排除工傷的情形（第十六條）（見附件）?！豆ｋU(xiǎn)條例》列舉了（不含職業(yè)?。┝N應(yīng)認(rèn)定為工傷和三種視同工傷的情形。被認(rèn)定為工傷的主要是傳統(tǒng)意義上的工傷范圍，其發(fā)生的原因直接或間接（如上下班通勤事故）與企業(yè)的生產(chǎn)勞動(dòng)有關(guān)，而視同工傷的情形雖然與企業(yè)的工作無關(guān)，但是與履行社會(huì)義務(wù)有直接關(guān)系。與執(zhí)行至2003年底的《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》相比，《條例》所列舉的工傷情形更加抽象，工傷范圍就可能因此而更加寬泛。《條例》第十六條第2項(xiàng)明確將自殘和自殺行為排除在工傷范圍以外，說明工傷絕對(duì)必須來自外部因素。2003年9月18日經(jīng)勞動(dòng)和社會(huì)保障部第5次部務(wù)會(huì)議通過、自2004年1月1日起施行的《工傷認(rèn)定辦法》、《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》和《因工死亡職工供養(yǎng)親屬范圍規(guī)定》。各地隨后頒布了執(zhí)行《工傷保險(xiǎn)條例》的地方性法規(guī)、規(guī)章。此前，我國有關(guān)職業(yè)病的法律、法規(guī)、規(guī)章有很多，主要有：《職業(yè)病防治法》、《職業(yè)病報(bào)告和統(tǒng)計(jì)處理辦法》、《工傷和職業(yè)病傷殘等級(jí)認(rèn)定辦法》等。當(dāng)然《勞動(dòng)法》關(guān)于工傷的一般規(guī)定也是構(gòu)成工傷保險(xiǎn)的基本法律淵源。隨著法規(guī)的制度的逐步完善，再加上政府的努力推動(dòng)，近年來參保人數(shù)和享受工傷待遇的人數(shù)增加很快，工傷保險(xiǎn)基金逐步增加，工傷待遇標(biāo)準(zhǔn)逐步建立和完善。目前的工傷待遇標(biāo)準(zhǔn)如下表：表5工傷保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)待遇名稱 支付方 支付標(biāo)準(zhǔn) 支付條件 支出渠道式保留工資福利 按月支 本人工資福利 停工留薪期間 企業(yè)付12生活護(hù)理費(fèi)按月支按生活完全不能、大部分不能和停工留薪期滿后生工傷保險(xiǎn)基付部分不能自理分別為上年度統(tǒng)籌活不能自理金地區(qū)職工月平均工資的50％、40％和30％傷殘補(bǔ)助金一次支以本人月工資為計(jì)算基數(shù)，從一傷殘程度為一至十工傷保險(xiǎn)基付級(jí)的24個(gè)月以2個(gè)月的級(jí)差均級(jí)金速遞減到十級(jí)的6個(gè)月傷殘津貼按月支以本人月工資為計(jì)算基數(shù)，從一傷殘程度為一至四工傷保險(xiǎn)基付級(jí)的90％按5％的均速遞減到四級(jí)金級(jí)的75％工傷醫(yī)療補(bǔ)助金和一次支由省、自治區(qū)、直轄市人民政府合同期滿或職工提用人單位傷殘就業(yè)補(bǔ)助金付制定出解除或終止勞動(dòng)關(guān)系喪葬補(bǔ)助金，工亡一次支按統(tǒng)籌地區(qū)上年度職工月平均工因工傷死亡工傷保險(xiǎn)基補(bǔ)助金付資的若干個(gè)月計(jì)算金供養(yǎng)親屬撫恤金 按月支 按工亡職工本人工資的一定比例 工亡職工生前需要 工傷保險(xiǎn)基付 計(jì)算 供養(yǎng)親屬 金——覆蓋范圍。我國工傷保險(xiǎn)在《企業(yè)工傷保險(xiǎn)試行辦法》實(shí)施前，參保對(duì)象主要是國有企業(yè)及其職工，1995年參保人數(shù)1997—2008年全國工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)年均增長15%。到2008年底全國參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)13787萬人（其中農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)4942萬人），按制度規(guī)定，工傷保險(xiǎn)覆蓋率為45.6%。2008年享受工傷保險(xiǎn)待遇人數(shù)為118萬人。從2004年開始，工傷保險(xiǎn)覆蓋面迅速擴(kuò)大，而且對(duì)于事故高發(fā)的礦山等企業(yè)重點(diǎn)推進(jìn)擴(kuò)面工作，到2008年底，全國94家國有重點(diǎn)煤礦企業(yè)中，除1家已進(jìn)入破產(chǎn)程序，其他已經(jīng)全部參保。表6全國工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)和享受待遇人數(shù)（單位：萬人）年份參保人數(shù)比上年增加量享受工傷待遇人比上年增加量數(shù)19952614.843.5%7.120004350.39.8%18.825.0%20014345.3-0.1%18.7-0.6%20024405.61.4%26.541.7%20034574.83.8%32.924.2%1320046845.049.6%51.957.8%20058478.023.9%65.125.4%20061026821.1%77.819.5%20071217318.6%96.023.4%20081378713.3%117.822.7%資料來源：《2009年中國勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國統(tǒng)計(jì)出版社， 2009年。目前，工傷保險(xiǎn)實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制度，工傷保險(xiǎn)基金實(shí)行“以支定收、收支平衡”的原則，目前平均繳費(fèi)為企業(yè)工資總額的 0.9％，完全由企業(yè)承擔(dān)，實(shí)行差別費(fèi)率，在每個(gè)行業(yè)內(nèi)確定若干費(fèi)率檔次，明確實(shí)行“無過失補(bǔ)償”的原則。所謂浮動(dòng)繳費(fèi)是按照工傷風(fēng)險(xiǎn)的高低分為三類行業(yè)，繳費(fèi)基準(zhǔn)費(fèi)率為0.5-2%不等，而且統(tǒng)籌地區(qū)政府有關(guān)部門可以具體確定企業(yè)的繳費(fèi)率。 2006年5月，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部決定在全國實(shí)施“平安計(jì)劃”，這一計(jì)劃主要是針對(duì)農(nóng)民工參保率低的特點(diǎn)，用三年的時(shí)間，使農(nóng)民工得到工傷保險(xiǎn)的保護(hù)。 2008年末全國參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)為 13787萬人，比2007年末增加1614萬人。其中，參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為 4942萬人，比上年末增加 962萬人，約占全部農(nóng)民工的41%參加了工傷保險(xiǎn)。2008全年認(rèn)定工傷95萬人，比上年增加19萬人；2008年評(píng)定傷殘等級(jí)人數(shù)為38萬人，比上年增加2萬人。2008全年工傷保險(xiǎn)基金收入217億元，支出127億元，分別比上年增長30.9%和44.4%。2008年末工傷保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存335億元，儲(chǔ)備金結(jié)存50億元。2.5醫(yī)療救助中國醫(yī)療救助能夠保障貧困人群健康權(quán)益。政府主導(dǎo)的醫(yī)療救助制度就是保障貧困人群健康權(quán)和基本生存權(quán)的重要手段，它體現(xiàn)了國家對(duì)人權(quán)的尊重。中國醫(yī)療救助制度是中國社會(huì)保障體系的重要組成部分，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)具有特殊和重要的意義。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)保障體系日益完善，保障水平不斷提高，但是中國現(xiàn)實(shí)決定了貧困人群缺失應(yīng)有的醫(yī)療保障，衛(wèi)生服務(wù)可及性較差。中國目前推行的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村新型合作醫(yī)療的制度主要是針對(duì)一般收入人群，且到目前為止，制度覆蓋面無法解決貧困人群的醫(yī)療保障問題，根據(jù)中國人力資源和社會(huì)保障部公布的數(shù)據(jù)，截至2008年12月近2億人沒有參加社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)。而且這部分覆蓋的人群多是具有一定疾病經(jīng)濟(jì)承擔(dān)能力的人群，大多數(shù)貧困人群并沒有能力進(jìn)入制度范圍，或是能夠被覆蓋，也沒有經(jīng)濟(jì)能力支付自付部分。因此，在貧困人群的健康需求越來越迫切和緊急，現(xiàn)實(shí)醫(yī)療保障體系目前及未來相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)無法覆蓋貧困人群的情況下，醫(yī)療救助制度的構(gòu)建就顯得格外重要。目前，中國所有縣（市、區(qū)）都基本建立了城市醫(yī)療救助制度，政府以多種方式幫助解決貧困群眾的醫(yī)療負(fù)擔(dān)。資助貧困農(nóng)民參加農(nóng)村新型合作醫(yī)療，資助貧困居民參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，使貧困群眾與一般人群享有同樣的保證；國家動(dòng)員社會(huì)力量，通過社會(huì)捐助、幫扶和醫(yī)療機(jī)構(gòu)適當(dāng)減免費(fèi)用等多種渠道，保證困難群眾緩解看病難問題。為了努力滿足困難群眾基本醫(yī)療需求，中國民政部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、衛(wèi)生部2009年出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見》。進(jìn)一步簡化救助程序，充分發(fā)揮醫(yī)療救助的便民救急作用。對(duì)于城鄉(xiāng)低保家庭成員、五保戶等醫(yī)療救助對(duì)象，憑相關(guān)證件或證明材料，到開展即時(shí)結(jié)算的定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)所發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用，應(yīng)由醫(yī)療救助支付的，由定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)即時(shí)結(jié)算，救助對(duì)象只需支付自付部分。加強(qiáng)醫(yī)療救助與相關(guān)醫(yī)療保障制度的銜接，改進(jìn)各項(xiàng)制度的結(jié)算辦法，探索實(shí)行“一站式”管理服務(wù)等。142008年，中國城市醫(yī)療救助共救助513萬人次，比上年增長26.2％，全年累計(jì)支出城市醫(yī)療救助資金23.5億元，比上年同期增長88％；農(nóng)村醫(yī)療救助共救助948.1萬人次，民政部門資助參加合作醫(yī)療2786.1萬人次，2008年全年累計(jì)支出農(nóng)村醫(yī)療救助資金 35.8億元，比上年同期增長 52.3％。2008年，中國醫(yī)療救助資金投入主要來自政府投入，全年中央財(cái)政補(bǔ)助城鄉(xiāng)醫(yī)療救助資金 50.4億元，地方財(cái)政投入資金 42.5億元。中國醫(yī)療救助試點(diǎn)工作在農(nóng)村和城市全面鋪開，這將先前零散的醫(yī)療救助探索工作予以統(tǒng)一，再加上國際合作項(xiàng)目的嘗試，中國現(xiàn)代醫(yī)療救助制度已初步形成。近幾年來，中國醫(yī)療救助范圍逐步由“三無”對(duì)象、五保戶、低保對(duì)象擴(kuò)大到低收入老年人、兒童、重度殘疾人以及其他特殊困難群體。在資金結(jié)算方面進(jìn)一步縮短了辦理時(shí)間。在救助標(biāo)準(zhǔn)方面，提高救助比例，并對(duì)“三無”對(duì)象、五保戶、老年人、兒童、殘疾人等特殊困難群體給予照顧。中國醫(yī)療救助制度不斷創(chuàng)新，比如在制度銜接方面，不少地方通過醫(yī)療救助幫助救助對(duì)象解決新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的門檻費(fèi)和自付比例，使救助對(duì)象能夠真正享受到新農(nóng)合的補(bǔ)償。一些地方還建立醫(yī)療救助與新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了醫(yī)療救助的即時(shí)結(jié)算，簡化了醫(yī)療救助的申請(qǐng)程序，方便了困難群眾，增強(qiáng)了醫(yī)療救助的實(shí)效性。多數(shù)地方通過慈善和社會(huì)捐贈(zèng)，大大降低了救助對(duì)象的醫(yī)療負(fù)擔(dān)。但是這其中仍存在一些理論和技術(shù)層面上的難點(diǎn)與障礙，所以建設(shè)適合中國國情的現(xiàn)代醫(yī)療救助制度，還任重而道遠(yuǎn)。2.6生育保險(xiǎn)生育保險(xiǎn)基本制度生育保險(xiǎn)是國家通過立法，對(duì)懷孕、分娩女職工給予生活保障和物質(zhì)幫助的一項(xiàng)社會(huì)政策。其宗旨在于通過向職業(yè)婦女提供生育津貼、醫(yī)療服務(wù)和產(chǎn)假，幫助他們恢復(fù)勞動(dòng)能力，重返工作崗位。1988年我國部分地區(qū)開始進(jìn)行生育保險(xiǎn)制度改革，將原由用人單位自行負(fù)擔(dān)和管理的生育保障方式，逐步改為社會(huì)統(tǒng)籌。1994年原勞動(dòng)部頒布了《城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》，主要覆蓋城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工。根據(jù)《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》規(guī)定，參加生育保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌的用人單位，應(yīng)向當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)；生育保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)比例由當(dāng)?shù)厝嗣裾鶕?jù)計(jì)劃內(nèi)生育女職工的生育津貼、生育醫(yī)療費(fèi)支出情況等確定，最高不得超過工資總額的1%，職工個(gè)人不繳費(fèi)。參保單位女職工生育或流產(chǎn)后，其生育津貼和生育醫(yī)療費(fèi)由生育保險(xiǎn)基金支付。生育津貼按照本企業(yè)上年度職工月平均工資計(jì)發(fā)；生育醫(yī)療費(fèi)包括女職工生育或流產(chǎn)的檢查費(fèi)、接生費(fèi)、手術(shù)費(fèi)、住院費(fèi)和藥費(fèi)（超出規(guī)定的醫(yī)療服務(wù)費(fèi)和藥費(fèi)由職工個(gè)人負(fù)擔(dān)）以及女職工生育出院后，因生育引起疾病的醫(yī)療費(fèi)。目前，全國各省（區(qū)、市）出臺(tái)了生育保險(xiǎn)辦法。 生育保險(xiǎn)覆蓋范圍改革開放后中國各地穩(wěn)步擴(kuò)大生育保險(xiǎn)參保范圍。 1997—2008年生育保險(xiǎn)參保人數(shù)年均增長11%。到2008年底全國參加生育保險(xiǎn)人數(shù) 9254萬人，按制度規(guī)定，企業(yè)生育保險(xiǎn)覆蓋率為 58%。當(dāng)年全國享受生育保險(xiǎn)待遇人數(shù) 108萬人次。表7中國生育保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)（單位：萬人）年份1993199419951996199719981999200020012002參保55791615002016248627772930300234553488人數(shù)15年份2003200420052006200720082009參保3655438453896459777592549794人數(shù)資料來源：歷屆《中國勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》。基金收支情況：1997—2008年，全國生育保險(xiǎn)基金收入年均增長27%，支出年均增長25%。2008年，全國生育保險(xiǎn)基金收入113.7億元，支出71.5億元，當(dāng)期結(jié)存42.2億元，累計(jì)結(jié)存168.2億元。2008年基金收入比2007年增長36%，基金支出比2007年增長28.2%，收入增幅高于支出增幅，這也是和歷年的情況相一致的。生育保險(xiǎn)待遇：生育保險(xiǎn)費(fèi)由參保單位按照不超過職工工資總額1%的比例繳納，職工個(gè)人不繳費(fèi)。沒有參保的單位，仍由其承擔(dān)支付生育保險(xiǎn)待遇的責(zé)任。職工生育依法享受不少于90天的生育津貼。2008年末全國參加生育保險(xiǎn)人數(shù)為9254萬人，比上年末增加1479萬人。全年共有140萬人次享受了生育保險(xiǎn)待遇，比上年增加27萬人次。表82002-2008年生育保險(xiǎn)待遇情況年份享受待遇人次享受待遇人次占參保人人均待遇標(biāo)準(zhǔn)數(shù)的百分比20024736281.36433620034638160.99456820044608661.10554720056225351.206494200610788901597771200814005271.648286資料來源： 《走向和諧：中國社會(huì)保障發(fā)展 60年》，2009年。 中國生育保險(xiǎn)的主要特點(diǎn)1）享受生育保險(xiǎn)的對(duì)象主要是女職工，因而待遇享受人群相對(duì)比較窄。隨著社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有些地區(qū)允許在女職工生育后，給予配偶一定假期以照顧妻子，并發(fā)給假期工資；還有些地區(qū)為男職工的配偶提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。2）待遇享受條件。我國生育保險(xiǎn)要求享受對(duì)象必須是合法婚姻者，即必須符合法定結(jié)婚年齡、按婚姻法規(guī)定辦理了合法手續(xù)，并符合國家計(jì)劃生育政策等。163）無論女職工妊娠結(jié)果如何，均可以按照規(guī)定得到補(bǔ)償。也就是說無論胎兒存活與否，產(chǎn)婦均可享受有關(guān)待遇，并包括流產(chǎn)、引產(chǎn)以及胎兒和產(chǎn)婦發(fā)生意外等情況，都能享受生育保險(xiǎn)待遇。4）生育期間的醫(yī)療服務(wù)主要以保健、咨詢、檢查為主，與醫(yī)療保險(xiǎn)提供的醫(yī)療服務(wù)以治療為主有所不同。生育期間的醫(yī)療服務(wù)側(cè)重于指導(dǎo)孕婦處理好工作與修養(yǎng)、保健與鍛煉的關(guān)系，使她們能夠順利地度過生育期。產(chǎn)前檢查以及分娩時(shí)的接生和助產(chǎn)，則是通過醫(yī)療手段幫助產(chǎn)婦順利生產(chǎn)。分娩屬于自然現(xiàn)象,正常情況下不需要特殊治療。5）產(chǎn)假有固定要求。產(chǎn)假要根據(jù)生育期安排，分產(chǎn)前和產(chǎn)后。產(chǎn)前假期不能提前或推遲使用。產(chǎn)假也必須在生育期間享受，不能積攢到其他時(shí)間享用。各國規(guī)定的產(chǎn)假期限不同。我國規(guī)定的正常產(chǎn)假為 90天，其中產(chǎn)前假期為 15天,產(chǎn)后假期為 75天。6）生育保險(xiǎn)待遇有一定的福利色彩。生育期間的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償高于養(yǎng)老、醫(yī)療等保險(xiǎn)。生育保險(xiǎn)提供的生育津貼，一般為生育女職工的原工資水平，也高于其他保險(xiǎn)項(xiàng)目。另外，在我國職工個(gè)人不繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)，而是由參保單位按照其工資總額的一定比例繳納。2.7中國城鄉(xiāng)居民最低生活保障的建立與覆蓋城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度是國家社會(huì)保障體系的重要組成部分，是從制度上保障城鄉(xiāng)貧困人口基本生活的重要途徑。 20世紀(jì) 90年代中期以來，低保制度從部分城市逐步擴(kuò)展到全部城市，進(jìn)而從城市延伸到農(nóng)村。城市低保制度最初是部分城市在社會(huì)救濟(jì)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，后來作為國有企業(yè)改革的配套措施得到中央政府的重視，并逐步擴(kuò)大保障范圍、提高保障標(biāo)準(zhǔn)、充實(shí)保障資金，進(jìn)而成為城市社會(huì)保障的基本制度之一。20世紀(jì)90年代以來，一些地方在定期定量救助制度的基礎(chǔ)上，開始探索建立農(nóng)村低保制度。中國政府決定2007年在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村低保制度。 我國城鄉(xiāng)低保的發(fā)展歷程 城市低保制度中國城市低保制度是一項(xiàng)新生事物，它的發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段：試點(diǎn)階段：1993—1996。1993年6月上海市民政局提出了建立城鎮(zhèn)最低生活保障線的方案，下發(fā)了《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》。當(dāng)年有7680位城鎮(zhèn)居民通過這一制度得到了基本生活保障。這是中國最早的城市居民最低生活保障制度。1994年召開的第十次全國民政工作會(huì)議提出，要對(duì)城市社會(huì)救濟(jì)對(duì)象逐步實(shí)行按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救濟(jì)。隨后，部分沿海城市，如青島、廈門、大連、廣州、無錫、?？诘乳_始試點(diǎn)。到1996年底，全國有101個(gè)城市建立了這項(xiàng)制度。全面推進(jìn)階段：1997—1999年。1997年9月國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1997年底以前，已建立這項(xiàng)制度的城市要逐步完善，尚未建立這項(xiàng)制度的要抓緊做好準(zhǔn)備工作；1998年底以前，地級(jí)以上城市要建立起這項(xiàng)制度；1999年底以前，縣級(jí)市和縣政府所在地的鎮(zhèn)要建立起這項(xiàng)制度。1999年9月，國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》，標(biāo)志著城市低保走向規(guī)范化、法制化。擴(kuò)大保障面階段：2000—2002年。盡管各地如期建立了城市低保制度，但由于地方財(cái)政投入不足，沒有做到應(yīng)保盡保。針對(duì)這種情況，2001年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障工作的通知》，要求增加投入，將符合條件的對(duì)象全部納入保障范圍。全國城市低保對(duì)象從2000年的403萬人，迅速增長到2002年的2065萬人，增長512%。穩(wěn)步發(fā)展階段：2003年—現(xiàn)在。2003年以來，城市低保對(duì)象的人數(shù)穩(wěn)定在2200-2300萬人，平均標(biāo)準(zhǔn)、平均補(bǔ)差、保障資金總額逐年提高。172． 農(nóng)村低保制度的發(fā)展歷程中國農(nóng)村針對(duì)貧困人口的社會(huì)救助包括多種制度安排。主要包括： （1）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度。即對(duì)農(nóng)村居民中無勞動(dòng)能力、無依靠、無生活來源的“三無”老年人、殘疾人和未成年的孤兒，實(shí)行保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬，對(duì)適齡兒童還要保其受教育。這項(xiàng)制度從 20世紀(jì)50年代初即開始實(shí)施。2006年全國農(nóng)村五保戶 468萬戶，503.3萬人，平均標(biāo)準(zhǔn)為 102元/人、月，平均補(bǔ)差為 78.3元/人、月，共支出資金 41.1億元。（2）臨時(shí)救濟(jì)制度。即對(duì)缺衣少食的貧困人口實(shí)行臨時(shí)救濟(jì)。這項(xiàng)制度從20世紀(jì)50年代初一直實(shí)行到目前。2006年農(nóng)村臨時(shí)救濟(jì)達(dá)到642.9萬人次。（3）定期定量救助制度。即對(duì)家庭常年生活困難的貧困人口，按一定周期（月或季度）給予定量的生活救濟(jì)金或糧食。這項(xiàng)制度從 20世紀(jì)80年代起在局部地區(qū)開始實(shí)行，后來擴(kuò)大到更多地方。 （4）醫(yī)療救助。 2006年醫(yī)療救助農(nóng)村人口 286.8 萬人次，民政部門資助參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療 984.4 萬人次，農(nóng)村醫(yī)療救助支出8.9億元。20世紀(jì)90年代以來，一些地方在定期定量救助制度的基礎(chǔ)上，開始探索建立農(nóng)村低保制度。上海、廣東、浙江、福建等沿海地區(qū)較早起步。例如，到1997年9月，廣東省142個(gè)縣（市、區(qū)）中已有127個(gè)建立了農(nóng)村低保制度。進(jìn)入21世紀(jì)以后，農(nóng)村低保制度逐步向中西部地區(qū)延伸。截至2006年底，全國共有25個(gè)?。▍^(qū)、市）的2133個(gè)縣（市、區(qū)）實(shí)行了農(nóng)村最低生活保障制度，有1509.1萬（743.4萬戶）農(nóng)村人口享受農(nóng)村最低生活保障，人均補(bǔ)差33.2元/月，共支出低保資金41.6億元。鑒于農(nóng)村低保制度已在較大范圍實(shí)行，其他沒有實(shí)行低保制度的地方也有多年的定期定量救助經(jīng)驗(yàn)，中國政府決定2007年在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村低保制度。截至2007年6月底，農(nóng)村低保覆蓋人口為2068萬人。預(yù)計(jì)到2007年底，農(nóng)村低保制度將覆蓋農(nóng)村貧困人口約3000萬人。城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤（燃?xì)猓┵M(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定。持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均為城市低保對(duì)象。農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定。農(nóng)村低保對(duì)象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的所有農(nóng)村居民。與養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等其他社會(huì)保障制度相比，低保制度具有更加明顯的貧困指向特征，是由政府直接對(duì)貧困人口給予“兜底”式定期定量救助；與傳統(tǒng)的社會(huì)救助制度相比，低保制度是一個(gè)更加規(guī)范化、法制化的社會(huì)保障制度，對(duì)減緩貧困更加有效。從內(nèi)涵來看，中國最低生活保障制度是一種以保障全體公民基本生存權(quán)利為目標(biāo)的社會(huì)救濟(jì)制度。它的通常做法是，根據(jù)維持最起碼的生活需求的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立一條最低生活保障線，每個(gè)公民，當(dāng)其收入水平低于最低生活保障線而生活發(fā)生困難時(shí)，就有權(quán)利得到國家和社會(huì)按照法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)提供的現(xiàn)金和實(shí)物救助 ①。而最低生活保障線制度 ,是國家為救助社會(huì)成員中難以維持基本生存需要的貧困人口而制定的救助標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施規(guī)則 ②。它的主要內(nèi)容是，研究和制定科學(xué)合理的最低生活保障線，以及如何運(yùn)用和調(diào)整最低生活保障線，使最低生活保障制度更好地保障公民的基本生活。它既是社會(huì)救助方面的一項(xiàng)制度，同時(shí)還帶有社會(huì)調(diào)查、社會(huì)統(tǒng)計(jì)和社會(huì)分層等方面的特點(diǎn)。中國是一個(gè)經(jīng)濟(jì)落后的發(fā)展中國家，盡管黨和政府為緩解貧困付出了巨大努力，但是，時(shí)至今日，貧困問題仍然相當(dāng)嚴(yán)重。1978年，全國農(nóng)村貧困人口有 2.5億人，1993年底減少至 8000萬人，1998年減少到 4200萬人。至2006年，中國農(nóng)村絕對(duì)貧困人口數(shù)量下降到 2148萬，與1978年相比，減少了 2.28億多人；①《中國城市社會(huì)救濟(jì)制度改革研究》課題組：《建立中國城市居民最低生活保障制度的研究報(bào)告》，《社會(huì)工作研究》1995年第6期，第3頁。②楊宗傳、張奇林：《武漢市城市居民最低生活保障制度實(shí)施狀況的調(diào)查分析》 ，《經(jīng)濟(jì)評(píng)論》1999年第4期，第99頁。18農(nóng)村絕對(duì)貧困發(fā)生率由30%下降到2.3%。但是，我國劃分貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)較低，是以人均年收入637元(月均53元人民幣)計(jì)算的———2007年公布的標(biāo)準(zhǔn)是693元。我國目前的貧困人口標(biāo)準(zhǔn)是低水平的，如果提高200元，貧困人口總數(shù)就會(huì)上升到9000萬。而國際上通用的貧困人口計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)是人均每天收入低于一美元或者是兩美元。即使按最低值一美元計(jì)算，綜合考慮貨幣實(shí)際購買力的差異，我國農(nóng)村的貧困人口也至少在1億以上。在這4000多萬農(nóng)村貧困人口中，有近一半是不適合參加勞動(dòng)的殘疾人和社會(huì)保障對(duì)象，以及一部分缺乏基本生存條件的極度貧困人口①。這些都是需要政府和社會(huì)幫助的救濟(jì)對(duì)象。而且，隨著農(nóng)村改革的深化和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)瓦解殆盡，農(nóng)戶作為獨(dú)立的生產(chǎn)者直接面對(duì)市場，獨(dú)自承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)。在市場競爭中失利的農(nóng)戶也將納入貧困人口和救濟(jì)對(duì)象之列。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)貧困問題愈演愈烈，城鎮(zhèn)新增貧困人口成為近年來出現(xiàn)的一個(gè)新問題。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局城調(diào)總隊(duì)課題組的調(diào)查測算，1995年，我國城鎮(zhèn)貧困居民占全部城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)居民人口的比例為8.6%，約為2428萬人;全國城鎮(zhèn)貧困戶約為659萬戶,占全國非農(nóng)業(yè)戶的7.6%。即使只按絕對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)測算，全國城鎮(zhèn)貧困人口和家庭也已分別達(dá)到1242萬人和332.9萬戶②。有研究表明，企業(yè)職工已成為城鎮(zhèn)貧困群體的主體。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度的加大和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，困難職工的人數(shù)將呈上升趨勢。城鎮(zhèn)貧困問題的解決辦法是依靠社會(huì)扶助，依靠社會(huì)保障的轉(zhuǎn)移支付③。在社會(huì)救助方面，對(duì)生活困難的城鄉(xiāng)居民實(shí)行最低生活保障，對(duì)受災(zāi)群眾進(jìn)行救濟(jì)，對(duì)城市流浪乞討人員予以救助，為孤寡和殘疾人等群體提供社會(huì)福利，在農(nóng)村實(shí)行五保戶制度。自20世紀(jì)90年代以來，中國開始研究和建立面向城鎮(zhèn)不同群體的最低收入保障制度。1999年10月，《城市居民最低生活保障條例》在全國范圍施行。目前中國實(shí)行的城市居民最低生活保障制度有三個(gè)特點(diǎn)：一是與收入相關(guān)聯(lián)的廣泛覆蓋。最低生活保障的對(duì)象除包括原救濟(jì)對(duì)象外，還擴(kuò)大到領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金期間或失業(yè)保險(xiǎn)期滿末重新就業(yè)，家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民，以及在職人員、下崗人員、退休人員中家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民。二是低標(biāo)準(zhǔn)覆蓋。主要以解決最貧困居民的溫飽問題為目標(biāo)。在實(shí)施中注意到對(duì)于有勞動(dòng)能力的人，更多地運(yùn)用生產(chǎn)自救、以工代賒、科技扶貧等積極救助方式，激發(fā)被救濟(jì)者自力更生，提高最低生活保障基金的社會(huì)效益。三是實(shí)施最低生活保障資金列入財(cái)政預(yù)算，