政府績(jī)效管理

政府績(jī)效管理概論

IntroductiontoGovernment

PerformanceManagement主編：卓越清華大學(xué)出版社主講教師簡(jiǎn)介：詹國(guó)彬（1977-）：男，江西婺源人，農(nóng)工民主黨黨員，副教授，碩士生導(dǎo)師。廈門大學(xué)管理學(xué)碩士、上海交通大學(xué)管理學(xué)博士、浙江大學(xué)公共管理博士后，美國(guó)芝加哥大學(xué)訪問學(xué)者?，F(xiàn)為寧波大學(xué)MPA教育中心執(zhí)行主任，兼任浙江省公共管理學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)、寧波市決策咨詢研究所副所長(zhǎng)和農(nóng)工黨寧波市委會(huì)法工委副主任。在《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》、《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》、《公共管理學(xué)報(bào)》等刊物發(fā)表論文80多篇，被人大復(fù)印資料《公共行政》、《體制改革》以及《中國(guó)社會(huì)科學(xué)文摘》等轉(zhuǎn)載5篇，CSSCI收錄論文40余篇。出版專著《公立醫(yī)院民營(yíng)化改革：模式、成效與風(fēng)險(xiǎn)》、《第三部門經(jīng)營(yíng)機(jī)制研究》等2部；主持國(guó)家社科基金項(xiàng)目、民政部理論研究項(xiàng)目、省社科規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目、省軟科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目、省自科基金項(xiàng)目等各類科研項(xiàng)目30多項(xiàng)。入選浙江省中青年學(xué)科帶頭人培育計(jì)劃、浙江省151人才工程、寧波市領(lǐng)軍與拔尖人才工程、寧波市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)科帶頭人培育項(xiàng)目。教學(xué)業(yè)績(jī)突出，先后獲得寧波大學(xué)課堂教學(xué)優(yōu)秀獎(jiǎng)一等獎(jiǎng)、二等獎(jiǎng)以及寧波大學(xué)“教壇新秀”稱號(hào)聯(lián)系方式：628319/zhanguobin@第1章緒論

INTRODUNTION推薦本領(lǐng)域的學(xué)者卓越（廈門大學(xué)）蔡立輝、馬?。ㄖ猩酱髮W(xué)）彭國(guó)甫（湘潭大學(xué)）范柏乃（浙江大學(xué)）吳建南（西安交通大學(xué)）包國(guó)憲（蘭州大學(xué)）周志忍（北京大學(xué)）（美）阿里.哈拉契米.政府業(yè)績(jī)與質(zhì)量測(cè)評(píng)：?jiǎn)栴}與經(jīng)驗(yàn)，廣州：中山大學(xué)出版社，2003.（美）戴維.奧斯本，彼得.普拉斯特里克.摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.（美）凱瑟琳.紐科默等.迎接業(yè)績(jī)導(dǎo)向型政府的挑戰(zhàn)，廣州：中山大學(xué)出版社，2003.（美）尼古拉斯.亨利.公共行政與公共事務(wù).北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.（英）喬治.伯恩等，公共管理改革評(píng)價(jià)：理論與實(shí)踐.北京：清華大學(xué)出版社，2008.（澳）歐文.休斯.公共管理導(dǎo)論.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.推薦閱讀書目（美）藍(lán)志勇.行政官僚與現(xiàn)代社會(huì).廣州：中山大學(xué)出版社，2002.（美）馬克.G.波波維奇.創(chuàng)建高效政府組織.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.（美）托馬斯.D.林奇.美國(guó)公共預(yù)算（第四版）.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2002.（美）詹姆斯.W.費(fèi)斯勒，唐納德.F.凱特爾.行政過程中的政治——公共行政學(xué)新論，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.（英）克里斯托弗.波利特，（比）海爾特.包克爾特.公共管理改革——比較分析.上海：上海譯文出版社，2003.（英）理查德.威廉姆斯.業(yè)績(jī)管理.大連:東北財(cái)政大學(xué)出版社，1999.（美）格羅弗.斯塔林.公共部門管理.上海：上海譯文出版社，2003.推薦閱讀書目卓越：公共部門績(jī)效評(píng)估.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.周志忍：當(dāng)代國(guó)外行政改革比較研究.北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，1999.范柏乃：政府績(jī)效評(píng)估與管理，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，楊洪：政府績(jī)效評(píng)估200問，北京：人民出版社，2007.鄧國(guó)勝：事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)與績(jī)效評(píng)估，北京：北京大學(xué)出版社，2008.鄧國(guó)勝：民間組織評(píng)估體系：理論、方法與評(píng)估體系北京：北京大學(xué)出版社，2007.heMaxwell

SchoolofCitizenshipandPublic

Affairs，鄧淑蓮等譯，政府績(jī)效評(píng)估之路，復(fù)旦大學(xué)出版社：2007.劉旭濤：政府績(jī)效管理：制度、戰(zhàn)略與方法，北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2003.曹現(xiàn)祥：當(dāng)代英國(guó)公共服務(wù)改革研究，濟(jì)南：山東人民出版社，2009.周凱：政府績(jī)效評(píng)估導(dǎo)論，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006.推薦閱讀書目1.1政府績(jī)效管理的內(nèi)涵分析1.1.1政府績(jī)效的要素結(jié)構(gòu)1.1.2政府績(jī)效管理與行政效率的比較分析1.1.3政府績(jī)效管理的特點(diǎn)分析1.1.4政府績(jī)效管理的體系建構(gòu)1.1.1政府績(jī)效的要素結(jié)構(gòu)1.“3E”要素結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)效果效率2.3E+質(zhì)量要素結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量效率效果3.3E+質(zhì)量+公平、責(zé)任、回應(yīng)等

要素結(jié)構(gòu)

經(jīng)濟(jì)效率公平效果責(zé)任回應(yīng)課堂思考題政府績(jī)效管理中績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)為何會(huì)呈現(xiàn)出日益多元化和復(fù)雜化之態(tài)勢(shì)？1.1.2政府績(jī)效管理與行政效率的

比較分析1.效率是傳統(tǒng)的行政管理的核心命題，是政府如何管好自身的內(nèi)部機(jī)制。2.效率講求投入與產(chǎn)出的比率關(guān)系，具有明顯的速度、經(jīng)濟(jì)等數(shù)量特征，績(jī)效不僅要求數(shù)量指標(biāo)，而且更重視質(zhì)量品位，要求政府提升服務(wù)水平，保證服務(wù)質(zhì)量，在“好”字上做足文章。3.效率本源是一個(gè)經(jīng)濟(jì)上的概念，傳統(tǒng)行政管理研究的效率也是從以企業(yè)為主要研究對(duì)象的普通管理嫁接而來的。4.效率提高主要依靠制度規(guī)范等剛性機(jī)制，而績(jī)效還要涉及管理作風(fēng)，管理態(tài)度等柔性機(jī)制。

威爾遜認(rèn)為：“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用和能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ??！边@也就是說，威爾遜的這個(gè)問題實(shí)際上是提出了建立一個(gè)什么樣的政府的問題，或者說政府以什么樣的形式出現(xiàn)和怎樣根據(jù)這種形式來承擔(dān)起它的職能。對(duì)于這個(gè)問題，古德諾對(duì)該問題作出了回答：“政治與指導(dǎo)和影響的政策相關(guān)，而行政則與政策的執(zhí)行相關(guān)?！边@也就是著名的政治與行政的二分法。根據(jù)這種二分法建立起來的政府，理所當(dāng)然地是一個(gè)純粹形式化的和專門的行政機(jī)構(gòu)，它的職能僅在于執(zhí)行政治所確定的政策，這種執(zhí)行政策的活動(dòng)只有一個(gè)目標(biāo)，那就是效率。1.1.3政府績(jī)效管理的特點(diǎn)分析1.在發(fā)展方面的特征第一、從行政效率到政府績(jī)效第二，從行政管理到公共管理第三、從體制改革到職能優(yōu)化2.在運(yùn)作機(jī)制方面的特征（1）重視管理方法與技術(shù)（2）突出應(yīng)用性與回應(yīng)性1.1.4政府績(jī)效管理的體系建構(gòu)1.政府績(jī)效目標(biāo)2.政府績(jī)效預(yù)算3.政府績(jī)效合同4.政府績(jī)效程序5.政府績(jī)效規(guī)制6.政府績(jī)效審計(jì)7.政府績(jī)效評(píng)估8.政府績(jī)效控制9.政府績(jī)效申訴1.2政府績(jī)效管理的價(jià)值取向1.2.1政府績(jī)效管理的雙導(dǎo)效應(yīng)1.2.2政府績(jī)效管理的工具理性1.2.3政府績(jī)效管理的價(jià)值理性1.2.1政府績(jī)效管理的雙導(dǎo)效應(yīng)工具理性價(jià)值理性工具理性價(jià)值理性1.2.2政府績(jī)效管理的工具理性1.績(jī)效評(píng)估的工具效應(yīng)（1）績(jī)效評(píng)估是一種映射工具（2）績(jī)效評(píng)估可以延伸為一種約束工具（3）績(jī)效評(píng)估還是一種持續(xù)改進(jìn)工具2.績(jī)效合同的工具效應(yīng)目標(biāo)導(dǎo)向明晰權(quán)責(zé)控制與約束3.績(jī)效審計(jì)的工具效應(yīng)（1）保證政府的高效廉潔（2）促進(jìn)資源的有效利用（3）維護(hù)社會(huì)的公共利益1.2.3政府績(jī)效管理的價(jià)值理性

1.績(jī)效管理與公平效應(yīng)2.績(jī)效管理與服務(wù)取向3.績(jī)效管理與責(zé)任意識(shí)4.績(jī)效管理與有效治理課堂思考題你認(rèn)為推行政府績(jī)效管理的難點(diǎn)在哪里？材料思考題閱讀英國(guó)政府績(jī)效管理材料，談?wù)動(dòng)?guó)政府績(jī)效管理的實(shí)踐對(duì)我國(guó)有何啟示？課后思考題美國(guó)政府部門績(jī)效評(píng)估是在何種背景下興起的？第2章政府績(jī)效目標(biāo)

2.1政府績(jī)效目標(biāo)概述2.1.1政府績(jī)效目標(biāo)的內(nèi)涵2.1.2政府績(jī)效目標(biāo)的分類2.1.3政府績(jī)效目標(biāo)的作用2.1.1政府績(jī)效目標(biāo)的內(nèi)涵一、政府績(jī)效目標(biāo)的概念內(nèi)涵政府績(jī)效目標(biāo)是指政府在一定時(shí)間內(nèi)在績(jī)效方面期待實(shí)現(xiàn)的可考核的結(jié)果，包括經(jīng)濟(jì)、效率、效益、質(zhì)量、回應(yīng)性、責(zé)任性。簡(jiǎn)單地說，政府績(jī)效目標(biāo)就是政府打算在未來一定時(shí)間內(nèi)獲得的可計(jì)量的的績(jī)效。（1）從主體上看，政府績(jī)效目標(biāo)的主體是政府（2）從內(nèi)容上看，政府績(jī)效目標(biāo)是豐富的（3）從形式上看，政府績(jī)效目標(biāo)是規(guī)范的（4）從目的上看，政府績(jī)效目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)、鞏固和提高政府績(jī)效。二、政府績(jī)效目標(biāo)的分類1、根據(jù)目標(biāo)層次標(biāo)準(zhǔn)，政府績(jī)效目標(biāo)可以分為政府組織目標(biāo)、政府流程目標(biāo)和政府人員目標(biāo)；2、根據(jù)目標(biāo)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)，政府績(jī)效目標(biāo)可以分為政治績(jī)效目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)績(jī)效目標(biāo)和社會(huì)績(jī)效目標(biāo)。3、根據(jù)績(jī)效評(píng)估的組成要素，政府績(jī)效目標(biāo)可以分為政策效果目標(biāo)、項(xiàng)目或策略成果目標(biāo)、產(chǎn)品或產(chǎn)出目標(biāo)、過程或活動(dòng)目標(biāo)、輸入目標(biāo)。4、根據(jù)時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)，政府績(jī)效目標(biāo)可以分為政府長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo)、政府中期績(jī)效目標(biāo)和政府短期績(jī)效目標(biāo)。三、政府績(jī)效目標(biāo)的作用1、政府績(jī)效目標(biāo)是政府績(jī)效有效性的決定因素2、政府績(jī)效目標(biāo)是政府績(jī)效管理的基礎(chǔ)要素和重要環(huán)節(jié)3、政府績(jī)效目標(biāo)是政府再造的核心戰(zhàn)略4、政府績(jī)效目標(biāo)是政府戰(zhàn)略管理的重要內(nèi)容5、政府績(jī)效目標(biāo)是創(chuàng)設(shè)績(jī)效后果的基本方法2.2政府績(jī)效信息2.2.1政府績(jī)效信息概述2.2.2政府績(jī)效信息的“四化”2.2.3政府績(jī)效信息的過程2.2.1政府績(jī)效信息概述政府績(jī)效信息是對(duì)政府績(jī)效的特征及其運(yùn)動(dòng)變化狀態(tài)的反映和表述。政府績(jī)效信息不是政府績(jī)效本身，而是對(duì)政府績(jī)效之間的聯(lián)系與相互作用的表征。政府績(jī)效信息是人們對(duì)政府績(jī)效認(rèn)知后的再現(xiàn)。政府績(jī)效信息室信息的組成部分，更是政府信息的構(gòu)成要件。二、政府績(jī)效信息的價(jià)值第一、政府績(jī)效信息是政府績(jī)效管理的基礎(chǔ)。第二、政府績(jī)效信息是政府標(biāo)桿管理＊的基礎(chǔ)。第三、政府績(jī)效信息是政府效能監(jiān)察的基礎(chǔ)。三、政府績(jī)效信息的“四化”1.政府績(jī)效信息的公開化2.政府績(jī)效信息的全真化3.政府績(jī)效信息的實(shí)效化4.政府績(jī)效信息的電子化四、政府績(jī)效信息的過程1.政府績(jī)效信息的收集2.政府績(jī)效信息的保存3.政府績(jī)效信息的分析4.政府績(jī)效信息的報(bào)告2.3政府績(jī)效目標(biāo)管理2.3.1目標(biāo)管理概述2.3.2政府績(jī)效目標(biāo)管理的前提2.3.3政府績(jī)效目標(biāo)的制定2.3.4政府績(jī)效目標(biāo)的執(zhí)行2.3.5政府績(jī)效目標(biāo)的評(píng)估2.3.1目標(biāo)管理概述哈羅德·孔茨和海因茨·韋里克的關(guān)于目標(biāo)管理的概念：“目標(biāo)管理師一個(gè)全面的管理系統(tǒng)，它用的系統(tǒng)的方法，使許多關(guān)鍵活動(dòng)結(jié)合起來，并且有意識(shí)地瞄準(zhǔn)有效地和高效率地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)和個(gè)人目標(biāo)?！边@種目標(biāo)管理系統(tǒng)具有結(jié)果性、整體性、參與性和融合性，因此，目標(biāo)管理師一種整體管理、參與管理和結(jié)果管理。目標(biāo)管理的流程一般認(rèn)為有三個(gè)階段：

第一階段：目標(biāo)之設(shè)定第二階段：為達(dá)成目標(biāo)之過程管理第三階段：達(dá)成成果之測(cè)定與評(píng)估日本學(xué)者幸田一男的觀點(diǎn)目標(biāo)管理有六個(gè)步驟：（1）最高的整體目標(biāo)與達(dá)成目標(biāo)之基本方針的徹底化；（2）上級(jí)目標(biāo)及方針之明示；（3）達(dá)成目標(biāo)者本人之目標(biāo)設(shè)定（4）上級(jí)對(duì)目標(biāo)之核對(duì)及決定（5）達(dá)成者本人之自我統(tǒng)御（6）成果的評(píng)估目標(biāo)管理的優(yōu)點(diǎn)（1）目標(biāo)管理對(duì)組織內(nèi)易于度量和分解的目標(biāo)會(huì)帶來良好的績(jī)效。對(duì)于那些在技術(shù)上具有可分性的工作，由于責(zé)任、任務(wù)明確目標(biāo)管理常常會(huì)起到立竿見影的效果，而對(duì)于技術(shù)不可分的團(tuán)隊(duì)工作則難以實(shí)施目標(biāo)管理。（2）目標(biāo)管理有助于改進(jìn)組織結(jié)構(gòu)的職責(zé)分工。由于組織目標(biāo)的成果和責(zé)任力圖劃歸一個(gè)職位或部門，容易發(fā)現(xiàn)授權(quán)不足與職責(zé)不清等缺陷。（3）目標(biāo)管理啟發(fā)了自覺，調(diào)動(dòng)了職工的主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性。由于強(qiáng)調(diào)自我控制，自我調(diào)節(jié)，將個(gè)人利益和組織利益緊密聯(lián)系起來，因而提高了士氣。（4）目標(biāo)管理促進(jìn)了意見交流和相互了解，改善了人際關(guān)系。目標(biāo)管理的缺點(diǎn)①目標(biāo)難以制定。組織內(nèi)的許多目標(biāo)難以定量化、具體化；許多團(tuán)隊(duì)工作在技術(shù)上不可解；組織環(huán)境的可變因素越來越多，變化越來越快，組織的內(nèi)部活動(dòng)日益復(fù)雜，使組織活動(dòng)的不確性越來越大。這些都使得組織的許多活動(dòng)制訂數(shù)量化目標(biāo)是很困難的。②目標(biāo)管理的哲學(xué)假設(shè)不一定都存在。Y理論對(duì)于人類的動(dòng)機(jī)作了過分樂觀的假設(shè)，實(shí)際中的人是有“機(jī)會(huì)主義本性”的，尤其在監(jiān)督不力的情況下。因此許多情況下，目標(biāo)管理所要求的承諾、自覺、自治氣氛難以形成。③目標(biāo)商定可能增加管理成本。目標(biāo)商定要上下溝通、統(tǒng)一思想是很費(fèi)時(shí)間的；每個(gè)單位、個(gè)人都關(guān)注自身目標(biāo)的完成，很可能忽略了相互協(xié)作和組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，滋長(zhǎng)本位主義、臨時(shí)觀點(diǎn)和急功近利傾向。④有時(shí)獎(jiǎng)懲不一定都能和目標(biāo)成果相配合，也很難保證公正性，從而削弱了目標(biāo)管理的效果。2.3.2政府績(jī)效目標(biāo)管理的前提1.清晰的組織結(jié)構(gòu)2.參與管理的作風(fēng)3.有效的反饋機(jī)制2.3.3政府績(jī)效目標(biāo)的制定1.有效政府政府績(jī)效目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)挑戰(zhàn)性—可行性—時(shí)限性—可衡量性—有限性2.政府績(jī)效目標(biāo)制定的程序（1）政府績(jī)效目標(biāo)制定的方式：由上而下溝通由下而上設(shè)定由下而上溝通從中協(xié)調(diào)（2）政府績(jī)效目標(biāo)制定的步驟1.上級(jí)目標(biāo)及方針明示2.事前的討論與調(diào)整3.目標(biāo)的設(shè)定與登記4.目標(biāo)的檢討、討論與決定5.目標(biāo)的整理2.3.4政府績(jī)效目標(biāo)的執(zhí)行(一)政府績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行的原則（1）概括性管理原則（2）自我控制原則(二)政府績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行的程序張澤忠、侯永平的觀點(diǎn)：（1）進(jìn)行對(duì)策展開（2）目標(biāo)協(xié)商（3）明確目標(biāo)責(zé)任（4）合理授權(quán)（5）編制目標(biāo)展開圖（6）目標(biāo)執(zhí)行中的分階段評(píng)估(三）政府績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行的監(jiān)控政府績(jī)效目標(biāo)的執(zhí)行中必須對(duì)目標(biāo)執(zhí)行的情況進(jìn)行全過程、分階段、有重點(diǎn)、連續(xù)性的統(tǒng)計(jì)、監(jiān)控、反饋和比較，及時(shí)掌握工作進(jìn)程和存在的問題，迅速采取后續(xù)性跟蹤決定和決策執(zhí)行措施。目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控的內(nèi)容可以使執(zhí)行進(jìn)度、執(zhí)行質(zhì)量、執(zhí)行成本，也可以使假設(shè)、目標(biāo)、計(jì)劃、資財(cái)和日常工作。2.3.5政府績(jī)效目標(biāo)的評(píng)估（一）政府績(jī)效目標(biāo)評(píng)估的原則（1）自我評(píng)估原則（2）上下級(jí)商談原則（3）與獎(jiǎng)懲掛鉤原則（二）政府績(jī)效目標(biāo)評(píng)估的程序東京芝浦電器公司歸納了5個(gè)成果評(píng)價(jià)的程序：（1）下級(jí)自我評(píng)定本期的成果（2）下級(jí)要把必要的事項(xiàng)記入目標(biāo)卡片后，提交上級(jí)（3）審核目標(biāo)卡片后，根據(jù)卡片內(nèi)容同下級(jí)進(jìn)行個(gè)別協(xié)商和指導(dǎo)（4）下級(jí)要復(fù)制目標(biāo)卡片，把它作為附件提交上級(jí)。（5）為人事考核提供材料（三）政府績(jī)效目標(biāo)評(píng)估的方法成果評(píng)定的基本方法是：每一個(gè)目標(biāo)都按目標(biāo)的達(dá)成程度、目標(biāo)的難度、在達(dá)到目標(biāo)過程中主觀的努力程度這三個(gè)要素進(jìn)行評(píng)定。根據(jù)這三點(diǎn)，在加上修正值，對(duì)成果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，然后確定等級(jí)。課堂思考題請(qǐng)你閱讀《寧波大學(xué)第四輪崗位聘任的有關(guān)材料》，從績(jī)效目標(biāo)的角度分析和討論該套方案存在問題？第3章政府績(jī)效預(yù)算3.1政府績(jī)效預(yù)算概述3.1.1績(jī)效預(yù)算的涵義解析3.1.2績(jī)效預(yù)算的發(fā)展進(jìn)程3.1.3績(jī)效預(yù)算的特征分析3.1.4績(jī)效預(yù)算的作用3.1.1績(jī)效預(yù)算的涵義解析世界銀行專家沙利文的觀點(diǎn)：績(jī)效預(yù)算是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心的一種預(yù)算體制，具體說來就是把資源分配的增加與績(jī)效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)。澳大利亞把績(jī)效預(yù)算分成五個(gè)部分：一是政府要辦的事；二是配置預(yù)算資源；三是以結(jié)果為中心制定績(jī)效目標(biāo)；四是評(píng)價(jià)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)狀況的標(biāo)準(zhǔn)；五是評(píng)價(jià)績(jī)效的指標(biāo)體系。聯(lián)合國(guó)技術(shù)合作發(fā)展局顧問彼得先生認(rèn)為：績(jī)效預(yù)算是這樣一種預(yù)算機(jī)制：在預(yù)算計(jì)劃中，表明預(yù)算撥款的目的和目標(biāo)、以及達(dá)到這些目標(biāo)（其他數(shù)據(jù)可以通過測(cè)量每個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行后達(dá)到的產(chǎn)出及其數(shù)量來確定）所需耗費(fèi)的成本?？?jī)效預(yù)算有五個(gè)基本要素構(gòu)成：（1）按細(xì)化的目標(biāo)或作用將預(yù)算計(jì)劃分項(xiàng)目排列；（2）預(yù)算計(jì)劃中表明每個(gè)項(xiàng)目在每個(gè)財(cái)年中所要達(dá)到的業(yè)績(jī)目標(biāo)；（3）預(yù)算計(jì)劃中清除地陳列了每個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算成本和預(yù)期收入；（4）必須按預(yù)算指標(biāo)測(cè)量與績(jī)效撥款有關(guān)的產(chǎn)出和業(yè)績(jī)，以衡量目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)；（5）使用結(jié)果數(shù)據(jù)作為績(jī)效評(píng)估的依據(jù)，以確定實(shí)際的成本和業(yè)績(jī)，從而促進(jìn)國(guó)家財(cái)政資源使用的效率。作者的觀點(diǎn)：政府績(jī)效預(yù)算是一種由預(yù)算主管機(jī)構(gòu)或其他受委托機(jī)構(gòu)對(duì)政府預(yù)算計(jì)劃（包括政府業(yè)績(jī)狀況和預(yù)期業(yè)績(jī)目標(biāo)）通過科學(xué)的評(píng)價(jià)愛體系進(jìn)行成本效益分析，據(jù)此分配財(cái)政資金的結(jié)果導(dǎo)向型預(yù)算模式。3.1.2績(jī)效預(yù)算的發(fā)展進(jìn)程1.績(jī)效預(yù)算的基本演進(jìn)階段第一階段——關(guān)注投入（input)階段（1940年以前）第二階段——關(guān)注產(chǎn)出階段（1940-1989期間）第三階段——關(guān)注后果階段（1989至今）不同預(yù)算模式分類的性質(zhì)及編制方法名稱預(yù)算模式分類性質(zhì)預(yù)算編制方法名稱投入型預(yù)算以“養(yǎng)人”為基礎(chǔ)的預(yù)算分項(xiàng)排列預(yù)算（LIB）以“辦事“為基礎(chǔ)的預(yù)算規(guī)劃-項(xiàng)目預(yù)算制度（PPBS）零基預(yù)算（ZBB）效果型預(yù)算以“后果”為基礎(chǔ)的預(yù)算績(jī)效預(yù)算（PB）2.績(jī)效預(yù)算的主要發(fā)展動(dòng)因（1）控制財(cái)政赤字和政府債務(wù)是績(jī)效預(yù)算變革的內(nèi)在直接動(dòng)因；（2）政府中各種政治力量的博弈互動(dòng)對(duì)績(jī)效預(yù)算的發(fā)展起到了推波助瀾的作用；（3）現(xiàn)代新技術(shù)革命尤其是信息技術(shù)變革為績(jī)效預(yù)算的發(fā)展提供了現(xiàn)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)。關(guān)于政府財(cái)政赤字與政府債務(wù)規(guī)模問題，我們引入三個(gè)不同的測(cè)度來加以衡量：政府單位的數(shù)量；政府支出；政府雇員人數(shù)。政府?dāng)?shù)量政府類型194219571967197719871997聯(lián)邦111111州485050505050縣305030503049304230423043鎮(zhèn)189191719817105168221669116629市162201721518048188621920019372學(xué)區(qū)1085795045421782151741472113726特區(qū)82991442421264259622953234683總計(jì)15511610239281299799138323787454表3：美國(guó)政府單位的數(shù)量政府支出年份支出總額（10億美元）以1992年幣值折算的支出總額（10億美元）人均政府支出（以1992年幣值計(jì)算）在GDP中的比重（％）1960151.3649.4362223.11970333.01088.2535328.31980958.71587.3700830.219902218.82370.5953231.419962993.32728.61037532.2表4：聯(lián)邦、州、地方政府支出表5：政府支出占GDP比重的國(guó)際比較（％）國(guó)家1980年1996年瑞典60.165.4丹麥56.261.6芬蘭38.157.2比利時(shí)58.354.5法國(guó)46.154.1意大利42.153.4奧地利48.152.2荷蘭55.850.0德國(guó)47.949.6

續(xù)表5：政府支出占GDP比重的國(guó)際比較（％）國(guó)家1980年1996年希臘30.446.2加拿大38.845.6挪威43.344.8葡萄牙23.843.5西班牙32.243.1英國(guó)43.041.6愛爾蘭49.239.7冰島32.538.0澳大利亞31.436.4日本32.036.2美國(guó)31.433.3平均值42.047.3表6：中國(guó)政府規(guī)模的增長(zhǎng)表7：中國(guó)政府規(guī)模的增長(zhǎng)2表8：中國(guó)政府規(guī)模的增長(zhǎng)（3）據(jù)多家媒體報(bào)道，中國(guó)行政管理支出從1986年的220億元增長(zhǎng)到2005年的6512億元，20年間增長(zhǎng)30倍，年均增長(zhǎng)19．5％。這個(gè)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期財(cái)政收入增長(zhǎng)和GDP增長(zhǎng)。行政管理費(fèi)用占財(cái)政總支出的比重在1978年僅為4．71％，到2003年上升至19．03％，近幾年來仍居高不下。經(jīng)濟(jì)學(xué)家樊綱的一項(xiàng)研究成果是對(duì)這些數(shù)字的佐證：1999年－2005年間中國(guó)行政成本對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作用達(dá)到負(fù)的1．73％。另有數(shù)據(jù)顯示，從財(cái)政供養(yǎng)人員與GDP之比看，中國(guó)為39人／百萬(wàn)美元，大大高于發(fā)達(dá)國(guó)家。目前美國(guó)為2．31人／百萬(wàn)美元，日本為1．38人／百萬(wàn)美元。相對(duì)而言，中國(guó)公務(wù)員“超標(biāo)”近20倍。中國(guó)行政管理經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)3.1.3績(jī)效預(yù)算的特征分析（1）以不同的預(yù)算觀為各自建立的基礎(chǔ)（2）從傳統(tǒng)的收入核算向成本核算（3）預(yù)算的考核方式不同3.1.4績(jī)效預(yù)算的作用（1）有利于深化政府行政機(jī)構(gòu)改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變。（2）實(shí)施績(jī)效預(yù)算，有利于有效制止浪費(fèi)，提高財(cái)政資金使用效率。（3）實(shí)施績(jī)效預(yù)算，政府部門可以按照本年度的總預(yù)算來安排各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃。3.2政府績(jī)效預(yù)算的流程、手段

和保障機(jī)制3.2.1績(jī)效預(yù)算的流程框架3.2.2績(jī)效預(yù)算的手段分析3.2.3績(jī)效預(yù)算的保障機(jī)制3.2.1績(jī)效預(yù)算的流程框架實(shí)施政府績(jī)效預(yù)算的基本流程：（1）進(jìn)行廣泛調(diào)研，形成預(yù)算基本指導(dǎo)框架，建立預(yù)算績(jī)效的總體控制體系。（2）確定預(yù)算的具體項(xiàng)目計(jì)劃，擬定預(yù)算的預(yù)期績(jī)效目標(biāo)。（3）制定預(yù)算的績(jī)效指標(biāo)及其相應(yīng)的衡量基準(zhǔn)，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。（4）將調(diào)整后的預(yù)算計(jì)劃通過法定程序最終報(bào)立法機(jī)關(guān)進(jìn)行審批，形成預(yù)算法律文件，并由立法機(jī)構(gòu)與政府（或部門）簽訂相應(yīng)的預(yù)算績(jī)效協(xié)議，建立責(zé)任機(jī)制。（5）在本財(cái)年結(jié)束時(shí)，由指定機(jī)構(gòu)通過評(píng)價(jià)指標(biāo)體系來衡量預(yù)算的實(shí)際效果，并運(yùn)用基準(zhǔn)測(cè)試或成本效益等分析方法對(duì)支出機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的效果進(jìn)行詳細(xì)客觀的分析評(píng)估。（6）對(duì)評(píng)估結(jié)構(gòu)的反饋運(yùn)用。澳大利亞績(jī)效預(yù)算評(píng)估框架公眾的需要政府的優(yōu)先權(quán)階段目標(biāo)/預(yù)期結(jié)果預(yù)算產(chǎn)生的結(jié)果項(xiàng)目產(chǎn)出預(yù)算投入預(yù)算計(jì)劃的一致性（項(xiàng)目篩選）預(yù)算效率預(yù)算成本效益分析預(yù)算的效果（比較分析）3.2.2績(jī)效預(yù)算的手段分析1.信息管理手段——建立高效率信息綜合系統(tǒng)2.責(zé)任控制手段——簽訂績(jī)效協(xié)議（或合同）3.過程監(jiān)控手段——提交月度、季度和年度績(jī)效報(bào)告4、效果審核手段——開展“產(chǎn)出評(píng)價(jià)”和”價(jià)格復(fù)審“5、宏觀調(diào)控手段——形成多年期預(yù)算框架產(chǎn)出評(píng)價(jià)與價(jià)格復(fù)審的審核要素產(chǎn)出評(píng)價(jià)關(guān)注要素價(jià)格復(fù)查關(guān)注要素兩者共同關(guān)注要素目標(biāo)與成果是否一致價(jià)格流程優(yōu)化對(duì)目標(biāo)的影響恰當(dāng)性成本結(jié)構(gòu)基準(zhǔn)設(shè)定＊（共同關(guān)注要素）生產(chǎn)力因素市場(chǎng)測(cè)試通貨膨脹績(jī)效指標(biāo)＊（共同關(guān)注要素）3.2.3績(jī)效預(yù)算的保障機(jī)制1、基礎(chǔ)條件——引入權(quán)責(zé)制會(huì)計(jì)制度，確定政府的績(jī)效成本2、技術(shù)支持——設(shè)計(jì)有效業(yè)績(jī)管理系統(tǒng)，完善信息反饋機(jī)制3、外在保障——健全嚴(yán)格公開的審計(jì)制度，強(qiáng)化預(yù)算法律約束力4、激勵(lì)機(jī)制——建立政府問責(zé)制度，形成預(yù)算公共責(zé)任基礎(chǔ)3.3政府績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系建構(gòu)3.3.1績(jī)效預(yù)算指標(biāo)的基本類型3.3.2建構(gòu)績(jī)效預(yù)算指標(biāo)的原則、步驟和方法3.3.3政府績(jī)效預(yù)算的若干分析方法3.3.1績(jī)效預(yù)算指標(biāo)的基本類型一、績(jī)效預(yù)算指標(biāo)的基本類型（1）投入指標(biāo)。如辦公用品、設(shè)備、車輛、時(shí)間等（2）產(chǎn)出指標(biāo)。如道路保潔、綠化面積、鋪設(shè)公路里程（3）效率指標(biāo)。如每噸污水處理的成本（4）服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。如火車準(zhǔn)點(diǎn)率（5）結(jié)果指標(biāo)。如空氣質(zhì)量是否得到改善3.3.2建構(gòu)績(jī)效預(yù)算指標(biāo)的

原則、步驟和方法1、建構(gòu)績(jī)效預(yù)算指標(biāo)的原則（1）終極目標(biāo)導(dǎo)向原則（2）適應(yīng)環(huán)境原則（3）符合CREAM標(biāo)準(zhǔn)（4）評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)成要合理2、擬定績(jī)效預(yù)算指標(biāo)的一般步驟（1）調(diào)查研究，制定工作計(jì)劃，描述政府產(chǎn)出及效果的規(guī)格。（2）結(jié)合核心業(yè)務(wù)領(lǐng)域，確定政府部門的主要目標(biāo)（3）結(jié)合部門目標(biāo)，確定績(jī)效指標(biāo)。（4）進(jìn)行科學(xué)測(cè)算，確定政府預(yù)算績(jī)效基準(zhǔn)。3、績(jī)效預(yù)算指標(biāo)確定的基本方法績(jī)效指標(biāo)的制定采取先易后難，逐步完善的方法，首先從項(xiàng)目預(yù)算入手，制定出分項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)，并與其預(yù)算相對(duì)應(yīng)；對(duì)于暫時(shí)無(wú)法指定具體績(jī)效指標(biāo)的預(yù)算部分，再與經(jīng)費(fèi)預(yù)算放在一起，與部門的總體績(jī)效目標(biāo)掛鉤。在績(jī)效指標(biāo)的確定和評(píng)估方面，應(yīng)采取內(nèi)外結(jié)合的方法。可以采取由專家討論和聽取民眾代表意見兩個(gè)渠道，專家應(yīng)包括部門內(nèi)部的專家和外部的專家，民眾代表的意見可以通過人大代表或者民意測(cè)驗(yàn)來獲得。通過內(nèi)外結(jié)合，形成科學(xué)合理的績(jī)效指標(biāo)。3.3.3政府績(jī)效預(yù)算的若干分析方法1、成本分析技術(shù)2、運(yùn)籌學(xué)的分析技術(shù)3、系統(tǒng)全面的分析框架3.4我國(guó)政府推行績(jī)效預(yù)算的戰(zhàn)略選擇4.4.1在我國(guó)實(shí)行績(jī)效預(yù)算的主要效用4.4.2實(shí)行績(jī)效預(yù)算的影響因素分析4.4.3當(dāng)前在我國(guó)實(shí)行績(jī)效預(yù)算的具體要求4.4.4我國(guó)政府推行績(jī)效預(yù)算存在的誤區(qū)分析4.4.5我國(guó)政府推行績(jī)效預(yù)算的政策建議

4.4.1在我國(guó)實(shí)行績(jī)效預(yù)算的主要效用1.提升政府施政能力和政府總體績(jī)效，將效能建設(shè)推向縱深2.提高財(cái)政資金效益和防范金融風(fēng)險(xiǎn)，加快公共財(cái)政框架形成3.建立新型的激勵(lì)和制約機(jī)制，促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革和重組4、以科學(xué)評(píng)價(jià)體系代替?zhèn)鹘y(tǒng)定性考評(píng)，進(jìn)一步體現(xiàn)民主化理念4.4.2實(shí)行績(jī)效預(yù)算的影響因素分析1、政府實(shí)施改革的能力：績(jī)效測(cè)評(píng)能力、公職人員個(gè)人能力、技術(shù)方面的能力等；2、政府內(nèi)部的授權(quán)機(jī)制：法律授權(quán)、程序授權(quán)、組織授權(quán)3、改革的可接受性：政治的可接受性、管理的可接受性、激勵(lì)的相容性、4.4.3當(dāng)前在我國(guó)實(shí)行績(jī)效預(yù)算

的具體要求1.預(yù)算編制要首先宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)2.預(yù)算的執(zhí)行、評(píng)估要求權(quán)責(zé)搭配恰當(dāng)3.績(jī)效預(yù)算的核心是構(gòu)建一套能夠放映政府公共活動(dòng)績(jī)效的評(píng)估指標(biāo)體系4.預(yù)算預(yù)算要求以科學(xué)、客觀、高效的預(yù)算績(jī)效評(píng)估機(jī)制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的考評(píng)機(jī)制5.績(jī)效預(yù)算的實(shí)施需要相關(guān)法律來規(guī)范預(yù)算程序、嚴(yán)格預(yù)算管理、強(qiáng)化預(yù)算約束4.4.4我國(guó)政府推行績(jī)效預(yù)算

存在的誤區(qū)分析1、要走出全盤西化的誤區(qū)2、要走出急功近利的誤區(qū)3、要走出角色沖突的誤區(qū)4.4.5我國(guó)政府推行績(jī)效預(yù)算的政策建議1.在現(xiàn)有基礎(chǔ)上實(shí)行并逐步完善績(jī)效預(yù)算2.實(shí)行部分的權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)，全面反映政府績(jī)效3.建立正確的激勵(lì)機(jī)制4.以績(jī)效審計(jì)帶動(dòng)績(jī)效預(yù)算的實(shí)行5.依靠公眾進(jìn)行績(jī)效執(zhí)行情況的評(píng)估第4章政府績(jī)效合同

GovernmentPerformanceContract4.1政府績(jī)效合同概述4.1.1政府績(jī)效合同的內(nèi)涵4.1.2政府績(jī)效合同的發(fā)展4.1.3政府績(jī)效合同的作用4.1.1政府績(jī)效合同的內(nèi)涵（1）合同的概念：合同是個(gè)體的人們與相對(duì)人之間為某種行為，明確權(quán)利與義務(wù)的需要而產(chǎn)生的，是人們?yōu)橐?guī)范合意的（共同或相對(duì)或交易）行為逐漸將指稱明確的法律術(shù)語(yǔ)，具有特定的含義，是民法中的一個(gè)重要概

英語(yǔ)中稱為“Contract”,法語(yǔ)中稱“Contrat”或“Pacte”,德文中稱“Vertrag”或“Kontrakt”。這此用語(yǔ)都來源于羅馬法的合同概念“Contractus”。據(jù)學(xué)者考證，“Contractus”由“Con”和“tractus”二字組成。Con由Com轉(zhuǎn)化而來，有“共”字的意義，“tractus”有“交易”的意義，因此，合同的本意為“共同交易”（①轉(zhuǎn)引至王利明《合同法研究》第一卷P2-3頁(yè)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版）。后來，合同一詞被宗教、哲學(xué)、社會(huì)學(xué)等作為重要的概念，但“共同”與“合意”的基本含義沒有改變。

（2）合同界定的流派全球法系的流派就是合同界定的流派。從全球來看，大致分為兩大法系，即英美法系和大陸法系。兩大法系對(duì)合同的界定有不同的內(nèi)涵，由此派生出合同的兩大派系。即是協(xié)議說與允諾說。

A協(xié)議說。大陸法系的國(guó)家以羅馬法為源，基本上認(rèn)為合同是雙方或多方當(dāng)事人的合意。強(qiáng)調(diào)合同雙方的意思表示一致的行為。這些國(guó)家和地區(qū)中，以法國(guó)、德國(guó)、意大利、瑞士、日本、臺(tái)灣地區(qū)為代表。雖然對(duì)合同的本質(zhì)認(rèn)識(shí)基本一致，但對(duì)合同范圍的界定也是有寬嚴(yán)之分的。如《法國(guó)民法典》第1101條規(guī)定：“契約，為一人或數(shù)人對(duì)另一人或另數(shù)人承擔(dān)給付某物、做或不做某事的義務(wù)的合意”（羅結(jié)珍譯《法國(guó)民法典》第282頁(yè)，中國(guó)法制出版社1999年出版），從債務(wù)的角度揭示了合同作為一種發(fā)生債的關(guān)系的合意的本質(zhì)，但僅以債權(quán)作為合同調(diào)整的范圍，屬狹義理解和使用。《德國(guó)民法典》第305條規(guī)定：“以法律行為發(fā)生債的關(guān)系或改變債的關(guān)系的內(nèi)容者，必須有當(dāng)事人雙方之間的契約，法律另有規(guī)定的除外，”（杜景林、盧諶譯《德國(guó)民法典》第68頁(yè)，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年出版）該條的規(guī)定認(rèn)為合同是發(fā)生、變更債的關(guān)系的法律行為，但其它私法行為在民法中也認(rèn)為是合同，均納入合同調(diào)整的范圍，屬?gòu)V義理解的合同。

B允諾說。英美法系的國(guó)家以英國(guó)習(xí)慣法為基礎(chǔ)，并受程序法的影響，認(rèn)為合同是一種或一系列的可以依法強(qiáng)制執(zhí)行的諾言。強(qiáng)調(diào)的是合同單方的義務(wù)承諾的表示，但允諾是構(gòu)成合同的基本行為，在一定程度上，揭示了合同的本質(zhì)。以英國(guó)和美國(guó)為代表。英國(guó)《大不列顛百科全書》給合同下的定義為：“合同是可以依法執(zhí)行的諾言。這個(gè)諾言可以是作為，也可以是不作為?！泵绹?guó)《合同法重述》（第二版）第1條規(guī)定：“合同是一個(gè)允諾或一系列允諾，違反該允諾將由法律給予救濟(jì)，履行該允諾是法律在某些情況下所確認(rèn)的義務(wù)?！庇捎谟⒚婪ㄏ祵?duì)合同強(qiáng)調(diào)的是一方對(duì)另一方的允諾，而沒有強(qiáng)調(diào)雙方當(dāng)事人的合意，也受到許多學(xué)者的批評(píng)。在美國(guó)，合同的定義也有所改變。如美國(guó)《統(tǒng)一商法典》第1-201條規(guī)定：“合同是指當(dāng)事人依本法及其他法律規(guī)則達(dá)成的合意產(chǎn)生的全部合法債務(wù)?！?/p>

合同的基本理念（1）平等與獨(dú)立（2）自由與合意（3）合作與互惠2.政府合同所謂政府合同是指政府和公民、法人和其他組織之間為實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)經(jīng)相互協(xié)商而達(dá)成的協(xié)議，是政府內(nèi)在要素管理及外部公共關(guān)系管理處理過程中，所運(yùn)用的不同層級(jí)節(jié)制單方命令及法律規(guī)制等傳統(tǒng)手段的一種新型管理工具。政府合同的主要特征（1）合同雙方當(dāng)事人的法律地位平等，但權(quán)利義務(wù)不均衡對(duì)等，行政機(jī)關(guān)的權(quán)利明顯多于對(duì)方，這是由行政機(jī)關(guān)的行政主體地位決定的。（2）政府合同的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益，更好地進(jìn)行公共管理。（3）政府合同與民事合同的程序相同，即必須在雙方當(dāng)事人協(xié)商一致的情況下簽訂合同。（4）合同的強(qiáng)制執(zhí)行只能由普通法院來強(qiáng)制執(zhí)行。（5）在違約賠償方面，政府不能擁有法律以外的權(quán)力?！居ⅰ亢?jiǎn)·萊恩對(duì)政府合同的概述（1）一種承諾或協(xié)議（2）不違反合同的義務(wù)（3）產(chǎn)品服務(wù)交換的一種補(bǔ)償3.合同型政府合同型政府實(shí)施合同治理的目的：（1）實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)（2）使用私法※（3）創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境（4）整合資源配置和公共管制※公法與私法的劃分與區(qū)別一、劃分公法、私法的標(biāo)準(zhǔn)

１．幾種有代表性的見解

關(guān)于劃分公法、私法的標(biāo)準(zhǔn)，法學(xué)界看法不一，主要有如下幾種學(xué)說：

一為利益說（目的說），即以規(guī)定國(guó)家利益和社會(huì)公共利益和社會(huì)公共利益的為公法，規(guī)定私人利益的則為私法。

二為意思說（意志說），即以規(guī)定國(guó)家與公民、法人之間的管理服從關(guān)系的為公法，規(guī)定公民、法人相互之間的平等關(guān)系的則為私法。

三為主體說，即以規(guī)定國(guó)家或具有管理公共事務(wù)職能的組織作為主體一方或雙方的為公法，規(guī)定法律地位平等的主體的則為私法。從上述學(xué)說中可以看出一定的共同性，這就是，社會(huì)生活中存在兩類不同性質(zhì)的關(guān)系——平等主體之間的、不需要國(guó)家公權(quán)力參與的關(guān)系與不平等主體之間的、需要國(guó)家公權(quán)力參與的關(guān)系，于是產(chǎn)生了作為不同調(diào)整手段的公法、私法。

但上述任何一種學(xué)說都存在難以解決的某些問題。比如說，作為私法的民法既維護(hù)個(gè)體利益，也要維護(hù)社會(huì)公共利益，而作為公法的稅法既維護(hù)國(guó)家利益，也要維護(hù)個(gè)體利益，因而利益說就不確切。企業(yè)內(nèi)部也有管理服從關(guān)系，國(guó)家機(jī)關(guān)之間也有平等關(guān)系，因而意思說就不全面。國(guó)家作為資產(chǎn)所有者（股東）參加的關(guān)系并非公法關(guān)系，同一級(jí)別的政府機(jī)關(guān)之間在法定職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)生的監(jiān)督和制約關(guān)系并非私法關(guān)系，因而主體說就不嚴(yán)密。合同型政府治理的基本理念：（1）平等（2）自由（3）協(xié)商合意（4）互惠傳統(tǒng)政府治理和（合同型政府）合同治理比較傳統(tǒng)政府治理（合同型政府）合同治理理論基礎(chǔ)與認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)政治理論、早期社會(huì)科學(xué)提出的社會(huì)和政治評(píng)論經(jīng)濟(jì)理論（主要為公共選擇理論和現(xiàn)代契約理論）治理信念以權(quán)威、權(quán)力為基礎(chǔ)平等、自由、合作、互惠等合同理念治理主體政府機(jī)構(gòu)或部門（包括官僚機(jī)構(gòu)和公共企業(yè)）政府機(jī)構(gòu)或部門及私營(yíng)部門、非營(yíng)利性組織等賽局參與者治理方式配置與管制的分離配置和管制的結(jié)合治理目標(biāo)強(qiáng)調(diào)政治強(qiáng)調(diào)管理目標(biāo)的達(dá)成（效率）治理過程公共和私人的賽局參與者的分離創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境傳統(tǒng)政府治理（合同型政府）合同治理治理機(jī)制使用公法機(jī)制，通過政府機(jī)構(gòu)來實(shí)施項(xiàng)目：官僚機(jī)構(gòu)；公共企業(yè)使用私法機(jī)制，通過私人和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)：合同；招/投標(biāo)治理中的政府角色劃槳（設(shè)計(jì)和執(zhí)行政策，關(guān)注政治上界定的單一目標(biāo)）掌舵（充當(dāng)催化劑、釋放市場(chǎng)力量，作為簽約者、仲裁者以及資產(chǎn)所有者）治理的責(zé)任途徑等級(jí)制——行政官員對(duì)經(jīng)由民主選舉程序產(chǎn)生的政治領(lǐng)袖負(fù)責(zé)市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)——自我利益的惠匯集會(huì)產(chǎn)生令諸多公民（顧客）團(tuán)隊(duì)滿意的結(jié)果治理的組織結(jié)構(gòu)官僚組織以機(jī)構(gòu)內(nèi)自上而下的權(quán)威和對(duì)委托人的控制或管制為特征分權(quán)的公共組織治理的激勵(lì)基礎(chǔ)工資和收益，公職保障契約精神、企業(yè)家精神4.政府績(jī)效合同政府績(jī)效合同是指政府在內(nèi)部要素及外部公共關(guān)系處理過程中，利用合同化的管理模式對(duì)相關(guān)的績(jī)效作出的合同規(guī)范，以達(dá)到公共管理和提供公共服務(wù)的目的。4.1.2政府績(jī)效合同的發(fā)展（1）政府績(jī)效合同的興起（2）政府績(jī)效合同的發(fā)展4.1.3政府績(jī)效合同的作用1.績(jī)效合同的廣泛運(yùn)用開辟了公共部門新的研究突進(jìn)以及研究范疇2.績(jī)效合同的廣泛運(yùn)用意味著政府主要協(xié)調(diào)機(jī)制從公法向私法變遷3.績(jī)效合同的廣泛運(yùn)用提供了一種可供選擇的替代國(guó)家權(quán)威的機(jī)制4.績(jī)效合同的廣泛運(yùn)用塑造了一種適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展新的政府治理模式1.績(jī)效合同的廣泛運(yùn)用開辟了公共部門

新的研究突進(jìn)以及研究范疇（1）政府績(jī)效合同的廣泛運(yùn)用展示了行政研究的新視野。政府績(jī)效合同充分體現(xiàn)了“公法私法化”的趨勢(shì)，這模糊了公法與私法之間壁壘分明的界限，拓展了行政法的視野。（2）政府績(jī)效合同的廣泛運(yùn)用預(yù)示了行政法研究的新變革。行政主體是傳統(tǒng)行政法的中心主題，政府合同的出現(xiàn)和普遍應(yīng)用，使作為公共權(quán)力來源地公民、法人和其他組織自然而然地成為了行政法的中心主體，這要求行政法必須從內(nèi)容到體系作出全面的調(diào)整。2.績(jī)效合同的廣泛運(yùn)用意味著政府

主要協(xié)調(diào)機(jī)制從公法向私法變遷績(jī)效合同對(duì)于政府和官員的沖擊與影響：（1）作為簽約方的政府，其活動(dòng)不能超出合同條款所規(guī)定的范圍。如果合同本身不完備的話，政府不可能運(yùn)用公共法律的權(quán)威來增加其內(nèi)容。（2）就合同本身而言，政府和其他簽訂合同的私人一樣要受到約束。如果在合同執(zhí)行過程中出現(xiàn)了問題，政府將會(huì)像私人一樣被起訴。（3）在違約賠償方面，政府不能擁有超出法律之外的權(quán)力。（4）公共合同糾紛的最終裁決權(quán)在普通法院，而不是行政法庭或裁判所，這是意味著政府必須在合同失敗方面有專業(yè)的知識(shí)。（5）合同的強(qiáng)制執(zhí)行只能由普通的法院來采取行動(dòng)，也就是說要通過訴訟程序。（6）代表政府執(zhí)行合同的人，所造成的合同失敗，一旦法院決定處罰，政府必須承擔(dān)相應(yīng)的全部損失。（7）與合同關(guān)系發(fā)生在平等的兩方一樣，以所有者的身份進(jìn)行交易的政府，其中的所有權(quán)關(guān)系將是一個(gè)關(guān)鍵性的問題。（8）當(dāng)對(duì)由合同的執(zhí)行所獲得的收益進(jìn)行分配時(shí)，政府作為所有者有獲得收益的權(quán)利。3.績(jī)效合同的廣泛運(yùn)用提供了一種

可供選擇的替代國(guó)家權(quán)威的機(jī)制傳統(tǒng)政府治理模式下，公共部門被假定為一個(gè)權(quán)威系統(tǒng)，通過源于國(guó)家的專斷權(quán)力并控制或者限制國(guó)家專斷權(quán)力的規(guī)則進(jìn)行協(xié)調(diào)。政府主要依靠權(quán)威來制定和執(zhí)行各種規(guī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)公共部門的管理。合同制作為支撐私法領(lǐng)域的支柱之一，它具有靈活自由約束雙方而又考慮雙方需求、平衡雙方利益等特征。政府績(jī)效合同的運(yùn)用有效地淡化了行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等傳統(tǒng)行政方式濃厚的權(quán)力行政色彩，體現(xiàn)了行政方式多元化的發(fā)展趨勢(shì)。4.績(jī)效合同的廣泛運(yùn)用塑造了一種適應(yīng)

市場(chǎng)發(fā)展新的政府治理模式（1）合理確定政府的職能目標(biāo)（2）建立起新的激勵(lì)機(jī)制（3）強(qiáng)化了公共服務(wù)的責(zé)任（4）實(shí)現(xiàn)了權(quán)利的合理配置（5）塑造了新型的政府文化4.2政府績(jī)效合同的運(yùn)行機(jī)制4.2.1政府績(jī)效合同運(yùn)行中的委托－代理關(guān)系4.2.2政府績(jī)效合同的運(yùn)行結(jié)構(gòu)4.2.3政府績(jī)效合同運(yùn)行的有效條件4.2.4政府績(jī)效合同運(yùn)行中的政府角色4.2.5政府績(jī)效合同的適用范圍4.2.1政府績(jī)效合同運(yùn)行中的

委托－代理關(guān)系委托人代理人（1）公民（1）國(guó)家或政府（2）政府或國(guó)家（2）官僚（3）政府機(jī)構(gòu)或部門（3）承包商（私人或公共部門）（4）政府機(jī)構(gòu)或部門（4）首席執(zhí)行官（5）首席執(zhí)行官（5）賽局參與者（6）政府機(jī)構(gòu)或部門（6）政府雇員4.2.2政府績(jī)效合同的運(yùn)行結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)·萊恩關(guān)于公共管理過程中績(jī)效合同運(yùn)行的簡(jiǎn)單流程部門部門部門首席執(zhí)行官生產(chǎn)單位首席執(zhí)行官代理型合同交易型合同代理型合同1.代理型合同政府績(jī)效合同的運(yùn)用中，長(zhǎng)期雇用合同將變成短期代理合同。即使政府雇員仍以長(zhǎng)期合同被雇傭，也會(huì)有一個(gè)短期績(jī)效合同來補(bǔ)充它，尤其是首席執(zhí)行官的聘任合同。公共部門合同制的成效取決于“首席執(zhí)行官之間所達(dá)成的合同的質(zhì)量，以及政府選擇‘優(yōu)秀的’首席執(zhí)行官的能力。首席執(zhí)行官雇傭合同的基礎(chǔ)（1）雇傭合同通常是短期的，一般合同期是1年到5年；（2）其薪水也要比過去付給相應(yīng)的行政官員的高得多（3）雇傭合同中，既包括有關(guān)解雇代理人的條款，也包括如果提前終止合同，代理人應(yīng)付賠償?shù)挠嘘P(guān)條款；（4）為防止首席執(zhí)行官在短期雇傭合同中的機(jī)會(huì)主義行為，必須用招標(biāo)/投標(biāo)或競(jìng)標(biāo)的辦法，來選擇執(zhí)行代理機(jī)構(gòu)的首席執(zhí)行官。2.交易型合同交易型合同主要是首席執(zhí)行（CEO）和生產(chǎn)單位之間簽訂的，主要通過招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制來運(yùn)行。交易型合同主要應(yīng)用于軟部門和商業(yè)部門的競(jìng)賽和商業(yè)部門的拍賣中。在運(yùn)行過程中，服務(wù)配置通常采用招標(biāo)競(jìng)標(biāo)機(jī)制，而不是傳統(tǒng)的預(yù)算撥款機(jī)制。（1）競(jìng)賽；（2）拍賣4.2.3政府績(jī)效合同運(yùn)行的有效條件公共管理過程中績(jī)效合同有效運(yùn)行的條件：（1）明確界定和區(qū)分購(gòu)買者和供應(yīng)者（2）簽訂和執(zhí)行最優(yōu)的合同，符合購(gòu)買者和提供者雙方的自我利益（3）在如何分割最優(yōu)合同中雙方所得的過程中，購(gòu)買者和供應(yīng)者之間存在著利益沖突SAVAS關(guān)于公共服務(wù)合同承包的實(shí)施條件（1）存在著有效地政治領(lǐng)導(dǎo)（2）機(jī)構(gòu)內(nèi)部存在倡導(dǎo)者（3）政府面臨著財(cái)政拮據(jù)，不得不審視目前的實(shí)踐（4）具有節(jié)約巨大成本的可能性或其他重要價(jià)值（5）行動(dòng)具有政治可行性（6）特定事件打破了現(xiàn)狀，要求變革4.2.4政府績(jī)效合同運(yùn)行中的政府角色（1）簽約者（2）仲裁者（3）資產(chǎn)所有者4.2.5政府績(jī)效合同的適用范圍

有關(guān)對(duì)公共部門改革的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，在軟部門中，績(jī)效合同運(yùn)行得不如在商業(yè)部門中好。在公共部門中，作為激勵(lì)人們努力工作、實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的手段，績(jī)效合同是有效地?？?jī)效合同非常適合于那些誰(shuí)付費(fèi)誰(shuí)享受服務(wù)的協(xié)議，商業(yè)部門中公共服務(wù)的特征決定了績(jī)效合同在其運(yùn)行中的有效性。4.3政府績(jī)效合同的實(shí)踐運(yùn)用4.3.1政府績(jī)效合同的起草與簽定4.3.2政府績(jī)效合同的執(zhí)行與監(jiān)督4.3.3政府績(jī)效合同在我國(guó)的運(yùn)用4.3.1政府績(jī)效合同的起草與簽定1.政府采購(gòu)（publicprocurement,也譯為公共采購(gòu)），是指政府部門或所屬團(tuán)體為了實(shí)現(xiàn)行政職能或提供公共服務(wù)，使用公共財(cái)政性資金進(jìn)行貨物、服務(wù)、工程建設(shè)等項(xiàng)目的采購(gòu)。西方國(guó)家一般根據(jù)采購(gòu)的對(duì)象將政府采購(gòu)分為公共供應(yīng)（publicsupply）和公共工程（publicworks）兩大類，相應(yīng)訂立的合同也分別稱為公共供應(yīng)合同（publicsupplycontract）和公共工程合同（publicworkscontract）。中國(guó)進(jìn)一步將公共供應(yīng)分為貨物供應(yīng)和服務(wù)供應(yīng)兩種。2.公共服務(wù)提供中的績(jī)效合同公共服務(wù)提供中的績(jī)效合同也即合同出租（contracting-out）,又稱合同承包或簽約外包，是一種從公共服務(wù)供給的角度進(jìn)行的市場(chǎng)化改革，其核心思想是通過將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入原先由政府部門壟斷的公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域，以降低服務(wù)成本，提高服務(wù)效率和質(zhì)量。它被視為在保持既定公共服務(wù)前提下精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、縮小政府編制、降低行政成本、提升政府績(jī)效的有效途徑，在西方各國(guó)得到廣泛應(yīng)用。3.公共部門中的人事績(jī)效合同政府人員的人事績(jī)效合同作為政府人員考核和獎(jiǎng)懲的規(guī)范形式，通過合同雙方當(dāng)事人協(xié)商，按照規(guī)定的原則、內(nèi)容、方法和程序?qū)λ鶎俟ぷ魅藛T進(jìn)行考察和評(píng)價(jià)，并以此作為人員任用、晉升、培訓(xùn)等的基本根據(jù)。人事績(jī)效合同在操作中應(yīng)該遵循如下程序：（1）意向接觸；（2）深入洽談；（3）提交方案（4）簽訂合同；（5）履行合同；（6）合同期滿4.3.2政府績(jī)效合同的執(zhí)行與監(jiān)督1.政府績(jī)效合同運(yùn)行中的代理問題——逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)逆向選擇指的是在信息不對(duì)稱的條件下，合同當(dāng)事人的一方（主要是代理人）可能隱瞞自己的信息，并借助提供不真實(shí)信息的手段來追求自身效用最大化，但這種行為卻會(huì)損害另一方（主要是委托人）的利益。道德風(fēng)險(xiǎn)指的是在非對(duì)稱信息條件下，當(dāng)事人在簽訂合同之后，由于其行為的不可完全監(jiān)督性，一旦合同設(shè)計(jì)不佳，極有可能引起一方渾水摸魚，另一方利益受損的情況。交易成本——旋轉(zhuǎn)門現(xiàn)象——檸檬理論2.政府績(jī)效合同有效運(yùn)行的防范機(jī)制（1）甄別和遴選代理人的信息收集（2）實(shí)施公平招標(biāo)（3）對(duì)合同進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范（4）設(shè)置合同執(zhí)行時(shí)的監(jiān)督機(jī)制4.3.3政府績(jī)效合同在我國(guó)的運(yùn)用1.加強(qiáng)社會(huì)契約理念的培育2.促進(jìn)公民理性精神的塑造3.深化相關(guān)法律制度的完善4.推動(dòng)政府管理水平的提高思考研討題：政府公共服務(wù)合同外包（contracting-out）理論基礎(chǔ)在哪里？政府公共服務(wù)合同外包沒有風(fēng)險(xiǎn)？有哪些風(fēng)險(xiǎn)？如何控制？公共服務(wù)合同外包及其監(jiān)管一、公共服務(wù)合同外包的動(dòng)因與優(yōu)勢(shì)有哪些？二、公共服務(wù)合同外包的限制性因素有哪些？三、公共服務(wù)合同外包的風(fēng)險(xiǎn)有哪些？三、公共服務(wù)合同外包失敗怎么辦？公共服務(wù)合同外包（contractingout)是指政府將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公共服務(wù)的供給過程中，由企業(yè)或者是非政府組織來提供服務(wù)，政府采用合同的方式將提供公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)移到私人部門或者非政府組織。公共服務(wù)合同外包圖解公共服務(wù)的三個(gè)基本參與者：安排者消費(fèi)者生產(chǎn)者1政府政府2政府企業(yè)或非營(yíng)利組織合同美國(guó)地方政府服務(wù)生產(chǎn)構(gòu)成（1992–2007）美國(guó)地方政府民營(yíng)化的平緩發(fā)展（1982–2002）資料來源:InternationalCity/CountyManagementAssociation,ProfileofAlternativeServiceDeliveryApproaches,USMunicipalities,WashingtonDC.1992,1997,2002.世界民營(yíng)化的發(fā)展態(tài)勢(shì)（1977–2001）一、公共服務(wù)合同外包的動(dòng)因與優(yōu)勢(shì)推動(dòng)力量追求目標(biāo)理由現(xiàn)實(shí)壓力更好的政府審慎的民營(yíng)化會(huì)導(dǎo)致成本受益比更高的公共服務(wù)。經(jīng)濟(jì)推動(dòng)力減少對(duì)政府的依賴由于經(jīng)濟(jì)的日益富裕，人們能夠自己提供各種服務(wù)，因而更樂于接受民營(yíng)化。意識(shí)形態(tài)動(dòng)力更少政府政府規(guī)模和權(quán)力過大，對(duì)公眾生活干預(yù)過多，對(duì)民主構(gòu)成了威脅。政府的政治決策較市場(chǎng)更不值得信賴。民營(yíng)化可以減少政府的作用。商業(yè)動(dòng)力更多的商業(yè)機(jī)會(huì)政府開支是經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，其中的更大份額應(yīng)該轉(zhuǎn)向私營(yíng)企業(yè)。運(yùn)用私營(yíng)部門，國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)可以得到更好的利用。平民主義更好的社會(huì)公眾應(yīng)擁有更多的公共服務(wù)選擇權(quán)。他們應(yīng)被賦予確認(rèn)和滿足共同需求的權(quán)力，減少對(duì)高高在上的官僚機(jī)構(gòu)的以來，更多依靠家庭、鄰里、教會(huì)、種族和自愿團(tuán)體，從而樹立社區(qū)感。二、公共服務(wù)合同外包的限制性因素公共服務(wù)的三個(gè)基本參與者：安排者消費(fèi)者生產(chǎn)者1政府政府2政府企業(yè)或非營(yíng)利組織合同政府在合同外包中需要考慮的目標(biāo)11.服務(wù)生產(chǎn)的目標(biāo)：成功的政府尋求“最佳價(jià)值”，認(rèn)為政府所追求的應(yīng)該是超越效率的一系列目標(biāo)。2.成本：節(jié)省成本通常是合同外包的動(dòng)力。3.彈性：合同外包能幫助政府提出更高要求，以更加適合員工和工作需要。但過于詳細(xì)的合同會(huì)有損彈性，而說明不清的合同又會(huì)造成不利和降低服務(wù)質(zhì)量。4.速度：時(shí)間有價(jià)。讓工作盡快完成是有益的。私營(yíng)部門往往比政府做的更快。5.服務(wù)質(zhì)量：對(duì)于復(fù)雜的服務(wù)，各部分質(zhì)量很難詳細(xì)說明。確保能包括與其他相關(guān)的政府服務(wù)合作的內(nèi)容。6.服務(wù)的可獲得性：合同外包是擴(kuò)大還是限制了服務(wù)的可獲得性？確保承包商不是為了利益最大化而只提供那些最容易生產(chǎn)的服務(wù)。政府在合同外包中需要考慮的目標(biāo)27.得到專門的人力與技術(shù)：新管理往往需要在政府內(nèi)部找不到的專門技術(shù)。通過合同能得到在環(huán)境管理和信息技術(shù)升級(jí)方面所需要的新專家。8.得到私人資本市場(chǎng)：政府受負(fù)債的制約，私人資本市場(chǎng)能提供新的投資資本。9.新技術(shù)：合同外包能讓政府獲得新技術(shù)。確保外包的服務(wù)是充分的，或從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，政府能力所需要的服務(wù)。10.過程創(chuàng)新：合同能提供過程創(chuàng)新。但如果合同語(yǔ)言規(guī)定的太剛性，過程創(chuàng)新就會(huì)受到損害。太多的合同外包也會(huì)有損政府過程創(chuàng)新的內(nèi)部能力與愿望。11.公民準(zhǔn)入和參與：只有包括到合同語(yǔ)言之中，《信息自由法》才會(huì)應(yīng)用于私人承包商12.公民參與和回應(yīng)：公民參與很費(fèi)時(shí)但是政府的一項(xiàng)核心職能。承包商會(huì)為公民參與提供充分的資源嗎？三、公共服務(wù)合同外包的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)合案例材料1（西鄉(xiāng)街道城市管理引入合同外包）和案例材料2（美國(guó)亞利桑那州監(jiān)獄系統(tǒng)推行監(jiān)管外包），談?wù)劰卜?wù)外包中會(huì)引發(fā)哪些風(fēng)險(xiǎn)？誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的根源在哪里？公共服務(wù)合同外包的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

中風(fēng)險(xiǎn)審慎民營(yíng)化中風(fēng)險(xiǎn)適度民營(yíng)化

高風(fēng)險(xiǎn)不宜民營(yíng)化低風(fēng)險(xiǎn)積極民營(yíng)化競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)四、公共服務(wù)合同外包失敗

（Contracting-outfailure）怎么辦？安排者消費(fèi)者生產(chǎn)者1政府政府2政府企業(yè)或非營(yíng)利組織合同外包如何判斷？依據(jù)何在？政府收回合同外包的原因1.缺乏監(jiān)督：收回外包的服務(wù)是對(duì)監(jiān)督的替代；2.承包商的績(jī)效問題：缺乏成本節(jié)??；通過專業(yè)監(jiān)督的認(rèn)定發(fā)現(xiàn)質(zhì)量差；3.反對(duì)：來自勞工、部門領(lǐng)導(dǎo)、選舉官員或民眾的反對(duì)；4.競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)：內(nèi)部員工中標(biāo)而使工作返回政府；5.內(nèi)部過程的改進(jìn)：勞資合作使外包變得沒有必要；6.對(duì)公民需求的回應(yīng)：回應(yīng)公民的需求需要彈性；7.增加費(fèi)用：政府想增加費(fèi)用；8.公民參與：希望更多的公民參與公共服務(wù)生產(chǎn)過程。資料來源：Warner,M.E.,Ballard,M.andAmirHefetz.ContractingBackin.InTheMunicipalYearbook.2003.公共服務(wù)合同外包失敗的選擇合同外包失敗政府收回合同回歸傳統(tǒng)服務(wù)模式再次合同外包重新選擇民營(yíng)化方式逆民營(yíng)化再民營(yíng)化再民營(yíng)化結(jié)論：公共服務(wù)多元化供給是當(dāng)今世界公共服務(wù)發(fā)展的主流趨勢(shì)，政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制之間不是非此即彼的選擇，民營(yíng)化失敗時(shí)，逆民營(yíng)化不是唯一的選擇，再民營(yíng)化也許是更佳的選擇。課外思考題以公共服務(wù)合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、憑單制、補(bǔ)助、憑單等為形式的民營(yíng)化深受新自由主義思潮的影響，2008年爆發(fā)的全球金融危機(jī)從現(xiàn)實(shí)層面對(duì)新自由主義形成了空前的挑戰(zhàn)。那么，全球金融危機(jī)的爆發(fā)會(huì)給民營(yíng)化帶來哪些影響？民營(yíng)化的方向會(huì)因此而逆轉(zhuǎn)嗎？第5章政府績(jī)效程序

5.1政府績(jī)效程序概述5.1.1程序與行政程序5.1.2行政程序的分類、特征及其作用5.1.3績(jī)效程序的提出及其內(nèi)涵5.1.4績(jī)效程序的發(fā)展路徑和現(xiàn)實(shí)意義5.1.1程序與行政程序一、程序在企業(yè)管理領(lǐng)域，程序除了指“處理一件事情或解決一個(gè)問題所應(yīng)采取的步驟，”外還包括“企業(yè)制定的各項(xiàng)工作的標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程（standardoperatingprocedure）”。從法學(xué)的角度上，程序即法律程序，體現(xiàn)為復(fù)數(shù)以上的人按照一定的步驟、方式、順序、手續(xù)和實(shí)現(xiàn)來做出決定的過程，以及在這一過程中當(dāng)事人之間的相互關(guān)系。在法律程序的含義中，有兩點(diǎn)是極為重要的：（1）法律程序是人們參與并進(jìn)行選擇以影響某個(gè)決定和結(jié)果的過程；（2）法律程序反映了在這一選擇過程中復(fù)數(shù)以上的人之間相互的權(quán)力義務(wù)關(guān)系。第一點(diǎn)表明程序在某種程度上是一種人們據(jù)以進(jìn)行選擇的機(jī)制；第二點(diǎn)表明這種選擇不是隨心所欲，程序的當(dāng)事人按其不同的“角色”具有不同的權(quán)力義務(wù)，當(dāng)事人通過選擇而做出決定時(shí)必須遵守相應(yīng)的規(guī)則。二、行政程序的分類、特征及其作用1.行政程序的分類1）根據(jù)行政程序的重要程序分，可分為手續(xù)性程序和決定性程序；2）按其出現(xiàn)的頻率分，可分為日常性程序和例外性程序；3）根據(jù)行政程序調(diào)整的對(duì)象分，可分為內(nèi)部程序和外部程序。2.行政程序的特點(diǎn)1.普遍性2.確定性和穩(wěn)定性3.連續(xù)性4.時(shí)限性3行政程序的作用1）行政程序的設(shè)計(jì)和實(shí)施，可以在政府官員和公共利益之間構(gòu)筑一道”防護(hù)網(wǎng)“，最大限度地限制政府官員個(gè)人私利對(duì)公共利益的蠶食及其在公共領(lǐng)域內(nèi)的隨意擴(kuò)大和肆意滲透2）行政程序的設(shè)計(jì)和實(shí)施，可以彌補(bǔ)人們理性認(rèn)識(shí)的不足，為政府管理預(yù)先提供某些可供參考的解決思路和操作規(guī)范3）通過行政程序的設(shè)計(jì)和實(shí)施，可以將代表公共利益的權(quán)力機(jī)關(guān)的主要價(jià)值取向和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，貫穿于政府管理的各項(xiàng)活動(dòng)中三、績(jī)效程序的提出及其內(nèi)涵（一）績(jī)效程序的提出伍德羅·威爾遜早在1887年就主張系統(tǒng)地研究官僚及其實(shí)施法規(guī)明令的程序，他認(rèn)為由此可以借鑒一些已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的可靠的行政管理的原則。20世紀(jì)初，德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯所概括的現(xiàn)代公共行政的兩個(gè)特點(diǎn)中，其中之一就是行政活動(dòng)的程式化，即行政程序?qū)缪葜匾巧＃ǘ┏绦虻木窒扌?）程序的穩(wěn)定性容易走向呆板僵化的一面，束縛管理人員的手腳，限制其工作主動(dòng)性和積極性的發(fā)揮。2）固定不變的程序容易使工作人員產(chǎn)生一種錯(cuò)覺：程序提供了其最小的工作量的參考和標(biāo)準(zhǔn)，“于是逃避責(zé)任成了公務(wù)員的典型行為，而且容易發(fā)展成為一種病態(tài)和自我保護(hù)的情形”。3）程序的確定意味著將一項(xiàng)管理活動(dòng)劃分為若干個(gè)前后銜接的環(huán)節(jié)，公共權(quán)力由此相應(yīng)地分配到各個(gè)環(huán)節(jié)，再由相關(guān)的工作人員接管各個(gè)環(huán)節(jié)。因此，這種由程序劃分所帶來的權(quán)力分割問題，再加上人性本身的不完善，極易加劇績(jī)效提高的不確定性。沒有程序是萬(wàn)萬(wàn)不能的，但是一般的程序又不是萬(wàn)能的。正式基于這樣一種事實(shí)，學(xué)界提出“績(jī)效程序”這樣這個(gè)概念。試圖通過對(duì)已有的行政程序進(jìn)行不斷的改革和創(chuàng)新，以期能在績(jī)效和程序之間建立起最直接的聯(lián)系。著名的管理學(xué)家西蒙就曾指出：“對(duì)實(shí)施職責(zé)的現(xiàn)存程序的批評(píng)，是針對(duì)這些程序在實(shí)踐上效率甚低而提出的。但是，我們沒有理由斷言這些程序根本無(wú)用?！背绦?、規(guī)則與績(jī)效程序即為一種規(guī)則，鑒于當(dāng)下中國(guó)政府管理績(jī)效不佳的痼疾，有人認(rèn)為是規(guī)則太多、規(guī)則太濫，也有人認(rèn)為是規(guī)則不夠，規(guī)則缺失，你怎么看？規(guī)則、制度與文化（三）設(shè)定績(jī)效程序應(yīng)遵循的原則（1）簡(jiǎn)單合理化（2）明確具體化（3）彈性化（4）協(xié)調(diào)系統(tǒng)化四、績(jī)效程序的發(fā)展路徑和現(xiàn)實(shí)意義（一）我國(guó)政府實(shí)現(xiàn)績(jī)效程序的路徑選擇1）規(guī)范行政程序2）優(yōu)化行政程序質(zhì)檢總局于2008年9月20日發(fā)布了《關(guān)于不再直接辦理與企業(yè)和產(chǎn)品有關(guān)的名牌評(píng)選活動(dòng)的公告》。9月17日，國(guó)家質(zhì)檢總局發(fā)布公告，決定從即日起，停止所有食品類生產(chǎn)企業(yè)獲得的國(guó)家免檢產(chǎn)品資格，相關(guān)企業(yè)要立即停止其國(guó)家免檢資格的相關(guān)宣傳活動(dòng)，其生產(chǎn)的產(chǎn)品和印制在包裝上已使用的國(guó)家免檢標(biāo)志不再有效。9月18日，質(zhì)檢總局公布第109號(hào)總局令，決定自公布之日起，對(duì)《產(chǎn)品免于質(zhì)量監(jiān)督檢查管理辦法》(國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局令第9號(hào))予以廢止。（二）我國(guó)政府發(fā)展績(jī)效程序的現(xiàn)實(shí)意義1）發(fā)展績(jī)效程序，適應(yīng)WTO規(guī)則的要求，符合我國(guó)建設(shè)高效的服務(wù)型政府的目標(biāo)取向2）實(shí)現(xiàn)行政程序的不斷改進(jìn)，有助于打造法治政府和責(zé)任政府3）合理貴發(fā)的行政程序有助于推進(jìn)電子政府的建設(shè)5.2規(guī)范行政程序5.2.1規(guī)范行政程序的內(nèi)涵分析5.2.2ISO9000族標(biāo)準(zhǔn)在政府管理中的應(yīng)用5.2.3實(shí)施ISO9000族標(biāo)準(zhǔn)的步驟5.2.4我國(guó)政府部門實(shí)施ISO9000質(zhì)量管理體系的實(shí)踐探索5.2.1規(guī)范行政程序的內(nèi)涵分析規(guī)范行政程序就是指通過設(shè)置一系列統(tǒng)一的規(guī)定使行政程序符合一定的標(biāo)準(zhǔn)，使其在不同的時(shí)間和地點(diǎn)由不同的人操作執(zhí)行，也能保持相對(duì)的同一性和連續(xù)性。5.2.2ISO9000族標(biāo)準(zhǔn)在政府管理中的應(yīng)用1）以顧客為關(guān)注焦點(diǎn)2）領(lǐng)導(dǎo)作用3）全員參與4）過程方法5）管理的系統(tǒng)方法6）持續(xù)改進(jìn)7）基于事實(shí)的決策方法8）與供方護(hù)理的關(guān)系5.2.3實(shí)施ISO9000族標(biāo)準(zhǔn)的步驟1）組織策劃2）質(zhì)量管理體系的總體設(shè)計(jì)3）質(zhì)量體系建立4）質(zhì)量體系的文件編寫5）質(zhì)量體系的實(shí)施、運(yùn)行和完善6）質(zhì)量體系認(rèn)證5.2.4ISO9000質(zhì)量管理體系

在政府管理中的發(fā)展走向1）分部門分行業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一規(guī)劃、避免重復(fù)建設(shè)，降低行政成本2）強(qiáng)化質(zhì)量體系的認(rèn)證和管理環(huán)節(jié)的銜接和配合，避免整個(gè)創(chuàng)新行為最終陷入“紙上談兵”的尷尬境地3）鼓勵(lì)工作人員參與質(zhì)量體系的策劃，充分利用已有的人力資源，同時(shí)還能減輕他們的心理負(fù)擔(dān)；4）實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息的網(wǎng)絡(luò)化、集中化管理，為質(zhì)量管理體系的順利實(shí)施提供有力的保障實(shí)施設(shè)計(jì)好壞搖擺失敗成功艱難圖5.2設(shè)計(jì)質(zhì)量與運(yùn)行管理質(zhì)量對(duì)體系有效性的影響5.3優(yōu)化行政程序5.3.1行政程序優(yōu)化的內(nèi)涵分析5.3.2行政程序優(yōu)化的類別5.3.3公共部門流程再造技術(shù)5.3.4流程再造在我國(guó)政府部門的應(yīng)用5.3.1行政程序優(yōu)化的內(nèi)涵分析行政程序優(yōu)化：就是對(duì)現(xiàn)有的行政程序進(jìn)行科學(xué)的分析和謹(jǐn)慎的梳理，并采取適當(dāng)?shù)拇胧?duì)其進(jìn)行一定的修改或新一輪的再設(shè)計(jì)，從而實(shí)現(xiàn)公共部門管理績(jī)效的最大化。5.3.2行政程序優(yōu)化的類別1.改變次序2.撤消不必要、重復(fù)的程序3.程序簡(jiǎn)單化4.程序整合5.程序的再設(shè)計(jì)5.3.3公共部門流程再造技術(shù)1.流程再造的本質(zhì)特性：1）流程再造的出發(fā)點(diǎn)是顧客的需求2）流程再造的對(duì)象是組織的流程3）流程再造的主要任務(wù)是對(duì)組織流程進(jìn)行根本性反省、徹底地再設(shè)計(jì)4）流程再造的目標(biāo)是管理績(jī)效的巨大飛躍2.公共部門流程再造的原則1）從戰(zhàn)略調(diào)整的角度進(jìn)行公告部門流程再造2）取得高層管理者的參與和支持3）選擇關(guān)鍵流程進(jìn)行再造4）加強(qiáng)溝通與交流，培養(yǎng)組織成員的再造能力新拆遷條例擬廢“行政強(qiáng)拆”強(qiáng)調(diào)走司法程序/v_show/id_XMjI0OTExMzky.html5.3.4流程再造在我國(guó)政府部門的應(yīng)用閱讀《四川省成都市公安局車輛管理所再造服務(wù)流程》（pp168-169），分析其業(yè)務(wù)流程再造成功的關(guān)鍵原因？課堂思考題閱讀《浙江上虞市政府的“流程再造”》材料，思考如下問題：（1）上虞市政府流程再造的關(guān)鍵是什么？（2）如何從這一案例中深刻理解組織流程再造的內(nèi)涵？（3）思考組織流程再造在政府各個(gè)部門的共性和個(gè)性有哪些。

有時(shí)放棄那些暫時(shí)的、局部的、個(gè)人的、物質(zhì)的追求是一種超脫。

不放棄長(zhǎng)遠(yuǎn)的、全局的、社會(huì)的、心靈的追求是堅(jiān)強(qiáng)意志的表現(xiàn)。第6章政府績(jī)效規(guī)制

6.1政府績(jī)效規(guī)制概述6.1.1規(guī)制的內(nèi)涵6.1.2政府規(guī)制的經(jīng)濟(jì)理論6.1.3基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的政府規(guī)制原因分析6.1.2政府績(jī)效規(guī)制的相關(guān)理論6.1.1規(guī)制的內(nèi)涵

政府規(guī)制最早起源于美國(guó)。1877年,由美國(guó)伊利諾思州授權(quán)對(duì)電梯和倉(cāng)庫(kù)的收費(fèi)進(jìn)行規(guī)制,這是美國(guó)消費(fèi)者首次通過規(guī)制對(duì)壟斷剝削加以限制的法案。1887年,美國(guó)又通過“州際商業(yè)法案”,建立州際商業(yè)委員會(huì)來規(guī)制鐵路行業(yè),以穩(wěn)定車票定價(jià),使消費(fèi)者免受不公的價(jià)格待遇。在電信行業(yè),自1876年貝爾發(fā)明電話以來,貝爾電話公司獲得了17年的專利保護(hù)的壟斷經(jīng)營(yíng)期,為防止貝爾公司壟斷價(jià)格,在電信行業(yè)設(shè)立了電信規(guī)制機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦電信委員會(huì)。對(duì)政府規(guī)制的研究自其出現(xiàn)以來就從未間斷過,并隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)生不同程度的變化。到目前為止,學(xué)術(shù)界關(guān)于政府規(guī)制的定義依然呈現(xiàn)百家爭(zhēng)鳴的狀態(tài)。1.政府規(guī)制的經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)涵卡恩教授作為傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的代表認(rèn)為:“規(guī)制是對(duì)該種產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)及其經(jīng)濟(jì)績(jī)效的主要方面的直接的政府規(guī)定,比如進(jìn)入控制、價(jià)格決定、服務(wù)條件及質(zhì)量的規(guī)定,以及在合理?xiàng)l件下服務(wù)所有用戶時(shí)應(yīng)盡義務(wù)的規(guī)定?！北环Q為規(guī)制理論的泰斗斯蒂格勒認(rèn)為:“規(guī)制通常是產(chǎn)業(yè)自己爭(zhēng)取來的,規(guī)制的設(shè)計(jì)和實(shí)施主要是為受規(guī)制產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)的”,“作為一種法規(guī),規(guī)制是產(chǎn)業(yè)所需要的并為其利益所設(shè)計(jì)和主要操作的?！币陨蟽煞N定義強(qiáng)調(diào)規(guī)制是一種規(guī)定,不同之處在于卡恩是傳統(tǒng)規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表,認(rèn)為規(guī)制的設(shè)計(jì)是政府的主觀行為,而斯蒂格勒則認(rèn)為規(guī)制是產(chǎn)業(yè)自己爭(zhēng)取而來的,并為自己利益服務(wù)的。丹尼爾·F·史普博認(rèn)為:“規(guī)制是由行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為?！比毡緦W(xué)者植草益認(rèn)為:“通常意義上的規(guī)制,是指依據(jù)一定的規(guī)則對(duì)構(gòu)成特定社會(huì)的個(gè)人和構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行限制的行為。進(jìn)行規(guī)制的主體有私人和社會(huì)公共機(jī)構(gòu)兩種形式。由私人進(jìn)行的規(guī)制,譬如私人(父母)約束私人(子女)的行動(dòng)(稱之為私人規(guī)制),由社會(huì)公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行的規(guī)制,是由司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及立法機(jī)關(guān)進(jìn)行的對(duì)私人以及經(jīng)濟(jì)主體行為的規(guī)制(稱之為公的規(guī)制)?！币陨蟽煞N定義都認(rèn)為政府規(guī)制是一種行為,強(qiáng)調(diào)的是規(guī)制的行為特征,但對(duì)規(guī)制的利益根源并未涉及。我國(guó)學(xué)者余暉則認(rèn)為:“規(guī)制是指政府的許多行政機(jī)構(gòu),以治理市場(chǎng)失靈為己任,以法律為根據(jù),以大量頒布法律、法規(guī)、規(guī)章、命令及裁決為手段,對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體(主要是企業(yè))的不完全是公正的市場(chǎng)交易行為進(jìn)行直接的控制或干預(yù)?！笨梢钥闯?我國(guó)學(xué)者對(duì)規(guī)制的定義主要從政府這個(gè)規(guī)制主體的角度加以界定,是建立在政府以公共利益為導(dǎo)向的基礎(chǔ)之上的。2.政府規(guī)制的政治學(xué)內(nèi)涵密特尼克(Mitinick)認(rèn)為:“規(guī)制是針對(duì)私人行為的公共行政政策,它是從公共利益出發(fā)而制定的規(guī)則”,“集團(tuán)沖突或者以強(qiáng)制或欺詐為特征,或者以爭(zhēng)奪對(duì)政策制定的資源和地位的控制為特征?！泵窢栒J(rèn)為:“規(guī)制是政府控制市民、公司或準(zhǔn)政府組織行為的任何企圖,是政治家尋求政治目的有關(guān)的政治過程?！?/p>

顯然,政治學(xué)領(lǐng)域的定義以利益為出發(fā)點(diǎn),政府規(guī)制也是圍繞權(quán)力展開的。3.政府規(guī)制的法學(xué)內(nèi)涵吉爾洪(Gellhom)和皮爾斯(Pierce)認(rèn)為:“政府規(guī)制是眾多私人經(jīng)濟(jì)力量的法律控制形式的一種;規(guī)制是規(guī)制者的判斷對(duì)商業(yè)或市場(chǎng)判斷的決然取代?！币?guī)制與一般法律限制不同,規(guī)制主要是規(guī)定某種行為,而后者主要是禁止某種行為。從上面三種不同領(lǐng)域的定義可以發(fā)現(xiàn):在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域,政府規(guī)制主要是矯正市場(chǎng)失靈,實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu),社會(huì)利益最大化的手段;在政治學(xué)領(lǐng)域,政府規(guī)制是爭(zhēng)奪控制權(quán)力,以公共利益為名,實(shí)現(xiàn)政治家政治目的的過程;在法學(xué)領(lǐng)域,政府規(guī)制是一種特殊的法律限制模式,不僅對(duì)被規(guī)制企業(yè),對(duì)規(guī)制者本身也是一定程度的限制。由此,綜合上述不同學(xué)科對(duì)規(guī)制的定義,我們認(rèn)為政府規(guī)制（regulation）是政府部門運(yùn)用公共權(quán)力,以法律和法規(guī)為依據(jù)而影響市場(chǎng)主體活動(dòng),在政治活動(dòng)中實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)資源的較優(yōu)化配置的行為。6.1.2政府規(guī)制的基本理論1.公共利益規(guī)制理論公共利益規(guī)制理論是現(xiàn)代意義上的政府規(guī)制產(chǎn)生以來最先出現(xiàn)的關(guān)于政府規(guī)制的理論,在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都處于統(tǒng)治地位,成為傳統(tǒng)意義上的政府規(guī)制理論。公共利益規(guī)制理論認(rèn)為,政府規(guī)制的目的是通過提高資源分配效率,以提高整個(gè)社會(huì)的福利水平。該理論把政府看作是公共利益的代表,應(yīng)公眾矯正市場(chǎng)活動(dòng)帶來的無(wú)效率和不公平的要求來提供規(guī)制,以保護(hù)公眾的利益。政府被看作是道德人,隱含著三個(gè)基本假設(shè):(1)市場(chǎng)自行運(yùn)轉(zhuǎn)脆弱,易發(fā)生無(wú)效率或不公平,導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。(2)政府規(guī)制是應(yīng)社會(huì)或公眾對(duì)效率和公平的要求做出的無(wú)成本、有效的反應(yīng)。(3)政府是慈善的、無(wú)所不能的和無(wú)所不知的,能實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。因此,在公共利益規(guī)制理論的擁護(hù)者們看來,哪里有市場(chǎng)失靈,哪里就有政府干預(yù)以矯正市場(chǎng)缺陷。在實(shí)際操作中,公共利益規(guī)制理論的三個(gè)基本假設(shè)很難實(shí)現(xiàn)。首先,政府規(guī)制是對(duì)市場(chǎng)失靈的直接反應(yīng),在現(xiàn)實(shí)中,由于完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的條件很難達(dá)到,市場(chǎng)失靈現(xiàn)象幾乎不可避免,這就決定了打著糾正市場(chǎng)失靈旗號(hào)的政府規(guī)制范圍無(wú)邊無(wú)界。其次,政府針對(duì)市場(chǎng)失靈所做的規(guī)制沒有依據(jù),政府規(guī)制成為一種主觀的判斷。因此可以看到,在航空運(yùn)輸、鐵路交通等領(lǐng)域出現(xiàn)的規(guī)制,實(shí)際上是豎起了防止競(jìng)爭(zhēng)的壁壘,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于成本的價(jià)格讓我們很難承認(rèn)這是為了公共利益。2.規(guī)制俘虜理論伴隨著公共利益規(guī)制理論遭到各方面的質(zhì)疑,規(guī)制俘虜理論應(yīng)運(yùn)而生。規(guī)制俘虜理論認(rèn)為,作為政府規(guī)制對(duì)象的企業(yè)等作為一種利益集團(tuán),對(duì)政府規(guī)制有特殊的影響力,而政府規(guī)制者有各種利己的動(dòng)機(jī),這兩者相結(jié)合便為政府規(guī)制俘虜理論提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。政府規(guī)制與其說是為了社會(huì)公共利益的目的,不如說是特殊的利益集團(tuán)尋租的結(jié)果。政府規(guī)制可能在某些情況下給一般公眾帶來一些有益的因素,但這并不是政府規(guī)制的最初意愿,它不過是政府規(guī)制的意外結(jié)果。規(guī)制俘虜理論同樣存在著其理論前提:(1)政府的基本資源是權(quán)力,利益集團(tuán)能夠說服政府運(yùn)用其權(quán)力為本集團(tuán)的利益服務(wù)。(2)規(guī)制的需求者和供給者都是理性經(jīng)濟(jì)人,通過選擇行為謀求最大的效用。規(guī)制俘虜理論的純粹經(jīng)濟(jì)人假設(shè)過于絕對(duì),一些政府規(guī)制者有可能與被規(guī)制企業(yè)進(jìn)行權(quán)錢交易,但由于受到公眾和社會(huì)輿論的監(jiān)督,多少會(huì)有所限制。如旨在保護(hù)消費(fèi)者的產(chǎn)品安全或旨在改善環(huán)境的某些規(guī)制,并不是任何集團(tuán)壓力下的結(jié)果,其成本由現(xiàn)有廠商承擔(dān),但利益卻廣泛分散到社會(huì)公眾中。6.1.3基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的政府規(guī)制原因分析(一)政府經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的經(jīng)濟(jì)學(xué)原因(二)政府社會(huì)性規(guī)制的經(jīng)濟(jì)學(xué)原因(一)政府經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的經(jīng)濟(jì)學(xué)原因1.自然壟斷領(lǐng)域。對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)制的原因在于自然壟斷的經(jīng)濟(jì)特性。自然壟斷產(chǎn)業(yè)最顯著的特征是其成本函數(shù)的次可加性。所謂成本次可加性是指,從社會(huì)效率來看,由一家企業(yè)提供整個(gè)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)量成本較低,還是這家企業(yè)與另外的企業(yè)共同提供相同產(chǎn)量的成本較低。如果從社會(huì)效率看是由單個(gè)企業(yè)提供整個(gè)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)量成本最低,生產(chǎn)效率最高,則在此范圍內(nèi)成本函數(shù)是次可加的。當(dāng)企業(yè)不只是生產(chǎn)一種產(chǎn)品(或服務(wù)),而是同時(shí)生產(chǎn)多種產(chǎn)品(或服務(wù)),只要一家企業(yè)生產(chǎn)所有產(chǎn)品的總成本小于各家企業(yè)分別生產(chǎn)這些產(chǎn)品的成本之和,其成本次可加性就主要表現(xiàn)為范圍經(jīng)濟(jì)性。具有成本次可加性的產(chǎn)業(yè)就是自然壟斷產(chǎn)業(yè)。電信、電力、鐵路運(yùn)輸、自來水、燃?xì)獾刃袠I(yè)屬于自然壟斷產(chǎn)業(yè)。自然壟斷產(chǎn)業(yè)的這一特征帶來的根本問題是資源配置效率與生產(chǎn)效率之間的不一致。要實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)效率,必須保證獨(dú)家壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。而在獨(dú)家壟斷的情況下,壟斷廠商就具有了市場(chǎng)勢(shì)力,容易成為價(jià)格的操縱者,它可以按照收益最大化的原則制定價(jià)格,這個(gè)價(jià)格可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于邊際成本,損害了消費(fèi)者利益并引起資源配置非效率。更重要的是獨(dú)家壟斷下,因?yàn)閴艛嗾邲]有競(jìng)爭(zhēng)的壓力,不會(huì)積極地技術(shù)創(chuàng)新,不會(huì)努力降低成本,也就很難使生產(chǎn)有效率