第九章公共政策評(píng)估

政策問題確認(rèn)制定公共政策政策合法化公共政策執(zhí)行公共政策評(píng)估公共政策終結(jié)政策過程本章重點(diǎn)：政策評(píng)估的含義和特征政策評(píng)估的形式政策評(píng)估的方法本章難點(diǎn)：政策評(píng)估實(shí)踐與研究的發(fā)展

第九章公共政策評(píng)估（POLICYEVALUATION）案例導(dǎo)入：布什政府頒發(fā)國家航天政策評(píng)估總統(tǒng)令

美國依靠國防、情報(bào)、民用與商業(yè)航天能力來保衛(wèi)國家安全，提高經(jīng)濟(jì)競爭能力。國家航天政策的最近一次修改是在1996年。此后，國內(nèi)外的發(fā)展已經(jīng)極大地改變了美國航天能力所面對(duì)的機(jī)遇、挑戰(zhàn)和威脅。為了對(duì)新型環(huán)境作出應(yīng)對(duì)，布什政府2002年6月28日以總統(tǒng)令形式發(fā)起對(duì)國家航天政策的階段性評(píng)估，發(fā)布了旨在對(duì)國家航天政策進(jìn)行評(píng)估、甚至徹底修改的《國家安全總統(tǒng)令》?！秶野踩偨y(tǒng)令》指示，由國家安全委員會(huì)、科技政策辦公室等部門組成一個(gè)跨部門委員會(huì)，該委員會(huì)要對(duì)現(xiàn)有國家航天政策進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估工作由國家安全委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。評(píng)估的領(lǐng)域有以下三個(gè)：美國遙感政策、美國航天運(yùn)輸政策、對(duì)與航天有關(guān)的現(xiàn)有國家政策條文提出“修改、鞏固或刪除”建議。評(píng)估工作定于2003年2月底以前完成。一、政策評(píng)估概述（一）政策評(píng)估的含義評(píng)估=量（或質(zhì)）的記述+價(jià)值判斷事實(shí)描述主觀愿望與需要的判斷所謂政策評(píng)估是指一定的政策評(píng)估主體，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，采用科學(xué)的研究方法，對(duì)公共政策的效果和價(jià)值進(jìn)行的評(píng)價(jià)和判斷的一種政治行為。從以下幾個(gè)方面來理解1、政策評(píng)估活動(dòng)是由一定的主體完成的。包括個(gè)人、團(tuán)體或組織。又可以分為內(nèi)部與外部主體2、政策評(píng)估行為必須依賴一定的標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法3、政策評(píng)估的核心是公共政策的效果和價(jià)值。是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)？基本達(dá)到還是完全達(dá)到？對(duì)社會(huì)生活帶來哪些影響？哪些是正面的，哪些是負(fù)面的？是繼續(xù)還是調(diào)整？政策是優(yōu)是劣，是好還是壞？（二）政策評(píng)估實(shí)踐與研究的發(fā)展1、第一代評(píng)估：1910年到第二次世界大戰(zhàn)期間這個(gè)階段的標(biāo)志是“測量”(measurement)認(rèn)為“政策評(píng)估即實(shí)驗(yàn)室實(shí)驗(yàn)”。評(píng)估的重點(diǎn)放在技術(shù)性測量工具的提供上，以實(shí)驗(yàn)室內(nèi)的實(shí)驗(yàn)為主。不足在于，過分重視測量和實(shí)驗(yàn)室評(píng)估研究的結(jié)果，而沒有顧及實(shí)驗(yàn)室的評(píng)估能否適用、推廣到現(xiàn)實(shí)生活中。2、第二代評(píng)估：第二次世界大戰(zhàn)到1963年標(biāo)志是“描述”(description)，主張“政策評(píng)估即實(shí)地實(shí)驗(yàn)”，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)實(shí)生活實(shí)地調(diào)查的重要性。除仍保留技術(shù)測量的特性外，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)描述的功能，政策評(píng)估者逐漸變成了描述者。第三代評(píng)估：1963年到1975年標(biāo)志是“判斷”(judgement)認(rèn)為“政策評(píng)估即社會(huì)實(shí)驗(yàn)”，強(qiáng)調(diào)價(jià)值判斷功能，將重點(diǎn)放在社會(huì)公平性議題上。第四代評(píng)估：1975年以后標(biāo)志是“協(xié)商”認(rèn)為“政策評(píng)估即政策制定”，強(qiáng)調(diào)綜合考慮，應(yīng)結(jié)合評(píng)估者與政策相對(duì)人在互動(dòng)協(xié)商中評(píng)估?！熬芙^剖腹產(chǎn)手術(shù)生孩子，后果自負(fù)?！毙ぶ拒娫卺t(yī)務(wù)人員百般苦求仍拒絕簽字同意懷孕女友手術(shù)，致使兩條人命逝去。問題與假設(shè)：不簽字不能做手術(shù)嗎？政策依據(jù)：《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第33條規(guī)定，手術(shù)或特殊治療須征得患者同意，家屬或關(guān)系人同意并簽字。案例：為什么要進(jìn)行政策評(píng)估？（三）政策評(píng)估的作用1、檢驗(yàn)政策價(jià)值和效果

避免政策的盲目性結(jié)果并非一目了然2、是合理有效配置政策資源的基礎(chǔ)政策評(píng)估可以使決策者從整體和全局出發(fā)，使有限資源產(chǎn)生更大效益，防止局部利益資源投入過多3、決定政策未來的發(fā)展方向是延續(xù)、調(diào)整還是終結(jié)？4、有利于促進(jìn)政策的科學(xué)化、民主化金口玉言、一勞永逸的政策模式已經(jīng)不能為公眾所接受5、是厘清政策責(zé)任歸屬的必要手段問題（四）公共政策評(píng)估的基本內(nèi)容：規(guī)范：確定公共政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)信息：收集評(píng)價(jià)對(duì)象的各種信息分析：運(yùn)用方法做出價(jià)值的判斷建議：提出未來公共政策的建議（五）政策評(píng)估的類型1、正式評(píng)估&非正式評(píng)估（評(píng)估組織活動(dòng)形式的角度）正式評(píng)估（政策評(píng)估中占據(jù)主導(dǎo)地位）：指事先制定完整的評(píng)估方案，并嚴(yán)格按規(guī)定的程序和內(nèi)容執(zhí)行，并由確定的評(píng)估者進(jìn)行的評(píng)估。如：一些重大工程的論證。非正式評(píng)估：指對(duì)評(píng)估者、評(píng)估形式、評(píng)估內(nèi)容沒有嚴(yán)格規(guī)定，對(duì)評(píng)估的最后結(jié)論也不作嚴(yán)格的要求，人們根據(jù)自己掌握的情況對(duì)政策做出鑒定的評(píng)估。如：記者采訪居民對(duì)某項(xiàng)政策的隨意評(píng)論，政府領(lǐng)導(dǎo)人視察某地的即興評(píng)說。2、內(nèi)部評(píng)估&外部評(píng)估（評(píng)估主體的地位角度）內(nèi)部評(píng)估是由政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的評(píng)估組織和人員所進(jìn)行的評(píng)估。信度和效度高但很難中立和客觀外部評(píng)估是由政府機(jī)構(gòu)外的評(píng)估主體所進(jìn)行的評(píng)估評(píng)估結(jié)論比較客觀、公正，明顯弱點(diǎn)是難以獲得真實(shí)充足的評(píng)估資料評(píng)估主體外部內(nèi)部上級(jí)與同級(jí)黨委上級(jí)與同級(jí)人大公民社會(huì)團(tuán)體社會(huì)輿論組織上下級(jí)人民政府職能部門人事部門審計(jì)監(jiān)察部門3、預(yù)評(píng)估、執(zhí)行評(píng)估&后評(píng)估（政策過程中所處的階段角度）預(yù)評(píng)估：是政策執(zhí)行之前所進(jìn)行的評(píng)估執(zhí)行評(píng)估：是對(duì)政策執(zhí)行行為進(jìn)行的系統(tǒng)地分析和評(píng)價(jià)。后評(píng)估（最重要的一種評(píng)估方式）：是政策執(zhí)行活動(dòng)完成以后所進(jìn)行的評(píng)估。二、公共政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)1、政策投入政策過程中資源使用狀況2、政策效益政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的程度3、政策效率政策的投入與產(chǎn)出或成本與收益之間的比例關(guān)系4、公平標(biāo)準(zhǔn)政策的成本和收益在不同集團(tuán)或階層中分配的公正程度5、政策回應(yīng)度政策滿足社會(huì)需求的程度一項(xiàng)政策回應(yīng)度不高，即使有較高的投入、效益和效率，也不能認(rèn)定是一項(xiàng)十分成功的政策。三、公共政策評(píng)估的方法（一）前后對(duì)比法將政策執(zhí)行前后的有關(guān)情況進(jìn)行對(duì)比，從中測度出政策效果及價(jià)值的方法。（二）社會(huì)實(shí)驗(yàn)法實(shí)驗(yàn)組（采用政策）和控制組（不采用政策）對(duì)比的方法。（三）影子控制法（判斷法）依靠專家、政策執(zhí)行者、政策對(duì)象的判斷。美國德克薩斯州一項(xiàng)計(jì)劃生育服務(wù)政策的評(píng)估（一）政策內(nèi)容與評(píng)估任務(wù)按照有關(guān)法律，一個(gè)孩子出生后，州政府應(yīng)根據(jù)其家庭情況提供一定的補(bǔ)貼。

1981年，該州人力資源局實(shí)施了一項(xiàng)新政策，其內(nèi)容是，州政府撥款，免費(fèi)給育齡婦女提供避孕藥和避孕用品，以促進(jìn)她們采取避孕措施，達(dá)到減少生育數(shù)量的目的。如果僅從經(jīng)濟(jì)方面考慮，州政府實(shí)施該政策是否值得呢？一年后，研究人員采取成本收益方法進(jìn)行評(píng)估。（二）評(píng)估過程從州政府的財(cái)政支出來看，實(shí)施該政策一年支付的成本是每名育齡婦女75美元1、抽樣調(diào)查，得出接受該服務(wù)的育齡婦女生育情況2、利用既有育齡婦女生育數(shù)據(jù)，計(jì)算出政策實(shí)施一年后，平均1000名育齡婦女少生99個(gè)。3、計(jì)算出平均每生育一個(gè)孩子州政府一年花費(fèi)成本為1463美元4、計(jì)算每個(gè)接受服務(wù)的育齡婦女一年的成本：1463x99/1000=1455、計(jì)算成本收益比，75：145=1：1.93結(jié)論：州政府實(shí)施該政策，每支出1美元便節(jié)省近2美元，該項(xiàng)政策從經(jīng)濟(jì)上看是相當(dāng)值得的。四、政策評(píng)估的影響因素（一）主觀原因1、評(píng)估主體的認(rèn)識(shí)能力有限理性2、評(píng)估主體的認(rèn)識(shí)態(tài)度以表象取代事實(shí)；以政治取代科學(xué)；以獲取政策資源取代政策目的等不良態(tài)度（二）客觀原因1、政策目標(biāo)的不確定性2、政策影響的廣泛性3、政策資源的混合性與政策行為的重疊性政策資源混合政策資源的混合使政策成本計(jì)算難以厘清，從而無法評(píng)估政策本身的效果。政策行為重疊各不同政策主體的政策交織在一起，，難以將某一單獨(dú)政策的效果從眾多的政策中有效分離出來。

4、政府的態(tài)度的不確定政府實(shí)際控制著政策評(píng)估所需要的相當(dāng)?shù)囊徊糠值馁Y料5、政策對(duì)象的抵制6、因果關(guān)系的不確定性很多時(shí)候我們并不能確定某種客觀情形的改變是否是直接起因于某一項(xiàng)公共政策的實(shí)施，即是否由于某一項(xiàng)公共政策的實(shí)施而導(dǎo)致某一社會(huì)事實(shí)的出現(xiàn)。譬如，糧食產(chǎn)量的增加是否完全是一項(xiàng)關(guān)于增產(chǎn)糧食的農(nóng)業(yè)政策的結(jié)果呢？顯然至少不能完全歸功于政策，其它一些變數(shù)，譬如風(fēng)調(diào)雨順的氣候條件，國際或國內(nèi)糧食市場上糧食或糧食制品需求量的增加引發(fā)農(nóng)民擴(kuò)大種植面積或提高投入，加強(qiáng)精耕細(xì)作等等五、評(píng)估在中國實(shí)踐萬人評(píng)議網(wǎng)上評(píng)議政府聽證評(píng)價(jià)機(jī)制的多元化：社會(huì)力量的評(píng)估活動(dòng)從2001年起，南京市市委、市政府連續(xù)幾年按年度開展了“萬人規(guī)模的群眾評(píng)議機(jī)關(guān)作風(fēng)”活動(dòng)，評(píng)議方法、程序及組織工作不斷改進(jìn)，評(píng)議內(nèi)容逐步充實(shí)，取得了顯著的成效。從評(píng)議統(tǒng)計(jì)的結(jié)果來看，人民群眾的總體“滿意率”和“比較滿意率”保持在98％以上的較高水平。三個(gè)組前兩位的單位分別是：第一組，南京市人口計(jì)生委、市地稅局；第二組，市發(fā)改委、市民政局；第三組，市委統(tǒng)戰(zhàn)部、市婦聯(lián)?！按豪儆?jì)劃”評(píng)估旨在幫助所有失學(xué)、輟學(xué)女童重返校園的公益項(xiàng)目“春蕾計(jì)劃”自1989年至今已經(jīng)走過15年，累計(jì)救助失學(xué)女童近150萬人次，救助面覆蓋全國30個(gè)省區(qū)市。由中國兒童少年基金會(huì)組織的“春蕾計(jì)劃”評(píng)估結(jié)果報(bào)告會(huì)暨實(shí)施“春蕾計(jì)劃”15年座談會(huì)在北京召開。據(jù)中國兒童少年基金會(huì)秘書長程淑琴介紹，15年前女童在全國失學(xué)兒童中占的比例超過80%，“男娃上學(xué)、女娃喂豬”，“狗不耕田、女不讀書”等落后的觀念在我國許多地區(qū)盛行。春蕾計(jì)劃”還將著重對(duì)失學(xué)女童進(jìn)行實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，爭取使她們中學(xué)畢業(yè)以后就能具備脫貧致富、建設(shè)家鄉(xiāng)的職業(yè)技能。而“春蕾計(jì)劃”的幫扶重心也將由過去單一面向農(nóng)村貧困地區(qū)拓展到兼顧城鎮(zhèn)貧困家庭。公益項(xiàng)目邀請(qǐng)除資助方與被資助方以外的第三方進(jìn)行社會(huì)效益的評(píng)估，這在我國還是史無前例的。本次評(píng)估課題組專家代表李培林說，本次“春蕾計(jì)劃”社會(huì)效益評(píng)估標(biāo)志著我國對(duì)公益事業(yè)的社會(huì)監(jiān)督前進(jìn)了一大步，他以學(xué)者的身份保證評(píng)估結(jié)果的科學(xué)準(zhǔn)確，并表示歡迎社會(huì)各界的監(jiān)督。1、評(píng)估對(duì)象界定（1）包括春蕾計(jì)劃的所有子項(xiàng)目如：結(jié)對(duì)救助、春蕾班，春蕾橋（2）時(shí)間界定：1989—2003（3）地域：所有春蕾計(jì)劃的覆蓋區(qū)域2、評(píng)估內(nèi)容集中對(duì)春蕾計(jì)劃的社會(huì)效益展開評(píng)估，包括實(shí)施效果和社會(huì)形象這兩個(gè)主要方面；實(shí)施效果又包括產(chǎn)出：項(xiàng)目覆蓋面和基本情況結(jié)果：對(duì)受助對(duì)象的直接作用影響：對(duì)受助對(duì)象本人及其家庭、項(xiàng)目實(shí)施社區(qū)乃至社會(huì)的長遠(yuǎn)和間接影響社會(huì)形象是在社會(huì)公眾心目中的基本形象3、評(píng)估方法

本次評(píng)估堅(jiān)持“以數(shù)據(jù)和事實(shí)說話”的原則，采取了定量研究和定性研究相結(jié)合的實(shí)證評(píng)估方法。自2004年3月到2004年9月間，評(píng)估課題組在全國范圍內(nèi)共進(jìn)行了9項(xiàng)定量的問卷調(diào)查(發(fā)放各類調(diào)查問卷、報(bào)表25055份)，6項(xiàng)定性的訪談和考察，并實(shí)地調(diào)研了解了河北、內(nèi)蒙古、陜西、寧夏、新疆、四川、湖南、廣西、廣東等9個(gè)省份27個(gè)區(qū)縣的春蕾計(jì)劃實(shí)施情況。4、評(píng)估結(jié)果形成了《春蕾計(jì)劃社會(huì)效益評(píng)估報(bào)告》春蕾計(jì)劃社會(huì)形象的專題評(píng)估”等6篇專題評(píng)估報(bào)告春蕾計(jì)劃致力于女童教育事業(yè)的發(fā)展，承擔(dān)著關(guān)注兒童、發(fā)展教育、扶貧濟(jì)困、促進(jìn)性別平等等諸多公益責(zé)任，產(chǎn)生了良好的社會(huì)影響。春蕾計(jì)劃對(duì)項(xiàng)目實(shí)施地區(qū)、尤其是項(xiàng)目比較集中的貧困地區(qū)的女童教育事業(yè)具有明顯的促進(jìn)作用，在相當(dāng)程度上改變了這些地區(qū)“重男輕女”的落后觀念，提高了各級(jí)政府和社會(huì)各界對(duì)女童教育的重視程度。此外，春蕾計(jì)劃在提高公眾的公益意識(shí)，促進(jìn)城鄉(xiāng)、軍民、民族等社會(huì)群體之間的溝通與交流等方面發(fā)揮了積極的作用。北京市養(yǎng)狗北京市90年代曾采取高收費(fèi)登記的辦法來限養(yǎng)，規(guī)定第一年登記費(fèi)5000，以后每年注冊(cè)費(fèi)用是2200。但實(shí)際效果差強(qiáng)人意，據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)近半數(shù)養(yǎng)狗家庭人均月收入不足500，北京市個(gè)人養(yǎng)犬?dāng)?shù)超過40萬只，真正繳費(fèi)登記的不到1/4，養(yǎng)犬?dāng)?shù)量比限養(yǎng)前7.5萬只增加了好幾倍。

自行車征稅？據(jù)1951年頒布的《中華人民共和國車船使用牌照稅暫行條例》和1986年頒布的《中華人民共和國車船使用稅暫行條例》，中國自1951年起開征自行車車船使用牌照稅，自1986年起開征自行車車船使用稅，兩項(xiàng)稅種當(dāng)時(shí)的稅額分別為0．5元至1元和2元至4元，已開征幾十年2007年正式實(shí)施的《中華人民共和國車船稅暫行條例》規(guī)定，自7月1日起，機(jī)動(dòng)車車船稅將隨交強(qiáng)險(xiǎn)一同繳納，自行車、電動(dòng)自行車等非機(jī)動(dòng)車輛免交車船稅。

11月5日，烏魯木齊。一場由一家新疆省級(jí)智囊機(jī)構(gòu)、一家國家級(jí)科研機(jī)構(gòu)和一所新疆高校主辦，兩個(gè)地區(qū)發(fā)改委參與承辦的“陸海統(tǒng)籌海水西調(diào)高峰論壇”上，上百位水利工程專家和企業(yè)代表共同論證了一項(xiàng)名叫“海水西調(diào)、引渤入新”的科學(xué)設(shè)想。思考題1、結(jié)合現(xiàn)實(shí)中政策案例說明政策評(píng)估的重要意義?2、你認(rèn)為哪種政策評(píng)估效果最好，說明理由?3、總結(jié)政策評(píng)估的發(fā)展特點(diǎn)并對(duì)未