PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控與法律實(shí)務(wù)

從案例看中國(guó)PPP項(xiàng)目面臨的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控法律實(shí)務(wù)

王霽虹

2015年07月22日北京中倫律師事務(wù)所創(chuàng)立于1993年，是中國(guó)最大的綜合性律師事務(wù)所之一，業(yè)務(wù)涵蓋房地產(chǎn)、建設(shè)工程與基礎(chǔ)設(shè)施、私募股權(quán)與投資資金、資本市場(chǎng)/證券、公司/外商直接投資等各個(gè)方面，目前在北京、上海、深圳、廣州、武漢、成都、重慶、青島、東京、香港、倫敦和紐約設(shè)有辦公室。擁有200多名合伙人和1400多名律師》。2015年《國(guó)際金融法律評(píng)論IFLR》“年度中國(guó)律師事務(wù)所”2015年“中國(guó)資產(chǎn)證券化論壇年度獎(jiǎng)”

7項(xiàng)項(xiàng)目大獎(jiǎng)2015年《亞洲法律雜志》(ALB)中國(guó)法律大獎(jiǎng)23項(xiàng)提名2015年《商法》“年度卓越律所”等9項(xiàng)大獎(jiǎng)2015年錢(qián)伯斯中國(guó)區(qū)兩項(xiàng)大獎(jiǎng)提名2014年錢(qián)伯斯亞太

“最佳中國(guó)律師事務(wù)所”2014年國(guó)際法律聯(lián)盟

“中國(guó)最佳律師事務(wù)所”

33財(cái)政部PPP中心特邀法律專(zhuān)家，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)

仲裁員，先后為近2000億的PPP項(xiàng)目提供法律服務(wù)。

主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域：基礎(chǔ)設(shè)施、工程、地產(chǎn)、環(huán)境、資源和能源。協(xié)助客戶(hù)進(jìn)行項(xiàng)目交易架構(gòu)設(shè)計(jì)、合同談判、招投標(biāo)建設(shè)、回購(gòu)、運(yùn)營(yíng)，及提供發(fā)行債券、政府轉(zhuǎn)貸款、融資租賃、集合信托、債權(quán)計(jì)劃等

項(xiàng)目融資服務(wù)，并常在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中協(xié)助客戶(hù)引進(jìn)戰(zhàn)略合作伙伴，進(jìn)行增資擴(kuò)

股、股權(quán)并購(gòu)、資產(chǎn)證券化等籌劃。曾獲“全國(guó)優(yōu)秀律師”稱(chēng)號(hào)，并獲得Chambers、ALB、CorporateINTL、EuroMoney、Who’sWhoLegal、《商法雜志》、ChinaLaw&Practice、LawyerMonthly等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)頒發(fā)的專(zhuān)業(yè)獎(jiǎng)項(xiàng)。

吉林江灣大橋項(xiàng)目（BT，總投資約3億元）山西嘉南鐵路項(xiàng)目（BT，總投資約20億元）國(guó)家體育館及奧運(yùn)村項(xiàng)目

（BOT，總投資超過(guò)45億元）天津地鐵一、二號(hào)線(xiàn)及沿線(xiàn)地產(chǎn)項(xiàng)目（BOT，總投資約470億元）重慶渝廣高速、梁忠高速公路項(xiàng)目（

BOT，總投資約155億元）陽(yáng)侯高速公路項(xiàng)目

（BOT，總投資約54億元）重慶朝天門(mén)長(zhǎng)江大橋項(xiàng)目

（BT，總投資約34億元）深圳地鐵四號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目

（BOT，二期總投資約60億元）北排集團(tuán)系列污水處理項(xiàng)目（BOT、TOT，總投資約1.8億元）福建武邵高速公路項(xiàng)目

（BOT，總投資75億元）四川成都邛崍至雅安高速公路項(xiàng)目（BOT，總投資約21億元）天津武清區(qū)新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目（BT，總投資約100億元）四川成簡(jiǎn)快速路項(xiàng)目（BT，總投資約20億元）鄭州市三環(huán)路快速化工程BT項(xiàng)目（BT，總投資約50億元）西安西咸新區(qū)河道綜合治理項(xiàng)目（BT，總投資100億元）北京市垡頭功能區(qū)核心區(qū)投資開(kāi)發(fā)BT項(xiàng)目（BT）北京市順義區(qū)北石槽鎮(zhèn)西部地塊整體開(kāi)發(fā)（BT）北京市門(mén)頭溝區(qū)趙家洼村一級(jí)開(kāi)發(fā)BT項(xiàng)目（BT）福州市電力線(xiàn)路纜化土建工程項(xiàng)目（BT，總投資約20億）福建省古田縣‘湖城一體’基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程（BT，總投資33.15億）?？诿腊部萍夹鲁腔A(chǔ)設(shè)施C區(qū)建設(shè)項(xiàng)目（BT,總投資80億）煙臺(tái)市東部新區(qū)金山灣生態(tài)城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目（BT,總投資約100億）平潭金井灣片區(qū)“四路一渠”項(xiàng)目（BT，總投資約20億）青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)中德生態(tài)園項(xiàng)目（BT，總投資50億元）云南省玉溪市晉紅至紅塔區(qū)高速公路項(xiàng)目（BOT，總投資85億元）廣東省中山至開(kāi)平高速公路建設(shè)項(xiàng)目

（BOT，總投資約250億元）延安新區(qū)學(xué)校及中醫(yī)院遷建項(xiàng)目（PPP，總投資約15億元）蒙古國(guó)巴嘎諾爾火電站項(xiàng)目（BOT，總投資約80億人民幣）巴基斯坦拉合爾至卡拉奇高速公路項(xiàng)目（BOT+EPC，總投資約160億人民幣）巴基斯坦海德拉巴至蘇庫(kù)爾高速公路項(xiàng)目（BOT，總投資約160億人民幣）法國(guó)ITEC歐洲國(guó)際采購(gòu)中心項(xiàng)目（總投資約10億人民幣）意大利Orte-Ravenna高速公路項(xiàng)目

（特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，總投資70億歐元）阿根廷壓力管重水堆核電站項(xiàng)目

（設(shè)計(jì)、建造、供應(yīng)項(xiàng)目，總投資20億美元）哥倫比亞基礎(chǔ)設(shè)施投資法律環(huán)境調(diào)研項(xiàng)目

（PPP項(xiàng)目）

孟加拉達(dá)卡第一高架高速公路項(xiàng)目

（PPP項(xiàng)目，總投資約11.31億美元）第一部分PPP項(xiàng)目基本法律問(wèn)題PPP在中國(guó)的發(fā)展歷史廣西來(lái)賓B電廠上海楊浦大橋高速公路奧運(yùn)場(chǎng)館長(zhǎng)沙磁浮工程項(xiàng)目80個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目亞非拉美國(guó)、法國(guó)、意大利PPP項(xiàng)目的界定PPP即Public-Private-Partnership的縮寫(xiě)，國(guó)際上并沒(méi)有統(tǒng)一的定義和界定。一般是指政府與社會(huì)資本之間通過(guò)一系列合同所形成的合作關(guān)系，政府與企業(yè)之間為了拓寬政府融資渠道，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改良與提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，由政府和社會(huì)投資人合作進(jìn)行投融資建設(shè)的模式。在此模式下，政府與企業(yè)之間系平等的合同關(guān)系，共享權(quán)益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)范性文件對(duì)于PPP的界定

國(guó)務(wù)院43號(hào)文政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開(kāi)的收益約定規(guī)則，使投資者有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。投資者按照市場(chǎng)化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目。財(cái)政部76號(hào)文政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。發(fā)改委2724號(hào)文政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。項(xiàng)目分類(lèi)委托運(yùn)營(yíng)（O&M，Operations&Maintenance）管理合同（MC，ManagementContract）租賃-運(yùn)營(yíng)-移交（LOT，Lease-Operate-Transfer）建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO，Build-Own-Operate）建設(shè)–運(yùn)營(yíng)–移交（BOT,Build-Operate-Transfer）建設(shè)–移交（BT,Build-Transfer）改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT，Rehabilitate-Operate-Transfer）區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)（Concession）購(gòu)買(mǎi)–建設(shè)–運(yùn)營(yíng)（BBO,Buy-Build-Operate）移交-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT，Transfer-Operate-Transfer）PPP項(xiàng)目在中國(guó)實(shí)踐中的運(yùn)用1990-2012,中國(guó)共上馬1065個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目供水、供電、供暖、供氣、污水和垃圾處理廠等市政公用事業(yè)高速公路、鐵路、大橋、軌道交通、港口、碼頭、電信、電力、河道治理、體育場(chǎng)館、保障房、醫(yī)院、學(xué)校、公園、養(yǎng)老院、監(jiān)獄、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、工業(yè)和能源、農(nóng)林水利建設(shè)、地下管廊等基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目新型城鎮(zhèn)化建設(shè)\城市綜合體\成片土地開(kāi)發(fā)建設(shè)\一二級(jí)土地聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)PPP的認(rèn)識(shí)誤區(qū)BT項(xiàng)目的合法性及對(duì)具體項(xiàng)目的影響去擔(dān)保化與BT項(xiàng)目的回購(gòu)擔(dān)保PPP與相關(guān)概念的關(guān)系PPPVS.BOTPPPVS.BTPPPVS.政府采購(gòu)PPPVS.墊資施工立法現(xiàn)狀法律層級(jí)立法缺失立法層級(jí)低，彼此間缺乏協(xié)調(diào)、相互沖突地方保護(hù)色彩濃厚，權(quán)利義務(wù)失衡

PPP的直接法律依據(jù)

部門(mén)規(guī)章市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法（2004年5月1日）地方法規(guī)青海省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例（2009年10月1日）湖南省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例（2008年11月28日）地方規(guī)章上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法（2011年5月1日）北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例（2006年3月1日）國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)（2014年9月21日）(43號(hào)文)部門(mén)規(guī)范性文件財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知（2014年9月23日）（76號(hào)文）地方規(guī)范性文件福建省人民政府關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)（2014年9月6日）PPP的其他主要法律依據(jù)《中華人民共和國(guó)民法通則》（2009年修訂）《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（2014年修訂）《中華人民共和國(guó)合同法》（1999）《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（2014年修訂）《中華人民共和國(guó)公司法》（2013年修訂）《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2004年修訂）《中華人民共和國(guó)建筑法》（2011年修訂）《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》（1997）《中華人民共和國(guó)稅法》（1999年修訂）《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》（1995）《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》（2014年修訂）《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（2014年修訂）《中華人民共和國(guó)仲裁法》（2010年修訂）PPP項(xiàng)目的參與主體政府行業(yè)主管部門(mén)土地稅務(wù)工商住建部門(mén)國(guó)資價(jià)格審計(jì)社會(huì)投資人國(guó)企私企外企外商投資企業(yè)開(kāi)發(fā)商金融機(jī)構(gòu)銀行保險(xiǎn)公司投資公司基金保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)顧問(wèn)律師會(huì)計(jì)師評(píng)估機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)建筑企業(yè)轉(zhuǎn)型投資過(guò)程中面臨的挑戰(zhàn)和陣痛經(jīng)營(yíng)理念的挑戰(zhàn)管理水平的挑戰(zhàn)人才的挑戰(zhàn)知識(shí)的挑戰(zhàn)PPP與現(xiàn)行法律制度之間的沖突法律瓶頸立項(xiàng)制度

土地制度稅收制度預(yù)算制度政府采購(gòu)制度招投標(biāo)制度國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓制度擔(dān)保制度價(jià)格制度前期調(diào)研與項(xiàng)目的成敗關(guān)系特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目合法性及其影響（包括法律、財(cái)務(wù)、評(píng)估機(jī)構(gòu)、法制環(huán)境、政府信用）【無(wú)施工許可證即進(jìn)場(chǎng)施工導(dǎo)致中標(biāo)合同簽署的困難、遭遇不可抗力后的農(nóng)民索賠、保險(xiǎn)；政府方面被審計(jì)查出導(dǎo)致項(xiàng)目停工；】PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來(lái)承擔(dān)”的原則，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。政府信用風(fēng)險(xiǎn)回購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)（回購(gòu)款確認(rèn)、支付能力、支付態(tài)度）項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)（征地拆遷延誤、工期、質(zhì)量、安全、造價(jià)、環(huán)保）建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資額變化的風(fēng)險(xiǎn)融資風(fēng)險(xiǎn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)投資人（特許權(quán)人）方面風(fēng)險(xiǎn)：投資人（特許權(quán)人）基本權(quán)利：投資、融資、建設(shè)權(quán)按合同約定使用項(xiàng)目用地的權(quán)利獨(dú)立行使項(xiàng)目法人權(quán)利收取回購(gòu)款的權(quán)利PPP項(xiàng)目的主要融資渠道財(cái)務(wù)投資人的進(jìn)入與退出商業(yè)銀行保險(xiǎn)公司社保機(jī)構(gòu)投資公司基金公司政策性銀行（國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行）信托公司證券公司中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司境外投資人融資租賃公司

PPP項(xiàng)目的融資方式主要融資機(jī)構(gòu)商業(yè)銀行、政策性銀行（國(guó)開(kāi)行、口行等）社保機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)公司、基金公司、信托公司、證券公司、投資公司、境外投資人等主要融資方式銀行貸款、債權(quán)投資計(jì)劃、股權(quán)融資、企業(yè)債券、信托計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)投資基金、資產(chǎn)證券化等

PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)投資人財(cái)務(wù)投資人的風(fēng)險(xiǎn)財(cái)務(wù)投資人的進(jìn)入與退出財(cái)務(wù)投資人的應(yīng)對(duì)措施PPP項(xiàng)目中的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度按日計(jì)罰制度環(huán)境公益訴訟投資人（特許權(quán)人）基本義務(wù)：按約定及時(shí)、全額出資到位按約定工期和質(zhì)量，及時(shí)完成項(xiàng)目建設(shè)獨(dú)立承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)接受監(jiān)督檢查按合同約定進(jìn)行項(xiàng)目移交BT項(xiàng)目的合同模板及重復(fù)利用爭(zhēng)議解決方式的選擇及其對(duì)投資人的影響爭(zhēng)議解決方式的選擇民事訴訟、行政訴訟、商事仲裁訴訟機(jī)構(gòu)的選擇仲裁機(jī)構(gòu)、仲裁地的選擇有效的仲裁條款凡因本合同引起的或與本合同有關(guān)的任何爭(zhēng)議，均應(yīng)提交中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)，按照申請(qǐng)仲裁時(shí)該會(huì)現(xiàn)行有效的仲裁規(guī)則進(jìn)行仲裁。仲裁裁決是終局的，對(duì)雙方均有約束力。第二部分PPP項(xiàng)目操作中的風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)投資人選擇方式及施工二次招標(biāo)投資人的選擇方式，可根據(jù)實(shí)際情況靈活掌握。若投資人選擇是通過(guò)招標(biāo)方式選定的，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的規(guī)定，施工部分可以不招標(biāo)。

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條：除招標(biāo)投標(biāo)法第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進(jìn)行招標(biāo)：……（三）已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的；……《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條：進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招