第二講 公共政策

公共政策概論

崔晶副教授中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院第二講

公共政策的歷史與發(fā)展一、再次理解“公共政策”：①公共利益公共與私人（18、19世紀(jì)思想家研究的主題）公共與現(xiàn)代文明古希臘和古羅馬（Koinion—公共，Idion—私人）一元/兩分法公共私人/城邦家庭/束縛自由平等不平等/開放封閉私人：亞當(dāng)·斯密《國(guó)富論》“公共是不干預(yù)經(jīng)濟(jì)和商業(yè)活動(dòng)的實(shí)質(zhì)性空間”，市場(chǎng)是解決公共與私人利益沖突的最佳形式。通過市場(chǎng)力量，個(gè)人利益的最大化才能極大地促進(jìn)公共利益（公共物品與社會(huì)福利）——計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家增長(zhǎng)緩慢但是法國(guó)/德國(guó)比美國(guó)干預(yù)力度大，那么存在公私的嚴(yán)格界限么？19世紀(jì)末：公共領(lǐng)域的“傷害”與后果J.S.米爾：不給別人造成傷害的領(lǐng)域——私人功利主義：要為最大多數(shù)人提供最大的幸?！埠蠊?0世紀(jì)初：新自由主義與國(guó)家干預(yù)以凱恩斯等為代表：私人利益的加總不等于公共利益，市場(chǎng)不能推動(dòng)自發(fā)秩序的形成。一個(gè)更具有知識(shí)性統(tǒng)治方式才是解決公共與私人間沖突的關(guān)鍵國(guó)家與政府的作用體現(xiàn)在公共事務(wù)、市場(chǎng)失靈上直接導(dǎo)致了二戰(zhàn)后政策科學(xué)的發(fā)展（拉斯韋爾）市場(chǎng)與官僚制市場(chǎng)是解決公私利益爭(zhēng)端的一種機(jī)制官僚制是另外一種有效工具（伍德羅·威爾遜）以文官任命的方式所確立的中立的行政集團(tuán)來完成國(guó)家與政府的使命直到20世紀(jì)70年代，兩種爭(zhēng)論舊自由主義、新右翼政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家：市場(chǎng)機(jī)制，市場(chǎng)是平衡公私利益的有效手段新自由主義流派：只有建立在理性官僚制基礎(chǔ)上的公共行政才是促進(jìn)公共利益的更為理性的方法20世紀(jì)70、80年代薩繆爾森：公共物品——非排他性、不可分割性、國(guó)家提供、以稅收和借貸方式予以支付；私人物品——排他性、付費(fèi)布坎南：公共選擇會(huì)影響公私物品的區(qū)分（如無力投保、公共交通補(bǔ)貼對(duì)象）——質(zhì)疑老薩的定義有的公共物品具有排他性——俱樂部理論：通過一種收費(fèi)機(jī)制排除部分成員參加而不失其公共的性質(zhì)財(cái)政困難下普遍的全體服務(wù)也很難公共部門贏利化的傾向20世紀(jì)90年代公共部門（第一部門）私人部門非贏利組織（第三部門）：目標(biāo)的公共性有組織性、非贏利性、非政府性、自治性、志愿性、非政治性與非宗教性社區(qū)（第四部門）因此，公共、公共物品、公共部門交織成“公共”的元概念二、再次理解“公共政策”：②政策曾經(jīng)：政策、政治、行政的難以區(qū)分：追溯古希臘和文藝復(fù)興時(shí)期的政治理論牛津英語(yǔ)辭典：政治的睿智、治國(guó)的本領(lǐng)、慎重的引導(dǎo)、權(quán)術(shù)以及被政府與黨派采購(gòu)的行動(dòng)；——無目標(biāo)（反義）重商主義：在多方案間選擇決定的選擇理念中也可以找到“政策”，政策制定是“在指導(dǎo)社會(huì)和解決社會(huì)問題的多種方案之間進(jìn)行選擇的自覺意識(shí)”（德羅爾）在官僚制登上歷史舞臺(tái)之前，政治性和政策性的政治概念是混淆的二戰(zhàn)以后：民主國(guó)家的合法化表達(dá)方式政策是一種社會(huì)產(chǎn)品，是政治的理性表達(dá)工具要具備非政治領(lǐng)域的合法性，必須用政策制定的詞條來宣稱官僚制的工作是為解決“社會(huì)問題”而努力，所以政策要說明：政府要做什么，為什么能做，怎么做；不想做什么，為什么不想做當(dāng)然，政策也被作為一種民主交換的貨幣三、對(duì)公共政策概念的一般性探討政治性特征政治行為、政府意志的表現(xiàn)公共利益（價(jià)值特征）權(quán)威的價(jià)值分配方案過程特征生命周期，相對(duì)恒定且持久導(dǎo)向特征指導(dǎo)性的、決策規(guī)范政策是針對(duì)社會(huì)問題、有目標(biāo)的活動(dòng)過程，是執(zhí)政黨和政府采取的用于規(guī)范、引導(dǎo)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人行為準(zhǔn)則和行動(dòng)指南公共政策的類型元政策、基本政策、具體政策政策的政策（引導(dǎo)政策制定行為本身）；大政方針（具體政策的指導(dǎo)，如基本路線和規(guī)范性政策）；針對(duì)具體問題的政策（如財(cái)政預(yù)算）實(shí)質(zhì)性政策與程序性政策：時(shí)間與行動(dòng)的歸屬具體行動(dòng)（如高速公路建設(shè)）；行政行為的規(guī)范（如《行政程序法》《全國(guó)環(huán)境政策法案》）分配性、調(diào)節(jié)性、自我調(diào)節(jié)性、再分配性、規(guī)制政策增加受益人作為特殊群體的自由與權(quán)利（公共教育政策等利益來自于公共財(cái)政），限制和約束個(gè)人與團(tuán)體的行為，轉(zhuǎn)移性分配（工資政策、稅收政策）物質(zhì)性政策與符號(hào)性政策實(shí)際有形的資源或?qū)嵸|(zhì)性的權(quán)力提供個(gè)收益人（工資、住房政策）；無形的許諾（戰(zhàn)爭(zhēng)是違法的——1928年凱洛格百利安公約）集體利益政策（不可分）與個(gè)人利益政策國(guó)防政策、交通、公共安全、環(huán)境政策等；醫(yī)療、公共住房等古代中國(guó)和古代西方國(guó)家都有豐富的政策思想和實(shí)踐，但由于國(guó)家權(quán)力的公共性和政府政策的公共性沒有形成因而未能發(fā)展出獨(dú)立的政策學(xué)科從西方產(chǎn)業(yè)革命到20世紀(jì)初，由亞當(dāng).斯密、克勞塞維茨、卡爾.馬克思、馬克斯.韋伯等人在經(jīng)濟(jì)學(xué)、軍事學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)領(lǐng)域中政策研究的貢獻(xiàn)為現(xiàn)代公共政策學(xué)科的產(chǎn)生準(zhǔn)備了知識(shí)前提1873年德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)新歷史學(xué)派施莫勒為解決當(dāng)時(shí)德國(guó)的勞工問題，發(fā)起成立了德國(guó)社會(huì)政策學(xué)會(huì)。日本也受其影響，1897年建立社會(huì)政策學(xué)會(huì)四、西方公共政策的歷史與發(fā)展公共政策孕育產(chǎn)生的知識(shí)基礎(chǔ)系統(tǒng)論（1956）控制論（1948）信息論（1948）博弈論（1944）統(tǒng)計(jì)決策論（1944）管理決策論（1947）行為科學(xué)（1949）芝加哥學(xué)派（40S）凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)（1936）擴(kuò)大政府干預(yù)為公共政策產(chǎn)生準(zhǔn)備了基礎(chǔ)公共政策學(xué)科在美國(guó)的誕生前提普遍流行的行為主義方法1920s，行為主義的政治學(xué)研究浪潮，從“規(guī)范式”的研究轉(zhuǎn)向?qū)Α皩?shí)際問題的探索”，從應(yīng)該到什么數(shù)據(jù)分析為中心的行為主義，選舉行為的研究1960s，新政治科學(xué)運(yùn)動(dòng)，理性的政治謀略——政策科學(xué)日益加劇的社會(huì)問題二戰(zhàn)后的社會(huì)貧困、越戰(zhàn)失敗、水門事件（道德）接受政策替代方案（PolicyAlternatives）的政治文化黨派投票向問題投票傾向的轉(zhuǎn)化，政策討論成為政治的中心美國(guó)“的確具有適合公共政策學(xué)生長(zhǎng)的土壤”——（藥師寺泰藏）20世紀(jì)50年代的創(chuàng)建——第一個(gè)范式：行為主義對(duì)羅斯福新政的反思與政策爭(zhēng)論自由經(jīng)濟(jì)：限制聯(lián)邦政府干預(yù)民間領(lǐng)域羅斯福消極干預(yù)凱恩斯與漢森提出積極干預(yù)原子能政策爭(zhēng)論和平利用原子能和用于國(guó)防軍事的爭(zhēng)論關(guān)于國(guó)際關(guān)系論的革命性、發(fā)展性學(xué)術(shù)討論會(huì)（RADIR學(xué)術(shù)會(huì)議）1951年，《政策科學(xué)》的出版拉斯韋爾提出公共政策學(xué)的正式定義：公共政策學(xué)就是“以制定政策規(guī)劃和政策替代案為焦點(diǎn)，動(dòng)用新的方法論對(duì)未來發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行分析的學(xué)問”公共政策學(xué)的六大規(guī)定性公共政策學(xué)是關(guān)于民主的學(xué)問，與個(gè)人有關(guān)公共政策學(xué)的哲學(xué)基礎(chǔ)是理論實(shí)證注意，追求使用數(shù)學(xué)公式和實(shí)證數(shù)據(jù)的“合理性”公共政策學(xué)是一門對(duì)時(shí)間和空間都非常敏感的科學(xué)公共政策學(xué)是跨學(xué)科的一門學(xué)問，強(qiáng)調(diào)政治學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)公共政策學(xué)是政府官員與學(xué)者共同研究的學(xué)科公共政策學(xué)是包含發(fā)展模型的學(xué)科評(píng)價(jià)完全浸染了行為主義的色彩過分看重自然科學(xué)的方法，報(bào)時(shí)鐘與描繪云霞20世紀(jì)70年代：發(fā)展階段——第二個(gè)分水嶺Dror：公共政策三部曲對(duì)行為的批判：微觀or宏觀？道德倫理？管理成分？外部治理（行為）與內(nèi)部治理（價(jià)值觀、意識(shí)形態(tài)——方法論）元政策：探討公共政策要包括什么70年代前期的“趨前傾向”：政策咨詢中期的“趨后傾向”：政策周期的研究，政策的推行和實(shí)施但是，公共政策真的能無所不包么？

Dror的失敗在于：他試圖在統(tǒng)一的公共政策學(xué)的旗幟下統(tǒng)率其他相關(guān)學(xué)科20世紀(jì)80年代：自我批判時(shí)期政策科學(xué)、公共行政科學(xué)的重要分支政策效率的研究比較效率、整體環(huán)境效率政策信息多元化政策分析中提供信息和知識(shí)的作用（Dunn）政策學(xué)家的主要任務(wù)是獲取政策信息與平衡取得共識(shí)，不能取代政策的決定政策學(xué)家與政治學(xué)家的關(guān)系政策學(xué)家不可能是中立的、遠(yuǎn)離政治立場(chǎng)的應(yīng)在政治領(lǐng)域中發(fā)展政策科學(xué)規(guī)范20世紀(jì)90年代：新方向拓展公共政策的倫理、價(jià)值多途徑探索公共政策的倫理價(jià)值哲學(xué)、道德和專業(yè)倫理公共政策與公共管理的關(guān)系從區(qū)別向結(jié)合的轉(zhuǎn)變政策調(diào)查的興起拋棄單純的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)理性：利益最大化，最優(yōu)轉(zhuǎn)向：合法化和合理性（一）政治學(xué)意義上的公共政策分析公共政策是權(quán)力與知識(shí)的結(jié)合強(qiáng)調(diào)政治因素對(duì)公共政策分析的制約作用科爾曼的“校車制度”更注重解釋而不是“開藥方”，只是提供決策參考制度、過程與行為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)狀況公共政策社會(huì)政治系統(tǒng)公共政策收入與福利通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)衰退與失業(yè)教育績(jī)效環(huán)境質(zhì)量貧困種族構(gòu)成宗教和民族融合健康與壽命不平等與歧視……公民權(quán)利權(quán)力分立制衡政黨利益集團(tuán)選舉行為官僚制權(quán)力結(jié)構(gòu)國(guó)會(huì)、總統(tǒng)與法院……公民權(quán)力教育政策福利政策醫(yī)療政策刑事司法稅收國(guó)防政策管制……（二）經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的公共政策分析如何發(fā)揮政府和市場(chǎng)這兩種資源配置方式的作用促成了經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的公共政策分析的產(chǎn)生理論基礎(chǔ)是：市場(chǎng)失敗理論和政府失敗理論，公共政策制定是在二者間的選擇市場(chǎng)失敗公共物品：非獨(dú)占性、非排他性，搭便車導(dǎo)致供給不足外部性：私人成本與社會(huì)成本的衡量自然壟斷：供給不足信息不對(duì)稱：信息共享，信息不對(duì)稱寡頭壟斷、不確定性、跨時(shí)期失衡等問題市場(chǎng)的效率之外的平等問題（機(jī)會(huì)和結(jié)果的平等）政府失敗尋租活動(dòng)投票悖論、選民偏好代理?yè)p失：（官僚科層制政府）部門僵化、政策非靈活性、組織型資源的浪費(fèi)和非有效使用財(cái)政上的外部性：中央-地方分權(quán)，地方公共物品的不平等