第五章公共政策終結(jié)與政策周期

公共政策學(xué)

吳光蕓

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公共政策終結(jié)與政策周期學(xué)時(shí):6教學(xué)要求：通過(guò)本章的學(xué)習(xí)，掌握公共政策去向的三種可能性：持續(xù)、調(diào)整或終結(jié)；熟悉公共政策周期，并了解公共政策周期研究的重大意義。教學(xué)要點(diǎn)：公共政策終結(jié)的依據(jù)、方式、障礙及策略，政策周期。教學(xué)內(nèi)容：第一節(jié)

公共政策終結(jié)的含義和作用一、公共政策終結(jié)的含義二、公共政策終結(jié)的作用第二節(jié)

公共政策終結(jié)的原因、類(lèi)型和方式一、公共政策終結(jié)的原因二、公共政策終結(jié)的類(lèi)型三、公共政策終結(jié)的方式第三節(jié)

公共政策終結(jié)的障礙和策略一、公共政策終結(jié)的障礙二、公共政策終結(jié)的策略第四節(jié)

公共政策周期一、政策周期的內(nèi)涵二、研究政策周期的意義三、政策周期和經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期四、我國(guó)的政策周期及特點(diǎn)思考題：1．舉例說(shuō)明我國(guó)加入WTO后某些政策終結(jié)的情況。2．從政策終結(jié)的角度分析20世紀(jì)70年代中美關(guān)系的變化。3．公共政策周期的內(nèi)涵與研究意義。第一節(jié)

公共政策終結(jié)的含義和作用一、公共政策終結(jié)的含義政策終結(jié)是政策決策者通過(guò)對(duì)政策或項(xiàng)目進(jìn)行慎重的評(píng)估后，采取必要的措施，以終止那些過(guò)時(shí)的、多余的、不必要的或無(wú)效的政策或項(xiàng)目的一種政治（或政策）行為。特征：1.強(qiáng)制性。一項(xiàng)政策的終結(jié)總是會(huì)損害一些相關(guān)的人、團(tuán)體和機(jī)構(gòu)的利益，遇到強(qiáng)烈的反抗，因此，往往靠強(qiáng)制力來(lái)進(jìn)行。2.更替性。政策終結(jié)意味著新舊政策的更替，是政策連續(xù)性的特殊表現(xiàn)。3.靈活性政策終結(jié)是一個(gè)復(fù)雜而又困難的工作，必須采取審慎而又靈活的態(tài)度，處理好各種動(dòng)因和關(guān)系。二、公共政策終結(jié)的作用1.節(jié)省資源因?yàn)檎呓K結(jié)意味著政策活動(dòng)的結(jié)束、某種機(jī)構(gòu)、規(guī)劃、慣例的終止以及有關(guān)人員的裁減。因此，政策終結(jié)可以減少人力、物力、財(cái)力的消耗，從而節(jié)省有限的政策資源。2.提高績(jī)效3.避免僵化所謂政策僵化，指的是一項(xiàng)長(zhǎng)期存在、沒(méi)有及時(shí)予以終結(jié)的政策，在發(fā)展變化了的環(huán)境下，繼續(xù)執(zhí)行該政策，不僅不能解決問(wèn)題，反而成為解決問(wèn)題的阻力與障礙，帶來(lái)嚴(yán)重的不良后果。政策終結(jié)可以避免政策僵化。4.優(yōu)化政策政策終結(jié)有助于促進(jìn)政策優(yōu)化，表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政策人員的優(yōu)化；二是政策組織的優(yōu)化。政策組織的優(yōu)化是公共政策優(yōu)化的核心內(nèi)容，優(yōu)化政策的人員只能在優(yōu)化的組織機(jī)構(gòu)中才能制定和執(zhí)行優(yōu)化的政策。第二節(jié)

公共政策終結(jié)的原因、類(lèi)型和方式一、公共政策終結(jié)的原因1.財(cái)政困難。因財(cái)政赤字、稅收減少等導(dǎo)致政策或項(xiàng)目的終結(jié)。2.政府的低效率。即政府機(jī)構(gòu)的效率太低、成本太高而導(dǎo)致政策或項(xiàng)目的終結(jié)。3.政治意識(shí)形態(tài)的變化。意識(shí)形態(tài)以及價(jià)值觀念的改變或沖突導(dǎo)致政策或項(xiàng)目的終結(jié)。4.行為理論的變化。即關(guān)于人性、行政管理和社會(huì)服務(wù)應(yīng)如何提供等理論的變化導(dǎo)致政策或項(xiàng)目的終結(jié)。5.學(xué)習(xí)。采用“試錯(cuò)法”方式，在政策實(shí)踐中學(xué)習(xí)，隨時(shí)終結(jié)那些錯(cuò)誤的政策或項(xiàng)目。二、公共政策終結(jié)的類(lèi)型1.功能的終結(jié)即終止由政策執(zhí)行所帶來(lái)的某種或某些服務(wù)。2.機(jī)構(gòu)的終結(jié)伴隨著政策終結(jié)進(jìn)行的機(jī)構(gòu)縮減或撤消就是機(jī)構(gòu)終結(jié)。有些機(jī)構(gòu)是專(zhuān)門(mén)為某項(xiàng)政策而設(shè)立的，隨著政策的終止，機(jī)構(gòu)也隨之撤銷(xiāo)；有些機(jī)構(gòu)往往同時(shí)承擔(dān)著多項(xiàng)政策和功能，某項(xiàng)政策的終止不足以導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的撤消。因此，通常的做法是通過(guò)縮小規(guī)模、減少經(jīng)費(fèi)等辦法對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行縮減。3.政策本身的終結(jié)政策本身的終結(jié)所遇到的阻力較小。4.項(xiàng)目的終結(jié)即政策的具體項(xiàng)目以及執(zhí)行措施的終結(jié)。三、公共政策終結(jié)的方式1.政策廢止即直截了當(dāng)?shù)匦家豁?xiàng)政策的廢止。政府根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展變化，不定期地清理、廢止大量不合時(shí)宜、過(guò)時(shí)了的政策。2.政策替代指的是新政策代替舊政策，但所面對(duì)的問(wèn)題不變，所要滿足的要求不變。在這里，新政策是對(duì)舊政策的補(bǔ)充、修正，目的是更好地解決舊政策所沒(méi)有解決好的問(wèn)題，以充分實(shí)現(xiàn)政策的目標(biāo)。3.政策合并指的是舊政策雖然被廢止了，但政策要實(shí)現(xiàn)的功能并沒(méi)有取消，而是將其合并到其他的政策中去。合并政策有兩種情況：一是將原有的政策內(nèi)容合并到現(xiàn)有的政策中，作為現(xiàn)有政策的一部分；二是將多個(gè)舊政策加以調(diào)整，合并成一個(gè)新的政策。4.政策分解指的是將舊政策的內(nèi)容按照一定的原則分解成幾個(gè)部分，每個(gè)部分各自形成一項(xiàng)新政策。當(dāng)原有的政策過(guò)于龐雜、目標(biāo)眾多以至于影響到該政策的有效執(zhí)行時(shí)，常常采用分解的辦法，將原有政策按主要的目標(biāo)分解成幾個(gè)較小的政策。這樣有利于執(zhí)行者明確政策目標(biāo)，提高執(zhí)行效率。5.政策縮減指的是采取漸進(jìn)的方式對(duì)政策進(jìn)行終結(jié)，以緩沖政策終結(jié)帶來(lái)的巨大沖擊，逐步協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，減少損失。組要表現(xiàn)形式有：縮小對(duì)政策的資源投入，減小實(shí)施范圍，放松對(duì)政策執(zhí)行的控制等等。政策縮減的另外一種方式是，把政策中過(guò)時(shí)的部分廢除，而保留原來(lái)政策中合理的部分。6.政策的法律化一項(xiàng)政策經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)行確實(shí)有效的政策，為了提高其權(quán)威性和強(qiáng)制力，經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)或授權(quán)立法的行政機(jī)關(guān)審議通過(guò)，上升為法律或行政法規(guī)。這是另一種意義上的政策終結(jié)。第三節(jié)

公共政策終結(jié)的障礙和策略一、公共政策終結(jié)的障礙1.相關(guān)者的心理抵觸對(duì)政策終結(jié)存在抵觸心理的主要有三種人：(1)政策制定者；(2)政策執(zhí)行者；(3)受益者。政策制定者不愿意承認(rèn)他們制定的政策不再有存在的必要，更不愿意承認(rèn)在制定政策的過(guò)程中所犯的錯(cuò)誤；政策執(zhí)行者不愿意看到政策的被終止；政策受益者不愿意既得利益受到損失。這種心理障礙的存在使人們?cè)诮忉屨呤r(shí)，常常傾向于從環(huán)境因素中尋找原因，而不愿意檢討政策本身的失誤。2.現(xiàn)存機(jī)構(gòu)的持續(xù)性機(jī)構(gòu)的持續(xù)性表現(xiàn)在三個(gè)方面：(1)機(jī)構(gòu)的慣性。當(dāng)不同的機(jī)構(gòu)相互配合并開(kāi)始執(zhí)行某項(xiàng)政策時(shí)，一種慣性就油然而生了。機(jī)構(gòu)的慣性使政策執(zhí)行一旦開(kāi)始就很難停止。如果要想修改其方向或讓其停下來(lái)，必須從外部施加很大的力量才能做到；(2)機(jī)構(gòu)的生命力?！澳骋粰C(jī)構(gòu)存在的時(shí)間越長(zhǎng)，它被終止的可能性就越小，經(jīng)過(guò)一定時(shí)間，會(huì)形成繼續(xù)存在的條件和對(duì)它的支持”。當(dāng)政策終結(jié)危及組織機(jī)構(gòu)的生存時(shí)，它會(huì)千方百計(jì)地減輕所面臨的壓力，或改變策略，或調(diào)整機(jī)構(gòu)，想方設(shè)法地延續(xù)政策終結(jié)的進(jìn)程，給政策的及時(shí)終結(jié)帶來(lái)消極影響；(3)機(jī)構(gòu)的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。在評(píng)估者的眼里，機(jī)構(gòu)是相對(duì)靜態(tài)的。但是，機(jī)構(gòu)本身卻有一種動(dòng)態(tài)的適應(yīng)性，可以隨環(huán)境和需要的變化而產(chǎn)生變動(dòng)，甚至針對(duì)政策終結(jié)的各種措施來(lái)調(diào)整自己的方向，使終結(jié)計(jì)劃夭折或破產(chǎn)。3.行政機(jī)關(guān)的聯(lián)盟執(zhí)行某項(xiàng)政策的而獲得既得利益的行政機(jī)關(guān)，往往會(huì)在政策面臨終結(jié)時(shí)結(jié)成聯(lián)盟，共同反對(duì)政策終結(jié)。這些反對(duì)終結(jié)的行政機(jī)關(guān)一方面會(huì)要求其內(nèi)部成員齊心協(xié)力共同抵制終結(jié)；另一方面則互相團(tuán)結(jié)、拉攏和接近政府內(nèi)外有影響的人士抵制終結(jié)。這種因執(zhí)行政策而獲得利益的行政機(jī)關(guān)一旦結(jié)成一個(gè)共同體，就能有效地威脅政策終結(jié)行為，使政策終結(jié)無(wú)法進(jìn)行。這是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)比其他任何社會(huì)組織更具有便利的條件進(jìn)行政治活動(dòng)，它們可以利用自身有利的地位影響公共政策。4.利益集團(tuán)的阻礙由于公共政策大多涉及到利益與價(jià)值的分配，因而各利益集團(tuán)必然千方百計(jì)地努力影響公共政策。當(dāng)政策終結(jié)迫在眉睫時(shí)，反對(duì)政策終結(jié)的利益集團(tuán)為維護(hù)既得利益，必然會(huì)采取各種合法或非法的途徑(如游說(shuō)、行賄等)，以阻止政策終結(jié)。公共選擇理論證明，利益集團(tuán)的力量很大，它們總能左右公共政策，它們和政治家、政府官員互相利用，形成一個(gè)“鐵三角”，使得公共政策的終結(jié)更為困難。5.法律程序上的復(fù)雜性任何政策的確定和組織機(jī)構(gòu)的建立，都是通過(guò)一定的法律程序進(jìn)行的，同樣，政策的終止和組織機(jī)構(gòu)的撤消也必須按照法定的程序來(lái)辦理。政策指定要通過(guò)法定程序，政策終結(jié)也要通過(guò)法定程序。程序上的復(fù)雜性往往影響政策終結(jié)的及時(shí)執(zhí)行。6.社會(huì)輿論的壓力如果一項(xiàng)需要終結(jié)的公共政策受到輿論的廣泛支持，無(wú)疑會(huì)受到極強(qiáng)的阻力。7.高昂的成本政策終結(jié)的成本有兩種：一是終結(jié)行為本身要付出的成本。有時(shí)，在短期內(nèi)終結(jié)一項(xiàng)政策的花費(fèi)比繼續(xù)這項(xiàng)政策的花費(fèi)要多，比如終結(jié)執(zhí)行者要為裁減下來(lái)的人員安排新的崗位和就業(yè)機(jī)會(huì)，或者對(duì)原政策的受益者進(jìn)行利益的補(bǔ)償。二是現(xiàn)有政策的沉淀成本。沉淀成本是指投入決策、某個(gè)計(jì)劃或某個(gè)項(xiàng)目的時(shí)間、資金或其他資源的無(wú)法彌補(bǔ)的花費(fèi)。它限制了目前投入的選擇范圍。也就是說(shuō)已經(jīng)在政策上投入的資金、人力制約了決策者下一步的行動(dòng)計(jì)劃。此外，政策終結(jié)的也有風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)終結(jié)一項(xiàng)政策后的結(jié)果不確定。事實(shí)上，政策終結(jié)后采取的新政策并不能保證一定會(huì)帶來(lái)更好的結(jié)果，這也使得終結(jié)者難以下定終結(jié)的決心。綜上所述，政策終結(jié)的障礙可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是不可避免的障礙(邏輯上的障礙)，包括人們害怕變革的心理、沉淀成本的存在、政策受益者的心理抵抗、機(jī)構(gòu)的持久性、政策終結(jié)自身的成本和法律程序上的障礙。另一類(lèi)是政治上的障礙(非邏輯上的障礙)，包括政府決策者責(zé)任的缺失、利益集團(tuán)的尋租、輿論被操縱。二、公共政策終結(jié)的策略1.重視說(shuō)理工作，積極爭(zhēng)取支持力量。2.舊政策終結(jié)與新政策出臺(tái)并舉3.選擇有利的終結(jié)時(shí)機(jī)和焦點(diǎn)(安徽稅費(fèi)改革制度)4.“力場(chǎng)分析”、傳播試探性信息與“閃電”策略“力場(chǎng)分析”策略也叫做知己知彼戰(zhàn)略。在政策終結(jié)前，必須斟酌政策終結(jié)的“政治情境”，即了解贊成或反對(duì)終結(jié)的團(tuán)體的力量虛實(shí)、所持的立論基礎(chǔ)、所獲得的支持程度及可使用的資源等。所謂傳播試探性信息，就是當(dāng)政府在進(jìn)行正式宣布終止某項(xiàng)政策之前，在一些非正式場(chǎng)合，流露出準(zhǔn)備終結(jié)的信息，以測(cè)定公共輿論對(duì)這一行動(dòng)所持的態(tài)度。這種試探性的政策終結(jié)方法，有助于引起公眾的廣泛討論，從而認(rèn)清政策終結(jié)的必要性，減輕輿論給終結(jié)帶來(lái)的困難。保密或“閃電”策略。一些事關(guān)重大的政策，從國(guó)家、民族整體利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)，必須迅速終結(jié)，一旦貽誤就會(huì)造成嚴(yán)重的后果或錯(cuò)失良機(jī)，而預(yù)期該政策的終結(jié)因各種因素的影響，如放出試探性信息，采取漸進(jìn)措施反而可能遭到強(qiáng)大阻力時(shí)，政府就事先對(duì)有關(guān)信息保密，突然宣布某項(xiàng)政策終結(jié)，運(yùn)用政府強(qiáng)制力予以執(zhí)行。過(guò)后，政府往往向群眾強(qiáng)調(diào)要服從大局并極力給予安慰。5.正確處理好政策終結(jié)和政策穩(wěn)定、政策發(fā)展的相互關(guān)系一是要處理好政策穩(wěn)定和政策發(fā)展的關(guān)系。政策應(yīng)具有穩(wěn)定性，朝令夕改會(huì)令公眾反感，這與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定是息息相關(guān)的。同時(shí)，政策是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，“它不僅僅是一項(xiàng)決議。而且包括目的、計(jì)劃、規(guī)劃以及實(shí)現(xiàn)它們的程序。”因?yàn)檎邌?wèn)題和政策環(huán)境是時(shí)時(shí)在改變著，政策應(yīng)當(dāng)適應(yīng)形勢(shì)的需要，所以政府的政策要因地、因時(shí)制宜。二是應(yīng)同時(shí)處理好被終結(jié)的舊政策與其他相關(guān)政策的調(diào)整。一項(xiàng)政策一般不是孤立的，而是與多項(xiàng)政策相關(guān)。而新政策的出臺(tái)，也應(yīng)該做好各種輔助政策的制定。三是注意保留原來(lái)政策中富有成效的、合理的部分，以盡可能地保持穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)發(fā)展。事實(shí)上，大多數(shù)政策是在原有政策及其后果的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。正是在這個(gè)意義上，林德布洛姆認(rèn)為決策是漸進(jìn)的，公共政策不過(guò)是政府活動(dòng)的延伸。決策者提出是以現(xiàn)有的餓合法政策為主，在舊有的基礎(chǔ)上把政策稍加修改。因?yàn)橐环N和以往政策越不同的方案，就越難預(yù)測(cè)其后果；一種和以往政策越不同的方案，就越難獲得一般人對(duì)這項(xiàng)政策的支持，其政治可行性就越差。第四節(jié)

公共政策周期一、政策周期的內(nèi)涵政策周期是指政策經(jīng)過(guò)制定——執(zhí)行——評(píng)估——監(jiān)控——終結(jié)這幾個(gè)階段后形成的一個(gè)周期；同時(shí)它還表明，新的政策往往不是憑空產(chǎn)生的，常常是原有政策的延續(xù)，是為了適應(yīng)新情況而對(duì)原政策加以修改調(diào)整，從而形成政策的一個(gè)新周期，實(shí)現(xiàn)新老政策的交替循環(huán)。政策制定是核心；政策執(zhí)行是關(guān)鍵；政策評(píng)估是對(duì)政策方案合理性的最具權(quán)威的檢驗(yàn)；政策監(jiān)控是政策運(yùn)行中必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)，政策終結(jié)則意味著一個(gè)舊周期的結(jié)束。二、研究政策周期的意義理論意義：可以豐富公共政策分析的理論內(nèi)容，完善政策科學(xué)的理論體系。實(shí)踐意義：1.提高政策制定的科學(xué)性。通過(guò)政策周期階段化的研究，可以優(yōu)化政策制定系統(tǒng)，促進(jìn)政策決策的科學(xué)化，減少政策制定的失誤，確保政策發(fā)揮應(yīng)有的作用。2.鞏固和發(fā)展現(xiàn)行政策，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。這是因?yàn)椋?1)通過(guò)對(duì)政策周期的研究，政策制定者可以了解政策是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)，政策執(zhí)行是否出現(xiàn)了偏差，以及隨著條件的變化，是否需要進(jìn)行追蹤決策；(2)政策制定者可以依據(jù)對(duì)政策周期進(jìn)行研究所得出的結(jié)論，做出堅(jiān)持原政策，修改原政策，還是終止原政策，制定新政策的決定；(3)通過(guò)對(duì)政策周期的研究，政策制定者可以根據(jù)原政策成功或失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使建立在原政策基礎(chǔ)上的新政策在新一輪的周期中揚(yáng)長(zhǎng)避短，提高政策的功效。3.推動(dòng)改革開(kāi)放、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三、政策周期和經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期在政策周期和經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期關(guān)系問(wèn)題上，西方學(xué)者提出了著名的“政治-商業(yè)周期”或“政治-經(jīng)濟(jì)周期”理論。四、我國(guó)的政策周期及特點(diǎn)在我國(guó)，一項(xiàng)政策并非完全按照制定