公共事業(yè)管理的原則目標和職能課件

第三章公共事業(yè)管理的原則目標和職能

第一節(jié)公共事業(yè)管理的基本原則一、公眾為本原則（公共性本質特征最集中的反映）以人為本：以人民為本與以公民為本，為人民服務與為公民服務“人民”與“公民”“人民”的三個義項：第一是指共同體整體，如“中國人民”，比如對美帝、日本侵略者、外部的敵人說“中國人民”時就指一種整體；第二就是成員全體，所有的每一個人，以個人為基礎，把所有成員包含在一起；第三，整體或者全體中的部分，“人民”被使用的時候常常指其中一部分，用一部分借指整個整體。

第一個義項指的是民族共同體，超越個人，但很多時候直接或間接地指共同體的最高利益，經(jīng)常是指主張某種權利和某種正當性的時候，以“人民”為基礎；第二個義項是共同體所有成員相加的全體，以“個人”為基礎，跟“國民”所指的對象是相同；第三個義項是一部分被明確排除，另外一部分代表整體。

大家都是人民，但是誰也不是人民；每個人都有成為“公民”的機會，但不是每個人都具有成為“人民”的機會。我們是人民?？墒恰叭嗣瘛辈皇俏覀冎械摹罢l”?！叭嗣瘛本褪俏覀兯腥?，但是我們任何人都不能自稱“人民”。在這樣的僵局里面，一個特殊身份的人才有資格做代表，一個領袖、一個特殊的話語權、黨負責人、國家代表。代表機制就這樣發(fā)生了?！叭嗣瘛钡母拍钍侵v特殊主義，“公民”是講普遍主義，“人民”講特殊主義概念，一定要一些人跟另外一些人區(qū)分出來，這個區(qū)分就沒有辦法是“人人”，只是其中的一些特定的具有特殊出身的人。走向公民社會邁進公民社會，意味著，我們的社會從“人民”概念主導的身份體制，走向一個“公民”概念主導的身份體制，其間，我們大致具備條件，讓每一個人有更多的機會，跟他人進行自愿的結合。公民社會要解決的就是個人能跟其他人按照自己的意愿進行組合。中國的社團組織，從1988年統(tǒng)計的4000個到1998年的16萬個，到2008年有了40萬個，社團組織的行程，這是邁向公民社會的必經(jīng)之路，而社團與社團之間形成網(wǎng)絡，這就是一個公民社會?！叭嗣瘛钡母拍钤诮裉旌芏嗟膱龊?、語境中有它的使用價值，尤其是涉及到民族、國家利益，主張某種正當性時。但是，公民時代的來臨是一個趨勢、一種潮流?！氨蝗嗣瘛钡臅r代逐漸過去了，2008年邁進公民社會，這不是一個“被公民”的時代，是每個人主動當公民的時代。

以公眾為本公眾為本：公共的事業(yè)、全體社會公眾的共同利益必須以維護和提高公眾利益為管理的出發(fā)點和歸宿必須以公眾的特點和需要水平為依據(jù)進行管理以維護和提高公眾利益為基本要求激勵管理者的積極性（價值取向：倫理，“公共精神”）案例：“動車組緣何屢招“夭折”命運：“貴族車”“公差車”（廣州東至上海南的Z83軟臥下鋪的票價為656元，比淡季時的飛機票價還高；京福動車組軟臥1185元）；動車票價制定沒有賦予公眾參與的權利；票價制定基本上是發(fā)改委與鐵道部門聯(lián)手閉門作業(yè)。大公報：武廣高鐵成“貴鐵”本該屬國民福利，高鐵列車不能強迫百姓高消費

看不到希望的希望小學二、服務原則（公共事業(yè)管理的基本理念和態(tài)度）管制還是服務?服務：市場經(jīng)濟下的公共（事業(yè)）管理，必須尊重公眾的基本權利尤其是自利權利；公共事業(yè)的社會性、公共性要求充分發(fā)揮社會權力，實現(xiàn)社會自治（自我管理、自我服務）計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟本質區(qū)別在于強制的根本不同。市場經(jīng)濟并不缺少計劃，而是人們能夠以一種自由選擇方式，自由制定個人和企業(yè)的計劃。計劃經(jīng)濟的本質也不是計劃本身問題，而是這種強制程度非常高。

基本理念和態(tài)度：本質是服務而非管制，管制服從于服務，“服務”是公共事業(yè)管理的內核和基礎高層管理機構（宏觀層面）：制定政策和法規(guī)，為服務創(chuàng)造良好條件中低層管理機構：面向社會，提供直接而具體的優(yōu)質服務和公共產(chǎn)品，增強公共服務對公眾需求的反應力“3E”經(jīng)濟（Economy）:表示投入成本的最小化程度，即在維持特定水平的投入時，盡可能降低成本或充分使用已有的資源已獲得最大和最佳比例的投入。經(jīng)濟性指標考察的是成本與投入之間的關系。

效率（Efficiency）：表示在既定的投入水平下使產(chǎn)出水平最大化或在既定的產(chǎn)出水平下使投入水平最小化。效率指標一般通過投入與產(chǎn)出之間的比例關系來衡量。

效益（Effectiveness）：表示產(chǎn)出最終對實現(xiàn)組織目標的影響程度，包括產(chǎn)出的質量、期望得到的社會效果、公眾滿意程度等。效益指標一般涉及到產(chǎn)出與效果之間的關系。

政府有義務去豐富民眾的文化生活嗎？

追求娛樂上的享受和精致的生活方式，是民間社會的事，不是政府的事。現(xiàn)在，春節(jié)聯(lián)歡晚會辦得怨聲載道。根本上就在于，建立政府的目的，不是讓它來提供娛樂。在有道的共和之邦，不該設立國家劇團、國家大劇院、不該將演員國有化并分級。國家的任務不是去抓革命促生產(chǎn)，更不是發(fā)展文藝。生產(chǎn)與文藝都是民眾自己的事。如果一個地方的文藝生活還要政府去繁榮，這說明追求幸福的自由極其短缺。政府的職責是創(chuàng)造一種社會條件和制度保障，在這樣的社會中，人們和平共處，自由地去發(fā)現(xiàn)并實現(xiàn)自己的潛能，去追求各自的享受、各自的幸福。一切不違法的，不傷害他人的幸福追求，政府都無權禁止。人類建立政府的目的不是讓政府給每個人供應幸福，而是保障每個人追求幸?？鞓返臋嗬Ｗ非笮腋２皇钦臋嗬?，而是屬于每個人的、自明的、不可讓渡的、不可剝削的天賦權利。美國政府的疫苗安全責任作為社會管理者，政府應脫離于商業(yè)利益之外做為關系到民眾普遍安全、尤其是關系到兒童健康甚至生命的疫苗生產(chǎn)，美國政府當然有能力把生產(chǎn)經(jīng)營權回收，由政府自己來做。但是美國政府沒有這樣做，而是在加大了對疫苗生產(chǎn)監(jiān)管的同時，建立起了完善的救濟體系。這樣政府就避免了一面是市場參與者，一面又是市場規(guī)則制定者的雙重身份。而一旦疫苗消費者與疫苗生產(chǎn)者之間發(fā)生糾紛的時候，他的救濟措施也就格外具有公信力。作為公眾服務機構，政府應盡量保護社會弱者的權益當孩子遭遇問題疫苗，因為注射疫苗引起不良反應，甚至危害身體健康的時候，首先要全力救治和解決孩子的治療費用，進而對其進行補償。而單個受害者和家庭對于龐大的疫苗生產(chǎn)企業(yè)來說，無疑處于劣勢地位。在救治和求償問題上，就需要政府介入，維護弱者的權益。美國政府建立救濟體系時，完全可以通過疫苗消費者分擔風險（完善相關的保險措施，讓消費者投保）來保護受害者，也可以選擇讓生產(chǎn)企業(yè)分擔風險籌集賠償基金。美國政府選擇了后者。

第二節(jié)公共事業(yè)管理的目標（二）公共事業(yè)管理目標的特征公共事業(yè)管理目標是整體性與可分性的統(tǒng)一小平同志實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的“三步走”戰(zhàn)略與小康社會公共事業(yè)管理目標是先進性與可行性的統(tǒng)一目標的前瞻性，目標偏高或偏低，“人有多大膽，地有多大產(chǎn)。一個蘿卜千斤重，兩頭毛驢拉不動”（大躍進時期的生產(chǎn)口號，是一種嚴重脫離客觀實際的浮夸口號。當年廣西某縣曾以餓死一半人口的代價換來了畝產(chǎn)十三萬斤的光榮稱號）公共事業(yè)管理目標是原則性與靈活性的統(tǒng)一因事設崗與因人設崗、特事特辦、對事不對人與對人不對事；“一國兩制”（這是鄧小平為解決臺灣問題而提出來，其基本內容是，在一個中國的前提下，國家的主體堅持社會主義制度；香港、澳門、臺灣是中國不可分割的組成部分，它們保持原有的資本主義制度長期不變，在國際上代表中國的只能是中華人民共和國政府。）公共事業(yè)管理目標是明確性與模糊性的統(tǒng)一越是近期的目標，越要求明確具體，中遠期目標則允許帶有一定的模糊性、允許一定程度的伸縮性或彈性二、公共事業(yè)管理目標的分類1、以實施時間的長短為標準進行劃分：目標體系——長遠目標（10年以上）、中期目標（5級年左右）、中長期目標（5至10年）、短期目標（年度工作計劃）、中短期目標（1至5年）、當前目標（1月、1季或半年）、具體目標（某一次操作目標）2、以性質為標準進行劃分：定性目標（側重質的描述）、定量目標與目標管理（管理合格率指標、公共產(chǎn)品的數(shù)量和公共服務數(shù)量、公共事業(yè)產(chǎn)品等級、公共投稿的經(jīng)費目標等）3、以層次為標準進行劃分：高層目標（戰(zhàn)略性、綜合性、預見性，政府決策層）、中層目標（指導性、協(xié)調性和經(jīng)營性，地方政府和一些大型的非政府組織）、基層目標（執(zhí)行性、操作性、基礎性）4、以內容為標準進行劃分：一般管理目標（要素管理目標，如對人、財、物、時間、信息的管理）、具體工作目標（某一類或某一項具體公共事業(yè)在一定時空內的應達到的預期結果）、領導工作管理目標（領導班子結構、管理工作的科學化和民主化、領導人員素質培養(yǎng)和提高）一、計劃職能（一）概念：是指公共事業(yè)管理者或管理機構在計劃方面所承擔的職責和所發(fā)揮的作用，具體指合理地選擇和確定管理目標及其實現(xiàn)的辦法.（What、How、Who:預先決定做什么，如何做，誰去做）1、制定公共事業(yè)管理目標和為實現(xiàn)這一目標而必須作出的種種選擇。2、在一定的法律法規(guī)范圍內，舍去某些選擇，制定公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)的工作程序。公共事業(yè)管理計劃職能的基本構成：

計劃目標和如何實現(xiàn)目標為此必須有什么樣的組織結構需要什么樣人員，何時需要怎樣更有效的領導組織成員提供控制活動的標準這幫助知道這關系到如何領導為了確保計劃的成功1、可以彌補不肯定性和變化帶來的問題，使公共事業(yè)管理活動沿著既定的目標進行（由于所有外在條件或發(fā)展趨勢的不確定性）2、使公共事業(yè)管理機構的人員將注意力集中于組織目標3、提高公共事業(yè)管理的合理性和效率4、有利于公共事業(yè)管理活動的控制（二）公共事業(yè)管理計劃的必要性（三）制定計劃的步驟長期計劃（指導管理性）：實施時間在三年或三年以上的計劃，主要由高層管理機構或高層管理人員承擔制定任務。需要考慮以下因素：1、要明確目標，即哪些是需要做的，哪些是可以或必須舍去的；2、對本部門或機構的運行情況，以及相關的外部情況有必須的了解；3、了解哪些路徑最適宜完成所要確定的目標；4、知道哪些人適宜承擔計劃任務，并能制定出相應的工作日程表；5、可以設計出反饋的機制和評估的標準）短期計劃：實施年限為一年或更短的計劃，主要由中、低層管理人員承擔。短期計劃要求更注重實際過程的實施，時限越短，目標越具體、越細化，越注重實際操作并要求盡快完成。

（四）公共事業(yè)管理計劃的種類二、組織職能1、基本內涵：是指為了達到公共事業(yè)管理的目標，把所必需的各種業(yè)務活動進行組合分類，把監(jiān)督每一類業(yè)務活動所必需的權力授予主管這類工作的主管人員，規(guī)定公共事業(yè)管理組織活動中上下左右的協(xié)調關系。管理人員所擔負的角色及承擔的任務分層：由高級管理人員承擔的組織職能，目的是實現(xiàn)公共事業(yè)管理的某一宏觀的管理目標，被稱為“組織”（Organizing）。由中、低層管理人員完成的組織職能，即在具體運行層面上，根據(jù)現(xiàn)有資源和約束對宏觀管理目標進行細分，被稱為“重組”（Reorganizing）組織職能的基本構成要素：確定組織目標、部門劃分和授權管理幅度與管理層次：成反比關系，管理層次越多，管理幅度越小，管理層次越少，管理幅度越小。大學與學院：只設立必要的管理層次（一般4個）；實行逐級指揮、逐級負責制；實行分權管理。2、組織工作的基本步驟確定公共事業(yè)管理的目標根據(jù)目標擬定出分目標或派生目標、政策和計劃對實現(xiàn)目標所必需的管理工作加以確認和分類根據(jù)可用的人力物力和利用這些資源的最優(yōu)方法來劃分各種管理工作授予各部門的負責人執(zhí)行這些管理工作所必要的職權通過職權關系和信息系統(tǒng)把這些部門上下左右聯(lián)成一體3、公共事業(yè)組織工作中的授權：通過一定方式將一部分權力授予下級及非政府組織，從而構成有效的公共事業(yè)管理的組織形式。授權原則：第一，按預期成果授權。（按照目標與計劃來設置職位，并把權力授予有能力完成計劃實現(xiàn)目標的人）第二，明確劃分每一部門職能界限原則。（各部門目標、管理業(yè)務、所授權力、相互關系的界限清楚，責任明確）第三，明確職權原則。（每一部門每個管理人員在其職權范圍內作出決策）第四，職權絕對性原則。（上級對下級業(yè)務工作的授權和委派職責，以及下級對上級負責都是絕對的）第五，職權與職責一致原則。（執(zhí)行任務的決定權（職權）與完成任務的義務（職責）必須一致）4、公共事業(yè)管理的主要組織形式第一，根據(jù)公共事業(yè)的基本內容確定的組織形式：科學、教育、文化、衛(wèi)生、體育，以及城市公用事業(yè)如水、電、煤氣、公共交通、郵政通訊，另外還包括計劃生育等。優(yōu)點：一是能比較有效地滿足公共對公共產(chǎn)品和服務的需要；二是與公共基本生活密切相關，能比較容易地得到公眾的理解和支持；三是形成一定的組織形式必然需要相應的管理人員和專業(yè)人員，由此增加了就業(yè)機會。缺點：過于專業(yè)化的部門劃分會與其他方法劃分部門協(xié)調的困難，甚至公共事業(yè)管理機構內部也會出現(xiàn)公共目標區(qū)分的困難而給實際工作帶來不便。（西南地區(qū)干旱的責任追問：水利、農業(yè)主管部門、地方政府）第二，根據(jù)地域確定的組織形式。優(yōu)點：能保證和促進地區(qū)公共事業(yè)的發(fā)展，提高管理效率，更好地提供適應本地區(qū)民眾需求特點的公共服務和公共產(chǎn)品。缺點：容易造成地區(qū)內不同社區(qū)提供的公共產(chǎn)品的質量和數(shù)量差異與不公平。三、協(xié)調職能基本含義：是指為了公共事業(yè)管理的目標，在一定的范圍如組織或群體運動中將不同的力量組合起來，是公共事業(yè)管理的過程中各個主體功能的有機結合，以向公眾提供最好的公共事業(yè)產(chǎn)品。協(xié)調職能所要解決的重要關系：具體執(zhí)行的人和最終結果之間的關系、個人與組織的關系、個人之間的關系、組織內部各部門之間的關系、組織內部與外部的關系協(xié)調中的溝通：信息傳遞與反映