我國村民自治存在的問題與對策探討

我們國家村民自治存在的問題與對策探討【內容提要】村民自治的健康發(fā)展，亟待解決以下六個問題：大力發(fā)展集體，解決村委會服務功能弱化問題；理順鄉(xiāng)村關系，解決“過度自治化〞和“附屬行政化〞問題；理順村-組織與村民自治組織的關系，解決基層-組織不適當?shù)馗深A村民自治和村民自治組織動搖-的領導權威問題；深入開展村民自治示范活動，解決村民自治缺少經(jīng)驗和各地工作不平衡問題；大力發(fā)展，解決農民水平低、民主素養(yǎng)差問題；加強農村法治建設，解決村民自治的法治差問題。【本文關鍵詞語】中國農村/村民自治/民主/問題/對策江澤民同志1998年7月在安徽考察工作時指出：“包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民自治都是在-的領導下我們國家億萬農民的偉大創(chuàng)造。〞尤其村民自治更是農村體制的偉大創(chuàng)新。村民自治作為律確認的對農村基層民主政治建設的一種制度安排，已成為現(xiàn)前階段具有中華特點的農村基層民主最基本的形式。本文從以下六個方面探討其存在的問題和對策。一、堅持和完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，大力發(fā)展農村集體，解決村委會服務功能弱化問題，增強村民自治的吸引力和凝聚力中國農村村民自治的一大特點就是村民與集體的聯(lián)系十分緊密。因此，集體經(jīng)濟與村民自治的運作有密切的相關性。集體經(jīng)濟力量為村民自治的正常運作提供重要的物質支撐；同時集體經(jīng)濟愈發(fā)達，愈需要通過村民自治，擴大村民群眾的政治參與，保證集體經(jīng)濟規(guī)范運作，利益得到合理分配，為群眾提供良好的服務。從實踐中看，在缺乏集體經(jīng)濟實力的地方，由于村民自治組織難以為村民提供良好的社會服務，缺乏凝聚群眾的物質基礎，村委會辦理公共事務和公益事業(yè)，只能完全依靠村民出資出力。因此，村民自治運作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。農村基層組織處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)的“失控村〞，大多是集體經(jīng)濟的“空殼村〞。相反，在一些集體經(jīng)濟實力較強的村，村的報酬、村集體和鄉(xiāng)要求農戶提供的獎金和勞務，主要由集體組織承擔，農民因集體經(jīng)濟和自治組織為自己帶來的利益而減輕負擔。因此，村民自治組織享有較高威信，具有較強的凝聚力和吸引力。可見，村集體經(jīng)濟成為制約村民自治運作和發(fā)展的物質基礎。所以，搞好村民自治，必須大力發(fā)展農村集體經(jīng)濟，增強村委會服務功能和村民自治的吸引力、凝聚力。二、引導農民正確行使民主權利，轉變基層對農村的方式，解決村民自治中的“過度自治化〞和“附屬行政化〞問題，促進“鄉(xiāng)政村治〞格局的長期穩(wěn)定和規(guī)范化運行現(xiàn)前階段我們國家農村社會體制中有兩種相對獨立的權力：鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕的權和村民自治權，它們構成了在中國g產(chǎn)-領導下的農村社會“鄉(xiāng)政村治〞的總格局。應當說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權與村民自治權在最終歸屬和運作目的上是一致的，法律的規(guī)定也是清楚、明確的。村民委員會離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持與幫助；村民自治也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理。但在實際工作中，二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾，主要表現(xiàn)為“過度自治化〞和“附屬行政化〞兩種傾向。所謂“過度自治化〞的傾向，是指村民自治超出了法律規(guī)定的范圍，村自治組織擅自作出不屬于村自治范圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務，違法限制村民的自由權利；或無正當理由，拒不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的國家各項任務。所謂“附屬行政化〞的傾向，是指村民自治在一定程度上名存實亡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍把村委會當作自己直接的下屬行政組織，沿用傳統(tǒng)的領導方法進行指揮管理，或繼續(xù)控制村委會的人事權，對經(jīng)村民民主選舉產(chǎn)生的隨意調動、任免；或對屬于村委會自治范圍內的生產(chǎn)、經(jīng)營等村務活動橫加干涉，隨意發(fā)號施令。從當前的情況看，“過度自治化〞的傾向在全國尚不普遍，但已出現(xiàn)了一些苗頭和若干典型事例；“附屬行政化〞的傾向在一些地方則具有一定的普遍性。為了克服在村民自治問題上的這兩種錯誤傾向，對鄉(xiāng)村關系進行適當、有效的整合，必須從以下三個方面進行努力。第一，鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕及其工作人員要提高認識，轉變觀念，改進工作方式、方法，依法履行“鄉(xiāng)政〞職責。主動推進是我們國家村民自治由自發(fā)興起到規(guī)范發(fā)展的重要動力，也是農村基層民主發(fā)展的一個重要特點。因此，在鄉(xiāng)村關系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是主導方面。解決“鄉(xiāng)政〞與“村治〞的矛盾，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)方面說，主要是提高認識和改進方法問題。提高認識，就是充分認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會之間是指導與被指導的關系。這是村委會的性質決定的。村委會是村民自治組織，依法享有自治權利，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的關系不應也不有定為領導關系。改進方法，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)除采用必要的行政管理方式外，應更多地運用法律、經(jīng)濟和等管理手段，在尊重村民自主權和村委會相對獨立性的基礎上實現(xiàn)有效管理。當下，鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕在指導村委會工作時特別要注意以下幾點：(1)指導村委會換屆選舉工作，尊重群眾的民主意愿，不要委派村，也不要事先劃框子、定調子，要真正實行村民直接民主選舉，保證把那些政治素質好、組織能力強、威信高、群眾信得過的人選到村委會領導崗位上來。當然，也要引導群眾反對宗族主義、家族觀念，堅決打擊“黑社會〞勢力的操縱。(2)指導村委會獨立負責地開展群眾自治工作，尊重村委會自治權利，改進領導方法和工作作風，嚴禁把村委會當成鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕的下級機關，不得用行政命令的方式干涉村委會自治權利的行使，要堅持村民的事情由全體村民民主討論決定的原則，采取民主討論的方法、疏導的方法、說服教育的方法，而不是行政命令的方法、強制壓服的方法。(3)鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕的各工作部門不要把村委會當作下屬機構，對某些需要村委會協(xié)助完成的工作任務，應當在法律規(guī)定它所承擔的范圍之內，并通過鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕統(tǒng)一向村委會布置，再由村委會組織群眾協(xié)助完成，各部門不要直接向村委會布置任務。(4)鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕及所屬部門要幫助、指導村委會自身建設，包括健全完善村委會自治組織、建立健全村委會工作制度、培訓村委會、開展競賽評比活動、幫助村委會協(xié)調與村-支部的關系、解決工作中遇到的各種實際困難，等等。第二，加強村民自治組織自身建設，教育農民提高民主意識，增強自治能力，引導農民學會使用民主權利，自覺協(xié)助鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕做好各項工作。由于農村經(jīng)濟文化長期落后，村民的民主觀念、主體意識不強，村民的自我管理能力和村民委員會的工作能力都很有限；加上農村封建家族意識和宗法勢力的影響，使得相當一部分村民委員會難以自主地開展工作，不得不對鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕產(chǎn)生依賴感；許多村民包括村不能正確理解村民自治，認為自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同律和鄉(xiāng)政管理對立起來。因此，解決“鄉(xiāng)政〞與“村治〞的矛盾，必須加強村民自治組織自身建設，教育、引導農民和村學會行使民主權利。要教育、引導農民〔包括村委會成員〕正確認識村民自治與-的領導、與鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕行政管理、與國家法律的關系。村民自治是中國g產(chǎn)-領導農民在建設民主政治中的偉大創(chuàng)造，因此，-領導村民自治是毫無疑義的?！癵產(chǎn)-執(zhí)政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。〞[1](P96)-的領導與村民自治并不矛盾。村民自治與鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕行政管理也是統(tǒng)一的、一致的。行政管理不等于強迫命令；村民自治不等于不要行政管理。村導自治與國家法律也不矛盾。國家的法律、法規(guī)是治國的根本，是全體公民的行動準則，任何組織、個人都必須無條件遵守。村民委員會是在-的領導下依法成立的，也必須在-的領導下，在國家法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內，組織村民自我管理、自我教育、自我服務。要教育、引導農民提高民主法制意識，學會行使民主權利。一要幫助農民學習和了解民主權利的內容。二要教育農民學會正確使用民主權利的方法，依法行使民主權利，堅決防止和杜絕違法違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。第三，國家政權建設工作部門〔主要指各級民政部門〕要注意總結經(jīng)驗，搞好典型示范，指導各地制定具體的鄉(xiāng)村關系條例，推動完善村民自治的制度體系。修訂后的〔村組法〕對鄉(xiāng)政管理和村民自治之間的關系及各自權限只作了一般性規(guī)定，即鄉(xiāng)有權指導村委會的工作，村委會在鄉(xiāng)指導下自主管理本村事務。但由于對鄉(xiāng)和村委會的職責權限缺乏明確、具體的規(guī)定，鄉(xiāng)政管理和村民自治在運作中難以有效銜接。所以，根據(jù)〔村組法〕原則，從制度上合理劃分鄉(xiāng)和村委會各自的權限，是促使鄉(xiāng)政管理與村民自治有機銜接的重要環(huán)節(jié)。為此，一些地方在貫徹〔村組法〕過程中，制定了有關鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕指導村委會工作的規(guī)則，取得了很好的效果。三、正確處理村-支部與村民自治組織的關系，加強和改善-對農村工作的領導，解決基層-組織不適當?shù)馗深A村民自治和村民自治組織動搖-的領導權威問題，將-組織和村民自治組織的活動納入法律制度的軌道村-組織與村民自治組織的關系是否協(xié)調和規(guī)范，直接影響著村民自治能否正常有效地運作。從理論和制度上看，村-組織和村民自治組織的地位和關系是明確和協(xié)調的。新修訂的〔村組法〕規(guī)定：“中國g產(chǎn)-在農村的基層組織，按照中國g產(chǎn)-章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用；依照和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。〞這實際上是以國家基本法律的形式，明確規(guī)定了-組織對村民自治的領導地位和職責及工作方式。但在實踐中，村-組織與村民自治組織的協(xié)調仍是一個尚待解決的問題。因為〔村組法〕只是明確了-組織的領導核心地位和基本工作職責，具體的有操作性的方式方法仍需在實踐中不斷探索、總結和完善。就當前看，二者關系方面存在的問題是：(1)有的村-組織不適當?shù)馗深A村民自治。主要表現(xiàn)在操縱甚至非法干預村民委員會的選舉；在村委會工作中干預太多，使村民自治組織依法擁有的管理本村事務的權力難以得到充分體現(xiàn)和具體落實。(2)有的村民自治組織把自治理解成絕對自由，不接受村-組織的正常領導，甚至向-組織的領導權威發(fā)起挑戰(zhàn)。(3)-組織與村民自治組織的權限范圍尚缺乏具體的界定，有關規(guī)定過于原則化，加上農村基層-組織與村民自治組織的關系不同于國家政治系統(tǒng)中各級-組織和的關系，有自身的特點，更需要明確劃分二者的權限范圍。解決二者關系問題的對策思路是：在加強和改善-對農村工作的領導這一原則下，從制度上合理劃分村-組織與村民自治組織的職權范圍，尤其要明確村-組織對村民自治所承擔的“支持和保障〞的責任及履行責任的方式，在制度化和操作性上保證二者關系的規(guī)范運作。如果說鄉(xiāng)村關系中鄉(xiāng)是主導方面的話，那么村-支部與村委會之間關系則是村-支部為主導方面。所以，在當下，尤其需要規(guī)范村-組織的職責范圍和工作方式。就職責范圍而言，村-組織要使自己真正成為村級組織的核心，應盡力避免行政化傾向，擺脫具體事務。-組織應將主要精力用于對村的發(fā)展方向的把握，對其他村級組織建設的指導，對各類組織之間關系的協(xié)調以及自身建設等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自主處理，以支持和幫助村民自治組織獨立負責地開展活動。總之，村級組織包括村-組織都要在法律制度范圍內活動。村-支部書記可以兼任村委會主任，但必須經(jīng)過依法直接選舉才能當選；村-組織可以在村委會選舉前對選舉加以組織影響，但對合法選舉結果必須予以承認；-組織擁有量大決策權，但應以-內民主充分聽取群眾意見和不侵犯村民自治權為前提；對村-組織及其成員的失當行為，村民和村民自治組織有權向上級-組織反映，促其改正。四、以貫徹實施新的〔村組法〕為契機，深入開展村民自治示范活動，摸索經(jīng)驗，樹立典型，解決各地村民自治開展的不平衡問題，促進農村基層民主由點到面逐步推進因為各種復雜因素的影響，特別是考慮到循序漸進的發(fā)展方針，村民自治實施10年來一直平穩(wěn)推進，但各地情況很不平衡。從領導重視的程度到村民參與的程度，從村委會換屆選舉的次數(shù)到選舉的規(guī)范化程度，從村民會議、村民代表會議發(fā)揮作用的程度到村民自治制度體系的完備程度，各方面都存在著差距，很不平衡。這是客觀的，甚至也是難免的。1998年11月，修訂后的〔村組法〕結束了其10年試行的過程，在許多方面更加完善、成熟。因此，應以貫徹實施新的〔村組法〕為契機，繼續(xù)深入開展村民自治示范活動，提高村民自治的規(guī)范化程度，樹立新的典型，加快農村基層民主化進程。提高村民自治的規(guī)范化程度，就是要根據(jù)新的〔村組法〕的有關規(guī)定，圍繞民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個環(huán)節(jié)，健全制度，規(guī)范程序，真正體現(xiàn)“村民群眾自治〞和“基層直接民主〞的原則精神。尤其要制定規(guī)范化的標準和規(guī)范化的程序。一句話，就是要提高村民自治的制度化水平。首先，要完善村委會民主選舉制度。擴大農村基層民主，搞好村民自治，民主選舉是基礎。這方面的主要工作是：第一，按新的〔村組法〕要求，盡快成立層面的選舉領導機構以協(xié)調和規(guī)范全國的民主選舉，尤其要指導各地在村委會換屆選舉時依法成立專門的村民選舉委員會。第二，各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務委員會應盡快制定或修訂符合〔村組法〕精神的具體選舉辦法。第三，為保證村民民主選舉的參選率和規(guī)范化，要廣泛深入地開展〔村組法〕的學習、宣傳，尤其要搞好選舉動員，使村民充分認識〔村組法〕規(guī)定的直接民主選舉的作用和意義，熟悉民主選舉的規(guī)則和程序。第四，逐步規(guī)范選舉程序和標準。根據(jù)新的〔村組法〕的有關規(guī)定，充分體現(xiàn)村民自治的原則精神，村委會民主選舉的標準應是：民主、平等、公開、競爭、合法?？傊?guī)范化的民主選舉不僅可以使村產(chǎn)生榮譽感、責任感和危機感，也能充分調動村民參與的積極性和政治熱情，充分體現(xiàn)農民當家作主的主人翁地位和自豪感。其次，要完善村民議事制度。村民議事制度是實現(xiàn)民主決策的有效途徑和重要方式。根據(jù)〔村組法〕的規(guī)定，村民議事的組織形式就是村民會議或村民代表會議；村民議事的基本功能就是民主討論、民主商議和共同決定。各地在這方面已經(jīng)創(chuàng)造出許多新鮮經(jīng)驗，包括村民代表議事會制度、“民主日〞制度和村民例會制度等。如山東省章丘市所屬各村普遍建立了村民代表議事會制度[2]，山東省萊西市[3]、遼寧省沈陽市東陵區(qū)[4]實行了“民主日〞制度，都產(chǎn)生了良好的效果，值得各地學習、借鑒。再次，要完善村民民主監(jiān)督制度，尤其是村務公開制度。實行民主監(jiān)督制度，推行財務公開，“這是村民當家作主的真實體現(xiàn)〞[5]，是民主選舉、民主決策和民主管理的重要保障。修訂后的〔村組法〕規(guī)定實行村務公開制度，尤其強調了財務公開的內容及公開的時間，但〔村組法〕只規(guī)定了村務公開的原則要求、內容范圍以及不及時實行村務公開或公開內容不真實的法律責任，而關于村務公開的程序、方式及怎樣保證公開的真實性等問題，規(guī)定不詳。當然，這些具體問題是不能苛求于法律的，應在實踐中加以具體化。在這方面，河北省的做法值得借鑒。他們制定了“五規(guī)范一滿意〞的村務公開標準[6]，按照這個標準，群眾對付委會的施政不再是“霧里看花〞，真正做到了“讓群眾明白，保清白〞，保證了村務公開真實有效和村民自治的健康發(fā)展。五、大力發(fā)展農村文化教育，提高農民〔包括村組〕的文化素質和政治參與意識，解決農民文化水平低、民主素養(yǎng)差的問題，為發(fā)展農村基層民主培養(yǎng)合格的主體村民自治是中國農村的民主政治實踐，它的運作與村民主體的思想文化狀況密切相關。思想文化主要包括文化知識和價值觀念。文化知識是從事政治活動的必要條件。正如列寧所指出的：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不能有政治，不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治。〞[7](P59)在現(xiàn)實生活中我們可以看到這樣一種現(xiàn)象：凡是在文化比較貧乏的地方，、民主觀念、民主作風就很難樹立，而偏執(zhí)、獨斷、愚昧、盲從的現(xiàn)象容易流行。由于長期的原因，中國農村的整體文化素質尚不高。當前，占全國1/4的文盲半文盲大多集中在鄉(xiāng)村。農村改革后大量文化程度相對較高的農村勞動力流向城市和其他發(fā)達地區(qū)務工做生意。這種狀況必然影響農村一般村民參與日常村務管理活動。與文化知識水平較低的狀況相比，農民的思想價值觀念對村民自治運作的影響更大。當前，農民的思想意識和價值觀念中有兩種傾向不利于村民自治的健康發(fā)展：一是自私狹隘，政治冷漠，缺少對公共生活、公共利益的熱情和關注；二是不受約束的個人主義傾向，在追求個人利益時缺乏必要的契約與合作意識，不能正確認識和處理個人與社會、個人自由與公共權威的關系?，F(xiàn)前階段關于村民自治的看法，有兩種不同的意見：一是認為中國農村落后，不適宜搞村民自治；二是認為村民自治發(fā)展太慢，應加速推進。這兩種看法均與對村民自治的制約因素和變量關系缺乏深入認識和分析相關。前者強調中國農村落后的一面，而沒有看到農村的變化，這一變化要求和推動著村民自治的規(guī)范化運作。后者孤立地看待村民自治，沒有看到村民自治受多種因素的制約和影響，不可能一蹴而就。所以，大力發(fā)展農村社會生產(chǎn)力，壯大集體經(jīng)濟，發(fā)展農村文化事業(yè)，提高農民文化思想水平和民主素養(yǎng)，是保證村民自治規(guī)范運作、健康發(fā)展的一個重要條件和必要的前提。六、加強農村法制建設，為發(fā)展農村基層民主，實行村民自治，營造良好的社會法制民主必須與法律化、制度化相匹配。村民自治是9億農民行使民主權利的廣泛實踐，作為國家法律制度的安排，在缺乏法制傳統(tǒng)的農村社區(qū)推行，更需要營造良好的社會法制環(huán)境。由于受長期的專制影響，中國農民非常缺乏民主經(jīng)驗和民主習慣，不善于行使自治的民主權利。如果不強化基層和廣大農民的法律意識和法制觀念，將村民自治納入法律化、制度化的軌道，就有可能出現(xiàn)前面說過的“過度自治化〞和“附屬行政化〞傾向，使農村社會出現(xiàn)不穩(wěn)定因素，影響農村基層民主乃至整個民主的健康發(fā)展。加強農村社--義法制建設，為農村基層民主特別是村民自治的平穩(wěn)推進營造良好的社會法制