澳大利亞政府信息管理的整體性治理模式,信息管理論文

澳大利亞信息管理的整體性治理模式,信息管理論文本世紀，面對管理的碎片化和公共服務裂解化，西方國家竭力推行整體的治理形式，以提升能力和績效，進而知足多方位、多元化的社會公眾需求。根據(jù)澳大利亞(聯(lián)合報告〕的定義，整體是指公共部門通過各種正式或非正式的舉措來實行跨部門合作，或是為了解決某些特殊問題而組建聯(lián)合機構，進而最終實現(xiàn)共同目的。整體又稱為網(wǎng)絡，是一種以網(wǎng)絡技術為支撐的形態(tài)，假使缺失信息技術而僅施行行政管理體制的改革，則難以實現(xiàn)整合的目的。作為一種新型改革范式，整體在西方推進中碰到了新的問題，即缺乏信息管理改革，進而難以進行跨部門的合作與資源分享。本文以澳大利亞為例，討論信息管理的整體性治理形式，以期對我們國家與信息資源管理部門起到拋磚引玉的作用。一、澳大利亞整體性信息管理的動力分析針對新公共管理改革造成的碎片化、空心化問題，澳大利亞力圖通過整體性治理實踐來構建一個整體，以實現(xiàn)從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。過去只對公共行政進行局部改革的做法已不能繼續(xù)推行，碎片化治理睬導致行政成本過高、部門之間利益沖突、職能重疊、缺乏溝通等問題，這些問題的根本源頭必須通過整體性治理來得以確定。為此，澳大利亞運用協(xié)調(diào)與整合的思想，對本國的行政管理機構進行了整合，力求呈現(xiàn)一個橫向協(xié)作和縱向協(xié)作的傘形構造。盡管這些改革確實能部分解決部門間的利益沖突、職能重疊與各自為政等問題，但無法突破信息資源分享障礙，也難以實現(xiàn)２０１０年工作報告(澳大利亞行政改革的藍圖〕設定的目的，即建設一個愈加開放的。從澳大利亞整體性治理實踐的各個環(huán)節(jié)來看，澳大利亞治理較多關注行政管理部門的協(xié)同與整體運作，而忽視包括信息系統(tǒng)跨部門的信息分享與協(xié)同工作，顯然難以到達整體性治理形式的預期目的，由于整體治理要依靠信息技術來改善內(nèi)部的業(yè)務流程。通過審查與實際部門的信息反應，發(fā)現(xiàn)澳大利亞政府信息管理主要存在如下問題：〔一〕信息管理體制分散化的每一項決定和任何一個活動都需要使用信息；在廣大社區(qū)，信息還被運用于商務規(guī)劃和日常生活計劃之中，進而能夠刺激創(chuàng)新和促進經(jīng)濟繁榮；對公眾而言，要想評估績效和保證民主監(jiān)督，信息獲取是必不可少的。然而，隨著公眾的信息需求日益多樣化和個性化，信息的開發(fā)利用出現(xiàn)專業(yè)分工化，使得一個完好的信息組織經(jīng)過被分割為若干環(huán)節(jié)。這種分散化在一定程度上能夠提高信息商品和信息服務供應的效率，但也導致了碎片化的制度構造。從信息市場的角度來看，無論是信息供應方或是信息需求方，都需要信息管理，但信息資源的分割管理形式卻很難響應公眾對服務的整體需求。只要通過整合分散的信息管理機構，才能對分布在不同信息組織當中的信息資源加以利用，進而以整體方式進行公共服務供應?！捕巢块T的職能管理缺乏協(xié)同在當今網(wǎng)絡時代，職能得到有效發(fā)揮的前提是，信息管理與信息技術之間的相互協(xié)同配合，然而兩者在管理中卻界線模糊。不少部門對信息管理的認識，仍然停留在對信息通訊技術和電子采購技術的應用。例如，元數(shù)據(jù)是有利于發(fā)現(xiàn)信息與對信息再利用的重要工具，但很多部門工作人員卻以為這是與業(yè)務工作不相干的技術問題，不予以重視。另一方面，部門也出現(xiàn)重技術〔硬件〕而輕管理〔軟件〕的情形，如在對待信息的利用與信息公開上，信息管理者會支持數(shù)據(jù)的公開與再利用，而信息技術人員則抵制這種應用，以為這會增加信息的不安全性?？梢?，怎樣在重視信息管理與技術管理的同時，平衡兩者之間的關系，成為發(fā)揮職能作用的關鍵?！踩承畔⑿袨楦餍衅涫撬^信息行為，是指主體為知足生理、心理、社會等方面的信息需求而從事信息實踐并產(chǎn)生某種結果的活動。對信息進行廣泛而又準確的收集、儲存、管理、公開和利用，有利于公民介入政策制定，進而實現(xiàn)善治。這是由于，善治依靠于公民自愿的合作以及對權威的自覺認同，沒有公民的積極介入和合作，至多只要善政，而不會有善治。然而，澳大利亞經(jīng)常出現(xiàn)公共部門信息行為分裂化，而且很少引入私營機構、公民、行業(yè)組織介入到信息政策制定當中，進而導致政策執(zhí)行力較低。例如，盡管澳大利亞信息管理辦公室制定了信息管理的架構與指導方針，并有權要求各機構去遵守這些標準或規(guī)范，但被采納率很低。同樣，國家檔案館制定的記錄保存標準、開創(chuàng)建立記錄的標準也遭遇類似問題，其后果直接影響到使用者對記錄信息的獲取。這會導致各個部門在信息處理方面的權責不清，進而產(chǎn)生業(yè)務處理中的各行其是，即每個機構都有多種理由為維持現(xiàn)有信息處理方式進行辯護。更為重要的是，這種競爭態(tài)的信息活動會導致信息空間主體的原子化。綜合以上分析得出，欠缺信息治理。信息治理是確立信息管理的總體政策、治理、構造，它對當下與今后的信息管理具有方向性和可控制性。為了實現(xiàn)整體的既定目的，需要制定更具凝聚力的整體性信息管理架構，以全面應對的方式加強對各機構信息管理的協(xié)調(diào)和指導?；诖?，澳大利亞采用了整體性治理，對信息化進行改革，這既是對組織分化的一種回應，也是建立于頂層支配的一切構造和實踐，可有效改善系統(tǒng)內(nèi)的主體多元、機制多樣、權利分散等碎片化制度構造，以實現(xiàn)共同目的。二、澳大利亞信息管理的整體性治理形式澳大利亞通過三個維度對信息的管理進行整體性治理，即分別從管理體制、管理職能、公私合作進行整合，以全方位地改造與完善信息的管理?！惨弧辰⒕C合協(xié)調(diào)的信息管理體制信息管理體制是為執(zhí)行信息管理職能而進行的組織布置。整體是一個復雜的網(wǎng)絡構造，各個部門在保持本身獨立性的同時，也成為整個網(wǎng)絡中一個節(jié)點。為了確保這個網(wǎng)絡能有序化，澳大利亞構建了一個綜合的信息管理體制。１．明確信息管理主體的權責澳大利亞信息管理牽涉到多個機構，首先確立澳大利亞信息管理主體，不僅能夠加深各個機構對于信息管理的認識，還能夠減少重復和不一致的風險。澳大利亞信息委員會辦公室既是信息管理的核心統(tǒng)帥部門，也是協(xié)調(diào)機構。這個機構負責為信息資源的收集、儲存、管理、使用和公開等方面提供政策性建議和實踐性指導，并直接確定其他信息管理機構的職責。澳大利亞信息管理辦公室焦點在于信息技術，其構建了統(tǒng)一的信息技術采購市場準入機制和供給商管理，進而施行了一種整體性信息技術采購政策。這兩個機構是澳大利亞信息管理體制中兩個重要部門，而其他機構則側重于協(xié)助澳大利亞信息委員會辦公室制定信息政策，它們的主要職責與分工，見表１?！颈?】由表１可見，通過七大信息管理主體，全面覆蓋到的信息技術應用、信息的開創(chuàng)建立與管理、信息的保衛(wèi)、再利用以及安全等各個方面，使得整個澳大利亞從信息技術應用到信息生命周期的各個環(huán)節(jié)均遭到覆蓋。信息管理主體明確的職責分工，使信息管理具有一致性、協(xié)同性、連續(xù)性，進而構成完善的信息管理體制。２．建立協(xié)調(diào)機制整體公共服務形式注重政策協(xié)調(diào)。信息政策在信息管理中發(fā)揮著越來越大的作用，它有利于消除部門內(nèi)部、部門之間的利益沖突和矛盾，以促進信息資源的整體性開發(fā)和利用。為此，近年來，在整體的改革實踐中，澳大利亞相關部門通過發(fā)布一系列信息政策報告來指導信息管理中的協(xié)調(diào)性。２００８年９月，澳大利亞發(fā)布(拼搏的澳大利亞〕報告，指出國家信息戰(zhàn)略的制定能夠實現(xiàn)信息流動的最大化，而且澳大利亞信息委員會辦公室要制定更具協(xié)調(diào)性的信息管理方式方法，促使公眾能自由方便地獲取信息。２００９年３月，澳大利亞發(fā)布(信息政策與電子政務〕報告，指出澳大利亞信息委員會辦公室應作為核心機構來制定可持續(xù)信息政策，并且協(xié)調(diào)各機構在信息管理中的角色。２００９年５月，澳大利亞發(fā)布(驅動思想〕報告，突出強調(diào)了協(xié)調(diào)性聯(lián)邦信息管理方式方法的必要性。２００９年１１月３０日，澳大利亞發(fā)布(澳大利亞信息委員會草案的修訂備忘錄〕報告，指出澳大利亞信息委員會辦公室職責在于，以一種愈加協(xié)調(diào)方式來推行信息政策和管理活動。正是這一系列指導文件的公布，才得以凸顯澳大利亞信息委員會在整個信息管理實踐中的領導者與協(xié)調(diào)者角色，以保證信息政策和信息管理的一致性?！捕硺嫿ㄒ詷I(yè)務協(xié)同為特征的一體化信息治理功能治理功能指的是所具有的實現(xiàn)目的的成效和能力，分為部門內(nèi)部功能與部門外部功能。部門內(nèi)部功能指部門本身所具有的功能，部門外部功能指必須依靠具有某種重疊或聯(lián)絡的部門才能實現(xiàn)的功能。信息管理機構治理功能的整合能夠打破各信息部門間的分裂化，有利于業(yè)務部門與信息管理部門的合作，根據(jù)公眾需求與業(yè)務需要將信息資源整合為便于查找的有機體，避免信息服務供應的碎片化。澳大利亞信息治理功能的整合包括了同一部門的不同功能整合和不同部門之間的功能整合：１．信息自由與個人隱私保衛(wèi)的互補。整體公共服務形式是以信息系統(tǒng)為技術支撐的，而且強調(diào)公共服務中各個供應主體持續(xù)地進行信息交換和分享，而這一前提都是基于一個安全的信息開放環(huán)境下。為此，２００７年１０月，澳大利亞發(fā)布選舉政策聲明(信息：信任與完好性的重建〕，提出建立整體性信息溝通中心的建議，力圖讓其負責處理信息自由改革和隱私侵犯中的各種投訴、監(jiān)管、建議與報道。２０１０年１１月，隨著澳大利亞信息委員會辦公室〔ＯＡＩＣ〕的建立，此項政策的目的已逐步實現(xiàn)，即由澳大利亞信息委員會辦公室的信息專員、信息自由專員、私隱專員分別履行信息自由改革、隱私保衛(wèi)與信息政策咨詢等功能。２．構建一站式服務。Ｐｅｒｒｉ６提出整體政策與管理方式包括十二項重要內(nèi)容，華而不實第三條就是聯(lián)合信息系統(tǒng)。他以為在這個系統(tǒng)中，一站式服務成為公共服務供應的主要方式。２００２年１１月，隨著(更好的服務，更好的〕戰(zhàn)略的發(fā)布，澳大利亞提出了構建一站式服務的目的，旨在將聯(lián)邦、州、地方三級以及企業(yè)的相關網(wǎng)上服務進行整合。近年來，為了進一步整合電子服務，澳大利亞信息管理辦公室設立了２．０工作小組，該部門由澳大利亞信息委員會辦公室、財政與行政管理部、公共服務委員會、國家檔案館、國家統(tǒng)計局、寬帶、通訊與數(shù)字經(jīng)濟部等成員組成，負責加大Ｗｅｂ２．０在中的應用。針對業(yè)務需要，該機構開創(chuàng)建立了一系列整體網(wǎng)站：ＡｇｅｎｃｙＳｅａｒｃｈｓｅｒｖｉｃｅｓ；Ａｕｓｔｒａｌｉａ．ｇｏｖ．ａｕ；Ｇｏｖｓｐａｃｅ．ｇｏｖ．ａｕ；Ｇｏｖ－ｄｅｘ．ｇｏｖ．ａｕ；Ｄａｔａ．ｇｏｖ．ａｕ；Ｄｉｒｅｃｔｏｒｙ．ｇｏｖ．ａｕ，這些網(wǎng)站為機構之間的協(xié)作提供了支持，而且還允許公眾通過單一窗口獲取電子化公共服務。３．信息技術管理與信息內(nèi)容管理的整合。與協(xié)同不同的是，整體強調(diào)手段以相互加強的方式支持目的。按照這一邏輯，能夠將信息技術和信息管理作為實現(xiàn)整體的兩個手段。信息的產(chǎn)生與運行離不開ＩＴ技術的支持，而信息技術的合理配置又是發(fā)揮其效能的關鍵。為此，澳大利亞推進了信息內(nèi)容管理與信息技術管理的整合，以實現(xiàn)手段相互加強：〔１〕信息管理辦公室關注信息技術的利用，而國家檔案館則旨在協(xié)助機構開創(chuàng)建立和管理記錄，并從機構記錄中挑選出值得收藏部分，其制定了澳大利亞文件管理元數(shù)據(jù)標準?！玻病承畔⒐芾磙k公室關注的是，怎樣通過技術標準化來使信息分享成為可能，因此制定了澳大利亞技術互用構架、澳大利亞架構參照模型、網(wǎng)上發(fā)布指南等標準和指導方針，而信息委員會辦公室側重于從信息載體來推動信息分享，即關注產(chǎn)生數(shù)據(jù)與運行數(shù)據(jù)的硬件與軟件的標準化?！玻场嘲拇罄麃喰畔⒐芾磙k公室在公共服務供應中提供了信息技術的專業(yè)性功能領導，并為整體制定信息技術工作計劃，而國防通訊局則主要負責澳大利亞國家信息安全政策的相關職責，并制定了澳大利亞信息安全指南?！踩硺嫿ü叫畔⒐芾聿块T的合作機制為了構建一個包容、企業(yè)、公民等主體在內(nèi)的多中心治理體系，澳大利亞不斷推進公私合作。詳細到信息管理領域，公私信息管理部門的整合指的是公共部門、私營部門和非營利組織之間信息管理的合作，這種整合是針對和市場雙重失靈的情況而興起，能夠構成良好的公私伙伴關系，進而消除信息服務的破碎化。為了推動這一伙伴關系的構建，澳大利亞２．０工作組于２００９年１２月２２日發(fā)布(介入：接觸２．０〕，強調(diào)推進利用Ｗｅｂ２．０協(xié)作工具來構成負有責任性、回應性、高效率的，這一理念符合整體形式的公共性取向。澳大利亞不僅擁有一個良好的協(xié)作文化，還開展了公私信息管理機構之間的合作實踐。一方面，為了能將外部專業(yè)知識引入公共部門，澳大利亞正準備構建一個跨部門組合的信息咨詢委員會，其組成不僅包括公共管理人員，還包括那些具有豐富工作經(jīng)歷體驗的非機構工作人員。這個機構除了會給信息專員在職能方面提供建設意見外，還在如下方面發(fā)揮了良好的作用：革新機構中的信息應用；增進部門間協(xié)調(diào)；提高透明度；拓寬公眾獲取信息渠道。另一方面，針對２００８年８月所發(fā)布的名為(對澳大利亞使用信息通訊技術情況的評價〕報告的回應，澳大利亞于２００９年成立信息技術治理委員會。該委員會由財政和行政管理部領導，其成員不僅包括總檢察院、寬帶通訊和數(shù)字經(jīng)濟部、國防部、移民與公民事務部、國家檔案館等公共部門的秘書或干事，還包括一些來自私營機構的高級信息技術工作人員。為了固化組織成員之間的合作，該機構明確要求每年須進行四至五次部門會議，而且澳大利亞首席信息官必須出席該部門會議。三、對我們國家信息管理的幾點借鑒數(shù)字時代背景下的社會治理強調(diào)信息技術的革新在公共治理中的作用，并將這些改革和進步廣泛應用于公共服務中，進而更好地為公民服務。行政體制的改革是全球面臨的問題，我們國家當前的大部制改革也是基于提高工作效率與更好地服務公民而提出的，同時也是旨在通過整體性治理來消除管理的碎片化。但是，相對于行政體制改革而言，我們國家信息管理卻大大滯后，怎樣通過信息技術提高公共服務水平，是我們國家面臨的緊迫問題。澳大利亞面向整體的信息管理改革的經(jīng)歷體驗是值得我們借鑒的?！惨弧硺嫿ňC合協(xié)調(diào)的信息管理構造信息管理的復雜性在于，它具有維持多樣性目的的功能，而這些不同目的就是各個機構利用信息的意圖。在這些線性機構中，信息很少得到交互式流動，而要想構成一個在各部門都行之有效的整體性治理形式，則要求這種形式與所有信息組織所使用的信息模型有關。因而，有必要設立諸如澳大利亞信息委員會辦公室這樣的綜合協(xié)調(diào)機構，為其配備單獨的辦公地點、信息技術平臺、人力資源、財務管理制度，進而讓其負責為各個信息管理機構進行指導并同其進行協(xié)作，而不是主要依靠懲罰手段來促使它們服從政權?！捕称胶庑畔⒓夹g和信息管理從投資收益的角度來看，造成信息技術的關注度要高于信息管理的原因在于，對兩者是基于這種理解的：信息技術是機構進行預算和資源分配的一個重要組成部分，因此需要良好的ＩＴ項目管理來較少成本超支；信息管理的投資回報率卻不容易量化，由于信息被看作一個短暫的商品，并且信息管理的連續(xù)成本都是被嵌入內(nèi)部流程當中。這種理解卻忽視了一個事實：對之外的社區(qū)產(chǎn)生社會效益的是信息系統(tǒng)的設計和部署，而不只是其本身。盡管信息技術是推動一項長期改革計劃的有效工具，但它只是實現(xiàn)最終目的的手段，其本身并不是終點。與信息技術相比，信息管理的效益在短期內(nèi)較難量化，必須得到長期關注。因而，我們國家有必要分別設立兩個機構，讓其